DZIEJE SA
UŻBY CYWILNEJ W POLSCE
I. Ustawa o państwowej służbie cywilnej z 17 lutego
1922 roku.
1.
Proces kształtowania samodzielnego aparatu administracji polskiej zapoczątkowany
został w okresie wielkiego przewrotu społecznego i politycznego w Polsce w drugiej połowie
XVIII wieku. Reorganizacja państwa i jego administracji zapoczątkowana została w 1764
roku powołaniem komisji skarbowych i wojskowych. Spośród aktów prawnych o
podstawowym znaczeniu dla administracji wymienić należy także reskrypt z 1765 roku o
powołaniu komisji dobrego porządku oraz konstytucje: z 1773 roku  o powołaniu KEN,
która była drugim w Europie ministerstwem oświaty i z 1775 roku  o powołaniu Komisji nad
Szpitalami. W latach 1775-1789 powołano do życia Radę Nieustającą, pierwszy w Polsce
centralny rząd, którą reaktywował Sejm rozbiorowy z 1793 roku. Rozbudowa administracji i
zapewnienie jej prawidłowego funkcjonowania prowadziły do realizacji koncepcji stałego
funkcjonowania urzędów w Polsce.
Wzrost dążeń reformatorskich doprowadził do uchwalenia przez Sejm Wielki Ustawy
Rządowej z 3 maja 1791 roku, która wprowadzała  rząd umiarkowany i oparta została na
zasadzie trójpodziału władzy. Najwyższą władzę wykonawczą powierzono Straży Praw z
królem, a wyrazem dualizmu administracji na szczeblu centralnym było powołanie czterech
komisji wielkich, podporządkowanych Straży, które miały wykonywać najważniejsze
czynności administracyjne w państwie. Na szczeblu terenowym sprawy administracyjne
należały do kompetencji komisji porządkowych cywilno-wojskowych w województwach i
ziemiach. Z okresu Sejmu Czteroletniego, poza Konstytucją 3 Maja, pochodzą ważne akty
nowego systemu polskiego prawa administracyjnego takie, jak: prawo z 1789 roku  o
komisjach porządkowych cywilno-wojskowych, porządkujące sprawy aparatu
wykonawczego; prawo o samorządzie miejskim z 24 czerwca 1791 roku.
Z okresu powstania kościuszkowskiego na uwagę zasługują przepisy władz
powstańczych z 1794 roku, ustanawiające dozory, jako nową jednostkę administracyjną, i
1
powołujące dozorców, wykonujących władzę administracyjną w dozorze. Dozorcą mógł być
nie tylko szlachcic, ale  każdy mieszkaniec powiatu jakiegokolwiek stanu i kondycji, byleby
cnotliwy, o chciwość albo związki szkodliwe nie podejrzany, umiejący czytać, pisać i
rachować, dobrą sławę w okolicy mający 1.
W drugiej połowie XVIII wieku pojawiły się zaczątki nauki polskiego prawa
urzędniczego dzięki pracom H. Stroynowskiego, H. Kołłątaja, S. Staszica i W. Skrzetuskiego.
2.
Budowę silnego aparatu administracyjnego w Polsce przerwał upadek państwowości
polskiej pod koniec XVIII wieku. W XIX i na początku XX wieku, w okresie, gdy Polska
utraciła suwerenność, ustrój administracji rządowej i samorządowej państw europejskich, w
tym - mocarstw zaborczych, ulegał systematycznym zmianom i rozbudowie. Na ziemiach
polskich obowiązywała wówczas zaborcza administracja państwowa. Krótkotrwałymi
wyjątkami od ogólnej linii rozwojowej przyjętych na ziemiach polskich systemów
administracyjnych państw zaborczych były tylko przejściowe twory takie, jak: Księstwo
Warszawskie, Królestwo Polskie, Rzeczypospolita Krakowska i Wielkie Księstwo
Poznańskie. W drugiej połowie XIX wieku trwały charakter miała jedynie autonomia Galicji,
wprowadzona w latach 60. XIX wieku2.
3.
Odzyskanie niepodległości w 1918 roku stworzyło podatny grunt pod rozwój
polskiego prawa administracyjnego. Zasadniczym problemem odrodzonego państwa
polskiego była unifikacja ziem polskich i związana z nią ściśle problematyka organizacji
aparatu administracyjnego oraz materialnego i formalnego prawa administracyjnego, jak
1
J. Starościak: Prawo administracyjne. Warszawa 1975, s. 14 i n.; J. Starościak, E. Iserzon: Prawo
administracyjne. Warszawa 1963, s. 26, 27; H. Izdebski: Historia administracji. Warszawa 1984, s. 37 i n.; E.
Ochendowski: Prawo administracyjne. Część ogólna. Toruń 1994, s. 23-26; B. Leśnodorski: Dzieło Sejmu
Czteroletniego. Wrocław 1951, s. 234 i n.
2
J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak: Historia ustroju i prawa polskiego. Warszawa 1993, s. 344 i n.; H.
Izdebski: Historia administracji, s. 101 i n.; Konstytucje polskie. Studia monograficzne z dziejów polskiego
konstytucjonalizmu. Pod red. M. Kallasa. Warszawa 1990, t. I, s. 23 i n.; W. Sobociński: Historia ustroju i prawa
Księstwa Warszawskiego. Toruń 1964, s. 33 i n. oraz szereg innych; H. Izdebski: Rada Administracyjna Królestwa
Polskiego w latach 1815-1830. Warszawa 1978, s. 21 i n. Studium na temat urzędników i prawa urzędniczego na
ziemiach polskich XIX wieku napisał W. Rostocki: Korpus w gęsie pióra uzbrojony. Urzędnicy w Księstwie
Warszawskim i w Królestwie Polskim 1807-1831. Warszawa 1972; Konstytucje polskie 1791-1921. Wyd. M.
Handelsman. Warszawa 1922, s. 47 i n.; W. Bartel: Ustrój i prawo Wolnego Miasta Krakowa 1815-1846. Kraków
1986, s. 87-88.
2
również samorządu. Proces budowy polskiego ustroju administracyjnego został
zapoczątkowany już pod koniec I wojny światowej. Były to m.in.: Polska Komisja
Likwidacyjna w Krakowie, Tymczasowy Komitet Rządzący we Lwowie, Rada Narodowa
Śląska Cieszyńskiego, rady komisarzy ludowych w Zagłębiu, a na obszarach objętych
powstaniami  Naczelna Rada Ludowa z Komisariatem na czele oraz organy POW. Na
obszarze byłego Królestwa Polskiego formalnie działały organy podporządkowane Radzie
Regencyjne, natomiast 7 listopada 1918 roku doszło do utworzenia w Lublinie
Tymczasowego Rządu Ludowego z Ignacym Daszyńskim. Powstanie centralnych organów
ogólnopolskich zostało zapoczątkowane powierzeniem Józefowi Piłsudskiemu 11 listopada
1918 roku funkcji Naczelnego Dowódcy Wojsk Polskich, który 22 listopada 1918 roku skupił
najwyższą władzę, jako Tymczasowy Naczelnik Państwa. 18 listopada 1918 roku powołano
do życia Rząd Ludowy Republiki Polskiej, jako pierwszy rząd o charakterze
ogólnopaństwowym, przejściowo zachowując odrębność ustrojową ziem zaboru pruskiego.
Legalizacja dotychczasowej struktury centralnych organów państwowych nastąpiła w drodze
uchwały Sejmu Ustawodawczego z 20 lutego 1919 roku, zwanej  Małą konstytucją .
Stworzony w 1918 roku system ustrojowy funkcjonował w okresie przejściowym do czasu
uchwalenia konstytucji z 17 marca 1921 roku3. Wydane po odzyskaniu niepodległości akty
prawne regulowały kwestie ustrojowo-prawne i poza strukturą oraz zadaniami organów
naczelnych nie dotyczyły organizacji, kompetencji organów administracji, a zwłaszcza statusu
prawnego funkcjonariuszy państwowych. Poza unormowaniem dotyczącym sędziów,
zawartym w Konstytucji marcowej, status korpusu urzędników państwowych uregulowany
był przepisami pochodzącymi jeszcze z okresu I wojny światowej. Rada Regencyjna wydała
11 czerwca 1918 r.  Tymczasowe przepisy służbowe dla urzędników państwowych .
Przepisy tymczasowe, które stosowane były do urzędników wszystkich władz i urzędów
państwowych, miały obowiązywać do czasu wydania powszechnie obowiązującej ustawy o
służbie urzędników państwowych4
3
A. Ajnenkiel: Spór o model parlamentaryzmu polskiego do roku 1926. Warszawa 1972, s. 117-118; S.
Krukowski: Geneza konstytucji z 17 marca 1921 r. Warszawa 1977, s. 16-19; A. Ajnenkiel: Polskie konstytucje.
Warszawa 1982, s. 191 i n.; Konstytucje i podstawowe akty ustawodawcze Rzeczypospolitej Polskiej 1918-1939.
Red. A. Gwiżdż. Warszawa 1967, s. 5-6 i inne; K. Kumaniecki: Odbudowa państwowości polskiej. Warszawa-
Kraków 1924, s. 90 i n., 165-166 i inne; M. Adamczyk, S. Pastuszka: Konstytucje polskie w rozwoju dziejowym
1791-1982. Warszawa 1985, s. 183, 198; T. Maciejewski: Historia ustroju i prawa sądowego Polski. Warszawa
1999, s. 302 i n.; tenże: Historia administracji. Warszawa 2002, s. 266.
4
J. Stelina: Prawo urzędnicze II Rzeczypospolitej. Gdańskie Studia Prawnicze 2006, t. XV, s. 334.
3
Podstawę struktury organizacyjnej państwa w świetle Konstytucji marcowej z 1921
roku stanowiła zasada podziału władzy (art. 2), rozumiana jako rozdzielenie kompetencji
państwa między różne jego organy. Podział władzy miał zarówno gwarantować koherencję
działalności organów ustawodawczych i wykonawczych, jak i zapobiegać autoryzacji władzy
wykonawczej oraz zapewniać ochronę praw obywatelskich. Władza wykonawcza należała do
prezydenta RP i odpowiedzialnych ministrów, tworzących Radę Ministrów pod
przewodnictwem Prezesa (art. 39 i n.).
W organizacji administracji wprowadzono zasadę dekoncentracji, która polegać miała
na przekazywaniu uprawnień do podejmowania decyzji organom niższego szczebla.
Proklamowano też zespolenie organów administracji powoływanych w jednostkach
terytorialnych  w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnictwem . Uwzględniano przy tym
zasadę udziału wybieralnego czynnika obywatelskiego w wykonywaniu zadań administracji
(art. 66). Konstytucja marcowa sankcjonowała istnienie samorządu terytorialnego w gminach,
powiatach i województwach oraz samorządu gospodarczego. Organy wykonawcze samorządu
podporządkowywano nadzorowi i kierownictwu organów państwowej władzy
administracyjnej (art. 67 i 68). Konstytucja wprowadzała zasadę dwuinstancyjności
postępowania w sprawach z zakresu administracji oraz kontrolę sądową nad aktami
administracyjnymi (art. 69-72). Administracja publiczna II RP powołana została do
bezpośredniej realizacji funkcji wykonawczych państwa. Administrację tę tworzył zespół
rozbudowanych organów, stanowiących aparat administracji publicznej. Dzielił się on na
administrację centralną i terytorialną, która z kolei złożona była z organów administracji
rządowej i samorządu. Administracja rządowa składała się z administracji ogólnej i
administracji specjalnej (niezespolonej)5.
W konstytucji marcowej deklarowano zasadę ciągłości państwa polskiego, nawiązując
ogólnie do tradycji ustrojowej sięgającej Konstytucji 3 Maja. W XX wieku konkretne
rozwiązania ustrojowe pochodzące z XVIII stulecia miały już jednak w większości znaczenie
historyczne i ideowe, i nie mogły odegrać istotnej roli praktycznej. Powstaje pytanie, jakie
wzorce ustrojowe przyjął ustawodawca w zakresie tworzonego prawa administracyjnego, w
tym urzędniczego w II RP. Należało przy tym uwzględniać zarówno rodzimą kulturę i
5
A. Ajnenkiel, B. Leśnodorski, W. Rostocki: Historia ustroju Polski (1764-1939). Warszawa 1974, s. 195; E.
Borkowska-Bagieńska, K. Krasowski, B. Lesiński, J. Walachowicz: Historia państwa i prawa Polski. Zarys wykładu.
Poznań 1994, s. 239 i n.
4
tradycję, uwarunkowania polityczne i społeczne, jak również współczesne tendencje
rozwojowe i koncepcje nowoczesnej administracji.
Debata nad modelem prawa urzędniczego, jakie miało ob. Owiązywać w II RP, odbyła
się podczas obrad Sejmu Ustawodawczego w latach 1921-1922. W celu rozwiązania
problemu kadr urzędniczych w odrodzonej Polsce powołano najpierw Komisję
Kwalifikacyjna, która miała za zadanie weryfikację kadr. Komisja ta następnie podjęła prace
nad projektem ustawy urzędniczej, której projekt przedstawiło Sejmowi Prezydium Rady
Ministrów6.
Rozważano możliwość recepcji rozwiązań austriackich, pruskich, francusko-polskich,
które znane były na ziemiach polskich podczas zaborów lub stworzenie nowego systemu
prawa od podstaw. Ostatnie z proponowanych rozwiązań byłoby jednak długotrwałe w
realizacji, toteż należało raczej oprzeć się na wypróbowanych już rozwiązaniach
europejskich. Odrzucając archaiczne już na początku XX wieku rozwiązania autonomicznego
ustroju Galicji, można było oprzeć się na jednym z modeli ustrojowych sprawdzonych w
praktyce funkcjonowania administracji na ziemiach polskich pod zaborami7.
Jednym z wchodzących w grę rozwiązań był model administracji wprowadzony w
Księstwie Warszawskim z mocy konstytucji oktrojowanej przez Napoleona w 1907 roku.
Władzę wykonawczą według tego aktu sprawowali ministrowie jako jednoosobowe organy
stojące na czele wyodrębnionych rzeczowo resortów. Ministrowie tworzyli Radę Ministrów.
Kontrolę nad działalnością rządu sprawowała Rada Stanu. W Królestwie Polskim w miejsce
resortów wprowadzono wydziały rządowe, a centralnym organem władzy i administracji była
Rada Stanu, złożona z Ogólnego Zgromadzenia i Rady Administracyjnej. Ministrowie
wykonywali swe obowiązki przy pomocy rozbudowanego aparatu wykonawczego i niższych
władz. Istotną rolę w budowie aparatu urzędniczego i nauki prawa administracyjnego
odegrała Szkoła Prawa i Administracji, działająca w Warszawie w latach 1811-18168.
6
W. Jaśkiewicz: Studia nad sytuacją prawną pracowników państwowych. Poznań 1961, t. I, s. 90 i n.; H.
Izdebski, M. Kulesza: Administracja publiczna  zagadnienia ogólne. Warszawa 1999, s. 57 i n.
7
K. W. Kumaniecki (Ustrój państwowy władz administracyjnych na ziemiach polskich. Warszawa 1921).
8
H. Izdebski: Historia administracji a historia biurokracji. P i P 1975, z. 5, s. 60 i n.; H. Izdebski: Polska
administracja publiczna, s. 36; K. Szczerski: Porządki biurokratyczne. Kraków 2004, s. 100 i n.
5
Druga z koncepcji genezy ustroju administracyjnego i prawa urzędniczego Polski
porozbiorowej zakłada zasadniczą recepcję modelu pruskiego. Ten model ustrojowy cieszył
się dużym uznaniem w nauce prawa XIX i XX wieku9.
W doktrynie przedmiotu są zwolennicy zarówno recepcji rozwiązań francusko-
pruskich jak i modelu ustrojowego administracji pruskiej w procesie tworzenia administracji
rządowej i samorządowej oraz prawa urzędniczego II RP. Np. w ocenie M. Kallasa, który
nawiązywał do poglądów nauki prawa administracyjnego okresu międzywojennego, w
procesie tworzenia nowoczesnej państwowości polskiej doby porozbiorowej fundamentalną
rolę odegrał ustrój Księstwa Warszawskiego, wzorowany na biurokratycznej administracji
francuskiej, rozwinięty w Królestwie Polskim10.
Zwolennicy recepcji pruskiego modelu ustroju administracyjnego w II RP opierają
swą koncepcję na tym, że system administracji rządowej i samorządowej w zaborze pruskim
był najlepiej zorganizowany oraz sprawnie działający. Po odzyskaniu niepodległości stał się
on z
ródłem ustroju administracyjnego i prawa urzędniczego II RP11. Model zatrudnienia w
administracji publicznej wzorowany na niemieckich konstrukcjach prawa urzędniczego,
ukształtowanych w drugiej połowie XIX wieku, zwłaszcza w pracach Otto Mayera, przyjęty
był także w przepisach tymczasowych wydanych przez Radę Regencyjną w 1918 roku, które
obowiązywały w okresie przejściowym, do 1922 roku12. Kryterium kwalifikującym
kandydata do przyjęcia do służby państwowej było posiadanie narodowości polskiej lub
obywatelstwa polskiego, biegła znajomość języka polskiego  w słowie i piśmie oraz
 należyte uzdolnienia , czyli prawdopodobnie cenzus wykształcenia. Kandydaci musieli
wykazać się  nieskazitelnością obywatelską i  moralnością charakteru , a nadto mieć
ukończone 18 lat. Osoby, które nie osiągnęły wieku 18 lat, mogły być przyjęte do służby po
uzyskaniu zgody ojca lub opiekuna, a kobiety zamężne  tylko w przypadku braku protestu
męża. Przepisy tymczasowe przewidywały nawiązanie stosunku prawnego między
9
np. Woodrow Wilson twierdził:  Z punktu widzenia organizacji administracji Prusy mogą być w ogóle badane
jako najdoskonalsze państwo w Europie . Zob. W. Wilson: Ustrój państwowy Niemiec i Prus. Warszawa 1917, s.
36.
10
M. Kallas: Historia ustroju Polski, s. 203. Do zwolenników kształtowania ustroju administracyjnego II RP w
oparciu o z
ródła prawa francusko-polskiego i rosyjskiego należał m.in. F. Ochimowski (Prawo administracyjne.
Warszawa 1922, t. I-III). Zob. też: H. Izdebski: Z dziejów nauki prawa administracyjnego i nauki o samorządzie
terytorialnym. Bohdan Wasiutyński (1882-1940). W:  Samorząd Terytorialny 1991, nr 5, s. 44.
11
S. Langrod: Instytucje prawa administracyjnego. Kraków 1948, t. I, s. 123 i 128.
12
J. Stelina: Prawo urzędnicze, s. 335 i n.; W. Jaśkiewicz: Studia nad sytuacją prawną pracowników
państwowych. Poznań 1961, t. I, s. 20 i n., 55 i n.
6
urzędnikiem a państwem w drodze nominacji pisemnej przez władzę, przy czym wyróżniano
nominację na okres próbny, nominację prowizoryczną, czyli terminową oraz nominację
ostateczną. Powierzenia urzędnikowi zakresu czynności zwaną instalacją urzędnika. Do
podstawowych obowiązków urzędnika należało: przestrzeganie konstytucji i innych
przepisów prawa, wierność i posłuszeństwo głowie państwa, gorliwość i sumienność w
służbie, bezstronne i bezinteresowne pełnienie obowiązków, z uwzględnieniem dobra
publicznego i prawidłowego biegu zarządu państwowego, wypełnianie poleceń przełożonych.
Urzędnik zobowiązany był solidaryzować się z zarządzeniami władzy, wstrzymywać się od
głoszenia krytyki, informować o zawarciu małżeństwa, czy dodatkowych zajęciach
zarobkowych, jak również zaniechać zajęć uznawanych za niegodnie urzędnika.
Rozstrzyganie wszelkich sporów ze stosunku pracy poddane było wyłącznie drodze
służbowej. Urzędnik korzystał ze szczególnej ochrony prawnej z mocy przepisów prawa
karnego, miał prawo do urlopu i świadczeń socjalnych i do uposażenia emerytalnego. Za
naruszenie obowiązków służbowych urzędnikowi groziła odpowiedzialność porządkowa i
dyscyplinarna. Ściśle reglamentowane były przyczyny i tryb rozwiązania stosunku
służbowego. Pruskie wzorce rozwiązań w zakresie prawa urzędniczego zainspirowały
prawodawcę polskiego na skutek nacisków politycznych prawicowych elit, wywodzących się
z byłego zaboru pruskiego. W przepisach tymczasowych z 1918 roku recypowana została,
m.in. z prawa pruskiego, koncepcja  stosunku służbowego administracji publicznej jako
stosunku poddanego wyłącznie reżimowi prawa publicznego.
Koncepcja ta wydaje się bardziej uzasadniona. Należy wobec tego przyjąć, że po
spolonizowaniu administracji pruskiej obowiązujący w Prusach system administracyjny
wpłynął w znaczącym stopniu na funkcjonowanie administracji w województwach
zachodnich w okresie przejściowym, a następnie - na model ustrojowy administracji i prawo
urzędnicze II RP. Tym niemniej trzeba podkreślić, że oparcie rozwiązań dotyczących prawa
urzędniczego w Polsce międzywojennej na modelu pruskim nie oznaczało bezpośredniej
recepcji systemu pruskiego, a tym bardziej jego odtwórczego naśladownictwa. Doktryna i
praktyka polskiego prawa administracyjnego, opierając się w znacznym stopniu na z
ródłach
prawa pruskiego, nawiązywała jednak również do rozwiązań sprawdzonych w krajach
romańskich, w Europie środkowej i południowej, a nawet w Stanach Zjednoczonych.
7
4.
Zagadnienie służby cywilnej uregulowane zostało w ustawie z 17 lutego 1922 roku  o
państwowej służbie cywilnej13.
Ustawa o państwowej służbie cywilnej weszła w życie 1 kwietnia 1922 roku.
Regulacji ustawowej podlegały wszystkie osoby zatrudnione w administracji rządowej, a
przejściowo - do czasu wydania pragmatyków, także funkcjonariusze policji państwowej,
straży celnej oraz więziennej. Unormowania ustawy nie dotyczyły funkcjonariuszy
państwowych pełniących służbę w szkolnictwie państwowym, w wojsku, w
przedsiębiorstwach państwowych, a także sędziów, aplikantów sądowych i prokuratorów.
Stosunek powstający w służbie cywilnej miał charakter publicznoprawny, co
oznaczało, że jego nawiązanie, zmiana, zawieszenie lub rozwiązanie poddane było reżimowi
prawa publicznego a nie prywatnego. W konsekwencji w sporach między funkcjonariuszami
a państwem wyłączona była droga sądowa przed sądami powszechnymi. Ewentualne spory w
tym zakresie rozpoznawane były w trybie postępowania administracyjnego, z zachowaniem
kontroli sądownictwa administracyjnego.
Nadanie stosunkowi służbowemu służby cywilnej charakteru publicznoprawnego
skutkowało brakiem równorzędności podmiotów tego stosunku. Po jednej stronie stosunku
służbowego występowała władza publiczna, która kreowała ten stosunek i posiadała w nim
uprawnienia władcze, a po drugiej stronie stosunku znajdował się urzędnik, pozbawiony w
nim atrybutu władztwa. Państwo posiadało pozycję strony nadrzędnej w stosunku
służbowym, z uwagi na przewagę faktyczną i prawną14.
Poza urzędnikami administracji rządowej regulacją ustawy z 1922 roku objęto także
urzędników Kancelarii Cywilnej Prezydenta RP, Kancelarii Sejmu i NIK-u.
Obok stosunków służbowych nawiązywanych w administracji rządowej, istniała
możliwość zatrudniania w niej także pracowników kontraktowych oraz pracowników
doraz
nych, zwanych dietariuszami. Z tymi kategoriami pracowników zawierane były umowy
13
t.j.: Dz.U. 1949 r. Nr 11, poz. 72.
14
M. Kallas: Historia ustroju Polski, s. 515 i n.; D. Janicka: Ustrój administracji w nowożytnej Europie. Toruń
2002, s. 76; M. Jaroszyński, M. Zimmerman, W. Brzeziński: Polskie prawo administracyjne. Warszawa 1956, s.
298 i n.; W. Jaśkiewicz: Rozwój sytuacji prawnej pracowników administracji państwowej w Polsce Ludowej. W:
Pracownicy administracji w PRL. Pod red. J. A
ętowskiego. Wrocław 1984, s. 6.
8
o pracę, a stosunek prawny powstający z tytułu umowy o pracę poddany był regulacji
przepisów prawa cywilnego i prawa pracy.
Ustawodawca wprowadził podział funkcjonariuszy na dwie grupy: urzędników i
niższych funkcjonariuszy państwowych. W związku z tym ustawa uregulowała de facto dwa
odrębne typy stosunków służbowych. Jednym z nich był stosunek służbowy urzędników.
Drugim ze stosunków określonych przez ustawę, łączących państwo i funkcjonariusza, był
stosunek służbowy niższych funkcjonariuszy państwowych, do którego stosowano przepisy o
urzędnikach, z nieznacznym odstępstwami. Urzędników dzielono z kolei, w oparciu o kryteria
wykształcenia, na trzy kategorie: 1/ wymagających wykształcenia wyższego, 2/
wymagających wykształcenia średniego, 3/ wymagających niepełnego wykształcenia
średniego lub ukończenia szkoły powszechnej. Poszczególnym kategoriom urzędniczym
przypisanych było 12 stopni służbowych, zaczynających się od 1-ego najwyższego stopnia.
Stosunek służbowy funkcjonariusza zawiązywał się na podstawie jednostronnego aktu
nominacji, który był aktem administracyjnym kompetentnej władzy. Z chwilą doręczenia
mianowania dochodziło do powstania stosunku służbowego, a zatem na urzędniku z tą chwilą
ciążyły już określone obowiązki. Ustawodawca wyłączył także możliwość nominacji ustnej.
W przypadku niezgłoszenia się urzędnika w celu objęcia służby, unieważnieniu ulegał sam
akt mianowania a nie stosunek prawny. Wymagane było w tym zakresie unieważnienie
mianowania. Od dnia zawiązania stosunku służbowego, czyli chwili doręczenia pisma
nominacyjnego, odróżnić należy objęcie służby, czyli dzień wyznaczony w tym celu przez
władzę, w którym funkcjonariusz powinien zgłosić się do władzy służbowej w celu objęcia
służby. W przypadku, gdy władza nie oznaczyła dnia objęcia służby, musiało ono nastąpić w
ciągu 15 dni od doręczenia pisma nominacyjnego.
Funkcjonariuszem państwowym mógł być mianowany obywatel polski,  o
nieskazitelnej przeszłości , posiadający zdolność do czynności prawnych, władający biegle
językiem polskim w mowie i piśmie, a nadto  uzdolniony fizycznie i umysłowo do pełnienia
odnośnych obowiązków służbowych . Funkcjonariuszem mogła zostać mianowana osoba
pełnoletnia, natomiast stosunek służbowy z osobami niepełnoletnimi mógł zostać nawiązany
za zgodą rodziców lub opiekunów tej osoby. Funkcjonariuszem służby cywilnej nie mogła
zostać osoba, przeciwko której toczyło się postępowanie karno-sądowe lub upadłościowe albo
postępowanie o ubezwłasnowolnienie. Zezwolenia  właściwej władzy naczelnej wymagało
mianowanie kandydata, który nie ukończył 18 lat, ukończył 40 lat i wcześniej nie pozostawał
9
w służbie państwowej, kandydat był wydalony ze służby lub karany sądownie, przy czym
osoby karane za przestępstwa popełnione z chęci zysku nie były przyjmowane do służby.
Ograniczeń i zezwolenia władzy zwierzchniej wymagało nawiązanie stosunku służbowego,
który kolidowałby ze stosunkami pokrewieństwa lub powinowactwa. Funkcjonariuszy
państwowych dzielono na: pracowników służb specjalnych i pracowników służby ogólnej.
Przed objęciem służby funkcjonariusz składał przysięgę według ustalonej roty. Dla
każdego pracownika po zawiązaniu stosunku służbowego władza służbowa prowadziła wykaz
służbowy. Pracownik miał prawo przeglądać swój wykaz służbowy.
Do obowiązków przypisanych funkcjonariuszom państwowym przez ustawodawcę
należało m.in. wierne służenie Rzeczypospolitej, ścisłe przestrzegania prawa, gorliwe,
sumienne i bezstronne wypełnianie obowiązków swego urzędu, dbałość według najlepszej
woli i wiedzy o dobro publiczne oraz spełnianie wszystkiego służącego temu dobru, jak i
unikanie wszystkiego, co by mogło dobru temu szkodzić. Poza zachowaniem tajemnicy
służbowej urzędnik był zobowiązany wypełniać każde zadanie zlecone mu przez
przełożonych, o ile nie byłoby sprzeczne z prawem, przeciwne dobru służby albo dobru
publicznemu. Urzędnik mógł żądać potwierdzenia na piśmie zlecenia służbowego wydanego
mu ustnie. W razie koniecznej potrzeby urzędnik obowiązany był załatwić na zlecenie
przełożonego także czynności urzędowe, które nie należały do jego obowiązków służbowych.
W stosunkach zewnętrznych w administracji urzędnik miał obowiązek zachować należytą
powagę i bezstronność. Urzędnik powinien był dbać o powagę stanowiska w służbie i poza
służbą, nie wolno mu było zawierać kontrowersyjnych związków lub umów. W stosunkach
urzędowych obowiązany był zachować powagę, a z drugiej strony  służyć radą i pomocą
interesantom. W związku ze stanowiskiem służbowym nie wolno mu było przyjmować darów
lub przysporzeń. Czynności urzędowe powinien był załatwiać szybko i celowo, przestrzegać
godzin urzędowania, a z ważnych względów pełnić służbę poza przepisanymi godzinami
zajęć służbowych. O każdej przeszkodzie w pełnieniu służby funkcjonariusz powinien był
zawiadomić władzę służbową. Funkcjonariuszowi nie wolno było podejmować bez
zezwolenia władzy służbowej żadnych zajęć ubocznych ani przyjmować żadnej posady i
stanowiska. Wobec przełożonych powinien był zachowywać się z szacunkiem, w stosunku do
innych pracowników i podwładnych miał być uprzejmy. Wszelkie sprawy wynikające ze
stosunku służbowego wymagały zachowania drogi służbowej.
10
W oparciu o kryterium chronionych przez ustawodawcę dóbr obowiązki wynikające
ze stosunku służbowego można podzielić na grupę obowiązków związanych z interesem
państwa, np. obowiązek wierności, obowiązki związane z interesem urzędu i służby, np.
szacunku dla przełożonych i wykonywania ich poleceń, oraz obowiązki związane z prawami i
interesami osób trzecich, np. bezstronności, czy uprzejmości. Równocześnie z obowiązkami,
nałożonymi na funkcjonariuszy, w ustawie nałożone były liczne ograniczenia sfery życia
prywatnego, a w istocie  także swobód obywatelskich osób pozostających w stosunku
służbowym, tak, jak np. zakaz dodatkowej pracy, czy zakaz posiadania na terenie objętym
władzą służbową danego urzędnika przedsiębiorstwa rolnego, przemysłowego lub
handlowego.
Prawa urzędnicze określone w Ustawie dzielono w literaturze przedmiotu na:
ekonomiczne, socjalne i honorowe15.
Funkcjonariuszowi służby cywilnej przysługiwała szczególna ochrona prawna według
przepisów prawa karnego. Miał on prawo do tytułu związanego ze stanowiskiem służbowym,
do noszenia munduru lub odznak służbowych, do urlopu, opieki lekarskiej, awansu i
uposażenia według zaszeregowania.
Za naruszenie obowiązków służbowych urzędnik ponosił odpowiedzialność służbową,
ale także karną i cywilną. Obowiązki ciążyły na urzędniku nie tylko w czasie czynnej służby,
ale też po jego przejściu w stan nieczynny, na emeryturę, a nawet po rozwiązaniu stosunku
służbowego. Szczególnie nie wolno było funkcjonariuszowi wyrażać poza urzędem opinii o
załatwianych sprawach16.
Z przyczyn organizacyjnych urzędnik mógł być przeniesiony w stan nieczynny,
zachowując dotychczasowe pełne uposażenie służbowe oraz ciągłość stażu pracy.
Ustawodawca wyraz
nie ograniczał i precyzował możliwość przeniesienia funkcjonariusza do
innej miejscowości, na inne stanowisko lub do innego działu. Przełożona władza służbowa
miała prawo  wytykać i ganić podległym funkcjonariuszom  niewłaściwości w urzędowaniu
lub zachowaniu się oraz niedbalstwo w służbie . Urzędnik jednak mógł zostać usunięty ze
służby wyłącznie z mocy ostatecznego zarządzenia władzy, wydanego w oparciu o przepisy
ustawy lub prawomocnego orzeczenia komisji dyscyplinarnej. Ustawodawca wyraz
nie
15
J. Stelina: Prawo urzędnicze, s. 346
16
E.Ura: Prawo urzędnicze. Warszawa 2007, s. 47 i n.
11
różnicował dwie formy wydalenia urzędnika ze służby, tj. w trybie postępowania
dyscyplinarnego albo bez przeprowadzenia tego postępowania  z mocy decyzji władzy
służbowej.
Funkcjonariusz naruszający obowiązki w służbie i poza nią ponosił odpowiedzialność
dyscyplinarną za występki służbowe (powodujące obrazę interesu publicznego lub narażające
dobro publiczne na szkodę), a odpowiedzialność porządkową  za wykroczenia służbowe. Za
wykroczenia służbowe nakładało się karę porządkową upomnienia, a za występki służbowe 
kary dyscyplinarne: naganę, odliczanie lat służby (od roku do trzech), obniżenie grupy
uposażenia o jedną lub dwie (z zawieszeniem możności awansu od roku do trzech),
przeniesienie w stan spoczynku ze zmniejszeniem emerytury lub odprawy do 50%, wydalenie
ze służby. Kary porządkowe nakładała władza służbowa lub przełożona władza wyższa, a
nałożenie kary dyscyplinarnej orzekała właściwa komisja dyscyplinarna, po przeprowadzeniu
postępowania dyscyplinarnego. Odpowiedzialności dyscyplinarnej podlegali także
funkcjonariusze w stanie nieczynnym.
Władza służbowa zawieszała pracownika w pełnieniu służby w przypadku
aresztowania funkcjonariusza, a fakultatywnie mogła zawiesić funkcjonariusza, przeciwko
któremu toczyło się postępowanie karno-sądowe lub dyscyplinarne, lub np. gdy odmówił on
jawnie posłuszeństwa służbowego. Przeciwko zarządzeniom o zwieszeniu w służbie przez
władzę służbową służyło funkcjonariuszowi prawo wniesienia zażalenia w ciągu 5 dni do
władzy bezpośrednio wyższej.
Ustawodawca wprowadził trzy rodzaje odpowiedzialności urzędnika i niższego
funkcjonariusza, tj. odpowiedzialność: dyscyplinarną, porządkową i doraz
ną.
Funkcjonariusz skazany prawomocnym wyrokiem w postępowaniu karnym podlegał
wydaleniu ze służby, bez przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego.
Ustawodawca wprowadzał także konstrukcję uznania mianowania funkcjonariusza za
nieważne, z równoczesnym wydaleniem go ze służby. Następowało to wówczas, gdy
mianowanie wydano na podstawie nieważnych lub fałszywych dokumentów albo gdy
ujawniono okoliczności niedopuszczające mianowania w myśl obowiązujących przepisów. O
unieważnieniu nominacji i wydaleniu ze służby orzekała właściwa władza. Innym
rozwiązaniem było zwolnienie funkcjonariusza ze służby przy zachowaniu nabytych praw
12
emerytalnych. Następowało to wówczas, gdy funkcjonariusz, w ciągu bezpośrednio po sobie
następujących 3 lat, otrzymał dwukrotnie niedostateczną ocenę kwalifikacyjną.
Sam funkcjonariusz w służbie czynnej, jak i w stanie nieczynnym, miał prawo zgłosić
na piśmie wystąpienie ze służby państwowej. Zgłoszenie wystąpienia wymagało jednak
przyjęcia ze strony władzy służbowej. O ile funkcjonariusza nie zawiadomiono w ciągu 14
dni o decyzji w sprawie jego zgłoszenia, zgłoszenie uważało się za przyjęte z mocy prawa.
Przyjęte rozwiązania należy uznać za materialną gwarancję stabilności stosunku pracy
funkcjonariuszy publicznych w II RP, która jednak dotyczyła tylko służby stałej. Wzmożona
stabilizacja stosunku służbowego urzędników i niższych funkcjonariuszy decydowała o
atrakcyjności zatrudnienia w służbie państwowej w II RP. Tym niemniej, stabilizacji
zatrudnienia towarzyszyła wzmożona dyspozycyjność urzędnika, który musiał wykonywać
dodatkowe obowiązki na zleceni władzy zwierzchniej.
5.
Ustawa o państwowej służbie cywilnej, chociaż była zasadniczym aktem regulującym
status funkcjonariuszy publicznych w II RP, tylko częściowo zastąpiła przepisy tymczasowe z
1918 roku. Przepisy wydane przez Radę Regencyjną nadal obowiązywały w stosunku do
funkcjonariuszy nieobjętych regulacją ustawy z 1922 roku17. Ponadto, przepisów Ustawy nie
stosowano do funkcjonariuszy samorządowych.
Odmienna w pewnym stopniu była także sytuacja prawna urzędników administracji
rządowej w województwie śląskim. Np. zgodnie z przepisami Statutu Organicznego
Województwa Śląskiego z 15 lipca 1920 roku Rada Wojewódzka województwa śląskiego
podlegała regulacji Statutu, ustawom ogólnokrajowym i śląskim, ustawodawstwu pruskiemu,
względnie prawom austriackim (art. 27). Z kolei ustawodawstwu Sejmu Śląskiego przekazano
kompetencje dotyczące ustroju śląskich władz administracyjnych, podziału administracyjnego
i samorządu, a także stanowienie przepisów o używaniu języka polskiego i niemieckiego  w
służbie zewnętrznej wszelkich cywilnych władz i urzędów na obszarze Śląska 18. Zgodnie z
art. 33 Statutu Organicznego wyższych urzędników Urzędu Wojewódzkiego na Śląsku,
począwszy od 8. klasy, mianował Naczelnik Państwa, a póz
niej Prezydent, na wniosek Rady
Ministrów po wysłuchaniu wojewodów. Urzędnicy państwowi w województwie śląskim
17
J. Stelina: Prawo urzędnicze, s. 339.
18
Dz.U. 1920 r. Nr 73, poz. 497 z póz
n. zm.
13
powinni byli pochodzić z województwa śląskiego i nawet przy różnych kwalifikacjach
kandydatów do urzędu na obszarze Śląska pierwszeństwo przyznawano urzędnikom
górnośląskim. Urzędnicy z województwa śląskiego mogli być przenoszeni do innych dzielnic,
wbrew swej woli, przez władzę służbową tylko wówczas, gdy wymagał tego przeważający
interes służby państwowej albo podyktowane było to względami koniecznego ich
wyszkolenia lub  wydoskonalenia . Wszystkich urzędników, których nie mianowały lub nie
wybierały władze śląskie, nie wolno było mianować przez okres 10 lat od uchwalenia
autonomii bez wysłuchania Wojewody. Ustawa nie określała pojęcia administracji
państwowej, chociaż w pewnym sensie dążyła do unifikacji Polski z częścią górnośląską.
Urzędnicy śląscy, urzędnicy komunalni na Śląsku i nauczyciele składali np. przysięgę według
roty i w sposób przepisany dla urzędników II RP. Na terenie województwa śląskiego wydano
także szereg przepisów regulujących płace urzędnicze. W 1922 roku ukazały się
rozporządzenia w przedmiocie przyznania tzw. dodatku drożyz
nianego do płac urzędników
wojewódzkich oraz przyznające tym urzędnikom dodatek ekonomiczny. Ponadto odrębnie
regulowano diety i koszty podróży urzędników wojewódzkich w górnośląskiej części oraz
diety i koszty podróży tych urzędników poza obszar województwa19.
Dalsze ujednolicenie prawa urzędniczego śląskiego z prawem ogólnokrajowym
nastąpiło z mocy Ustawy z 18 marca 1925 roku, zmieniającej niektóre postanowienia Ustawy
z dnia 13 lutego 1924 roku w przedmiocie stosowania na obszarze województwa śląskiego
ustaw dotyczący państwowej służby cywilnej20.
Co do zasady prawo urzędnicze w województwie śląskim regulowały przepisy Ustawy
z 1922 roku, powszechnie obowiązujące w kraju przepisy o uposażeniu i zaopatrzeniu
emerytalnym oraz odrębne przepisy śląskich władz autonomicznych.
W okresie międzywojennym Ustawa z 1922 roku była nowelizowana wielokrotnie.
Pierwsza zmiana ustawy o służbie cywilnej z 17 lutego 1922 roku nastąpiła już w lipcu tego
roku Ustawą z 28 lipca 1922 roku, z mocą obowiązującą wsteczną  od 1 kwietnia 1922 roku.
Przepisom Ustawy o służbie cywilnej poddawano m.in. służbę ministrów i kierowników
władz naczelnych. Wysługę lat urzędników traktowano jako okres służby, określano
stanowiska służbowe zaliczane do poszczególnych stopni służbowych i ustalano tytuły.
19
Zbiór praw konstytucyjnych i administracyjnych Województwa Śląskiego. Oprac. W. Dąbrowski. Katowice
1922, s. 113, 186-187; J. Stelina: Prawo urzędnicze, s. 340.
20
Dz. U. 1925 r. Nr 36, poz. 240.
14
Określano warunki mianowania na stanowiska i stopnie, jak również regulowano stan
nieczynny urzędnika21.
W 1925 roku przeprowadzono aż siedem nowelizacji Ustawy, dwie w 1926 roku, a
dalsze w latach: 1926, 1927, 1928, 1929, 1930, 1931. 1932, 1933, 1935, 1936, 1937, 1938, a
ostatnią nowelizację  12 maja 1939 roku (o dozorcach celnych). Przeprowadzone zmiany
dotyczyły szczególnie tabeli stanowisk, szkolenia i egzaminów kwalifikacyjnych,
kwalifikowania urzędników, zmian uposażenia, zaszeregowania poszczególnych grup
funkcjonariuszy i ustalania ich tytułów, spraw umundurowania służby dyplomatycznej i
konsularnej, wymogów dotyczących kandydatów na stanowiska egzekutorów sądowych, itp.
Należy podkreślić, że przeprowadzane zmiany miały raczej charakter drugorzędny, nie
zmieniały istotnie konstrukcji i założeń Ustawy. Ich nasilenie następowało w okresie
przesileń politycznych22.
21
Dz.U. 1922 r. Nr 67, poz. 606.
22
Dz.U.: 1925 r. Nr 32, poz. 224-229, Nr 36, poz. 240, Nr 43, poz. 294, Nr 60, poz. 424 i 426: 1926 r. Nr 91, poz.
528 i Nr 127, poz. 739; 1927 r. Nr 79, poz. 690, Nr 82, poz. 715, Nr 93, poz. 836, Nr 101, poz. 878, Nr 114, poz.
969; 1928 r. Nr 13, poz. 98, Nr 17, poz. 145, Nr 20, poz. 170, Nr 38, poz. 367, Nr 40, poz. 389 i 392, Nr 43, poz.
421, Nr 53, poz. 506, Nr 65, poz. 594, Nr 93, poz. 825; 1929 r. Nr 81, poz. 605, Nr 82, poz. 611, Nr 88, poz. 663;
1930 r. Nr 11, poz. 72, Nr 25, poz. 223, Nr 56, poz. 466, Nr 68, poz. 539, Nr 86, poz. 658, Nr 87, poz. 680; 1931 r.
Nr 59, poz. 480, Nr 64, poz. 528, Nr 91, poz. 708; 1932 r. Nr 20, poz. 145, Nr 87, poz. 737, Nr 92, poz. 791; 1935
r. Nr 56, poz. 360, Nr 76, poz. 477, Nr 94, poz. 592; 1936 r. Nr 52, poz. 370, Nr 54, poz. 393, Nr 60, poz. 444, Nr
65, poz. 472-477, Nr 75, poz. 531; 1937 r. Nr 9, poz. 67, Nr 55, poz. 429, Nr 55, poz. 431, Nr 57, poz. 449, Nr 83,
poz. 603; 1938 r. Nr 13, poz. 91, Nr 22, poz. 195; 1939 r. Nr 14, poz. 78, Nr 18, poz. 107, Nr 35, poz. 220, Nr 50,
poz. 322.
15
II. Ustawa o służbie cywilnej z 5 lipca 1996 roku.
1.
Po II wojnie światowej ustawa z 1922 roku recypowana została do systemu prawa
PRL-u.
Formalnie ustawa o państwowej służbie cywilnej ze zmianami obowiązywała do 31
grudnia 1974 roku. Zmiany ustawy z 1922 roku w okresie PRL-u polegały m.in. na
zastąpieniu nazwy  funkcjonariusz państwowy terminologią  urzędnik państwowy ,
zerwaniu z zasadą stabilności stosunku służbowego przez wprowadzanie możliwości
wypowiedzenia tego stosunku. Władza służbowa mogła rozwiązać stosunek służbowy z
pracownikiem państwowym za trzymiesięcznym wypowiedzeniem. Pracownik miał prawo
zgłosić wystąpienie ze służby w każdym czasie, ale władza służbowa mogła uzależnić
odejście ze służby od należytego oddania urzędowania lub odroczyć. Urzędnikom i niższym
funkcjonariuszom nadano także status pracowników państwowych, a nawiązanie stosunku
pracy z nimi następowało na podstawie umowy o pracę. W rezultacie różnice w sytuacji
prawnej pracowników administracji państwowej - kontraktowych i z nominacji - ulegały
zatarciu, zwłaszcza że umowy o pracę z pracownikami kontraktowymi w administracji
zawierane były na warunkach jednolicie ustalonych we wzorach umów i następowało
zrównanie obu grup pracowników pod względem prawnym. Przepisy ustawy o państwowej
służbie cywilnej miały zastosowanie do pracowników władzy i administracji państwowej,
pracowników NIK-u oraz państwowego arbitrażu gospodarczego. Przepisom ustawy nie
podlegali sędziowie i aplikanci, prokuratorzy, funkcjonariusze MO i Straży Więziennej oraz
nauczyciele. Zmiany dokonane w ustawie w okresie PRL-u poszły przede wszystkim w
kierunku usunięcia różnic między poszczególnymi grupami pracowników państwowych23.
Dekret z 14 maja 1946 roku  o tymczasowym unormowaniu stosunku służbowego
funkcjonariuszy państwowych - zrównywał pracowników kontraktowych z funkcjonariuszami
23
Zmiany wprowadzał m.in.: dekret PKWN z 27 grudnia 1944 r.  O tymczasowym unormowaniu stosunku
służbowego i zaszeregowaniu funkcjonariuszów państwowych (Dz.U. 1944 r. Nr 16, poz. 89); dekret z 25
paz
dziernika 1948 r.  O zmianie ustawy z dnia 14 lutego 1922 r.  O państwowej służbie cywilnej (Dz.U. 1948 r.
Nr 50, poz. 381 z póz
n. zm.); także: Ustawa z 15 lipca 1968 r.  O pracownikach rad narodowych (Dz.U. 1968 r.
Nr 50, poz. 164 z póz
n. zm.). Zob. też: J. Jagielski, K. Rączka: Komentarz do ustawy o służbie cywilnej. Warszawa
2001, s. 12; M. Jaroszyński, M. Zimmerman, W. Brzeziński: Polskie prawo administracyjne, s. 301; E. Ura: Prawo
urzędnicze, s. 53-54.
16
mianowanymi pod względem obciążeń z tytułu podatków i opłat oraz korzystania z wszelkich
świadczeń, z wyjątkiem emerytalnych24.
Świadczenia emerytalne ujednolicone zostały w póz
niejszym okresie, dekretem z 24
czerwca 1954 roku  o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin25.
Ogólnej ochronie prawnej poddano także pracę kobiet  pracownic państwowych.
Uposażenie pracowników państwowych normowała ustawa z 4 lutego 1949 roku, która miała
charakter ramowy i zawierała delegację do rozstrzygania poszczególnych zagadnień
szczegółowych w drodze przepisów wykonawczych26.
Poza ustawą o państwowej służbie cywilnej obowiązywało szereg innych aktów
normatywnych, regulujących status prawny poszczególnych grup pracowników
państwowych, przy czym niekiedy odrębne przepisy pragmatyczne nakazywały posiłkowo
stosować ustawę o państwowej służbie cywilnej w sprawach nieuregulowanych tymi
przepisami, jak np. dla pracowników nauki, notariatu, itd.27.
Należy dodać, że sytuacja prawna pracowników niektórych przedsiębiorstw
państwowych w PRL-u ukształtowana była na tych samych zasadach, co pracowników
organów władzy i administracji państwowej28.
Ustawa z 1922 roku  o państwowej służbie cywilnej uchylona została z mocy ustawy
z dnia 26 czerwca 1974 roku  Przepisy wprowadzające Kodeks pracy29, a urzędników
państwowych poddano nowej regulacji prawnej30. M.in. w nowej legislacji upolityczniono
zatrudnienie pracowników państwowych, wprowadzając wymógł postawy ideowo-moralnej
od kandydatów do pracy w urzędach państwowych.
24
Dz.U. 1946 r. Nr 22, poz. 139; póżn. zm.: Dz.U. 1947 r. Nr 65, poz. 382; Dz.U. 1948 r. Nr 50, poz. 382; Dz.U.
1950 r. Nr 44, poz. 403.
25
t.j.: Dz.U. 1958 r. Nr 23, poz. 97.
26
Dz.U. 1949 r. Nr 7, poz. 39.
27
Np. ustawa z 25 maja 1951 r.  Prawo o notariacie (Dz.U. 1951 r. Nr 36, poz. 276 z póżn. zm.); ustawa z 27
kwietnia 1956 r.  O prawach i obowiązkach nauczycieli (Dz.U. 1956 r. Nr 12, poz. 63 z póz
n. zm.); ustawa z 5
listopada 1958 r.  O szkołach wyższych (Dz.U. 1958 r. Nr 68, poz. 336).
28
Np. Rozporządzenie Rady Ministrów z 2 listopada 1945 r.  O służbie w przedsiębiorstwie Polskie Kolej
Państwowe (Dz.U. 1945 r. Nr 52, poz. 299 z póz
n. zm.) oraz dekret z 21 kwietnia 1954 r.  O niektórych prawach
i obowiązkach pracowników kolejowych (Dz.U. 1954 r. Nr 16, poz. 59 z póz
n. zm.).
29
Dz.U. 1974 r. Nr 24, poz. 142 z póz
n. zm.
30
Rozporządzenie Rady Ministrów z 20 grudnia 1974 r.  W sprawie praw i obowiązków urzędników
państwowych (Dz.U. 1974 r. Nr 49, poz. 300 z póz
n. zm.).
17
W pewnym zakresie powrót do rozwiązań ustawy z 1922 roku nastąpił z mocy ustawy
z 16 września 1982 roku  o pracownikach urzędów państwowych31.
Ustawodawca wyodrębnił wówczas status prawny grupy zawodowej urzędników i
wprowadził mianowanie urzędnika jako formę nawiązania stosunku pracy w administracji
państwowej. Stanowiło to powrót do zasady nadrzędności interesu państwa nad interesami
pracownika administracji w stosunku prawnym nawiązanym w administracji państwowej32.
2.
Po 1989 roku, w następstwie zmian systemowych w Polsce, zmianie uległ także model
ustrojowy administracji rządowej i samorządowej. W nowych warunkach rozwiązania
wymagała kwestia kadr urzędniczych zmieniającej się administracji. Przede wszystkim kadra
urzędnicza wymagała odpolitycznienia i dostosowania jej do standardów światowych, a
zwłaszcza europejskich. Problemem społecznym stawało się podniesienie poziomu pracy
urzędników oraz przeciwdziałanie narastającym korupcjom i nadużywaniu władzy. Na nowe
określenie sytuacji prawnej pracowników zatrudnionych w organach i instytucjach
państwowych wpłynęły zarówno tradycje służby cywilnej, ukształtowanej w okresie
międzywojennym, jak i tendencje ich przywracania, widoczne w doktrynie i prawie polskim
w latach 80. XX wieku. Proponowane rozwiązania musiały także uwzględniać wprowadzone
w Polsce w latach 90. przemiany polityczne i społeczno-gospodarcze. Usiłowano także
uwzględniać wzorce europejskie, co było o tyle skomplikowane, że każde z państw w
pragmatykach stosuje własne kryteria wyodrębniania zatrudnienia w administracji oraz
wprowadza różne sposoby nawiązania stosunków z urzędnikiem (mianowanie, powołanie,
umowa o pracę). Zróżnicowane są także obowiązki urzędników i ich odpowiedzialność. Prace
legislacyjne nad ustawą rozpoczęte zostały już w 1990 roku, jednakże trudności związane z
przyjęciem jednolitej koncepcji ustawy, jak również niestabilność polityczno-ustrojowa w
Polsce na początku lat 90. XX wieku powodowały opieszałość w legislacji. Pierwszy projekt
ustawy  o państwowej służbie publicznej , przygotowywany pod kierunkiem Marii Gintowt-
Jankowicz, który obejmować miał urzędników  sensu stricte a nie wszystkich pracowników
urzędów administracji państwowej, trafił do Sejmu w 1991 roku. Przekazano go jednak do
31
tj Dz.U. 2001 r. Nr 86, poz. 953 z póz
n. zm.; T. Górzyńska: W sprawie nowej regulacji prawa służby
państwowej w Polsce. PiP 1983, z.9, s. 62 i n.
32
Pozycja prawna urzędników państwowych. Red. W. Muszalski. Warszawa 1984, s. 11 i n.; także T. Górzyńska,
J. A
ętowski: Urzędnicy administracji państwowej. Warszawa 1986, s. 31 i in. oraz L. Florek: Uwagi o sytuacji
prawnej urzędnika państwowego. PiP 1984, nr 4, passim i powołana tam literatura.
18
ponownego opracowania przez Zespół d/s Reorganizacji Administracji Publicznej.
Przystępując do prac nad tworzeniem nowego prawa urzędniczego, przyjęto nazwę  służba
cywilna , dla określenia statusu urzędników, który to termin używany jest w innych
państwach, np. W. Brytanii, Niemczech i USA. Projekt poddano także zaopiniowaniu przez
misję Banku Światowego i ekspertów z W. Brytanii. We wrześniu 1993 roku projekt
skierowano do Sejmu. Projekt ustawy dotyczył zarówno pracowników urzędów administracji
rządowej, jak i Kancelarii Sejmu i Senatu, Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, Biura
Trybunału Konstytucyjnego, Kancelarii Prezydenta RP, Biura Bezpieczeństwa Narodowego,
Biura KRRiT, Biura PIP, Krajowego Biura Wyborczego, pracowników z SN i innych sądów,
pracowników prokuratury, kuratorów zawodowych i komorników. Przewidywano powołanie
Dyrekcji Generalnej Państwowej Służby Cywilnej, z wyposażonym w bardzo szerokie
kompetencje Dyrektorem Generalnym, wyznaczanym przez premiera. Przewidywano także
wprowadzenie czterech kategorii urzędniczych i egzaminy dla kandydatów na urzędników
poszczególnych kategorii.
Projekt ustawy o państwowej służbie cywilnej został jednak wycofany spod obrad
Sejmu przez kolejny rząd, a następny projekt legislacyjny w tym przedmiocie wniesiony
został do Sejmu w kwietniu 1995 roku33.
Nowa ustawa o służbie cywilnej uchwalona została przez Sejm 5 lipca 1996 roku, z
mocą obowiązującą od 1 stycznia 1997 roku34.
Ustawodawca ustanawiał służbę cywilną  w celu zapewnienia zawodowego,
rzetelnego, bezstronnego i neutralnego politycznie wykonywania zadań państwa . Regulacją
ustawy z 1996 roku nie objęto wszystkich pracowników administracji rządowej, ale
ograniczono zakres jej stosowania do urzędników służby cywilnej zatrudnionych w urzędach
administracji rządowej na podstawie ustawy. Na podstawie odrębnych przepisów regulacją
ustawową można było objąć także urzędników służby cywilnej niezatrudnionych w urzędach
administracji państwowej. Ustawa nie była w założeniu jedynym aktem prawnym
regulującym prawo urzędnicze, jako że nie podlegali jej przepisom wszyscy pracownicy
urzędów administracji rządowej. Urzędników niepodlegających regulacji ustawy o służbie
cywilnej poddano reżimowi innych ustaw urzędniczych, w tym ustawy z 16 września 1982
roku. Stosunek prawny urzędników służby cywilnej powstawał na podstawie mianowania, co
33
J. Pawłowski: Historia służby cywilnej w Polsce (www.dsc.kprm.gov.pl).
34
Dz.U. 1996 r. Nr 89, poz. 402.
19
stanowiło wyraz
ny powrót do regulacji międzywojennej. Przewidziano także możliwość
mianowania na czas określony lub nieokreślony. Aktu mianowania dokonywał Szef Służby
Cywilnej na wniosek dyrektora generalnego urzędu lub tenże dyrektor, upoważniony przez
Szefa Służby Cywilnej. Akt mianowania urzędnika służby cywilnej sporządzany był na
piśmie. Nawiązanie stosunku pracy następowało jednak nie z aktem mianowania, ale w
terminie wyznaczonym w akcie. Akt mianowania zawierał obligatoryjnie datę nawiązania
stosunku pracy z urzędnikiem służby cywilnej. Przed objęciem służby urzędnik składał
ślubowanie35.
Urzędnicy służby cywilnej podzieleni byli na cztery kategorie urzędnicze, w oparciu o
kryterium kwalifikacji oraz wykonywanych funkcji i zadań. Kategoria A obejmowała osoby
posiadające wyższe wykształcenie i znajomość przynajmniej jednego języka obcego. Od
urzędników tej kategorii wymagano siedmioletniego stażu pracy, w tym czteroletniego stażu
na stanowiskach kierowniczych lub samodzielnych. Do kategorii B zaliczano osoby z
wyższym wykształceniem, zdolne do zajmowania stanowisk kierowniczych niższego szczebla
lub o charakterze koncepcyjnym. Urzędnicy kategorii B musieli legitymować się co najmniej
5-letnim stażem pracy. Kategorię S stanowili urzędnicy z wyższym wykształceniem,
posiadający zdolność do zajmowania stanowisk wymagających kwalifikacji
specjalistycznych. Kategorię C nadawano osobom z wykształceniem wyższym lub średnim,
zdolnym do wykonywania prac pomocniczych dla urzędników pozostałych trzech kategorii.
Do służby cywilnej mogli być przyjmowani kandydaci będący obywatelami polskimi,
korzystający z pełni praw publicznych, nie karani za przestępstwo umyślne, o nieskazitelnym
charakterze, posiadający odpowiednie kwalifikacje i predyspozycje, o stanie zdrowia
pozwalającym na zatrudnienie w służbie cywilnej i mogący być zatrudnionymi w pełnym
wymiarze czasu pracy36.
Urzędnik mógł być przenoszony na inne stanowisko w ramach tego samego urzędu, a
Szef Służby Cywilnej mógł przenieść urzędnika do innego urzędu w tej samej miejscowości,
a na okres nieprzekraczający 2 lat  także do innego urzędu w innej miejscowości37. Dyrektor
35
B. Hebdzyńska: Ustawa o służbie cywilnej, s. 13-14; J. Szałuchowicz: Zatrudnianie urzędników w służbie
cywilnym w okresie przejściowym. Serwis Administracyjno-Samorządowy 1997, nr 4, s. 6-7.
36
K. Sitkowski: Służba cywilna w nowym ustawodawstwie, s. 9; Państwowa służba cywilna. Materiały Reformy
Administracji Publicznej. Dział IV. Warszawa 1993, z. 1, s. 5. L. Sinkowska: Status prawny członka korpusu służby
cywilnej. Torun 2002, s. 21 i n.
37
Z. Cieślak, J. Jagielski, K. Rączka: Komentarz do ustawy o służby cywilnej. Warszawa 1998, s. 20 i n.; Służba
cywilna  pytania i odpowiedzi. Warszawa 1999, s. 2.
20
generalny mógł przenieść urzędnika do innego urzędu także w innej miejscowości raz w roku
na okres 6 miesięcy, jak również możliwe było przeniesienie urzędnika w razie likwidacji
urzędu, bądz
też na jego wniosek lub za jego zgodą. W przypadkach uzasadnionych interesem
publicznym Szef Służby Cywilnej udzielał urzędnikowi na jego wniosek urlopu bezpłatnego.
Od decyzji o przeniesieniu urzędnika przysługiwało mu odwołanie. Z uwagi na szczególny
interes służby urzędnik mógł zostać przeniesiony w stan nieczynny. Stosunek pracy urzędnika
służby cywilnej ulegał zawieszeniu z mocy prawa w przypadku tymczasowego aresztowania
urzędnika. Dyrektor generalny mógł zawiesić urzędnika, przeciwko któremu wszczęto
postępowanie karne lub dyscyplinarne.
Stosunek pracy urzędnika nie korzystał z gwarancji szczególnej stabilności, co
odróżniało regulację ustawy od rozwiązań przyjętych w II RP. Według ustawy z 1996 roku
ustanie stosunku pracy urzędnika służby cywilnej następowało wskutek wygaśnięcia lub
rozwiązania.
Do przyczyn wygaśnięcia stosunku zaliczano: odmowę złożenia ślubowania, utratę
obywatelstwa polskiego, prawomocne orzeczenie kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby,
prawomocne skazanie na karę utraty praw publicznych lub prawa wykonywania zawodu,
trzymiesięczna nieobecność w pracy z powodu tymczasowego aresztowania, odmowa
wykonania decyzji lub niepodjęcie pracy w razie przeniesienia, upływ okresu mianowani,
niepodjęcie obowiązku służbowego.
Rozwiązanie stosunku pracy urzędnika następowało z zachowaniem trzymiesięcznego
okresu wypowiedzenia, w razie osiągnięcia wieku emerytalnego, dwukrotnej negatywnej
oceny kwalifikacyjnej, odmowy poddania się badaniu przez komisję lekarską oraz ze
względów zdrowotnych.
Rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia mogło nastąpić w przypadku
nieobecności urzędnika w pracy z powodu choroby trwającej ponad rok lub kwarantanny.
Rozwiązanie stosunku pracy mogło nastąpić także w drodze porozumienia stron lub za
trzymiesięcznym wypowiedzeniem na skutek rezygnacji ze służby38.
Do obowiązków urzędnika należało przestrzeganie Konstytucji RP i praw, ochrona
interesów państwa oraz praw człowieka i obywatela, racjonalne gospodarowanie środkami
38
W. Sanetra: Służba cywilna a prawo pracy. PP 1996, nr 10, s. 7 i in.; tenże: O nawiązaniu i ustaniu stosunku
pracy w służbie cywilnej. PS 1997, nr 2, s. 11; J. Gęcian: Urzędnik w służbie cywilnej. Serwis Administracyjno-
Samorządowy 1997, nr 2, s. 3-4.
21
publicznymi, rzetelne, bezstronne, sprawne i terminowe wykonywanie powierzonych zadań,
dochowywanie tajemnicy państwowej i służbowej, rozwijanie własnej wiedzy zawodowej,
godne zachowywanie się w służbie i poza służbą. Urzędnik obowiązany był wykonywać
polecenia służbowe przełożonych, jeżeli nie prowadziłoby to do popełnienia przestępstwa lub
wykroczenia. Ustawodawca gwarantował apolityczność urzędników, a nadto wyłączał
stosunki podległości między krewnymi i powinowatymi. Do urzędników służby cywilnej
stosowano także przepisy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej. Przepis art.
51 Ustawy wyłączał możliwość podejmowania przez urzędnika dodatkowego zatrudnienia
bez zgody dyrektora generalnego urzędu i wykluczał wykonywanie czynności lub zajęć
sprzecznych z obowiązkami urzędnika lub podważających zaufanie do służby. Urzędnik miał
prawo a zarazem obowiązek uczestniczenia w szkoleniach.
Za naruszenie obowiązków służbowych urzędnik ponosił odpowiedzialność w trybie
postępowania dyscyplinarnego. Sprawy dyscyplinarne urzędników rozpoznawały w I instancji
komisje dyscyplinarne urzędu, a w drugiej  Wyższa Komisja Dyscyplinarna. Karami
dyscyplinarnymi były: upomnienie, nagana, obniżenie stawki dodatku, pozbawienie
możliwości awansu przez okres 2 lat, zakaz zajmowania stanowisk kierowniczych w służbie
cywilnej, obniżenie kategorii urzędniczej, wydalenie ze służby. Postępowanie dyscyplinarne
wszczynał rzecznik dyscyplinarny w urzędzie.
W strukturze organizacyjnej służby cywilnej wprowadzono: Radę Służby Cywilnej,
komisje służby cywilnej (Komisja Kwalifikacyjna do Służby Cywilnej, Komisja Odwoławcza
Służby Cywilnej, Wyższa Komisja Dyscyplinarna Służby Cywilnej  jako organ odwoławczy
od orzeczeń komisji dyscyplinarnych urzędów), Szefa Służby Cywilnej i dyrektorów
generalnych urzędów.
Rada Służby Cywilnej była organem opiniodawczym i doradczym Prezesa Rady
Ministrów i Szefa Służby Cywilnej. Jej zadania polegały na współtworzeniu służby cywilnej i
czuwaniu nad prawidłowym oraz legalnym jej funkcjonowaniu.
Szef Służby Cywilnej był centralnym organem administracji rządowej podległym
Premierowi, właściwym w sprawach służby cywilnej. Był istotnym elementem struktury
organizacyjnej służby39. W szczególności realizował on politykę państwa wobec służby
cywilnej, koordynował planowanie i wykorzystanie środków finansowych w służbie,
39
Z. Cieślak, J. Jagielski, K. Rączka: Komentarz do ustawy o służbie cywilnej. Warszawa 1998, s. 67.
22
wydawał Biuletyn, gromadził dane o korpusie służby cywilnej, klasyfikował stanowiska
pracy w tej służbie, upowszechniał informacje o służbie, organizował współpracę za granicą i
współdziałał w sprawach pracowniczych. Wydawał także akty wykonawcze zgodnie z ustawą
oraz przygotowywał projekty aktów normatywnych. Organem pomocniczym Szefa Służby
Cywilnej był Urząd Służby Cywilnej.
Dyrektorzy generalni powoływani byli w celu realizacji zadań służby cywilnej w
urzędzie40. Zapewniali oni funkcjonowanie urzędu, warunki i organizację pracy, realizowali
politykę personalną, a także dokonywali czynności z zakresu prawa pracy wobec urzędników
służby cywilnej. Utworzenie stanowisk dyrektorów generalnych służby cywilnej miało na
celu zapewnienie stałych kadr urzędniczych i odpolitycznienie urzędników. W rzeczywistości
wokół powoływania dyrektorów generalnych pojawiło się wiele problemów i kontrowersji41.
3.
W ustawie z 1996 roku nie uregulowano szeregu istotnych zagadnień prawa
urzędniczego, a inne ustawodawca uregulował w sposób niedookreślony. Niektóre z kwestii
wywołujących wątpliwości interpretacyjne zostało uregulowanych w drodze aktów
wykonawczych do ustawy. Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 15 paz
dziernika
1996 roku określono liczbę członków Rady Służby Cywilnej jako 24 osoby i sprecyzowano
ich wynagrodzenie42. W trybie rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów wydanych 28 kwietnia
1997 roku ustalono liczbę członków komisji służby cywilnej, kadencji komisji i wynagrodzeń
członków komisji43. W 1997 roku Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzeń określił:
przeliczniki do ustalania wynagrodzenia zasadniczego i stawek dodatku za pracę w służbie
cywilnej, wykaz stanowisk w służbie cywilnej, z uwzględnieniem tych, które mogą być
wyznaczane wyłącznie urzędnikom służby cywilnej i określił zasady tworzenia sekcji w
ramach komisji kwalifikacyjnej do służby44. Zakresy postępowania kwalifikacyjnego do
kategorii urzędniczych wprowadzono uchwałą Komisji Kwalifikacyjnej do Służby Cywilnej z
16 lipca 1997 roku45. Z kolei 28 listopada 1997 roku wydane zostało rozporządzenia Prezesa
40
Z. Cieślak, J. Jagielski, K. Rączka: Komentarz, s. 82 i n.
41
A. Sarota: Służba cywilna w Polsce po 1989 r. Przegląd Legislacyjny 2007, nr 3, s. 65.
42
Dz.U. 1996 r. Nr 122, poz.. 574.
43
Dz.U. 199.7 r. Nr 42, poz. 266 i 267.
44
Dz.U. 1997 r. Nr 109, poz. 707, Nr 111, poz. 728, Nr 112, poz. 730.
45
Dz.U. 1997 r. Nr 45, poz. 446.
23
Rady Ministrów w sprawie składu liczbowego i szczegółowego trybu tworzenia komisji
dyscyplinarnych I instancji oraz ustanawiania rzeczników dyscyplinarnych, a także
szczegółowych zasad i trybu postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego, wykonywania i
zacierania kar dyscyplinarnych oraz ponoszenia kosztów obrońcy, biegłych i ekspertyz w
postępowaniu dyscyplinarnym46. W zakresie dotyczącym obowiązków urzędników służby
cywilnej objęci oni zostali regulacją ustawy z 21 sierpnia 1997 roku  o ograniczeniu
prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne47. W 1998
roku Prezes Rady Ministrów rozporządzeniem z 5 marca tego roku określił sposób ustalania
wysokości wynagrodzenia przysługującego urzędnikowi służby cywilnej w okresach
niewykonywania pracy oraz jednorazowej odprawy emerytalnej lub rentowej48. Nowelizacja
ustawy o służbie cywilnej przeprowadzona 19 marca 1998 roku ujednolicała wiek emerytalny
urzędnika z powszechnie obowiązującymi przepisami49. Kwestie wynagrodzenia urzędników
ustawodawca znowelizował ustawami z grudnia 1998 roku50. Należy dodać, że prawo
urzędnicze pod rządami ustawy z 1998 roku uregulowane było nie tylko ustawą i wydanymi
na jej podstawie aktami wykonawczymi, ale szeregiem innych ustaw dotyczących pozycji
prawnej urzędników. Do urzędników niepodlegających reżimowi ustawy z 1996 roku
stosowano m.in. przepisy ustawy z 1982 roku - o pracownikach urzędów państwowych51.
46
Dz.U. 1997 r. Nr 45, poz. 974.
47
Dz.U. 1997 r..Nr 106, poz. 679.
48
Dz.U. 1998 r. Nr 30, poz. 163.
49
Dz.U. 1998 r. Nr 58, poz. 366.
50
Dz.U. 1998 r. Nr 160, poz. 1059 i 1065.
51
G. Rydlewski: Służba cywilna w Polsce. Przegląd rozwiązań na tle doświadczeń innych państw i podstawowe
akty prawne. Warszawa 2001, s. 40.
24
III. Ustawa o służbie cywilnej z 18 grudnia 1998 roku.
1.
Na skutek krytycznej oceny rozwiązań legislacyjnych przyjętych w ustawie z 1996
roku oraz krytyki jej funkcjonowania w praktyce w lipcu 1998 roku skierowany został do
Sejmu projekt zmiany ustawy z 1996 roku. Było to również podyktowane uchwaleniem nowej
Konstytucji. Przepisy prawa urzędniczego musiały być zgodne z Konstytucją. Nie tylko
jednak dotychczasowa ustawa, ale i projekt nowej legislacji wywoływały w tym zakresie
wątpliwości w doktrynie. Nowa ustawa o służbie cywilnej uchwalona został 18 grudnia 1988
roku. W związku z poglądami o niekonstytucyjności niektórych przepisów ustawy z
Konstytucją Prezydent RP skierował nową ustawę urzędniczą do zaopiniowania przez
Trybunał Konstytucyjny52.
W okresie vacatio legis nowej ustawy Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu na
rozprawie sprawy z wniosku Prezydenta RP wniesionego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji,
z udziałem przedstawicieli wnioskodawcy, Sejmu i Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie
niezgodności art. 2 ust. 1 pkt 6 i 7 Ustawy o służbie cywilnej z 18 grudnia 1998 roku z art.
153 Konstytucji, art. 15 ust. 3 tejże Ustawy z art. 10 i 153 Konstytucji oraz art. 82 ust. 3, art.
83 ust. 3 i art. 87 ust. 3 Ustawy jw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, wydał w sprawie sygn.
akt K.3/99 wyrok z 28 kwietnia 1999 roku53. W szczególności Trybunał Konstytucyjny
orzekł, że art. 2 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy z 1998 roku oraz art. 20 ust. 4 w części dotyczącej
regionalnych izb obrachunkowych, art. 126 pkt 1 lit. a) i b) oraz art. 132 są niezgodne z art.
153 Konstytucji RP przez to, że włączają do korpusu służby cywilnej osoby zatrudnione poza
urzędami administracji rządowej. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że obszar działania
korpusu służby cywilnej obejmuje wyłącznie urzędy administracji rządowej i nie dopuszcza
rozszerzenia w drodze ustawowej sfery działania korpusu służby cywilnej na inne urzędy i
jednostki organizacyjne. Z drugiej strony, podporządkowanie aparatu urzędniczego
regionalnych izb obrachunkowych i samorządowych kolegiów odwoławczych
bezpośredniemu zwierzchnictwu Prezesa Rady Ministrów, co w istocie nastąpiłoby po
przyjęciu zaskarżonej regulacji, wypacza intencje ustawodawcy kształtującego kontrolę
52
G. Rydlewski: Służba cywilna w Polsce. Przegląd rozwiązań na tle doświadczeń innych państw i podstawowe
akty prawne. Warszawa 2001, w. 28-33.
53
MP 1999 r. Nr 16, poz. 227.
25
instancyjną i prowadzi do skoncentrowania nadzoru nad samorządem terytorialnych w ręku
jednego organu. Wykładnia systemowa wskazuje, że aparat urzędniczy wskazanych organów
powinien być oddzielony wyraz
nie od wpływów organów administracji rządowej54.
Trybunał orzekł natomiast, że art. 15 ust. 3 Ustawy z 1998 roku, z mocy którego
Prezesa Rady Ministrów przy powoływaniu reprezentantów klubów parlamentarnych do Rady
Służby Cywilnej wiążą wskazania klubów parlamentarnych, jest zgodny z art. 10 i art. 153
Konstytucji. Podobnie Trybunał uznał zgodność art. 82 ust. 3, art. 83 ust. 3 i art. 87 ust. 3
Ustawy jw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W tym zakresie skład orzekający nie podzielił stanowiska Prezydenta, wyrażonego we
wniosku z zaopiniowanie konstytucyjności Ustawy. Prezydent wskazywał na sprzeczność z
konstytucyjnymi celami służby powoływanie przez Premiera połowy składu Rady Służby
Cywilnej spośród przedstawicieli klubów parlamentarnych, reprezentujących określone
ugrupowania polityczne. Wywodził, że zasada bezstronnego i neutralnego wykonywania
zadań przez Korpus Służby Cywilnej powinno determinować wyeliminowanie oddziaływania
politycznego na organy służby. Inne rozwiązania kłóciłyby się z zasadą podziału władzy i
zakazem łączenia mandatu posła z funkcjami politycznymi: Udział posłów we wszelkiego
rodzaju gremiach społecznych, nawet opiniodawczo-doradczych wobec władz
administracyjnych, koliduje z ich charakterem jako członków parlamentu, wykonującego
uprawnienia kontrolne wobec tych władz. Ustawodawca powinien wystrzegać się tworzenia
tego rodzaju konstrukcji. Zdaniem wnioskodawcy przyjęte przez ustawodawcę konstrukcje
naruszają zasadę demokratycznego państwa prawnego także przez to, że ograniczają
wynagrodzenia za pracę i inne świadczenia członków korpusu służby, jak również łamią
zasadę ochrony praw nabytych. Prezydent wyrażał również wątpliwość w przedmiocie
określenia wśród kryteriów przyjęcia kandydata do służby  nieskazitelność charakteru .
Wątpliwości wywoływał także zapis, z mocy którego do okresu stażu pracy w służbie nie
wlicza się pracy w partii komunistycznej, organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z
nimi, odmiennie niż uregulowane to było dotychczas. Konsekwencją takiego rozwiązania
byłoby zróżnicowanie prawne urzędników.
54
K. Byjoch, J. Sulmierski, J.P. Tarno: Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa. Warszawa 2000, s.
9 i n., 39, 43 i in.; B. Dolnicki: Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe. Kraków 1999, s. 27 i in.; idem:
Samorząd terytorialny, s. 15 i n.; szeroko na ten temat zob. R. Krawczyk: Nadzór nad samorządem terytorialnym
 regionalne izby obrachunkowe. W: Demokratyczne modele ustrojowe w rozwiązaniach konstytucyjnych.
Warszawa 1997, passim i E. Nowacka: Samorząd terytorialny w systemie władzy publicznej w Polsce. Studium
polityczno-prawne. Wrocław 1994, s. 21 i in.
26
Ze stanowiskiem wyrażonym przez Prezydenta polemizował Prokurator Generalny.
Jego zdaniem samo uczestnictwo parlamentarzystów w samym składzie organów służby
cywilnej nie sprzeciwia się zasadzie podziału władzy, chociaż określony w art. 15 ust. 3
Ustawy sposób powoływania członków Rady Służby Cywilnej oznacza niedopuszczalną
ingerencję organu wykonawczego w wyłączne kompetencje władzy ustawodawczej.
Prokurator uzasadniał także ratio legis ustanowienia prawa do preferencyjnych świadczeń w
korpusie służby cywilnej.
Trybunał zgodnie z wnioskiem Prezydenta uznał za niekonstytucyjne zaliczenie do
korpusu służby cywilnej urzędników regionalnych izb obrachunkowych i biur
samorządowych kolegiów odwoławczych, natomiast uznał za zgodne z Konstytucją dwie
grupy unormowań w zaskarżonej Ustawie, kwestionowanych przez wnioskodawcę, tj.:
powoływanie w skład Rady Służby Cywilnej posłów i senatorów oraz niewliczanie okresów
pracy w partii komunistycznej i organach bezpieczeństwa między 1944 a 1989 rokiem do
stażu pracy w korpusie służby cywilnej. Równocześnie Trybunał orzekł, że niekonstytucyjne
przepisy zaskarżonej Ustawy nie są nierozerwalnie związane z całą ustawą, co umożliwiło jej
wejście w życie.
Kolejna ustawa o służbie cywilnej z 18 grudnia 1998 roku, w związku ze
skorzystaniem przez Prezydenta RP z uprawnienia do skierowania projektu do Trybunału
Konstytucyjnego, weszła w życie dopiero 1 lipca 1999 roku, uchylając poprzednio
obowiązującą ustawę z 1996 roku55.
Ustawodawca deklarował ustanowienie służby cywilnej w celu zapewnienia
zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i neutralnego politycznie wykonywania zadań
państwa. Według ustawy urzędnikami służby cywilnej byli pracownicy zatrudnieni w
urzędach administracji rządowej, na podstawie ustawy, pochodzący z mianowania, którzy
tworzyli korpus służby cywilnej. Regulacją ustawową objęto także urzędników służby
cywilnej zatrudnionych w innych urzędach niż administracji rządowej, jeśli przepis
szczególny tak stanowił. Ustawa obejmowała regulacją osoby zatrudnione na stanowiskach
urzędniczych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, urzędach ministrów i przewodniczących
komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów
administracji rządowej, w urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat
55
Dz.U. 1999 r. Nr 49, poz. 483 z póz
n. zm.; J. Pawłowski: Historia systemu służby cywilnej w Polsce
(http//www.dsc.kprm.gov.pl).
27
pomocniczy terenowych organów administracji rządowej, w Rządowym Centrum Studiów
Strategicznych, w komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych
stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży
wojewódzkich oraz powiatowych. Od 2004 roku w skład korpusu służby cywilnej wchodzili
również wojewódzcy, powiatowi i graniczni lekarze weterynarii i ich zastępcy.
Korpus służby cywilnej podzielono na: urzędników i pracowników.
y
ródłem nawiązania stosunku pracy z urzędnikiem służby cywilnej był akt
mianowania, choć ustawodawca nie precyzował jego warunków formalnych. Pracownicy
służby cywilnej zatrudniani byli w urzędach na podstawie umowy o pracę. Każda osoba
spełniająca ustawowe wymogi mogła ubiegać się o zatrudnienie w służbie cywilnej.
Materialną gwarancją wolnego naboru do służby był prawo każdego obywatela do uzyskania
informacji o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej. Informacje w tym zakresie
obowiązany był udzielać przez publikację dyrektor generalny każdego urzędu. Z osobami
podejmującymi po raz pierwszy pacę w służbie cywilnej, z wyjątkiem absolwentów Krajowej
Szkoły Administracji Publicznej56, zawierane były umowy o pracę na czas określony,
połączone z obowiązkiem odbycia służby przygotowawczej. Służba przygotowawcza
kończyła się oceną kandydata prze komisję egzaminacyjną, przy czym negatywna ocena była
przyczyną do rozwiązania stosunku pracy, a pozytywna - umożliwiała uzyskanie statusu
mianowanego urzędnika. Do uzyskania mianowania, poza odbyciem służby
przygotowawczej, od kandydata wymagano nadto, aby: był pracownikiem służby cywilnej i
posiadał co najmniej dwuletni staż, był żołnierzem rezerwy lub nie podlegał powszechnemu
obowiązkowi obrony, posiadał tytuł magistra lub równorzędny, znał co najmniej jeden język
obcy. Po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego urzędników mianował Szef Służby
Cywilnej, w ramach określonego limitu rocznego miejsc.
Kryteria selekcji i rekrutacji kandydatów określone w Ustawie miały gwarantować
profesjonalizm i postawę moralną korpusu57.
56
G. Rydlewski: Służba cywilna w Polsce, s. 40.
57
J. Arcimowicz: Wzór urzędnika w ustroju demokratycznym. Służba Cywilna 2005, nr 12, s. 35 in.; K. Stefański:
Kryteria rekrutacji pracowników służby cywilnej. Praca i zabezpieczenie społeczne 2001, nr 4, s. 55 i n.; A.
Śledzińska: Zatrudnienie w służbie cywilnej. Obywatelstwo polskie jako warunek dostępu do służby cywilnej.
Służba Cywilna 2006, nr 14, s. 87 i n.; K. Sitkowski: Służba cywilna w nowym ustawodawstwie. Wybrane
problemy. Toruń 1998, s. 13-14.
28
Od kandydata wymagano, aby: był obywatelem polskim, korzystał z pełni praw
publicznych, nie był karany za umyślne przestępstwo, posiadał odpowiednie kwalifikacje i
predyspozycje oraz stan zdrowia pozwalający na zatrudnienie w służbie, mógł być
zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy i był  nieskazitelnego charakteru . Warunek
nieskazitelnego charakteru, który spełniać musiał kandydat do służby cywilnej według art. 4.
nowej Ustawy, ustawodawca powtórzył za poprzednimi regulacjami prawnymi prawa
urzędniczego, w tym określonymi w art. 17 ustawy o pracownikach urzędów państwowych z
1982 roku58 i ustawy z 1996 roku. Kryterium to budziło wątpliwości w doktrynie i wśród
praktyków, zarówno w toku procesu legislacyjnego, jak i po uchwaleniu ustawy z 1998 roku.
Zarzucano mu przede wszystkim zbyt daleko idącą subiektywizację oceny charakteru
kandydata. Zagadnienie to stało się także przedmiotem oceny zgodności z Konstytucją przez
TK. Pozostawienie kryterium nieskazitelności charakteru wśród warunków wymaganych od
urzędników służby cywilnej przesądza o zgodności przepisu art. 4. Ustawy z Konstytucją, ale
nie rozwiązuje wątpliwości interpretacyjnych. Należy utożsamić się z poglądem, że kryterium
nieskazitelności charakteru nakłada na kandydata zarówno wymóg reprezentowania ogólnie
przyjętych wartości i wzorców moralnych oraz etycznych, akceptowanych społecznie i
środowiskowo (np. uczciwość, rzetelność), jak również wykazywania postaw i właściwości
przypisanych do danego zawodu urzędnika (np. honor, etyka zawodowa, godność
zawodowa)59.
Zmiana stosunku pracy urzędnika służby cywilnej uregulowana była na zasadach
przypominających unormowanie z 1996 roku60. Dotyczyło to zarówno przeniesienia
urzędnika na inne stanowisko lub do innej miejscowości, jak również przeniesienia go w stan
nieczynny. Stosunek pracy urzędnika służby cywilnej mógł zostać zawieszony obligatoryjnie
bądz
fakultatywnie. Zawieszenie z mocy prawa następowało w razie tymczasowego
aresztowania urzędnika, natomiast w przypadku wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub
58
t.j. Dz.U. 2001 r. Nr 86, poz. 953 z póz
n. zm.; A. Górski: Ustawa o służbie cywilnej z 18 grudnia 1988 r. w
świetle aktów prawnych o państwowej służbie cywilnej z lat 1918-1922. Służba Cywilna 2000-2001, nr 1, s. 83 i
n.
59
M. Kosewski: Etos pracowniczy w urzędach państwowych i samorządowych. Służba Cywilna 2003-2004, nr 7,
s. 67 i n.; W. Krajewski: Etyka w służbie publicznej. Uregulowanie prawne dotyczące etyki w służbie publicznej w
Polsce. Służba Cywilna 2000-2001, nr 1, s. 97 i n.; B. Kudrycka: Neutralność polityczna urzędników. Warszawa
1998, s. 17, 149 i n.
60
A. Dubowik: Treść, zmiany i ustanie stosunku pracy w służbie cywilnej. Praca i zabezpieczenie społeczne 1999,
nr 11, s. 20; tenże: Dodatkowe zatrudnienie i inne zajęcia pracownika służby cywilnej. Praca i zabezpieczenie
społeczne 2005, nr 10, s. 15 i n.
29
karnego przeciwko urzędnikowi, zawiesić mógł go w pełnieniu obowiązków dyrektor
generalny urzędu. Ustanie stosunku pracy urzędnika służby cywilnej następowało przez
wygaśnięcie stosunku lub rozwiązanie stosunku pracy. Z kolei rozwiązanie stosunku pracy,
obligatoryjnie lub fakultatywnie, mogło nastąpić za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, bądz

też mogło mieć miejsce rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia, z przyczyn
wskazanych w ustawie. Na skutek rezygnacji ze służby rozwiązanie stosunku pracy mogło
nastąpić za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, a nadto ustawodawca przewidział
rozwiązanie stosunku w drodze porozumienia stron.
Na urzędnika służby cywilnej nałożone były w Ustawie liczne obowiązki, poza
ogólnym obowiązkiem postępowania zgodnie z rotą ślubowania. Katalog tych obowiązków
nawiązywał do regulacji z 1996 roku.
Ustawodawca wprowadził dwa składniki wynagrodzenia urzędnika, tj. wynagrodzenie
zasadnicze dla stanowiska i dodatek z tytułu zaliczenia do jednej z kategorii urzędniczej61.
Podobnie jak miało to miejsce poprzednio obwiązującej ustawie, ustanowiono cztery
kategorie urzędnicze, zależne od funkcji, zadań i kwalifikacji urzędnika, tj. kategorie: A, B, S
i C.
Urzędnik miał także prawo do nagrody jubileuszowej, do należności z tytułu delegacji
służbowych oraz do jednorazowej odprawy w związku z przejściem na rentę lub emeryturę.
Ustawodawca określał także warunki przyznawania urzędnikom dodatkowego urlopu
wypoczynkowego, wynagrodzeń i zasiłków chorobowych, urlopu dla poratowania zdrowia i
ponownego zatrudnienia urzędnika. Wprowadzono ośmiogodzinny dzień pracy i
czterdziestogodzinny tydzień pracy urzędnika. Przewidziano jednak możliwość stosowania
rozkładu czasu pracy, przedłużanie czasu pracy i wyjątkowo zatrudnianie urzędnika poza
normalnymi godzinami pracy. Co do zasady urzędnicy służby cywilnej zatrudniani byli w
pełnym wymiarze czasu pracy. Urzędnik mógł być także zatrudniony w niepełnym wymiarze
na czas określony. Urzędnikowi przysługiwało prawo, a zarazem ciążył na nim obowiązek
szkolenia i doskonalenia w służbie.
61
H. Szewczyk: Podstawowe problemy reformy prawa służby cywilnej w nowym ustroju społeczno-
gospodarczym. Służba Pracownicza 2007, nr 1, s. 5.
30
Odpowiedzialność dyscyplinarna i służbowa urzędnika służby cywilnej uregulowana
była w sposób przypominający unormowanie poprzednio obowiązującej ustawy62.
Stosunek pracy urzędnika służby cywilnej w zakresie nieuregulowanym w ustawie
poddany został reżimowi prawa pracy. Spory wynikające z tego stosunku poddano zasadniczo
jurysdykcji sądów pracy.
Centralnym organem administracji rządowej w sprawach służby cywilnej był: Szef
Służby Cywilnej, który podlegał Premierowi i był przez niego powoływany spośród
urzędników służby cywilnej. Kadencja Szefa Służby Cywilnej była pięcioletnia, a zadania
wykonywał on przy pomocy zastępcy, także powoływanego przez Premiera, i Urzędu Służby
Cywilnej63. Organem doradczym Prezesa Rady Ministrów w sprawach służby cywilnej była
Rada Służby Cywilnej, licząca 16 członków, powoływanych przez Premiera. Ośmiu
członków Rady powoływano spośród osób reprezentujących wszystkie kluby parlamentarne,
co wywoływało rozbieżne opinie. Unormowania powyższe miały służyć stabilności prac
Rady. Z drugiej jednak strony ustawodawca pozostawił uprawnienia decyzyjne w rękach
Prezesa Rady Ministrów. Wprawdzie uwzględniać musiał on liczbowe proporcje między
klubami oraz wskazania personalne klubu, jednakże póz
niejsze zmiany, czy przekształcenia
parlamentarne nie skutkowały automatycznie zmianami w składzie Rady. Czynności w tym
zakresie podejmował bowiem Premier. Nie można także tracić z pola widzenia tego, że w
parlamencie mogło istnieć ponad osiem klubów o zbliżonej liczbie posłów, a wówczas o
kryterium selekcji decydowałby Premier. Ponadto kluby parlamentarne stanowią element
wewnętrznej organizacji Sejmu i Senatu, wobec czego wątpliwą była możliwość uznaniowej
selekcji klubów przez organ władzy wykonawczej. W świetle Ustawy istniało
niebezpieczeństwo kreacyjnego wpływu Premiera w procesie powoływania członków Rady.
Usiłowano niwelować ten skutek w drodze wykładni, uwzględniającej zasadę niezależności
klubów parlamentarnych od administracji rządowej jako zasadę pochodną od podziału
władzy64.
Rada była organem kadencyjnym, przy czym kadencja ośmiu członków
reprezentujących kluby parlamentarne trwała 4 lata, pozostałych  6 lat, a po 3 latach
62
J. Jagielski, K. Rączka: Komentarz do ustawy o służbie cywilnej. Warszawa 2001, s. 325; K. Szarkowska:
Odpowiedzialność dyscyplinarna członków korpusu służby cywilnej w orzecznictwie Wyższej Komisji
Dyscyplinarnej Służby Cywilnej. Służba Cywilna 2004, nr 8, s. 126 i n.
63
A. Kisielewicz: Prawo pracy, s. 303.
64
Np. wątpliwości dotyczące zakresu podmiotowego ustawy z 1998 roku. Zob. wyrok TK z 28.04.1999 r., sygn.
akt K 3/99. W: MP 1999 r. Nr 16, poz. 227.
31
kończyła się kadencja połowy z nich. Pracami Rady kierował przewodniczący, powoływany
przez Premiera.
Podobnie jak w ustawie z 1996 roku, ustawodawca tworzył także stanowisko
dyrektora generalnego urzędu, podlegającego bezpośrednio właściwemu ministrowi,
kierownikowi urzędu centralnego lub wojewodzie. Wprowadzono kategorię wyższych
stanowisk w służbie, które obsadzano w drodze konkursu. Do stanowisk tych zaliczano:
dyrektora generalnego urzędu oraz Głównego Inspektora Audytu Wewnętrznego, osoby
kierujące departamentem i jej zastępcę w: KPRM, ministerstwach, urzędach centralnych,
urzędach wojewódzkich, wojewódzkiego lekarza weterynarii i jego zastępcę.
Ustawa z 1998 roku nie była jedynym aktem regulującym sytuację prawną
pracowników urzędów państwowych. Utrzymano w mocy ustawę z 16 września 1982 roku,
wprowadzając do niej zmiany. Obowiązywały nadto ustawy: o jednostkach badawczo-
rozwojowych z 25 lipca1985 roku65, z 23 grudnia 1994 roku  o Najwyższej Izbie Kontroli66.
Odrębne ustawy regulowały prawa i obowiązki członków korpusu służby zagranicznej
(ustawa z 27 lipca 2001 r.  o służbie zagranicznej)67.
2.
Ustawa zawierała delegacje ustawowe do uregulowania przez Prezesa Rady Ministrów
w drodze rozporządzeń zagadnień szczegółowych dotyczących zwłaszcza wynagrodzenia
pracowników służby. Dotyczyło to przede wszystkim określenia grupy stanowisk, wykazu
stanowisk, kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych, dodatków do wynagrodzenia
zasadniczego i mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz dodatków. Na tej podstawie
wydano szereg rozporządzeń w latach 1999-200668. W trybie rozporządzenia Prezesa Rady
Ministrów nadano także statut Urzędowi Służby Cywilnej69, określono warunki
65
Dz.U. 1991 r. Nr 44, poz. 194 z póz
n. zm.
66
Dz.U. 1995 r. Nr 13, poz. 59 z póz
n. zm.
67
Dz.U. 2001 r. Nr 128, poz. 1403.
68
Dz.U. 1999 r. Nr 79, poz. 894-895, Nr 89, poz. 996-997 i Nr 93, poz. 1070; 2000 r. Nr 6, poz. 71, Nr 48, poz.
562-563, Nr 66, poz. 791, Nr 117, poz. 1236 i Nr 120, poz. 1291; 2001 r. Nr 16, poz. 178, Nr 89, poz. 978 i Nr
144, poz. 1619; 2002 r. Nr 8, poz. 62-63, Nr 69, poz. 633, Nr 70, poz. 647 i Nr 80, poz. 722; 2003 r. Nr 14, poz.
138, Nr 33, poz. 263, Nr 96, poz. 875, Nr 141, poz. 1358 i Nr 176, poz. 1712; 2004 r. Nr 70, poz. 633, Nr 130,
poz. 1381, Nr 164, poz. 1715, Nr 210, poz. 2137 i Nr 231, poz. 2317; 2005 r. Nr 15, poz. 125, Nr 139, poz. 1164,
Nr 265, poz. 2212 i Nr 266, poz. 2230; 2006 r. Nr 85, poz. 589.
69
Dz.U. 1999 r. Nr 79, poz. 895; MP 2002 r. Nr 46, poz. 682.
32
organizowania i prowadzenia szkoleń, aplikacji legislacyjnej i wymiaru czasu pracy
pracowników urzędów70.
Zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 11 paz
dziernika 2002 roku ustanowiono
Kodeks Etyki Służby Cywilnej71. Przeprowadzanie konkursów na stanowiska kierowników
centralnych urzędów administracji rządowej, prezesów agencji państwowych i zarządów
państwowych funduszy celowych uregulowała ustawa z 27 lipca 2005 roku72. Z kolei ustawą
z 17 lutego 2006 roku zlikwidowano Rządowe Centrum Studiów Strategicznych73.
3.
Ustawa z 1998 roku była kilkakrotnie nowelizowana. Zasadnicza zmiana ustawy
nastąpiła z mocy ustawy z 21 grudnia 2001 roku  o zmianie ustawy o organizacji i trybie
pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji
rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw74. Nowelizacja dotyczyła m.in. wprowadzenia
pierwszeństwa osób zwolnionych z zawodowej służby wojskowej przy naborze kandydatów
do korpusu służby cywilnej na stanowiska pracy związane z obronnością kraju. Na podstawie
wprowadzonego kontrowersyjnego przepisu art. 144a przewidywano możliwość obsadzania
wolnych stanowisk w korpusie służby cywilnej przez osoby spoza korpusu. Treść przepisu
była efektem poprawki zgłoszonej podczas drugiego czytania projektu rządowego ustawy w
Sejmie, zmodyfikowanej w toku prac ustawodawczych przez Senat. Poprawka nie była
opiniowana przez Radę Służby Cywilnej. Regulacja ta, umożliwiająca obejmowanie
wyższych stanowisk w służbie cywilnej, w tym także dyrektorów generalnych urzędów przez
osoby spoza konkursu i bez zachowania procedury konkursowej, została zaskarżona przez
Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego. Rzecznik wskazywał na
niekonstytucyjny charakter przepisu art. 144a, podnosił, że dla uzyskania przez korpus służby
cywilnej konstytucyjnie określonego charakteru służby (art. 153 Konstytucji) podstawowe
znaczenie ma procedura rekrutacji i awansowania urzędników, oparta na możliwie
obiektywnych kryteriach. Zaskarżony przepis przewidywał prowadzenie naboru na zasadach,
które nie stwarzały przesłanek obiektywnego merytorycznego wyboru kandydata do pełnienia
70
Dz.U. 2000 r. Nr 22, poz. 280, Nr 28, poz. 350 i Nr 38, poz. 422; 2004 r. Nr 231, poz. 2317.
71
MP 2002 r. Nr 46, poz. 683.
72
Dz.U. 2005 r. Nr 163, poz. 1362.
73
Dz.U. 2006 r. Nr 45, poz. 319.
74
Dz.U. 2001 r. Nr 154, poz. 1800.
33
obowiązków urzędniczych na wyższych stanowiskach w korpusie służby cywilnej. Co za tym
idzie, skarżony artykuł nie zabezpieczał zawodowego statusu urzędnika. Trybunał zwrócił się
dodatkowo do Dyrektora Krajowej Szkoły Administracji Publicznej o udzielenie informacji o
stanie zatrudnienia absolwentów. Z mocy wyroku wydanego 12 grudnia 2002 roku w sprawie
K. 9/02 Trybunał Konstytucyjny uznał zaskarżony art. 144a ustawy o służbie cywilnej z 1998
roku za niezgodny z art. 153 ust. 1 Konstytucji75. Brak zabezpieczenia zawodowości korpusu
służby cywilnej uznano za rozwiązanie niekonstytucyjne. Pozwalało na powoływanie do pacy
w urzędach osób, które nie musiały być poddawane wprowadzonych przez ustawodawcę
ogólnym mechanizmom weryfikacji i konkursu. Podważało to realizację zasad otwartości i
konkurencyjności. Pomimo wyroku Trybunału i uchylenia zaskarżonego art. 144a Ustawy, w
praktyce nadal stosowano sposób obsadzania wyższych stanowisk w służbie w sposób uznany
przez Trybunał za niekonstytucyjny76.
Przedmiotem badania przez Trybunał była także zgodność art. 137 Ustawy z art. 2
Konstytucji. Wniosek w tym przedmiocie złożył NSZZ  Solidarność . Z mocy skarżonego
przepisu ustawodawca przekształcił z dniem 1 stycznia 2011 roku dotychczasowe stosunku
pracy osób zatrudnionych w urzędach na podstawie mianowania w stosunki pracy na
podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Wnioskodawca wskazywał na odmienność
sytuacji pracowników mianowanych, stabilizację stosunku pracy z mianowania i ochronę
praw nabytych i ochronę zaufania do państwa jako przesłankę uznania niekonstytucyjności
przepisu.
Wyrokiem z 16 czerwca 2003 roku w sprawie sygn. akt K. 52/02 Trybunał orzekł o
zgodności art. 137 ustawy z 18 grudnia 1998 roku z art. 2 Konstytucji77. Orzeczenie to należy
uznać jako bezpodstawne.
Przyjęte rozwiązania ustawowe nie stabilizowały statusu urzędników służby cywilnej.
Różnicowały sytuację urzędników, zarówno podlegających, jak i niepodlegających regulacji
ustawy. Wykładnia Ustawy przybierała wyraz
nie polityczny charakter i nie zniwelowała
wielości aktów prawnych prawa urzędniczego. W oparciu o Ustawę wydano wiele aktów
wykonawczych.
75
Dz.U. 2002 r. Nr 238, poz. 2025.
76
A. Sarota: Służba cywilna w Polsce, s. 166.
77
Dz.U. 2003 r. Nr 110, poz. 1059.
34
IV. Ustawa o służbie cywilnej z 24 sierpnia 2006 roku.
1.
Wprowadzona legislacja z 1998 roku była krytycznie oceniana zarówno przez
doktrynę, praktykę, jak również przez organizacje społeczne i związki zawodowe.
Modyfikacja dotychczasowych rozwiązań prawa urzędniczego, które uznawano za
główną przyczynę nieprawidłowości w funkcjonowaniu korpusu służby cywilnej, uzasadniała
konieczność wprowadzenia nowego modelu służby cywilnej. Prace legislacyjne w tym
zakresie wywołały konflikt polityczny na tle rozwiązań proponowanych przez koalicję
rządową. W dyskusjach nad nową regulacją wskazywano także na najważniejsze wady
dotychczasowego systemu. Wskazywano przede wszystkim na niekonsekwentne ograniczenia
służby cywilnej do administracji rządowej. Krytykowano wyłączenie z korpusu służby
zarówno służby zagranicznej, jak i agencji państwowych jednostek organizacyjnych i komisji
nadzoru finansowego. Wątpliwości budziła sytuacja prawna Szefa Służby Cywilnej i Rady
Służby Cywilnej, którą oceniano jako słabą, a także brak systemu płacowego dla administracji
rządowej. Nową ustawę o służbie cywilnej uchwalono 24 sierpnia 2006 roku78. Ustawa
zmieniała następujące ustawy: z 26 stycznia 1982 roku  Karta Nauczyciela, z 16 września
1982 roku  o pracownikach urzędów państwowych, z 22 marca 1990 roku  o pracownikach
samorządowych, z 12 paz
dziernika 1990 roku  o Straży Granicznej, z 23 grudnia 1994 roku
 o Najwyższej Izbie Kontroli, z 11 kwietnia 1997 roku  dotyczącą ujawniania pracy w
organach bezpieczeństwa PRL, z 4 września 1997 roku  o działach administracji rządowej, z
24 lipca 1999 roku  o Służbie Celnej, z 30 czerwca 2000 roku  prawo własności
przemysłowej, z 27 lipca 2001 roku  o służbie zagranicznej, z 6 września 2001 roku  o
transporcie drogowym, z 30 czerwca 2005  o finansach publicznych.
Zakres podmiotowy Ustawy obejmował pracowników zatrudnionych na stanowiskach
urzędniczych średniego szczebla zarządzania, koordynujących, samodzielnych,
specjalistycznych i wspomagających w: 1/ Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, 2/ urzędach
ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz
urzędach centralnych organów administracji rządowej, 3/ urzędach wojewódzkich oraz
innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji
rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, 4/
78
Dz.U. 2006 r. Nr 170, poz. 1218.
35
komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat
pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz
powiatowych, 5/ Głównym Inspektoracie Inspekcji Handlowej, 6/ Urzędzie Rejestracji
Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, 7/ Biurze
Nasiennictwa Leśnego. Wymienieni pracownicy, a także powiatowi i graniczni lekarze
weterynarii i ich zastępcy, tworzyli korpus służby cywilnej. Ustawodawca dopuszczał
możliwość zajmowania stanowisk urzędniczych w urzędach także przez osoby delegowane.
Stanowiska urzędnicze w tym trybie mogli także zajmować pracownicy, w rozumieniu
ustawy o pracownikach urzędów państwowcy z 1982 roku, o NIK  z 1994 roku i o
pracownikach samorządowych  z 1990 roku79.
W służbie cywilnej mógł być zatrudniony kandydat, który był obywatelem polskim,
korzystał z pełni praw publicznych, nie był karany za umyślne przestępstwo lub przestępstwo
skarbowe, cieszył się nieposzlakowaną opinią i posiadał odpowiednie kwalifikacje. Nabór do
służby był otwarty oraz konkurencyjny, a każdy obywatel miał prawo do informacji o
wolnych stanowiskach pracy. Zachowano limity mianowań oraz reżim przepisów prawa pracy
w sprawach wynikających ze stosunków pracy i właściwość sądów pracy w tym zakresie.
Na gruncie Ustawy w skład korpusu służby cywilnej wchodzą pracownicy służby
cywilnej zatrudnieni na podstawie umowy o pracę i urzędnicy służby cywilnej zatrudnieni na
podstawie mianowania80. Ustawa zapewnia szczególną ochronę stosunków pracy urzędników
służby cywilnej, regulując przyczyny ustania tego stosunku. Nie reguluje natomiast
szczegółowo rozwiązania stosunku pracy pracowników służby cywilnej; ustawodawca nie
wprowadził w przypadku pracowników podobnych gwarancji stabilności zatrudnienia jak w
przypadku urzędników. Wystąpiła kolizja między koncepcją intensywności ochrony
zatrudnienia, o istotnym znaczeniu z punktu widzenia jednostki, a interesem państwa,
uzasadnionym zmianą uwarunkowań społecznych i całościową reformą prawa urzędniczego.
Nabór kandydatów do korpusu służby cywilnej organizował dyrektor generalny
urzędu, Główny Lekarz Weterynarii - na stanowiska granicznego lekarza weterynarii i jego
79
H. Szewczyk: Propozycja samorządowej służby cywilnej. W: M. Stec: Stosunki pracy pracowników
samorządowych. Warszawa 2008, s. 141 i n.; A. Zybała: Państwo transformacyjne: politycy i urzędnicy. Służba
Cywilna 2006, nr 14, s. 41 i n.
80
S. Samol: W sprawie sytuacji prawnej członków korpusu służby cywilnej na podstawie przepisów ustawy o
służbie cywilne z 2006 r. Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 2007, nr 3, s. 3 i n.
36
zastępcy oraz wojewódzki lekarz weterynarii  na stanowisko powiatowego lekarza
weterynarii.
Ustawodawca ustanowił 9 stopni służbowych urzędników służby cywilnej,
przyporządkowując im określone stawki dodatku.
Dokonując rozróżnienia pracowników służby cywilnej na dwie kategorie,
ustawodawca określał, że stosunek pracy pracownika nawiązuje się na odstawie umowy o
pracę zawartej na czas nieokreślony lub na czas określony do lat trzech. Pracownik
podejmujący po raz pierwszy pracę w służbie mógł być wyznaczony do odbycia służby
przygotowawczej81. Z kolei mianowanym w służbie cywilnej mógł być kandydat, który był
pracownikiem służby cywilnej, posiadał co najmniej trzyletni staż pracy w służbie lub uzyskał
zgodę dyrektora generalnego na przystąpienie do postępowania kwalifikacyjnego, jednak nie
wcześniej niż po upływie dwóch lat od nawiązania stosunku pracy w służbie, posiadał tytuł
magistra lub równorzędny, znał co najmniej jeden język roboczy UE, był żołnierzem rezerwy
lub nie podlegał powszechnemu obowiązkowi obrony. Mianowań dokonywał Prezes Rady
Ministrów w imieniu RP, natomiast dyrektor generalny urzędu przyznawał urzędnikowi
służby cywilnej najniższy stopień służbowy przysługujący od dnia mianowania.
Szczególną pozycję uzyskała w Ustawie Krajowa Szkoła Administracji Publicznej82.
Do kompetencji Szkoły należało prowadzenie postępowania kwalifikacyjnego dla
pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie. Absolwenci Szkoły co do
zasady wyłączeni byli od obowiązku postępowania kwalifikacyjnego. Weryfikacja
umiejętności i predyspozycji kierowniczych do wypełniania zadań służby następowała w toku
kształcenia w Szkole i potwierdzona była dyplomem jej ukończenia83.
W Ustawie zachowano zasadniczo dotychczasowe rozwiązania dotyczące zmiany i
ustania stosunku pracy w służbie cywilnej. Rozwiązanie stosunku pracy z urzędnikiem mogło
nastąpić bez wypowiedzenia, także z winy urzędnika. Za naruszenie obowiązków członka
korpusu służby cywilnej pracownik odpowiadał dyscyplinarnie.
81
Zajęcia teoretyczne w służbie przygotowawcze określało rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 22 marca
2000 r. w sprawie szczegółowych warunków organizowania i prowadzenia szkoleń w służbie cywilnej (Dz.U.
2000 r. Nr 22, poz. 280); H. Szewczyk: Zatrudnienie, s. 47-48.
82
Ustawa z 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej (Dz.U. Nr 63, poz. 266, z póz
n. zm.); J.
Jagielski, K. Rączka: Komentarz do ustawy (2001), s. 104-105.
83
J. Ostałowski: Krajowa Szkoła Administracji Publicznej. Instytucja i jej użytkownicy. Przegląd Prawa
Publicznego 2007, nr 12, s. 55.
37
W nowym modelu organizacyjnym służby cywilnej Prezes Rady Ministrów
sprawował nadzór nad służbą cywilną w zakresie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i
politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. Z upoważnienia Premiera zadania z
zakresu służby cywilnej realizowała Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Do
obowiązków Szefa Kancelarii należało m.in. nadzorowanie przestrzegania zasad służby,
upowszechnianie informacji na temat służby, kierowanie kadrami i gromadzenie informacji o
korpusie służby cywilnej, planowanie i nadzorowanie wykorzystania środków finansowych,
zadania w zakresie szkoleń i nadzorowanie postępowania kwalifikacyjnego.
Generalnie Ustawa zakładała wyłączenie ze służby cywilnej wyższych stanowisk w
administracji rządowej. Likwidacji uległo stanowisko Szefa Służby Cywilnej, zniesiono także
Urząd Służby Cywilnej i Radę Służby Cywilnej. Nowym rozwiązaniem było powołanie
państwowego zasobu kadrowego84.
2.
Ustawa o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych
uchwalona została 24 sierpnia 2006 roku85. W myśl Ustawy, zasób kadrowy tworzyli:
urzędnicy służby cywilnej, osoby, które złożyły z wynikiem pozytywnym egzamin do
państwowego zasobu kadrowego, osoby, które wygrały konkurs na stanowisko ogłoszone
przez Prezesa Rady Ministrów, osoby mianowane przez Prezydenta RP na pełnomocnych
przedstawicieli RP w innych państwach i przy organizacji międzynarodowych, osoby
posiadające stopień naukowy doktora. Osoby na wysokie stanowiska państwowe powoływane
były z państwowego zasobu kadrowego przez kompetentne organy.
W ustawie określono także status dyrektora generalnego urzędu oraz pozycję Rady
Służby Publicznej. Stanowisko dyrektora generalnego urzędu tworzono w urzędach
obsługujących ministrów, członków komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, w
Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w urzędach obsługujących kierowników urzędów
centralnych oraz w urzędach wojewódzkich. Dyrektor zapewniał m.in. funkcjonowanie,
ciągłość pracy, organizację pracy i warunki działania w urzędzie. Prowadził politykę
personalną i dokonywał czynności z zakresu prawa pracy. Przy Prezesie Rady Ministrów
ukonstytuowana była Rada Służby Publicznej, o charakterze opiniodawczo-doradczym. Do jej
kompetencji należało m.in. wyrażanie opinii w sprawach służ by, opiniowanie ustaw i aktów
84
A. Kisielewicz: Prawo pracy, s. 304.
85
Dz.U. 2006 r. Nr 170, poz. 1217 z póz
n. zm.
38
normatywnych w zakresie służby publicznej, opiniowanie kryteriów ocen, awansowania,
szkoleń, spraw etyki, ocena postępowań kwalifikacyjnych i konkursowych oraz
egzaminacyjnych w służbie publicznej.
3.
W okresie od wejścia w życie ustawy w 2006 roku do 2008 roku w trybie
rozporządzeń i zarządzeń Prezesa Rady Ministrów i uchwał Rady Ministrów uregulowanych
zostało wiele kwestii szczegółowych dotyczących świadczeń pracowniczych, stanowisk pracy
w służbie, postępowania kwalifikacyjnego, szkoleń i ocen pracowników, postępowania
dyscyplinarnego i wyjaśniającego86.
86
Dz.U. 2006 r. Nr 198, poz. 1456, Nr 246, poz. 1797-1798; 2007 r. Nr 12, poz. 79, Nr 13, poz. 82, Nr 69, poz.
453, Nr 76, poz. 506-507, Nr 249, poz. 1857-1858; 2008 r. Nr 51, poz. 295, Nr 93, poz. 587, Nr 94, poz. 599, Nr
157, poz. 982; MP 2007 r. Nr 48, poz. 566; 2008 r. Nr 8, poz. 99, Nr 15, poz. 163, Nr 49, poz. 435, Nr 76, poz.
682, Nr 87, poz. 767.
39
V. Ustawa o służbie cywilnej z 21 listopada 2008 roku.
1.
Na tle regulacji ustawy z 2006 roku powstawały liczne wątpliwości i kontrowersje.
Zwracano uwagę m.in. na to, że nowy model organizacyjny służby cywilnej nie zapewnia
realizacji aksjomatycznych zadań tej służby. Następowało zbyt daleko idące
podporządkowanie pracowników służby centralnych organom administracji rządowej.
Krytykowano likwidację stanowiska Szefa Służby Cywilnej w ustawie z 2006 roku.
W Ustawie brak było legalnych definicji użytych terminów, a niektóre instytucje
pozostawały w sprzeczności z systemem prawa. W szczególności krytykowano brak legalnej
definicji służby cywilnej. Podobnie kontrowersyjnym określeniem i rozwiązaniem była
możliwość  oddelegowania , z mocy którego w urzędach objętych korpusem służby cywilnej
mogły obejmować stanowiska urzędnicze osoby spoza struktury służby. Instytucja
 oddelegowania lub  przeniesienia wywoływała także wątpliwości co do konstytucyjności
regulacji. Zapis pozwalał na przejście do służby cywilnej osób niespełniających warunków
merytorycznych zatrudnienia w służbie, określonych przez ustawę. Stosowanie tego przepisu
wywoływało także trudności praktyczne, ze względu na różny charakter wchodzących w grę
stosunków pracy87.
Wobec narastających wątpliwości w doktrynie oraz w praktyce stosowania Ustawy,
rozpoczęte zostały prace nad projektem nowej ustawy urzędniczej.
2.
Prace przygotowawcze nad projektem zmian ustawy z 2006 roku rozpoczęły się
bezpośrednio po wydaniu przedmiotowej ustawy. W ich toku podkreślano, że już od
momentu złożenia projektu ustawy z 2006 roku do laski marszałkowskiej jej założenia
wywoływały poważne zastrzeżenia, w tym także  dotyczące zgodności z Konstytucją.
Podnoszono również naruszenie procedur legislacyjnych przy uchwalaniu kwestionowanych
przepisów. Przyjęty model służby cywilnej w istocie wypaczał ideę tej służby i prowadził do
upolitycznienia korpusu służby cywilnej. W istocie Ustawa pozostawała w sprzeczności z
podstawowymi zasadami demokratycznego państwa.
87
A. Kisielewicz: Prawo pracy, s. 303-305; Wyższe zarobki dla urzędników (Interia.pl z 7 maja 2008 r.); M.
Rafałowicz: Nieprawidłowosci w naborze pracowników instytucji państwowych, s. 72 (http://realia.com.pl)
40
Do Sejmu złożone zostały dwa projekty legislacyjne. Poselski projekt ustawy o służbie
cywilnej wpłynął do Sejmu, jako druk nr 125, w dniu 15 listopada 2007 roku, natomiast
projekt rządowy ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz o zmianie niektórych
innych ustaw, jako druk nr 595, wpłynął do laski marszałkowskiej 30 maja 2008 roku.
Obydwa projekty zakładały uchylenie w całości ustawy o państwowym zasobie kadrowym i
wysokich stanowiskach państwowych. Projekt poselski zakładał w szczególności
przywrócenie równego, otwartego i konkurencyjnego dostępu do służby cywilnej. Istotną rolę
przyznawano w projekcie Radzie Służby Cywilnej, jako organowi opiniodawczo-doradczemu
Prezesa Rady Ministrów, o kompetencjach w zakresie kwalifikowania oraz naboru do służb.
Zakładano przywrócenie do korpusu służby cywilnych wyższych stanowisk w administracji
rządowej88.
Do projektu poselskiego, złożonego 15 listopada 2007 roku, wpłynęła w dniu 21
stycznia 2008 roku do Sejmu autopoprawka. Zawierała ona propozycję regulacji procedur w
okresie przejściowym, uszczegółowienia znoszenia państwowego zasobu kadrowego oraz
dookreślenie uprawnień dyrektora generalnego urzędu.
Z kolei rządowy projekt zmiany ustawy o służbie cywilnej postulował weryfikację
poprzednich regulacji, prowadzenie otwartego i konkurencyjnego naboru, zbudowanie
jednolitego i spójnego systemu zarządzania w administracji rządowej, standaryzacji modelu
administracji. W projekcie rządowym proponowano także włączenie wyższych stanowisk do
służby cywilnej, wzmocnienie pozycji dyrektorów generalnych urzędów i stworzenie
centralnego organu administracji rządowej do spraw służby cywilnej. Projekt zakładał
wprowadzenie efektywnych metod selekcji i rekrutacji do służby, porządkowanie jej struktury
organizacyjnej oraz zgodność rozwiązań z konstytucyjnym pojęciem  korpus służby.
Usiłowano nadto przywrócić zgodność prawa urzędniczego z systemem prawa. Przed
przystąpieniem do pierwszego czytania w biurze analiz sejmowych opracowane zostały
ekspertyzy i opinie w przedmiocie złożonych projektów. Ekspertami sejmowymi w tym
zakresie byli: K. Działocha, J. Hrynkiewicz, H. Izdebski, M. Stec, E. Goryczko, H. Szewczyk,
K. Szczerski, M. Szydło. Opinie o projektach zmian ustawodawczych wyraziły także związki
zawodowe działające w administracji rządowej: Forum Związków Zawodowych, NSZZ
88
Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz. Oprac. W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz. Wyd. Oficyna 2010, s.
46; J. Itrich-Drabarek: Uwarunkowania, standardy i kierunki zmian funkcjonowania służby cywilnej w Polsce na
tle europejskim. Warszawa 2010, r. II, passim.
41
 Solidarność , OPZZ, Związek Zawodowy Pracowników Egzekucji Administracyjnej.
Rozpatrywano je przede wszystkim pod kątem zgodności proponowanych rozwiązań z
prawem unijnym. Eksperci wyrażali przede wszystkim opinie, że nowe rozwiązania  wracają
na ścieżkę budowy służby cywilnej w Polsce po niefortunnych zmianach prawa
urzędniczego w 2006 roku89. K. Działocha zwracał uwagę m.in. na zalety apolityczności
urzędnika oraz na konieczność dokonania wyboru między odmiennymi modelami ustroju
służby cywilnej, tj. modelem kariery a modelem stanowisk. Dla zagwarantowania politycznej
neutralności służby fundamentalne znaczenie mają przede wszystkim zasady rekrutacji do
niej. Co do zasady, potwierdzano zasadność propozycji zniesienia państwowego zasobu
kadrowego, przywrócenia do służby cywilnej wyższych stanowisk a administracji rządowej i
stanowiska Szefa Służby Cywilnej, Rady Służby oraz podkreślano wagę niedopuszczalności
przenoszenia na stanowiska w służbie. E. Goryczko eksponował z kolei zaletę objęcia
regulacją prawną jednej ustawy całego korpusu służby cywilnej, co proponowały obydwa
projekty. Wskazywał także na konieczność zagwarantowania trwałości i stabilności stosunku
pracy w służbie cywilnej. Autor opinii pozytywnie oceniał rządowe propozycje dotyczące
służby przygotowawczej, chociaż generalnie akceptował obydwie propozycje nowelizacji.
Eksperci popierali raczej przyjęcie nowej ustawy a nie nowelizację dotychczasowej90. Pewne
krytyczne głosy dotyczyły niedookreślenia w projektach kompetencji Szefa Służby Cywilnej
oraz krytykowano  raczej dekoracyjny niż merytoryczny charakter pozycji Rady Służby
Cywilnej. Zarzucano też schematyzm projektowanych ocen pracy urzędników oraz sposób ich
selekcji91.
Wśród ekspertów sejmowych pojawiały się także głosy krytyczne o złożonych
projektach. K. Szczerski, oceniając projekty, zarzucał, że propozycja poselska, stanowiąca
praktycznie powrót do stanu sprzed 2006 roku,  ma charakter restytucyjno-petryfikujący ,
choć projekt ten należy ocenić jako bardziej przejrzysty koncepcyjnie. Z kolei propozycja
rządowa oceniona została jako:  model hybrydalny , o rozwiązaniach cząstkowych, z
wewnętrznymi lukami i niedookreśleniem instytucji. Obydwa projekty ocenione zostały, np.
89
K. Działocha: Opinia & (www.bas.sejm.gov.pl); E. Goryczko: Opinia prawna projektów ustawy o
zmianie ustawy o służbie cywilnej (druki 125, 125a, 595).
90
M. Stec: Opinia o projektach ustaw & (www.bas.sejm.gov.pl).
91
J. Hrynkiewicz: Opinia & (www.bas.sejm.gov.pl) ; H. Izdebski: Opinia o poselskim i rządowym
projekcie ustaw o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
Podobnie M. Stec: Opinia o projektach ustaw, s. 8 i n.
42
przez K. Szczerskiego, jako  niezwykle ograniczone w swym zakresie 92. Zbliżoną opinię o
wniesionych projektach przedstawiła H. Szewczyk, podnosząc, że:  opiniowane projekty
ustaw zmieniających ustawę o służbie cywilnej nie mogą być w obecnym kształcie przyjęte
przez Sejm RP 93.
Pojawiały się także wątpliwości w przedmiocie preferencyjnego zatrudniania
absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, którzy niejako z urzędu mieli
zapewniony status urzędników mianowanych. Wskazywało to na naruszenie zasady równego
dostępu do służby publicznej94.
Uwagi i opinie do projektów ustaw przedłożone zostały Sejmowi przez ministerstwa
oraz inne instytucje publiczne. Uwagi przedstawiło: Ministerstwo Edukacji Narodowej,
Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Infrastruktury, Ministerstwo
Obrony Narodowej, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Ministerstwo Rolnictwa i
Rozwoju Wsi, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Ministerstwo Skarbu Państwa,
Ministerstwo Sportu i Turystyki, Ministerstwo Sprawiedliwości, Ministerstwo Spraw
Zagranicznych, Ministerstwo Środowiska, Ministerstwo Zdrowia. W rozpatrywanej kwestii
wpłynęły także uwagi: Przewodniczącego Stałego Komitetu RM, Rządowego Centrum
Legislacji, Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, GUS, Urzędu Komitetu Integracji
Europejskiej, UOKiK, Urzędu Zamówień Publicznych, ZUS, Kancelarii Senatu, I Prezesa
SN, NIK, KRRiT, Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Stowarzyszenia
Absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, dr. S. Płażka i prof. K. Działochy.
Opinię o projektach: poselskim i rządowym, przedstawił też Business Centre Club95.
Autorami uwag i opinii do projektów ustaw, przygotowywanych w ramach prac Rady Służby
Publicznej, byli: A.Z. Kamiński, T. Rabska, S. Samol, A. Cichocki i A. Mierzwa96.
Pomimo wielości opinii i uwag o projektach, prace legislacyjne nad nową ustawą nie
spowodowały ani burzliwej debaty publicznej, ani konfliktów politycznych97. Poselski projekt
ustawy skierowano do pierwszego czytania 11 marca 2008 roku, a projekt rządowy  10
92
K. Szczerski: Opinia do projektów (& www.bas.sejm.gov.pl).
93
H. Szewczyk: Opinia prawna & (www.bas.sejm.gov.pl).
94
Tak np. oceniła projekt Komisja Krajowa NSZZ  Solidarność (www.dsc.kprm.gov.pl).
95
www.dsc.kprm.gov.pl.
96
www.dsc.kprm.gov.pl.
97
Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz. Oprac. W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz. Wyd. Oficyna 2010, s.
46.
43
czerwca 2008 roku. Ze względu na zbieżność rozwiązań Sejm rozpatrywał obydwa projekty
wspólnie. Pierwsze czytanie obu projektów ustaw odbyło się w Sejmie 27 czerwca 2008 roku.
Nie zostały przegłosowane i przyjęte przez Sejm wnioski o odrzucenie obu projektów. Po
pierwszym czytaniu projekty ustaw skierowano do sejmowej Komisji Administracji i Spraw
Wewnętrznych. Podobnie projekty skierowane zostały do wymienionej Komisji po drugim
czytaniu, które odbyło się na sesji sejmowej 22 paz
dziernika 2008 roku. Sejm przyjął część
poprawek, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem prac Komisji. Trzecie czytanie projektów w
Sejmie miało miejsce 24 paz
dziernika 2008 roku. Ustawę przekazano 28 paz
dziernika 2008
roku Prezydentowi RP i Marszałkowi Senatu. Uchwałą z 12 listopada 2008 roku Senat wniósł
poprawki do ustawy, a 18 listopada 2008 roku ustawę z poprawkami Senatu przekazano do
Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych Sejmu, która wniosła o przyjęcie części
poprawek. Sejm przegłosował 21 listopada 2008 roku przyjęcie części poprawek do ustawy.
Przekazaną 25 listopada 2008 roku ustawę Prezydent podpisał 15 grudnia 2008 roku.
Copyright by A.
44