m.
Gtsp�ilarka i dyplomacja 1924-1921
.

1. PLAN DAWESA a. Komisja ekspertów

Decyzja administracji Hardinga, aby wobec okupacji Zagłębia Ruhry przez wojska francusko-belgijskie zachować neutralne stanowisko, nie uzyskała powszechnej akceptacji Amerykanów. Niektórzy przedstawiciele amerykańskiej elity politycznej i gospodarczej domagali się, aby Biały Dom zajął w sprawie Zagłębia Ruhry - podobnie, jak w kwestiach reparacji i długów - jednoznaczne i zdecydowane stanowisko. Żądano określenia się Stanów Zjednoczonych wyraźnie za lub przeciwko akcji francuskiej w Niemczech. Pojawiły się głosy Bywające administrację Hardinga do wystąpienia z inicjatywą konwencji międzynarodowej, gdyż w akcji francuskiej dostrzeżono po-:za,tek nowej wojny. Ambasador Houghton pisał z Berlina, że SuPacja Zagłębia Ruhry oznacza załamanie równowagi sił w Europie loże doprowadzić do wzrostu wpływów bolszewickich w Niem-:CQ. Apelował więc o wywarcie gospodarczej presji na Francję1.
t . LC, Charles E. Hughes Papers, Box 4B, Houghton do Hughesa, 29 I, 27 II 1923; m William E. Borah Papers, Box 227, Borah do Roberta J. Thomsona, 5 II 1923.
183
W Białym Domu sądzono, że ta część opinii publicznej, która krytykuje stanowisko amerykańskie, nie bierze pod uwagę całej złożoności sytuacji w Europie, a zwłaszcza silnych antagonizmów francusko-niemieckich. Nie należało również lekceważyć nastrojów politycznych w USA i dość powszechnej niechęci wobec angażowania się Ameryki na kontynencie europejskim. Zresztą Hughes nadal utrzymywał, że amerykańska mediacja mogłaby zakończyć się sukcesem tylko wówczas, gdyby obie strony w pełni ją zaakceptowały, a takiej gwarancji, wskutek nieustępliwego stanowiska Paryża, nie było. Sekretarz stanu nie chciał pogorszenia stosunków z Francją, zwłaszcza że nie% ratyfikowała ona jeszcze postanowień konferencji waszyngtońskiej2.
W rezultacie do późąej wiosny11923 r. działania amerykańskie wobec sporu francusko-niemieckiego sprowadzały się jedynie do nakłamania oponentów, aby podjęli negocjacje. Z jednej strony Amerykanie demonstrowali zrozumienie dla dążeń Francji do wyegzekwowania należnych jej reparacji. Z drugiej zaś - podkreślali, że wysokość odszkodowań musi być uzależniona od niemieckich możliwości płatniczych. Twierdzono zdecydowanie, że tylko wówczas, gdy Francja uwzględni ten warunek, możliwe będzie rozstrzygnięcie sporu francusko-niemieckiego i zapewnienie prawidłowego rozwoju sytuacji polityczno-gospodarczej w Europie. Do połowy 1923 r. brak było jednak siły, która przełamałaby impas.
Dopiero siła argumentu, że sytuacja w Europie wpływa bezpośrednio na amerykańskie interesy gospodarcze, zmusiła rząd do większej aktywności. Raporty Departamentu Handlu informowały bowiem, że przyczyną spadku ceny zboża jest zmniejszona moc nabywcza Niemiec. "Niemcy są ważniejsi jako siła nabywcza, niż jako konkurenci" - twierdzili urzędnicy Departamentu Handlu3. Obawy administracji USA wynikały też z perspektywy wzmocnienia pozycji Francji w gospodarce światowej wskutek przejęcia Zagłębia Ruhry. Zasoby węgla występujące na tym obszarze wraz z rudą żelaza z Lotaryngii to w efekcie - zdaniem amerykańskich urzędników - wzrost produkcji
2 FRUS, 1923, vol. II, ss. 52 i 53; także W. Link, Die amerikanische Stabili-sierungspolitik in Deutschland 1921-32, Dusseldorf 1970, ss. 172 i 173.
3 NARG 151, Records of the Department of Commerce, Bureau of Foreign and Domestic Commerce, file 046, Ruhr General 1923, raport (bez daty i podpisu, prawdopodobnie lipiec 1923).
184
stali i być może, w przyszłości zakłócenie "wolności handlu i produkcji"4.
Tak więc sytuacja w Europie była wystarczająco zła, a krytyczne głosy Amerykanów wystarczająco silne, aby wymusić działania administracji Hardinga. Sekretarz stanu poparł wysiłki grupy amerykańskich bankowców i przemysłowców, którzy podjęli się misji sondażowej w Europie. Chodziło o zdobycie poparcia dla projektu rozwiązania kwestii reparacji opartego na formule możliwości płatniczych Niemiec. Fred I. Kent, B. Baruch i J.F. Dulles od maja do lipca 1923 r. odwiedzili najważniejsze stolice w Europie, starając się opracować zasady negocjacji, akceptowane zarówno przez Paryż, jak i przez Berlin. Premier Francji Poincare odmawiał jednak jakichkolwiek dyskusji, dopóki w Zagłębiu Ruhry nie zostanie odwołany stan biernego oporu, zastosowany w odpowiedzi na wejście wojsk francusko-belgijskich. Wyniki, z jakimi amerykańscy emisariusze wrócili do Waszyngtonu, umocniły Hughesa w przekonaniu, że tylko specjalna komisja ekspertów zdoła znaleźć sensowne rozwiązanie dla kwestii odszkodowań. Śmierć prezydenta Hardinga 2 sierpnia 1923 r. i zmiana na najwyższym stanowisku w Waszyngtonie zahamowały realizację zamierzeń sekretarza stanu. Uwagę Departamentu Stanu zdominowały wówczas inne sprawy, zresztą związane nie tylko ze zmianą obsady w Białym Domu. Trzęsienie ziemi w Japonii, sprawa uznania nowego rządu w Meksyku oraz kryzys włosko-grecki (tzw. incydent Korfu) zajmowały w sierpniowe dni urzędników Departamentu Stanu.
Ale też nowy lokator w Białym Domu Calvin Coolidge nie wydawał się osobą zdolną do dynamicznych i efektywnych działań. Kiedy wiadomość o nagłej śmierci prezydenta Hardinga, podróżującego po Zachodnim Wybrzeżu, dotarła do Waszyngtonu, H.C. Lodge wykrzyknął: "Mój Boże. To znaczy, że Coolidge jest prezydentem"5. Jego reakcja nie była bezpodstawna. Nawet przy tak mało aktywnym prezydencie, jakim był Harding, jego zastępca Coolidge rysował się bezbarwnie. Konserwatysta z przekonania, skłaniał się zdecydowanie ku izolacjonizmowi. Jako wiceprezydent wykazał, że nie ma zbytnich ambicji ani zdolności politycznych. Można było sądzić, że będzie realizował dotychczasowy kurs polityki zagranicznej i hasło swego poprzednika: "Ameryka przede wszystkim". Podobnie jak Harding,
4 HĘ, Alanson B. Houghton Papers, Houghton do Castle'a, 12 II 1923.
5 Zob. szerzej L. Pastusiak, Prezydenci, t. II, Warszawa 1988, s. 419 i n.
185
również nowy prezydent uznał, że należy pozostawić urzędnikom administracji dość dużą swobodę w działaniu, także w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki zagranicznej, ale przy zachowaniu generalnych wytycznych. W swoim pierwszym orędziu, przedstawionym na forum Kongresu 6 grudnia 1923 r. Coolidge potwierdził, że Stany Zjednoczone nie przystąpią do Ligi Narodów. Opowiedział się również przeciw moratorium na długi państw europejskich, choć rozumiał, że jest w interesie wierzyciela prowadzenie dyskusji na ten temat6.
Coolidge w stopniu silniejszym niż Harding czuł się uzależniony od Kongresu, zwłaszcza w okresie pierwszej kadencji. Dlatego też często podejmował w Białym Domu wpływowych senatorów i kongres-manów, starając się pozyskać ich dla swych inicjatyw. Mimo to posiadał na Kapitolu bardzo silną opozycję, która kilkakrotnie odmówiła poparcia dla działań prezydenta na arenie wewnętrznej. Spodziewano się zatem, że Coolidge nie podejmie sprzecznych ze stanowiskiem Kongresu inicjatyw w zakresie polityki zagranicznej. /Tak więc kierownictwo Departamentu Stanu dopiero na jesieni /1923 r. powróciło do planów rozstrzygnięcia sporu francusko-niemiec-kiego. Okolicznością sprzyjającą była decyzja Gustava Stresemanna z 27 września 1923 r., odwołująca bierny opór w Zagłębiu Ruhry. Ponadto w obawie przed załamaniem się politycznej, gospodarczej i administracyjnej jedności Republiki Weimarskiej kanclerz zaapelował do Stanów Zjednoczonych o powołanie komisji ekspertów7. Potwierdzał tym samym pogląd, że wycofanie się Francji z okupowanego obszaru, rozwiązanie kwestii odszkodowań, wreszcie napływ obcych kapitałów niezbędnych do odbudowy niemieckiej gospodarki można osiągnąć tylko przy udziale mocarstwa zza Atlantyku.
Sytuacja w Niemczech rysowała się wystarczająco niebezpiecznie8, aby włączyć się do akcji. Krótko po apelu Stresemanna, prezydent
6 FRUS, 1923, vol. I, ss. VII-IX.
7 LC, Charles E. Hughes Papers, Box 4B, Houghton do Hughesa wraz z raportem ze spotkania Houghtona ze Stresemannem, 28 IX 1923; w rozmowie tej Stresemann odwoływał się do inicjatywy Hughesa z New Haven; zob. też o sytuacji w Niemczech m.in. w J. Krasuski, Historia Rzeszy Niemieckiej 1871-1945, Poznań 1969, s. 283; T. Kotłowski, Kryzys 1923 roku w Niemczech, Poznań 1988, ss. 81-99.
* W swoim dzienniku ambasador Houghton zarysował różne warianty rozwoju sytuacji w Niemczech. Jednym z nich było przejęcie władzy przez komunistyczną lewicę, a drugim - odbudowa gospodarki niemieckiej; HĘ, Alanson B. Houghton Papers, Houghton Diary, 23 IX 1923; tamże, Houghton do Hughesa, 7 X 1923.
186
USA potwierdził wolę współdziałania na rzecz powołania komisji ekspertów. Ponadto Hughes wystosował aide-memoire do brytyjskiego charge d'affaires Chiltona, w którym stwierdzał konieczność opracowania planu finansowego "zapobiegającego gospodarczej klęsce w Europie". W dokumencie podkreślano zgodę rządu amerykańskiego na współpracę "prywatnych obywateli" Stanów Zjednoczonych z organem powołanym przez Komisję Reparacyjną przy określeniu możliwości płatniczych Niemiec. Sekretarz stanu zakładał, że nie będzie łączenia kwestii reparacji z długami, choć niewątpliwie Kongres mógłby okazać się bardziej łaskawy w sprawie redukcji zadłużenia, gdyby państwa europejskie podjęły jakieś zobowiązania szersze, wpływające na sytuację gospodarczą kontynentu9.
Najważniejszą sprawą w tym momencie było przekonać Francję co do konieczności realnego spojrzenia na gospodarkę Niemiec i jej możliwości płatnicze. Zadanie to okazało się niezwykle skomplikowane, gdyż Poincare wydawał się nieugięty, nietrudno zresztą było uznać jego racje. Premier Francji znajdował się pod naciskiem prawicy, która opowiadała się za rozbiciem Niemiec i stworzeniem niezależnej Republiki Nadreńskiej10. Wobec przypadających na wiosnę 1924 r. wyborów parlamentarnych we Francji ten element musiał być brany pod uwagę. Do Waszyngtonu napływały zatem informacje, że celem polityki francuskiej jest budowanie własnego bezpieczeństwa drogą osłabienia Niemiec". Było to założenie dalekie od amerykańskiego punktu widzenia na rolę Niemiec w powojennej Europie. Dlatego 5 listopada 1923 r. w rozmowie z francuskim ambasadorem Hughes zadał pytanie: Czy Francja będzie czuła się bezpieczniej mając u swych granic rozbite Niemcy? Jest iluzją - twierdził sekretarz stanu - że podzielona Rzesza zagwarantuje bezpieczeństwo Francji; Niemcy mogłyby zjednoczyć się ponownie, a Francja i tak nie uzyskałaby należnych jej odszkodowań12.
' FRUS, 1923, vol. II, ss. 70-73.
10 Będąca w opozycji lewica kwestionowała twarde stanowisko rządu, izolujące Francję od jej dawnych sojuszników i nie dające w zasadzie gwarancji uzyskania reparacji; Ch. S. M aier, Recasting Bourgeois Europę, Princeton 1975, ss. 403-415; S. A. Schuker, The End ofFrench Predominance in Europę: The Financial Crisis of 1924 and the Adoption of the Dawes Plan, Chapel Hill 1976, ss. 35-38.
11 FRUS, 1923, vol. II, ss. 77 i 78.
12 LC, Charles E. Hughes Papers, Box 174, Raport z rozmowy Hughesa z Jusseran-dem, 5 XI 1923; H. C. Hoover, The Memoirs of Herbert Hoover, vol. II, New York 1951-1952, ss. 181 i 182.
187
Naciski amerykańskie w końcu okazały się skuteczne. Francuzi uznali, że ich twarde stanowisko wobec Berlina może doprowadzić do zirytowania Waszyngtonu, który wycofa swe zainteresowanie problemami reparacyjnymi. Równie ważny był wpływ sytuacji gospodarczej we Francji, a zwłaszcza potrzeba wzmocnienia franka walutą amerykańską i brytyjską. Dewaluacja francuskiego pieniądza o 40% w 1923 r. zachwiała przekonaniem o korzyściach płynących dla Francji z zajęcia obszaru Ruhry. Ratunkiem dla słabego franka były pieniądze z Ameryki oraz Wielkiej Brytanii13. Tak więc premier Francji zaakceptował przedstawiony przez Hughesa plan powołania komisji, która określiłaby możliwości płatnicze Niemiec. Jednakże w liście do ambasadora USA w Paryżu M.T. Herricka premier Poincare pisał, że Francja jest przeciwna, aby powołana grupa ekspertów czyniła sugestie w sprawie politycznego porządku w Europie lub zgodziła się na redukcję niemieckich odszkodowań14.
Tak więc 13 listopada 1923 r. Louis Barthou rozpoczął rozmowy z Komisją Reparacyjną w sprawie powołania grupy ekspertów. Nie były to łatwe rozmowy, jednak na przełomie listopada i grudnia wypracowano kompromis. Utworzono dwie komisje: jedną .^_ai_celu wypracowania metod zrównoważenia budżetu niemieckiego i ustabilizowania waluty; zadaniem drugiej było znalezienie sposobów przyciągnięcia doNiemiec obcego kapitału. Tak więc przynajmniej teoretycznie ustalenia te uwzględniały francuskie zastrzeżenia. Nie było wyraźnych podstaw, aby sądzić, że komisja zaleci redukcję reparacji. Paryż uzyskał też zapewnienie, że nie będzie rozważana sprawa ewentualnego wycofania wojsk francuskich z Zagłębia Ruhry.
Gdy sprawa powołania grupy ekspertów została uzgodniona z Komisją Reparacyjną, w Waszyngtonie przystąpiono do wyboru amerykańskich przedstawicieli. Chodziło o to, aby desygnować kon-dydatów cieszących się zaufaniem Wall Street, choć nie związanych bezpośrednio z tym nowojorskim centrum finansowym. Nie było to bez znaczenia w sytuacji, gdy chodziło o ewentualne zaangażowanie amerykańskiego kapitału w odbudowę niemieckiej gospodarki. Stąd też Hughes zwracał szczególną uwagę na to, aby wybrani przed-
13 M. Wolfe, The French Franc between the Wars, New York 1951, ss. 33-35; także S. A. Schuker, op. cii., ss. 171-173.
14 FRUS, 1923, vol. II, ss. 95-97; tamże odpowiedź sekretarza stanu odrzucająca warunki francuskie, ss. 97 i 98.
188
stawiciele nie byli postrzegani przez amerykański kapitał jako zwolennicy redukcji długów oraz aby w miarę równomiernie reprezentowane były główne grupy interesów: zarówno republikanie, jak i demokraci, Wybrzeże Wschodnie i Zachodnie. Na czele grupy amerykańskich ekspertów stanął Charles G. Dawes, znany bankier z Chicago; z kolei Owen D. Young, nowojorski przemysłowiec, sympatyzował z Partią Demokratyczną, często też odwoływał się do idei wilsonizmu. Z Zachodniego Wybrzeża pochodził Henry M. Robinson, wiceprzewodniczący Chamber of Commerce of US. Ponadto w skład komisji wchodzili: H. Hoover (formalnie), Th.W. Lamont oraz William A. Harriman. Główni członkowie komisji w sposób szczególny związani byli z kontynentem europejskim. Dawes, generał z czasów wojny, nie ukrywał swoich sympatii profrancuskich; z kolei Young, jako członek rady nadzorczej General Electric Company, miał dobre kontakty gospodarcze z Niemcami15.
Znaczące było również nieformalne poparcie działań komisji Dawesa przez Biały Dom, gdzie nie wykluczano, że w razie konieczności prezydent odegra rolę mediatora. Zresztą zanim Dawes i Young udali się do Europy, zostali przyjęci przez prezydenta Coolidge'a. Rozmawiali także z Hughesem i Hooverem. Wprawdzie nie otrzymali specjalnych instrukcji, ale przekazano im znajdujące się w Departamencie Stanu oraz Departamencie Handlu materiały, dotyczące sytuacji gospodarczej i finansowej Niemiec16. Do pomocy ekspertom Hughes i Hoover oddelegowali swych pełnomocników. Attaches handlowi USA w Londynie, Paryżu i Berlinie otrzymali polecenie administracji, aby ściśle współpracować z amerykańską delegacją. Ze swej strony rząd Stanów Zjednoczonych zdecydował się odłożyć negocjacje z państwami europejskimi w sprawie długów. Chodziło o stworzenie jak najbardziej sprzyjającego klimatu dla działań komisji.
Young i Dawes mieli wypracowaną generalną koncepcję rozwiązania kwestii reparacji. Chodziło im o stworzenie takiego programu, który byłby do zaakceptowania przez wszystkie zainteresowane państwa,
15 B. N. Timmons, Portrait of on American: Charles G. Dawes, New York 1953; J. Y. Case i E. N. Case, Owen D. Young and American Enterprise, Boston 1982.
16 Ponieważ Hooverowi udało się uzyskać zrozumienie Younga, miał nadzieję, że jego departament będzie silniej niż resort Hughesa oddziaływał na pracę komisji; M. P. Leffler, The Elusive Quest: America s Pursuit of European Stability and French Security, Chapel Hill 1979, s. 91.
189
lr~równocześnie uwzględniałby interesy amerykańskie. Rozstrzygnięcie kwestii odszkodowań uzależniali oni od trzech elementów: odbudowy zdolności produkcyjnej Niemiec, zakończenia francuskiej okupacji Zagłębia Ruhry, zagwarantowania gospodarczej jedności Niemiec. Tylko po spełnieniu tych warunków rząd niemiecki byłby w stanie wprowadzić odpowiednią stopę podatkową, zrównoważyć budżet, przyciągnąć obcy kapitał i wreszcie zapłacić odszkodowania. Nowy ład gospodarczy, oparty na finansowej i gospodarczej jedności Rzeszy, mógłby zresztą stanowić silniejszą gwarancję bezpieczeństwa Francji niż kontynuowana okupacja Ruhry i ogólny chaos ekonomiczny. Pokój gospodarczy - twierdził Dawes - jest najlepszym antidotum na wojnę17.
Tak więc amerykańscy eksperci, podobnie jak republikańska administracja, łączyli bezpieczeństwo Francji z gospodarczą odbudową Niemiec. Były to elementy nierozdzielne, choć dla interesów amerykańskich ważniejszy wydawał się rozwój gospodarczy Republiki Weimarskiej, umożliwiający lokatę amerykańskiego kapitału i zbyt towarów zza Atlantyku. Odbudowa zdolności produkcyjnej Niemiec oznaczałaby, że państwo to odzyskuje swe miejsce w gospodarce Europy Środkowej. Z drugiej strony chodziło też o to, aby nałożone na Republikę Weimarską obciążenia stanowiły rozsądne zabezpieczenie dla Francji, a także aby były hamulcem dla globalnych aspiracji Niemiec. Rolę dominującą w światowym handlu Ameryka rezerwowała bowiem dla siebie.
Wstępne posiedzenie komisji ekspertów (tzw. pierwszej, zajmującej się niemieckim budżetem) odbyło się w Paryżu 14 stycznia 1924 r. Na jej przewodniczącego wybrano Dawesa, jednak spiritus movens prac był Young, sprawujący też faktyczne kierownictwo grupy. Obok Amerykanów i Fancuzów (ich przedstawicielem był J. Par-mentier) w komisji pracowali również eksperci z Wielkiej Brytanii, Belgii i Włoch. Druga komisja - zajmująca się określeniem sposobów przyciągnięcia kapitału do Niemiec - działała pod kierunkiem brytyjskim.
flako cel główny prac komisji Dawesa przyjęto zrównoważenie jbudżetu niemieckiego, ustabilizowanie marki oraz stworzenie fun-
t
17 Ch. G. Dawes, A Journal of Reparations, New York 1939, passim; także R. C. Dawes, The Dawes Plan in the Making, Indianapolis 1925, s. 72 i n.
190
duszu reparacyjnego. Eksperci szybko zgodzili się co do tego, że stabilizacja pieniądza jest możliwa przez stworzenie nowego banku centralnego, oparcie marki na parytecie złota oraz pozyskanie kredytów zagranicznych. Ponadto uznano, że uzdrowienie gospodarki Niemiec wymaga czasowego moratorium na reparacje oraz stworzenia mechanizmu zabezpieczającego w momencie zmiany parytetu (fundusz stabilizacyjny). Jednomyślność wszystkich ekspertów, w tym także Francuzów, co do tak zarysowanego planu, była niewątpliwie dużym osiągnięciem osobistym Younga18.
Podobnie można ocenić akceptację głównych założeń planu przez Niemców. Już 28 stycznia 1924 r. prace komisji przeniesiono do Berlina, aby na miejscu ocenić niemiecki budżet i praktyki finansowe państwa. Young konferował z przedstawicielami niemieckiej elity politycznej i gospodarczej. Kanclerz Wilhelm Mara i minister spraw zagranicznych Stresemann zgodzili się co do głównych punktów planu. Bardziej sceptyczni okazali się niemieccy przymysłowcy, zwłaszcza wobec propozycji utworzenia banku centralnego. Gdy jednak 13 lutego 1924 r. Young i pozostali eksperci opuszczali Berlin, mieli już poparcie nie tylko polityków niemieckich i elity gospodarczej, ale również części niemieckiej opinii publicznej19.
Kontrowersje zarysowały się jednak przy omawianiu kwestii szczegółowych. Zwłaszcza wycofanie kontroli francuskiej nad Zagłębiem Ruhry, wynikające z założonej w planie konieczności utrzymania gospodarczej jedności Niemiec, wymagało talentów perswazji i sprytu. Dawes i Young rozumieli, że poparcie Francji i ich akceptacja planu to klucz do rozwiązania trudnej sytuacji w Niemczech. Przywiązując tak dużą wagę do odbudowy gospodarczej Niemiec, dostrzegali też interesy Francji i jej cele polityczne. Chodziło zatem o takie decyzje, które nie będą naruszać francuskich priorytetów. Dlatego zakładając wycofanie francuskiej kontroli nad Zagłębiem Ruhry, Dawes proponował Paryżowi rekompensatę. Jeżeli Francja zgodziłaby się na ustępstwa, Amerykanie gwarantowali jej odszkodowanie m.in. w formie papierów wartościowych (np. akcji
18 Bardzo pochlebna opinia A. Goldsmitha o Youngu, zamieszczona w M. P. Leffler, op. cit., s. 94.
19 LC, Charles E. Hughes Papers, Box 31, Houghton do Hughesa, 19 II 1924; Ch. G. Dawes, op. cit., ss. 76 i 77; także G. Stresemann, His Diaries, Letters and Papers, vol. I, London 1935-1940, ss. 278-283.
191
kolejowych i obligacji przemysłowych). Jednak sam Dawes zdawał sobie sprawę, że jest to rekompensata niewspółmierna do ewentualnych strat, gdyż nie równoważy gospodarczego i strategicznego znaczenia Zagłębia Ruhry. Mimo to apelował do Poincarego o uznanie faktu, że odbudowa finansowa Niemiec i reunifikacja ich gospodarki to najlepsze zabezpieczenie Francji oraz nadzieja na trwały pokój.
Wreszcie po blisko miesięcznych konsultacjach 29 lutego 1924 r. przedstawiciel Francji w komisji oznajmił, że jego kraj jest gotowy zrezygnować z kontroli gospodarczej nad Zagłębiem Ruhry. Wydaje się, że na decyzję Poincarego wpłynął gwałtowny spadek wartości franka o dalsze 20% na początku 1924 r. Kompromisem ze strony Dawesa i Younga była zgoda na czasowe stacjonowanie wojsk francuskich na obszarze Ruhry. Chodziło o to, aby przedwcześnie nie wzmocnić Rzeszy. Dawes kalkulował, że zbyt silne Niemcy mogłyby odmówić regulacji płatności. Obecność wojskowa Francji byłaby więc formą nacisku. Wprawdzie niektórzy amerykańscy eksperci, np. Alan Goldsmith, zastanawiali się podczas prac komisji, czy możliwe będzie rozdzielenie kontroli gospodarczej od militarnej. Inni, w tym sam Young, wyrażali obawy przed reakcją ewentualnych obcych inwestorów na utrzymanie wojskowej kontroli Francji w Niemczech. W końcu Dawes i Young zdecydowali, że sprawa wycofania wojsk francuskich z Zagłębia Ruhry nie zostanie włączona do planu jako jej część integralna20. Satysfakcjonowało to niewątpliwie Francję, ale nie spotkało się z pozytywną oceną w Londynie i Berlinie.
Wobec innych żądań francuskich Amerykanie nie byli nastawieni tak przychylnie. Odrzucili zastrzeżenia francuskie w kwestii centralnego banku dewizowego. Parmentier w porozumieniu z premierem domagał się usytuowania banku poza terytorium Niemiec. Wynikało to z obaw, że Rzesza mogłaby drukować pieniądze na cele wojskowe, dlatego należało zapewnić obcą kontrolę nad nowo powołaną instytucją. Te żądania Paryża zostały przez stronę amerykańską odrzucone.
W marcu 1924 r. Komisja Dawesa zajęła się określeniem wysokości rocznych spłat w ramach reparacji. Różnice zdań w tej zasadniczej sprawie były bardzo duże. Amerykanie i Brytyjczycy zgadzali się, że roczna rata odszkodowań powinna wynosić l ,25 - 2 mld marek w zło-
20 Ch. G. Dawes, op. cit., s. 82 i n.; M. P. Leffler, op cit., ss. 96 i 97.
192
cię. Ponadto gotowi byli uwzględnić fakt, że sytuacja budżetowa Republiki Weimarskiej uniemożliwiała wywiązanie się z obowiązku płatności w ciągu najbliższych dwóch lat. Francuzi natomiast nie zgadzali się na moratorium, a także domagali się rocznych rat, których wysokość po 5 latach doszłaby do 4 mld marek21. Jednak sytuacja finansowa zmusiła Francję do ustępstw. Spadek wartości franka poniżej 4 centów w marcu 1924 r. oraz konieczność negocjacji z bankami Margana kredytu w wysokości 100 min dolarów stworzyły korzystną sytuaq'ę do przeforsowania amerykańskich racji. Tak więc 9 kwietnia 1924 r. eksperci wydali wspólny raport, który wkrótce uzyskał miano planu Dawesa.
W raporcie zalecano, aby roczna rata w ramach odszkodowań wynosiła 2,5 mld marek (625 min dolarów), co było jedynie nieznacznym kompromisem na rzecz Francji. Jako źródło pokrycia rat odszkodowawczych plan przewidywał m.in. pożyczkę zagraniczną w wysokości 800 min marek w złocie oraz emisję zabezpieczonych hipotecznie obligacji kolei Rzeszy i obligacji przemysłowych. Ponadto przedstawiono plan gospodarczej unifikacji Niemiec, na który składała się koncepcja powołania banku centralnego, stabilizacji marki, dopływu obcych kredytów oraz funduszu stabilizacyjnego22. Udzielenie aprobaty przez ekspertów z różnych państw nastąpiło w dużej mierze w wyniku doświadczenia przez kraje europejskie podobnych problemów finansowych. Nie bez znaczenia była też perspektywa pomocy finansowej ze strony Ameryki przy realizacji planu Dawesa. Ten argument zadecydował o zgodzie Brytyjczyków, którzy obawiali się, że w przeciwnym razie Stany Zjednoczone wycofają swe poparcie dla projektu.
Natomiast Amerykanie byli usatysfakcjonowani tym, że oprócz zaangażowania ich kapitału w ramach międzynarodowego kredytu program nie przewidywał konieczności politycznej ingerencji USA na
21 Ch. G. Dawes, op. cit., ss. 182-186; HHPL, William R. Castle Papers, Box 4, Houghton do Castle'a 6 IV 1924.
22 Dokładne omówienie planu Dawesa, zob.: H. G. Moulton, The Reparation Plan: Ań Interpretation of the Reports of the Expert Committees Appointed by the Reparation Commission, November 30, 1923, New York 1924; techniczna strona planu zob.: H. G. Moulton, L. Pasvolsky, War Debts and World Prosperity, Washington 1932, ss. 161 -174; także T. Szwaykowski, Odszkodowania niemieckie na tle Traktatu Wersalskiego, Poznań 1948, ss. 37-41.
13 Między izolacjonizmem...
193
arenie europejskiej. Jednocześnie Waszyngton poprzez ewentualne kredyty uzyskał możliwość oddziaływania na sytuację polityczną w Europie. Wspomniał o tym ambasador M.T. Herrick w liście do prezydenta Coolidge'a. "Istnieje powszechne przekonanie o naszym znaczącym udziale w przygotowaniu raportu Dawesa. Fakt, że Ameryka jest kredytodawcą i że cieszy się zaufaniem nawet tam, gdzie nami gardzą ma ogromne znaczenie dla nas i dla naszych możliwości kształtowania spraw europejskich" - zapewniał amerykański dyplomata23.
Był to też jeden z koronnych argumentów na rzecz uzyskania poparcia administracji dla planu Dawesa. Od stanowiska Białego Domu zależało w dużej mierze, czy w ślad za planem Dawesa popłyną amerykańskie kredyty. Mimo że pojawiały się głosy krytyczne na temat wypracowanych zaleceń24, to jednak administracja Coolidge'a w pełni poparła raport. Uznano, że stwarza on dobre perspektywy rozwiązania kwestii reparacji, bez konieczności wiązania tej sprawy z problemem długów wojennych. Rozstrzygnięcia miały zapadać jedynie na polu gospodarczym i nie pociągać za sobą żadnych zobowiązań politycznych. Z tych względów Coolidge określił plan Dawesa jako wyraz "amerykańskiego myślenia". Już 22 kwietnia 1924 r. prezydent zaapelował do amerykańskich inwestorów o udział w realizacji planu.
"Jest wiele rozsądnych powodów, dla których powinniśmy uczestniczyć w finansowaniu działań na rzecz pokoju w Europie - przekonywał Coolidge. Będzie to korzystne dla naszego handlu i wymiany, stworzymy zwłaszcza szeroki rynek zbytu dla naszych artykułów rolnych. Jesteśmy zdecydowani utrzymać naszą polityczną niezależność, ale nasza ekonomiczna niezależność będzie wzmocniona, jeśli nastąpi gospodarcza odbudowa Europy"25.
Akcja popularyzowania planu Dawesa przybrała bardzo szeroki zakres. Kampania ta rozpoczęła się na długo zanim podjęto jakiekolwiek postanowienia programowe. Chodziło o to, aby wytworzyć
23 Cyt. za: M. P. Leffler, op. cit., s. 100.
24 Goldsmith, delegowany przez Hoovera do pomocy Youngowi, pisał do swegi szefa, że główne zasady planu są wprawdzie słuszne, jednak nierealne. Jego zdani* wysokość rocznych spłat przewyższała niemieckie możliwości płatnicze: "Wyciąg0' taką sumę od Niemców wydaje się fantazją, zakładając nawet najbardziej korzys rozwój sytuacji w świecie". Nie zgadzał się też z koncepcją utrzymania czaso francuskiej okupacji w Zagłębiu Ruhry. Goldsmith skarżył się, że jego uwagi zost zignorowane przez Younga; M. P. Leffler, op. cit., s. 101.
25 FRUS, 1924, vol. II, ss. 14 i 15.
194
społeczne przekonanie o konieczności akceptacji planu. Opinia publiczna w Ameryce i Europie miała zatem posłużyć jako środek nacisku na rządy i uniemożliwić odrzucenie planu Dawesa przez zainteresowane państwa. Fakt, że sam Dawes zaangażował się w akcję propagandową, której poświęcał znacznie więcej czasu niż pracom w komisji, świadczył o znaczeniu, jakie autorzy planu przywiązywali do sprawy uzyskania społecznego poparcia.
Działania te wsparła prasa, która dostarczyła czytelnikom wiele pochlebnych opinii na temat planu Dawesa. Cała seria artykułów pojawiła się na łamach "Literary Digest". Dowodzono w nich, że pozytywnym skutkiem realizacji zaleceń raportu będzie wzrost eksportu i ogólna poprawa sytuacji gospodarczej w kraju26. Pozytywna reakcja opinii amerykańskiej na plan Dawesa, a zwłaszcza publikacje prasowe wpłynęły w dużej mierze na decyzję szefów Partii Republikańskiej, którzy uznali, że Dawes będzie najlepszym kandydatem na stanowisko wiceprezydenta u boku Coolidge'a. Miał to być ważny atut rządzącej partii w przypadających na jesień 1924 r. wyborach prezydenckich.
Reakcja amerykańskich inwestorów była jednak pełna rezerwy. Brakowało przekonania do realnych efektów programu. Najważniejszy głos należał pod tym względem do banków J.P. Morgan & Com-pany. Tymczasem ich przedstawiciele wyrażali się o ustaleniach komisji Dawesa krytycznie. Wątpiono w możliwość zrównoważenia niemieckiego budżetu, a bez tego trudno było mówić o bezpieczeństwie obcych kredytów. Ponadto zgadzano się z opinią, że wysokość reparacji nie odpowiadała możliwościom płatniczym Niemiec. Krytykowano brak moratorium, przynajmniej rocznego. Amerykańscy bankierzy wystąpili z żądaniami, od których spełnienia uzależniali rzystąpienie do realizacji planu. Obok konieczności wprowadzenia loratorium domagali się gwarancji, że obsługa zadłużenia będzie iła pierwszeństwo, nawet przed reparacjami. Aby przekonać amery-skie kręgi finansowe, że realizacja planu Dawesa stanowi rzeczy-' nowy etap w stosunkach między państwami europejskimi, "�oponowali, żeby także inwestorzy z Francji, Belgii, Włoch i Wielkiej
ss n � "Llterary Digest" nr 81 z: 19 IV 1924, ss. 5 - 8; 26IV 1924, ss. 10 -12; 17 V 1924, 30 Vm i 2� ' 21' 28 ^ 1924> ss' 5'8; "Literary Digest" nr 82, z: 9 VIII 1924, ss. 5 - 7; 924, ss. 5-8; 13 IX 1924, ss. 10-12; 27 IX 1924, ss. 12 i 13.
13*
195
Brytanii zaangażowali swe kredyty w Rzeszy. Wreszcie warunek nie mniej ważny: wszyscy sygnatariusze traktatu wersalskiego mieli zobowiązać się do niepodejmowania wobec Niemiec takich akcji, które mogłyby przeszkodzić obsłudze zadłużenia27.
Chłodne przyjęcie raportu w kręgach amerykańskiej fmansjery było wielce niepokojące. Young obawiał się, że zastrzeżenia bankierów, zwłaszcza klauzula zabraniająca sankcji wobec Niemiec, nie zostanie zaakceptowana przez Francję. W stopniu silniejszym niż amerykański świat finansów, Young rozumiał uwarunkowania polityki francuskiej i realia jej sytuacji. Podobnie jak Dawes przypuszczał, że warunki stawiane przez inwestorów zniweczą wysiłki komisji ekspertów. Dlatego już na początku maja 1924 r. podjął rozmowy z przedstawicielami banków J.P Morgan & Company oraz z urzędnikami Federalnego Banku Rezerw. B. Strong z ramienia FRBNY poparł ustalenia planu uważając, że stanowi on świetny impuls do wprowadzenia w Europie parytetu złota, co nie było bez znaczenia dla zahamowania inflacji w USA. Ponadto realizację programu wiązał z perspektywą rozstrzygnięć w kwestii długów wojennych28. Natomiast rozmowy z bankowcami okazały się bezskuteczne. Ewentualną pomoc kredytową dla Republiki Weimarskiej uzależniali oni nadal od spełniania ich warunków. W negocjacje włączył się sekretarz stanu Hughes. Doceniając racje finansjery, próbował jednak przekonać ją o efektach szybkiego uruchomienia programu Dawesa. "Jest to pierwszy i główny krok - zapewniał Hughes - bo w odbudowanej gospodarczo zagranicy nasz kraj jest żywotnie zainteresowany"29.
Gdy w Waszyngtonie i Nowym Jorku prowadzono negocjacje z bankowcami, w Europie dyskutowano nad szczegółami planu Dawesa i możliwościami jego realizacji. W rozmowach między przywódcami europejskimi uczestniczyli w charakterze mediatorów dyplomaci amerykańscy. Wydawało się, że okoliczności sprzyjają powodzeniu działań. W wyniku majowych wyborów we Francji urząd premiera objął związany z centrolewicą Eduard Herriot. Polityk ten uchodził za zwolennika zarówno planu Dawesa, jak i łagodniejszej polityki wobec Rzeszy. Odnotował to sekretarz stanu Hughes, spo-
27 M. P. Leffler, op. cit., ss. 101-103.
28 FRBNY, Benjamin Strong Papers, 1000.5, Strong do Pierre'a Jaya, 23, 28 IV 1924; tamże, 1011.1, Strong do Logana, 30 VI, 111 VII 1924.
29 FRUS, 1924, vol. II, ss. 32-35.
196
dziewając się ustępstw ze strony Paryża. Szef Departamentu Stanu zdecydował się nawet wziąć udział w planowanej na połowę lipca 1924 r. konferencji londyńskiej30.
b. Konferencja londyńska i przyjęcie planu Dawesa
Celem spotkania w Londynie miało być przyjęcie ostatecznych ustaleń w sprawie planu Dawesa oraz określenie środków ich realizacji. Brytyjski premier James Ramsay MacDonald zapewnił, że sprawa długów wojennych i jakichkolwiek zobowiązań politycznych nie będzie przedmiotem obrad. Także Herriot zgodził się, aby kwestie redukcji długów wojennych czy gwarancji polityczych dla Francji nie zakłócały dyskusji nad reparacjami. Tak więc przyjmując zaproszenie do udziału w europejskiej konferencji, sekretarz stanu USA mógł być spokojny, że sprawa długów nie będzie wiązana z reparacjami, ani nie będzie potrzeby dyskutowania o politycznych aspektach sytuacji w Europie. Wobec nadal żywych w Stanach Zjednoczonych kontrowersji na temat uprawnień administracji w zakresie polityki zagranicznej i konieczności trzymania się z dala od europejskich sporów politycznych, była to okoliczność ważna. W ten sposób Hughes dał do zrozumienia politykom europejskim, że nie zamierza podejmować zobowiązań w formie sankcji lub akcji politycznych, umożliwiających realizację planu Dawesa. Chodziło mu głównie o odegranie roli doradcy lub mediatora31.
Wbrew nadziejom konferencję londyńską od początku zdominowały kontrowersje i spory. Wynikały one w dużej mierze z francuskich prób znalezienia rekompensaty za ustępstwa wobec Niemiec oraz wysiłków na rzecz uzyskania gwarancji bezpieczeństwa. Paryż obawiał się wzrostu potencjału gospodarczego Niemiec, co było zresztą zakładaną konsekwencją realizacji planu Dawesa. A to z kolei wiązało się z perspektywą militarnej odbudowy Rzeszy.
30 LC, Charles E. Hughes Papers, Box 174, Raport z rozmowy Hughesa z Jusseran-dem, 9 V 1924; tamże, Box 61, Hughes do F. B. Kellogga, 29 V 1924; tamże, Box 59, Hughes do Herricka, 4 VI 1924, zob. też o roli amerykańskich dyplomatów, Ch. G. Dawes, op. cit., ss. 247-261; G. Stresemann, op. cit., vol. I, ss. 347-349.
31 FRUS, 1924, vol. II, ss. 33-35; także Ch.E. Hughes, Pathway to Peace, New York 1925, ss. 108-109.
197
Z kolei Amerykanie i Brytyjczycy prezentowali jednakowy pogląd w kwestii odbudowy niemieckiej gospodarki. Przekonanie Stanów Zjednoczonych, że pomyślny rozwój gospodarczy Niemiec, ich stabilność polityczna i wyważone obciążenia finansowe stanowią najlepsze zabezpieczenie przed rewizjonizmem i powtórną agresją, podzielał także Londyn. Ponadto Wielka Brytania była zainteresowana odbudową gospodarczą Rzeszy, upatrując w tym przeciwwagi dla siły Francji. Pozostało zatem pytanie, jak silny nacisk będzie można wywrzeć na Francję, aby zmusić ją nie tylko do akceptacji ustaleń planu Dawesa, ale również do przyjęcia zastrzeżeń amerykańskiej finansjery? Zwłaszcza, że w lipcu przedstawiciele banków J.P. Morgan & Company potwierdzili swoje stanowisko w sprawie udzielenia kredytów finansujących plan Dawesa. Stwierdzono, że bez spełnienia ich warunków nie wezmą udziału w realizacji programu odbudowy Niemiec. Silny nacisk położono na sprawę rezygnacji Francji z wszystkich uprawnień do wprowadzenia sankcji, wycofania obcych wojsk z Zagłębia Ruhry, wreszcie pierwszeństwa obsługi długów przed innymi zobowiązaniami Rzeszy. Bankierzy stawiali sprawę jasno: "Zanim alianci zwrócą się o pożyczki dla Niemiec (...), muszą zdecydować się czego chcą naprawdę: czy odbudowanych Niemiec z mniejszymi obciążeniami reparacyjnymi, czy osłabionych Niemiec
i tzw. bezpieczeństwa?"32
Żądania amerykańskich inwestorów umożliwiły usztywnienie stanowiska Berlina. W sytuacji, gdy główne państwa alianckie różniły się w swych stanowiskach wobec Rzeszy, sukces niemiecki w Londynie mógł być pewniejszy. Gdy Niemcy na początku sierpnia 1924 r. zjawili się w stolicy Zjednoczonego Królestwa, odczuli, że atmosfera jest przychylniejsza dla nich niż dla Francji33. Zwłaszcza że brytyjski minister skarbu Philip Snowden oraz prezes Banku Anglii M. Norman opowiadali się za rewizją ustaleń z korzyścią dla Niemiec34. Ponieważ Norman utrzymywał dobre stosunki z niektórymi amerykańskimi uczestnikami konferencji w Londynie, m.in. z Lamentem, udało mu się doprowadzić do zróżnicowania stanowisk wśród członków delega-
32 LC, Charles E. Hughes Papers, Box 56, Dwight W. Morrow do Hughesa, 12 VII 1924; BL, Thomas W. Lamont Papers, Box 176, Morgan and Company do Lamonta, 18
VII 1924.
33 G. Stresemann, op. c/r., vol. I, ss. 369, 375.
34 S. A. Schuker, op. cit., ss. 296 i 297.
198
;ji USA. Część z nich stała się wyrazicielami "wąskiego interesu ankowego" i to osłabiało ich entuzjazm dla planu Dawesa35.
Przekonani, że amerykańscy inwestorzy nie zrezygnują ze swych żądań, także przedstawiciele administragi Coolidge'a zdecydowali się działać na rzecz przyjęcia tych postulatów przez Francję. W swym wystąpieniu w Londynie 21 lipca 1924 r. sekretarz stanu Hughes stwierdził, że należy spełnić wymagania amerykańskich inwestorów, gdyż inaczej ich kapitał nie pojawi się i plan Dawesa nie zostanie uruchomiony36. Oprócz Hughesa w Londynie pojawili się również inni przedstawiciele amerykańskiej administracji. Podjęli oni wysiłek przekonania Frangi o konieczności ustępstw. Sekretarz skarbu Mellon negocjował w Londynie z bankierami i politykami. W mediacje zaangażowali się również amerykańscy dyplomaci: Kellogg, ambasador w Londynie i Houghton, szef placówki dyplomatycznej w Berlinie oraz Logan, jako nieoficjalny przedstawiciel USA w Komisji Repara-cyjnej. Jednak bezpośrednie rozmowy z Herriotem najczęściej prowadził Lamont z ramienia J.P. Morgan & Company, wykazując przy tym niezwykły upór i zdolność perswazji.
Żądania finansjery amerykańskiej, poparte przez elity rządowe Anglosasów, stawiały władze francuskie w niezwykle trudnej sytuacji. Herriot znalazł się pod obstrzałem kierowanej z różnych stron krytyki. Wcześniej zgodził się na udział w konferencji londyńskiej, mając świadomość, że nie zostanie tam rozwiązany problem francuskiego bezpieczeństwa i kwestia redukcji długów wojennych - czyli sprawy kluczowe dla powojennej polityki jego kraju. Z tego powodu w prasie francuskiej nie milkły głosy oburzenia pod adresem rządu. Wypowiadano się również krytycznie na temat żądań amerykańskich inwestorów. A tymczasem Herriot miał nie tylko zgodzić się na redukcję niemieckich odszkodowań, ale również zrezygnować z prawa do stosowania sankcji wobec Republiki Weimarskiej. W ten sposób odbierano Francji część uprawnień przyznanych jej w traktacie wersalskim.
Bliscy doradcy Herriota odradzali mu przyjęcie tych niekorzystnych dla Francji żądań. Proponowano, aby w pierwszej kolejności uzyskać od państw alianckich zgodę na redukcję długów oraz
35 Zob. W.A. Williams, The Legend of Isolationism in the 1920's, "Science and Society" nr XVIII, winter 1954, s. 17. x Ch.E. Hughes, op.cit., s. 108.
199
gwarancje bezpieczeństwa, a dopiero potem przystać na ustępstwa. Jednak pozycję Francji wśród jej dawnych sojuszników osłabiała sytuacja finansowa kraju. Herriot zmuszony był apelować do banków Margana nie tylko o realizację przyznanego w marcu 1924 r. kredytu w wysokości 100 min dolarów, ale o następną długoterminową pożyczkę. Amerykańscy inwestorzy uzależniali jednak pomoc finansową m.in. od zgody Paryża na ustępstwa wobec Niemiec37.
Wykorzystując sytuację gospodarczą Francji, strona amerykańska zastosowała swoisty szantaż. Uciekał się do niego nie tylko negocjujący z Herriotem Lamont. Także amerykański sekretarz stanu wizytując Paryż zapowiadał, że jeżeli Francja uniemożliwi wprowadzenie planu Dawesa w życie, to Stany Zjednoczone jeszcze bardziej ograniczą zainteresowanie Europą. "Taka jest amerykańska polityka. Jeżeli ją odrzucicie, to Ameryka odejdzie" - stwierdził bezceremonialne Hughes38. Naciski administracji USA wywierane były również na przedstawicieli Rzeszy, zachowujących się dość arogancko w Londynie. Ambasador Houghton ostrzegał Niemców, że jeżeli odrzucą plan Dawesa, to upłynie co najmniej 100 lat, zanim Ameryka znów wyciągnie pomocną dłoń do Niemiec39.
Działania urzędników administragi i dyplomatów amerykańskich podczas konferencji londyńskiej były bacznie śledzone w Waszyngtonie. Prezydent Coolidge, dostrzegając znaczenie planu Dawesa także dla amerykańskich interesów, przerwał nawet kampanię wyborczą, aby być gotowym do ewentualnej interwencji. Podsekretarz stanu Joseph Grew notował: "(...) zamierzamy pójść tak daleko, jak tylko będzie to możliwe, jednak bez podejmowania politycznych zobowiązań"40.
Szczęśliwie osobiste zaangażowanie prezydenta USA okazało się zbyteczne. Francja, poddana naciskom z różnych stron, przystała na ustępstwa. Przede wszystkim musiała zgodzić się na utratę - przyznanego jej w Wersalu - prawa stosowania politycznej i wojskowej sankcji wobec Niemiec. Chociaż uzyskała rok na wycofanie się z Zagłębia Ruhry, co niewątpliwie pozwoliło jej uratować twarz, to
37 S.A. Schuker, op.cit., ss. 124-168.
38 LC, Charles E. Hughes Papers, Box 172, "Dawes Plan" (raport Beeritsa) ss. 25-27.
39 HĘ, Alanson B. Houghton Papers, Houghton Diary, 20 VIII 1924.
40 Cyt. za: M.P. Leffler, op.cit., s. 111.
200
jednak nie było wątpliwości co do jej przegranej w Londynie. Porażka Francuzów wynikała również z przejęcia przez Amerykę kontroli nad reparacjami niemieckimi. Zgodnie z formułą opracowaną przez La-monta i Normana główne decyzje w kwestiach reparacji znalazły się w rękach Amerykanów, dokładniej generalnego kontrolera (agenta) spłat reparacyjnych, którym został dotychczasowy podsekretarz w Departamencie Skarbu Parker S. Gilbert. W ten sposób uprawnienia i znaczenie Francji w ramach Komisji Reparacyjnej zostały poważnie ograniczone na rzecz Stanów Zjednoczonych.
Plan Dawesa okazał się najbardziej korzystny dla Niemiec i to nie tylko z powodu osłabienia pozycji Francji. Przyjęte w Londynie ustalenia były doskonałym kamuflażem dla rewizji traktatu wersalskiego pod pretekstem przystosowań gospodarczych. Amerykanie dążyli do wprowadzenia projektu czysto technicznego, opracowanego przez apolitycznych ekspertów i przenoszącego problem reparacji ze sfery dysput politycznych na płaszczyznę gospodarczą. Przebieg konferencji londyńskiej wykazał, że odseparowanie polityki od zagadnień gospodarczych jest niemożliwe. Reparacje były zarówno faktem gospodarczym, jak i politycznym, dotykającym zasadniczych kwestii, kto wygrał wojnę i kto określa formę pokoju.
Na postanowieniach przyjętych w Londynie wiele zyskiwała Rzesza. Plan wprawdzie nie redukował reparacji, ale w sposób wyraźny zmieniał ich charakter! Nie były one obciążeniem dla gospodarki niemieckiej, ale środkiem pobudzającym rozwój kraju. Miało się to dokonać za pomocą zagranicznych, głównie amerykańskich kredytów. Nic dziwnego, że część Niemców entuzjastycznie oceniła perspektywę amerykańskiego zaangażowania na kontynencie europejskim poprzez finansowanie planu. Kalkulowali oni, że z poparciem amerykańskiego świata kapitału i polityki można będzie zmienić traktat wersalski. Osłabienie politycznej, a w perspektywie gospodarczej roli Francji na arenie europejskiej było już wyraźnym postępem na drodze rewizji "dyktatu wersalskiego".
Amerykanie natomiast z realizacją programu wiązali nadzieje na utrwalenie pokoju i stabilizacji w Europie. Sądzono, iż plan Dawesa przyniesie Niemcom tyle korzyści, że będą starali się raczej porządek europejski zachować, niż go burzyć. Te elementy zostały wyeksponowane przez administrację Coolidge'a. Chodziło o to, aby z plarlu Dawesa uczynić atut Partii Republikańskiej przed listopadowymi
201
wyborami w USA. Dlatego też ambasadorzy Houhgton i Kellogg, którzy zabłysnęli talentem mediacyjnym w czasie konferencji londyńskiej, włączyli się do kampanii wyborczej, wspierając tandem Coolid-ge-Dawes. W prasie pisano o planie Dawesa jako o pierwszym kroku na drodze budowy europejskiego ładu. Zwracano uwagę na znaczenie planu dla amerykańskiej gospodarki, zwłaszcza poprzez otwarcie rynków zbytu41.
W tym celu należało jednak jak najszybciej uruchomić przewidziane programem Dawesa środki finansowe na jego realizację. Po naciskach administracji i dalszych negocjacjach - trwających blisko dwa miesiące - 10 października 1924 r. w Londynie podpisano porozumienie miedzy bankami amerykańskimi, belgijskimi, francuskimi i brytyjskimi z jednej strony a delegacją niemiecką z drugiej. Ustalono pożyczkę dla rządu niemieckiego w wysokości 800 min marek w złocie. Głównym kredytodawcą był kapitał amerykański. Cztery dni później syndykat składający się z 400 banków i 800 domów aukcyjnych, kierowany przez J.P. Morgan & Company, otworzył księgi pożyczkowe, z kapitałem 100 min dolarów (400 min marek w złocie)42, co zapoczątkowało realizację planu Dawesa.
2. W�BLC L9CARN9
Amerykanie, podobnie zresztą jak Brytyjczycy, nie mieli złudzeń, że zmuszając Paryż do ustępstw na rzecz Niemiec podczas konferencji londyńskiej, prędzej czy później będą musieli spotkać się z francuskimi zastrzeżeniami i ich dążeniem do rekompensaty. Nawet Lamont, który tak intensywnie przekonywał Herriota o konieczności przyjęcia planu Dawesa, sam przyznał, że "nie będzie pokoju na świecie bez zabezpieczenia Francji"43. Stanowisko USA wobec tej kwestii określić można było następująco: Amerykanie uznają dążenie Francji do bezpieczeństwa, ale pod warunkiem, że francuska definicja bezpie-
41 "Literaiy Digest" nr 82 z 30 VIII 1924, ss. 5-8 oraz z 27 IX 1924, ss. 12-13.
42 A. J.Toynbee, Survey of International Affairs, 1924, Oxford 1925-1934, s. 387.
43 BL, Thomas W. Lamont Papers, Box 95, Lamont do H. Croly'ego, 23 I 1925.
202
czeństwa będzie zgodna z anglosaską koncepcją stabilnej Europy, opartej na silnych Niemcach i nie będzie wymagała politycznego zaangażowania Stanów Zjednoczonych. A zatem w Waszyngtonie stawiano sobie pytanie: jak zabezpieczyć interesy Francji bez naruszania podstawowych zasad amerykańskiej polityki?
Także Brytyjczycy rozważali kwestię francuskiego bezpieczeństwa. Jednak w Londynie twierdzono, że gwarancje bezpieczeństwa dla Francji, choćby bardzo ogólne, mogą zniechęcić Paryż do uczynienia ustępstw np. w kwestii rozbrojenia, które - zdaniem Brytyjczyków - służą utrwaleniu pokoju w Europie. Dlatego rząd brytyjski odrzucił projekt "Protokołu dla pokojowego załatwiania sporów międzynarodowych" zwany potocznie "Protokołem genewskim". Była to repetycja zasad pokojowych stosunków międzynarodowych opierająca się na formule: arbitraż - bezpieczeństwo - rozbrojenie, zgłoszonej przez Herriota 5 września 1924 r., a następnie przyjętej przez Zgromadzenie Ligi Narodów44. Ponieważ projekt zwołania konferencji rozbrojeniowej okazał się nierealny, rząd brytyjski w marcu 1925 r. odrzucił "Protokół genewski"45. Przystąpienia do traktatu odmówili też Amerykanie. Administracja uznała, że oznaczałoby to wciągniecie Ameryki w dysputy i spory europejskie, nie przystające do interesów amerykańskich, a nawet grożące nieformalnym związaniem się Stanów Zjednoczonych z Ligą Narodów. Byłoby to sprzeczne z zasadami izolacjonizmu i niezależności46. Tym bardziej że w społeczeństwie amerykańskim nadal przeważał pogląd o konieczności trzymania się z dala od europejskich problemów politycznych47. Fakt ten musiał być brany pod uwagę
44 J. Jacobson, Locarno Diplomacy: Germany and the West 1925-1929, Princeton 1972, ss. 14-26; szerzej nt. inicjatywy Herriota i "Protokołu genewskiego" zob. A.M. Brzeziński, Dyplomacja francuska wobec Konferencji Rozbrojeniowej w Genewie (2 H 1932-31 V 1937), "Acta Universitatis Lodziensis" 1987, ss. 46-47; por. też S. Sierpowski, Polityczne aspekty rozbrojenia, "Acta Universitatis Lodziensis", Folia Historica nr 17/1983, ss. 70-74.
45 A.M. Brzeziński, op.cit., ss. 48 i 49.
46 FRUS, 1924, vol. I, ss. 82 i 83; FRUS, 1925, vol. I, ss. 16-20; Warto wspomnieć, że dwaj amerykańscy specjaliści: prof. J. T. Shotwell i gen. T. H. Bliss uczestniczyli w przygotowaniu "Protokołu genewskiego". Przesłali oni do Sekretariatu Ligi Narodów projekt formuły bezpieczeństwa i rozbrojenia, zawierający także definicję agresora.
47 Zob. Ch. DeBenedetti, Altemate Strategies in the American Peace Movement in the 1920s, .American Studies" nr 13, spring 1972, ss. 69-78; J.H. Wilson, American Business and Foreign Policy, 1920-1933, Lexington 1971, ss. 31-64.
203
przez prezydenta Coolidge'a ubiegającego się o ponowny wybór. Tak więc administracja republikańska liczyła na to, że sprawy w Europie potoczą się w pożądanym kierunku bez udziału Ameryki.
Propozycja niemieckiego ministra spraw zagranicznych Strese-manna z 9 lutego 1925 r. stwarzała szansę doprowadzenia do takich pomyślnych rozwiązań. Gotowość Niemiec do podpisania z Francją paktu o nieagresji, traktatów arbitrażowych oraz układu gwarantującego terytorialne status quo i nienaruszalność strefy zde-militaryzowanej na zachodzie odpowiadała amerykańskim koncepcjom zabezpieczenia Francji i utrwalenia pokoju w Europie48. Oznaczała też korzystny klimat wokół realizacji planu Dawesa oraz przeprowadzenia dalszych reform gospodarczych na kontynencie. Wśród wielu przedstawicieli amerykańskiej elity politycznej i gospodarczej nadal silne było przekonanie, że plan Dawesa przeprowadzany jest w atmosferze braku stabilności, na chwiejnym gruncie politycznym. W ich opinii porządek europejski mógł ulec zburzeniu czy to pod wpływem wydarzeń rewolucyjnych, czy wskutek napięć w stosunkach między Paryżem a Berlinem. Proponowany pakt był zatem doskonałym rozwiązaniem. Tym bardziej że nie wymagał amerykańskiego udziału; sprawy miały być załatwione przez Europejczyków i na nich też spadał ciężar utrzymania pokoju w Europie.
Z tych powodów Amerykanie byli wyraźnie zainteresowani przebiegiem negocjacji nad paktem. Nie tylko kanałami dyplomatycznymi starali się mobilizować państwa europejskie do podpisania dokumentu. W maju 1925 r. Houghton, który na placówce dyplomatycznej w Londynie zastąpił Kellogga, podsumowując wartość prywatnych inwestycji amerykańskich w Starym Świecie zastrzegł, że dalszy dopływ kapitału amerykańskiego zależny będzie od rozwoju sytuacji pokojowej w Europie oraz woli Europejczyków utrzymania pokoju. Amerykanie "nie są zainteresowani robieniem spektakularnych gestów" - twierdził Houghton. To "amerykańskie ultimatum w sprawie pokoju w Europie" miało być wyrazem woli prezydenta Coolidge'a
48 Na temat propozycji Stresemanna zob.: Locarno-Konferenz 1925. Eine Dokumen-tensammlung, Berlin 1962, dok. 5, ss. 61 i 62; Ch. Kimmich, Germany and the League of Nations, Chicago-Londyn 1976, ss. 49-76; także zob.: J. Krasuski, Stosunki polsko-niemieckie, 1919-1932, Poznań 1975, ss. 189, 190; H. Korczyk, Przyjęcie Niemiec i Polski do Rady Ligi Narodów w 1926, Wrocław 1986, ss. 25-38.
204
i jego nowego sekretarza stanu Kellogga49. Podobny charakter miała rozmowa Coolidge'a z ambasadorem brytyjskim. Dodatkowe pożyczki amerykańskie dla Europy prezydent uzależniał od pomyślności rozwiązań w kwestii paktu o bezpieczeństwie50.
Podobnie naciski wywierane były na Niemcy. Wizytując Berlin w lipcu 1925 r., szef FRBNY Strong podczas debaty z Hjalmarem Schachtem, prezesem Banku Rzeszy, dowodził znaczenia paktu o bezpieczeństwie dla dalszego dopływu kredytów (na wiosnę 1925 r. wartość pomocy kredytowej dla Niemiec znaczenie spadła)51. Równocześnie w Waszyngtonie urzędnicy z Departamentów Stanu, Skarbu i Handlu proponowali prywatnym bankowcom powstrzymanie się od działań kredytowych zanim nie nastąpi pozytywna zmiana atmosfery politycznej w Europie.
Chociaż Stany Zjednoczone obstawały przy poglądzie, że Europejczycy sami muszą dojść do uzgodnień w sprawie paktu gwarancyjnego, to jednak trudno było tym ostatnim ignorować wagę argumentów finansowych, którymi posługiwali się Amerykanie. Francuzi dość jednoznacznie odebrali działania Waszyngtonu, uznając, że jest to forma nacisku politycznego52. Zresztą zarówno Francja, jak i Niemcy musiały liczyć się ze stanowiskiem USA. Zwłaszcza zważywszy na ich problemy gospodarcze i fakt, że wobec zamknięcia kasy londyńskiej mogli liczyć jedynie na pomoc amerykańską.
W tej sytuacji rząd Herriota zaakceptował pomysł negocjacji na temat układu gwarancyjnego i podjął w tej sprawie rozmowy z Niemcami, Wielką Brytanią i państwami sojuszniczymi. Po upadku gabinetu Herriota w kwietniu 1925 r. rokowania prowadził rząd Paula Painlevego. Finał negocjacji nastąpił w szwajcarskim miasteczku Locarno. W odbywającej się w dniach od 5 do 16 października 1925 r. konferencji uczestniczyli oprócz Francji i Niemiec także przedstawiciele Wielkiej Brytanii, Włoch, Belgii oraz Polski i Czechosłowacji.
49 HĘ, Alanson B. Houghton Papers, Przemówienie Houghtona do Pilgrim Society, London, 4 V 1925; zob. też America's Peace Ultimatum to Europę, "Literały Digest" nr 85 z 16 V 1925, ss. 5-7.
50 J. Jacobson, op.cit., ss. 5 i 6.
51 FRBNY, Benjamin Strong Papers, 1000.6, Raport z dyskusji w Reichsbanku, 11 V* 1925; tamże, Strong do P. Jaya, 20 VII, 31 VIII 1925.
12 Ta opinia Francji została przekazana do Departamentu Stanu; NARG 59, Department of State, 711.40/21, George F. Wadley do sekretarza.
205
Układy lokarneńskie, z najważniejszym paktem reńskim gwarantowanym przez Wielką Brytanię i Włochy, faworyzowały państwa zachodnie, tworząc w ten sposób zróżnicowany system bezpieczeństwa europejskiego. Niemcy uznały status quo na zachodzie, w tym strefę zdemilitaryzowaną w Nadrenii, ale nie zgodziły się uczynić tego samego wobec granic wschodnich53. Francja osiągnęła zatem cel, do którego dążyła od 1919 r., jednak w zamian musiała zrezygnować z obrony interesów swych wschodnich sprzymierzeńców: Polski i Czechosłowacji. Godząc się na taki układ, rząd francuski, oprócz chęci stworzenia podstaw do współpracy gospodarczej z Republiką Weimarską, starał się usatysfakcjonować anglosaską elitę finansową, od której zależało wsparcie francuskiej gospodarki54.
Wielu też przedstawicieli amerykańskiej finansjery oceniło układy lokarneńskie jako krok wielce pozytywny: umacniający porządek polityczny w Europie i stwarzający dobre podstawy do stabilizagi gospodarczej. Nie dostrzegali oni niebezpieczeństwa płynącego z dalszego wzmocnienia pozycji politycznej Niemiec, które bezsprzecznie odzyskały status mocarstwa, zwłaszcza po przyjęciu ich w rok później do Ligi Narodów i zapewnieniu stałego miejsta w Radzie Ligi. Wszystko to odbyło się kosztem Francji, która wprawdzie nie przyznawała się do tego55, jednak wymowa faktów była oczywista.
Na ten aspekt problemu zwrócili uwagę niektórzy przedstawiciele politycznej elity za oceanem. To, że w Locarno zagwarantowano jedynie zachodnie granice Niemiec, pozostawiając kwestię otwartą na wschodzie, również wzbudziło wśród Amerykanów zaniepokojenie. Warto wspomnieć, że wagę tego problemu mieli szansę uzmysłowić sobie przedstawiciele administracji USA na długo zanim w szwajcarskiej miejscowości podpisano dokumenty.
Propozycja Stresemanna w sprawie zawarcia paktu gwarantującego zachodnie granice Niemiec wywołała zaniepokojenie wśród
53 Tekst układów lokarneńskich wraz z paktem reńskim w: S. Sierpowski, Źródła do historii powszechnej okresu międzywojennego. 1.1:1917-1926, Poznań 1989, ss. 501 i 502, 505-508.
54 Por. oceny: P.S. Wandycz, The United States and Poland. Cambridge (Mass.) 1980, s. 368, W. Balcerak, Polityka zagraniczna Polski w dobie Locarno, Wrocław 1967, s. 214 i n., J. Krasuski, Stosunkipolsko-niemieckie..., ss. 206-210, 215-231, S.A. Schuker, op.cit., ss. 222-229, 359-373.
55 Zob. A.M. Brzeziński, op.cit., s. 51.
206
wschodnich sąsiadów Rzeszy, szczególnie w Polsce. Szef polskiego MSZ Aleksander Skrzyński spoglądał w stronę Ameryki, poszukując tam wsparcia dla dążeń Warszawy. Udał się nawet w lipcu 1925 r. do Waszyngtonu. Celem jego podróży było m.in. takie przedstawienie w Ameryce problemów Polski, aby spowodować wzrost przychylnych Warszawie nastrojów56. Spodziewano się, że efektem tego będzie nacisk Waszyngtonu na państwa negocjujące pakt gwarancyjny, aby objął on również wschodnie granice Niemiec. Mimo przeprowadzonych rozmów z prezydentem Coolidge'em oraz z przedstawicielami Departamentu Stanu, w tym jego nowym szefem Kelloggem, trudno byłoby powiedzieć, że wizyta przyniosła oczekiwane efekty polityczne57. Amerykanie nie wykazali wówczas zainteresowania projektem gwarancji wszystkich granic Niemiec, nie byli też skłonni przekonywać dyplomacji brytyjskiej i francuskiej do tej idei.
Jednak po podpisaniu paktów lokarneńskich odezwały się głosy krytyczne58. Najbardziej zdecydowanie brzmiała opinia ambasadora Houghtona, który w liście do Coolidge'a przyznał, że pakty gwarantujące tylko zachodnie granice Niemiec określają miejsce, gdzie wybuchnie nowa wojna, tzn. na granicy niemiecko-polskiej59. Z zupełnie innej pozycji krytykował postanowienia z Locarno szef Wydziału Europy Zachodniej w Departamencie Stanu W. R. Castle. Mimo generalnie pozytywnej oceny paktów, obawiał się, że będzie to "następny krok w kierunku zjednoczenia Europy przeciwko Ameryce"60. Ten ambiwalentny stosunek wysokiego urzędnika Departamentu Stanu do Locarno potwierdzał główny dylemat amerykańskiej polityki wobec Europy: z jednej strony było to dążenie
56 P.S. Wandycz, op.cit., s. 193; także B.W. Winid, W cieniu Kapitolu. Dyplomacja polska wobec Stanów Zjednoczonych Ameryki 1919-1939, Warszawa 1991, ss. 114 i 115.
57 AAN, Ministerstwo Spraw Zagranicznych [dalej MSZ], sygn. 101, Skrzyński do Władysława Orabskiego, 17 VII 1925; P.S. Wandycz, op.cit., ss. 192-195; B.W.Winid, op.cit., ss. 117 i 118.
M Już w przededniu konferencji w Locarno w "Washington Post" ukazał się artykuł krytycznie oceniający propozycję zagwarantowania jedynie zachodnich granic Niemiec, AAN, Ambasada RP w Waszyngtonie, sygn. 870, Hipolit Gliwic do MSZ, 5 X 1925, (wg autora raportu artykuł ten ukazał się z inspiracji polskiej placówki dyplomatycznej).
59 HĘ, Alanson B. Houghton Papers, Houghton do Coolidge'a, 19 VIII 1925.
* HHPL, William R. Castle Papers, Box 2, Castle do Houghtona, 12 XI 1925.
207
do przywrócenia stabilnej, uporządkowanej Europy, otwartej dla inwestorów z USA i ich towarów, z drugiej - stała obawa przed zjednoczonym frontem europejskim, przeciwstawiającym się amerykańskim naciskom i niektórym ich działaniom gospodarczym.
Wszelkie głosy krytyczne były jednak marginesem wobec powszechnej, przychylnej opinii amerykańskiej na temat paktów lokar-neńskich. Wiązano z nimi nadzieje przede wszystkim na utrwalenie porządku i stabilizacji w Europie, bez konieczności osłabienia Niemiec i potrzeby wzrostu politycznego zaangażowania Ameryki na kontynencie. Nic dziwnego, że Coolidge ocenił Locarno jako sukces amerykańskiej polityki (sic!) i jej wysiłków, aby Europa sama rozwiązywała swe problemy. Zdaniem Waszyngtonu Europejczycy potwierdzili gotowość samodzielnego działania na rzecz pokoju i stabilizacji na kontynencie, Stany Zjednoczone mogły teraz aktywniej przystąpić do dalszej gospodarczej odbudowy Starego Świata61.
3. BATALIA � PARYTET ZŁTA
Po uruchomieniu planu Dawesa Amerykanie mogli być zadowoleni z ogólnej sytuacji w Europie. "Nie ma wątpliwości co do tego, że Europa czyni postępy" - twierdził Hoover62. Nie były to jednak postępy w pełni zadowalające. Trudno było sądzić, że plan Dawesa rozwiąże wszystkie problemy gospodarcze na kontynencie europejskim. Po powrocie z konferencji londyńskiej Young przypomniał czołowym nowojorskim bankierom i przemysłowcom, a także przedstawicielom administracji Coolidge'a, że "rekonstrukcja Niemiec, to nie jest cel ostateczny, a jedynie część większej sprawy - odbudowy Europy"63. Niewątpliwie administracja republikańska zgadzała się z tym poglądem. W amerykańskich działaniach gospodarczych wobec Europy zawierało się zatem dążenie do odbudowy porządku monetarnego na kontynencie oraz do wyegzekwowania pożyczonych w czasie
61 FRUS, 1925, vol. I, ss. XH-XIV.
62 HHPL, Herbert C. Hoover Commerce Department Papers, Box 21, Hoover do Ch. Hebberda, 24 XI 1925.
63 Cyt za: M.P. Leffler, op.cit., ss. 112 i 113.
208
wojny pieniędzy. Tak więc między 1924 a 1928 r. prowadzono grę polityczną i gospodarczą mającą na celu zmuszenie państw europejskich do podpisania porozumień w sprawie długów oraz do ustabilizowania ich waluty i oparcia jej na parytecie złota.
Dążenie Amerykanów do odbudowy przedwojennego porządku monetarnego w Europie miało określony cel64. Zdaniem amerykań-kich ekspertów gospodarczych przyjęcie parytetu złota dla walut europejskich umożliwiłoby wzrost eksportu z Ameryki do Europy, uporządkowałoby napływ złota do USA, wreszcie ograniczyłoby tendencje inflancyjne w kraju. Chodziło zatem głównie o ułatwienie penetracji gospodarczej Stanów Zjednoczonych na kontynencie europejskim.
Nic dziwnego, że amerykańskie działania na rzecz przywrócenia parytetu złota w Europie napotykały wiele sprzeciwów. Stały się też powodem kontrowersji między Londynem a Waszyngtonem. Po raz pierwszy spór ujawnił się podczas konstruowania planu Dawesa. Chodziło o to, czy walutę niemiecką oprzeć na parytecie złota, jak chcieli Amerykanie (dokładniej chodziło o pokrycie kru-szcowo-walu, tzn. złotem i pełnowartościowymi walutami zagranizny dolarami, funtami, frankami szwajcarskimi), czy też na "papielSwym" funcie brytyjskim. Prezes Banku Anglii Norman był szczególnie zainteresowany wciągnięciem marki do "strefy szterlinowej", gdyż w ten sposób Londyn zyskiwał możliwość wpływania na sytuację finansową nie tylko w Niemczech, ale również w innych państwach europejskich. Ponadto nie bez znaczenia było - jako tego konsekwencja - związanie gospodarki niemieckiej z brytyjską65. Tak więc amerykańsko-brytyjski spór o nową walutę niemiecką stał się jednym z elementów szerokiej batalii o powojenny porządek monetarny, a dalej gospodarczy w Europie.
Już w 1922 r., podczas spotkania w Genui, przedstawiciele Wielkiej Brytanii wystąpili z propozycją związania walut z funtem. Według tego planu kraje słabsze ekonomicznie, takie jak Austria lub Niemcy, mogłyby przetrzymywać swój depozyt złota w jakimś banku centralnym, najlepiej w Londynie. Ten depozyt wzmacniałby wartość funta,
64 Parytet złota czyli tzw. gold standard oznaczał obowiązek banku centralnego zakupu i sprzedaży złota po stałej i ustalonej cenie.
65 R.S. Sayers, The Bank of England 1981-1944, vol. I, Cambridge 1976, ss. 163-173.
Między izolacjonizmem...
209
rozwiązywałby problem równowagi płatniczej Wielkiej Brytanii oraz zabezpieczałby pozycję Londynu jako światowego bankiera. Natomiast Amerykanie popierali koncepcję parytetu złota dla wszystkich walut. Posiadając ogromne rezerwy tego kurszcu, Stany Zjednozo mogły być spokojne o swą dominację w takim systemie.
W marcu 1924 r. Norman skrytykował Amerykanów za chęć wprowadzenia -jako powszechnie obowiązującego w świecie - parytetu złota. Szef Bank of England zaapelował do Francji, Belgii i Włoch
0 przeciwstawienie się działaniom Waszyngtonu. Twierdził, że jest nieuczciwością, aby Niemcy uzyskali walutę opartą na złocie, podczas gdy zwycięskie mocarstwa męczyły się ze słabym, "papierowym" pieniądzem66. Ze względu na stanowczy opór Normana, komisja Dawesa zdecydowała się na niewielki kompromis. Dawes i Young nie zamierzali ryzykować powodzenia całego programu ani też banki Margana nie chciały rozdźwięku z prezesem Banku Anglii. Ponadto Strong wystąpił z ofertą ograniczonej inflacji w USA. To pozwoliłoby na powrót funta do parytetu złota na poziomie 4,86 dolara, a wiec przy niewielkiej dewaluagi. W odpowiedzi Norman zgodził się na związanie Reichsmarki z dolarem, choć de facto oznaczało to oparcie niemieckiej waluty na parytecie złota67.
Tak więc na początku 1925 r. brytyjskie wysiłki na rzecz wciągnięcia Niemiec do strefy szterlingowskiej zakończyły się niepowodzeniem. Jedynie waluty mniejszych państw - Węgier, Austrii oraz Wolnego Miasta Gdańska - związano z funtem68. Z kolei niektóre dominia brytyjskie starały się wyjść ze strefy szterlingowej i związać z parytetem złota. Wydaje się, że ważnym czynnikiem wpływającym na brytyjską decyzję o powrocie do parytetu złota było właśnie Imperium. Po wojnie Wielka Brytania w stopniu silniejszym niż kiedykolwiek uzależniona była od swych zamorskich posiadłości. Równocześnie narastało zagrożenie rozluźnienia ich więzi z Imperium wskutek nasilającej się penetracji amerykańskiej.
66 F. Costigliola, AwkwardDominion. American Political, EconomicandCultwal Relations with Europę 1919-1933, Ithaca 1984, ss. 127 i 128.
67 FRBNY, Benjamin Strong Papers, file c 261.1, Strong do Mellona, 27 V 1924; tamże, Schacht do Paula M. Warburga, 31 V 1924; W. Link, op.cit., ss. 236-239; W. Fischer, Die \virtschaftspolitische Situation der Weimarer Republik, Celle 1960, ss. 22-26.
68 S. Sierpowski, Rola Ligi Narodów w rozwoju współpracy ekonomicznej po
1 wojnie światowej, "Acta Universitatis Vratislaviensis", Nauki Polityczne nr 47/1971, ss. 65-121.
210
Niebezpieczeństwo to widział Winston Churchill. Jako ówczesny sekretarz ds. kolonii ostrzegał w 1922 r., że supremacja morska Stanów Zjednoczonych "może uświadomić dominiom, że powstało nowe centrum świata anglosaskiego"69. Trzy lata później - jako minister skarbu - Churchill powtórzył swoje obawy. Jego przewidywania sprawdziły się w przypadku Afryki Południowej, która w styczniu 1925 r. za namową amerykańskich ekspertów ekonomicznych przyjęła parytet złota, to samo uczyniła Kanada, a Australia była zdecydowana zrobić wkrótce to samo.
Działania amerykańskie wewnątrz Brytyjskiego Imperium niepokoiły nie tylko Churchilla. Także prezes Bank of England zdecydowany był wzmocnić finansową pozycję Wielkiej Brytanii nie tylko wobec zamorskich posiadłości, ale również w Europie. Jednak w odróżnieniu od ministra skarbu, który był przeciwny powrotowi do parytetu złota�, Norman wyraźnie skłaniał się do amerykańskich sugestii. Uważał, że tylko powrót do parytetu złota uchroni Wielką Brytanię przed niebezpieczeństwem ekonomicznej izolacji. W przeciwnym razie światowe centrum gospodarcze przesunie się ostatecznie z Londynu do Nowego Jorku, a to miałoby kolosalne konsekwencje dla całego Imperium Brytyjskiego. Stanowisko Normana umacniał fakt, że Strong jeszcze na wiosnę 1925 r. obiecał działania na rynku finansowym USA (niewielka dewaluacja dolara), wspierające funta. Słabszy pieniądz amerykański spowodowałby napływ kapitału do banków londyńskich i umożliwiłby powrót do parytetu złota na korzystniejszych warunkach. Kwestia powrotu Wielkiej Brytanii do parytetu złota rodziła bowiem pytanie, na jakich warunkach proces ten miałby przebiegać. Jeżeli w niekorzystnej relacji - poniżej 4,86 dolara, to wówczas spadłoby zaufanie do brytyjskiej waluty i kapitał zagranicznych przeszedłby do banków nowojorskich. Chodziło zatem o utrzymanie odpowiedniej relacji.
Wreszcie także Churchill zgodził się ze stanowiskiem Normana
na początku maja 1925 r. uznał powrót do parytetu złota
za nieodzowne dla gospodarki brytyjskiej działanie oraz jedyną
69 Cyt. za F. Costigliola, op.cit., s. 129.
29 I 1925 r. Churchill wystosował memorandum do Normana, krytykujące ideę powrotu do parytetu nota.. Uważał, że działania amerykańskie podyktowane są chęcią
"odegrania silnej i dominującej roli", zob. szerzej F. Costigliola, op.cit., s. 130, p. 136.
14*
211
alternatywę wobec niebezpieczeństwa gospodarczej izolacji Wielkiej Brytanii od pozostałych części Imperium71.
Wówczas jednak okazało się, że Ameryka nie zamierza ułatwić Brytyjczykom procesu transformacji finansowej. Kiedy minęło niebezpieczeństwo stworzenia brytyjsko-niemieckiego bloku szterlingowego i zgodnie z planem Dawesa marka została oparta na parytecie złota, Strong wycofał się z wcześniejszych obietnic. Zresztą w Stanach Zjednoczonych nasiliła się krytyka, że szef Federalnego Banku Rezerw, dopuszczając do inflacji, chciałby poświecić interes amerykański dla Europy. W efekcie Strong zrezygnował ze swego zamiaru wsparcia Wielkiej Brytanii. Jedyne, co uczyniono, to wyasygnowano z zasobów FRBNY i banków Margana kredyt dla Londynu w wysokości 300 min dolarów72. Tak więc Wielka Brytania dokonując przejścia do parytetu złota uzyskała relację wobec dolara na poziomie 4,86, co było granicą krytyczną. Nie udało się wszakże zahamować recesji, a więc nie sprawdziły się przewidywania o pozytywnych skutkach przejścia na parytet złota. Można było podejrzewać, że skorzysta z tego przede wszystkim Ameryka73.
Powrót Wielkiej Brytanii do parytetu złota miał stanowić - zdaniem strony amerykańskiej - tylko jeden z elementów finansowej transformacji w Europie. Po wprowadzeniu planu Dawesa amerykańskie elity gospodarcze i polityczne zgodne były co do tego, że niestabilność waluty francuskiej stanowiła największe zagrożenie dla powodzenia programu odbudowy gospodarczej Niemiec. Strong przekonywał, że płynność franka utrudnia wymianę handlową, wzmacnia aktywność spekulacyjną w państwach europejskich, działa niekorzystnie na inne waluty europejskie, wreszcie utrudnia wprowadzenie parytetu złota. Wśród administracji amerykańskiej silne były głosy wiążące sytuację franka z procesem odbudowy gospodarki niemieckiej oraz realizacją planu Dawesa, w tym bezpieczeństwem amerykańskich kredytów74.
71 D.E. Moggridge, Sritish Monetary Policy, 1924-1931: The Norman Conquest of $4.86, Cambridge 1969, ss. 272-278; tenże, The Retum to Gold 1925: The Formulation of Economic Policy and Its Critics, Cambridge 1969, ss. 107-136.
72 L.V. Chandler, Benjamin Strong: Central Banker, Washington 1958, ss. 308 i 309.
73 D.E. Moggridge, op. cii., ss. 98-158.
74 L.V. Chandler, op.cit., s. 360.
212
W takiej sytuacji powszechne było przekonanie o konieczności ustabilizowania franka. Jednak wobec ogromnego deficytu budżetowego Francji działania transformacyjne wydawały się niemożliwe. Należało najpierw zrównoważyć budżet poprzez redukcję wydatków i wzrost podatków. Reformę finansów Francji administracja amerykańska wiązała również z kwestią realizacji przez Paryż zobowiązań płatniczych wobec USA. Zresztą rozstrzygnięcie sprawy zadłużenia stanowiło element składowy programu odbudowy gospodarczej nie tylko Francji, ale także innych państw europejskich.
Jednak do końca 1926 r. Amerykanie mogli być zadowoleni, gdyż w większości państw europejskich parytet złota zastąpił niestabilny, zachwiany system wymiany. Efektem był napływ obcego, amerykańskiego kapitału do Europy oraz zapewnienie mu stałego profitu. Warunkiem wszakże istnienia tego stanu rzeczy było utrzymanie stabilizacji walut europejskich, nad czym czuwały banki centralne oraz amerykański FRBNY.
Tymczasem niepokojącym zjawiskiem od początku 1927 r. był spadek wartości funta szterlinga. Strong, jako prezes FRBNY spełniający nieformalną funkcję kontrolera i strażnika polityki monetarnej, zwołał w lipcu 1927 r. konferencję przedstawicieli banków centralnych z Europy. Na Long Island przybyli m.in. Norman, Schacht, bliski współpracownik prezesa Banku Francji Charles Rist oraz przedstawiciele banków Margana. Przedmiotem dyskusji był przede wszystkim słabnący funt szterling. Ustalono, że jedynie obniżenie stopy dyskontowej w USA może wzmocnić brytyjską walutę i wprowadzić na powrót stabilizację finansową w Europie75.
Strongowi udało się przekonać przedstawicieli banków tworzących FRBNY co do konieczności obniżenia stopy dyskontowej. Dowodził on, że leży to w interesie amerykańskiego producenta i jego możliwości zbytu towarów na rynkach europejskich76. Rezultatem zmniejszenia oprocentowania w bankach amerykańskich była poprawa sytuacji finansowej nie tylko w Wielkiej Brytanii, ale także w innych częściach Europy. Dla Ameryki oznaczało to zwiększone możliwości eksportowe. Nic dziwnego, że działania szefa Federalnego Banku
75 S.Y.O. Clarke, Central Bank Cooperation, 1924-1931, New York 1967, ss. 123-127.
76 O.L. Mills, Ań Explanation of Federal Reserve Policy, "American Review of iews" nr 78, July-August 1928, s. 260.
213
J
Rezerw oceniono jako , jedno z najważniejszych posunięć administracji republikańskiej". "Wszystko to - twierdził podsekretarz skarbu Ogden L. Mills - to wkład nie tylko w utrzymanie stabilizagi w Europie, ale również w rozwój naszego kraju. Jeżeli nasze produkty mają mieć rynek zbytu, to musi być odbudowana w świecie dobra podstawa finansowa"77.
Powodzenie akcji Stronga umocniło stanowiska tych przedstawicieli administracji Coolidge'a, którzy nie dostrzegali związku między sytuacją finansową państw europejskich a ich zobowiązaniami płatniczymi wobec Stanów Zjednoczonych oraz amerykańskim protekcjonizmem78. Takie widzenie uwarunkowań ekonomiki Starego Świata mogło mieć bardzo negatywne skutki w przyszłości.
Jednak już na początku 1928 r. wystąpiły w USA zgubne skutki obniżenia stopy dyskontowej. Zaowocowało to gwałtownym wzrostem spekulacji na giełdzie, co w konsekwencji spowodowało wzrost mało efektywnych pożyczek i wysoki eksport złota. Wszystko to groziło zachwianiem równowagi na amerykańskim rynku finansowym. Konieczne było podniesienie stopy oprocentowania (z 3,5% do 5%) i skupienie uwagi na ratowaniu własnej sytuacji finansowej kosztem zmniejszenia zainteresowania sytuacją w Europie79.
Dlatego gdy w lecie 1928 r. Strong odbywał swą tradycyjną, coroczną podróż do Europy, jego rozmowy z europejskimi finansistami podporządkowane były priorytetom amerykańskim. Zresztą szef FRBNY był przekonany, że Stany Zjednoczone wypełniły już swoje moralne zobowiązania wobec Europy i nie muszą podejmować nowych, obciążających amerykańskiego podatnika80. Odmówił ponownego obniżenia oprocentowania, mimo że w lipcu 1928 r. stopa procentowa w Nowym Jorku wzrosła powyżej brytyjskiej. Wysokie oprocentowanie w USA zniechęciło amerykańskich inwestorów do wywozu kapitału za granicę, a nawet spowodowało jego wycofanie z Europy. W rezultacie na giełdzie nastąpił szaleńczy wzrost wartości akcji81.
77 O .L. Mills, Our Foregin Policy: A Republican View, "Foregin Affairs" nr 9, July 1931, s. 566.
78 Tamże, ss. 566, 572.
79 F.C. Costigliola, The Politics of FinandaJ Stabilization American Reconstruc-tion Policy in Europę, 1924-1930, (Ph.D. diss., Cornell Univ. 1973), ss. 401-403.
80 S.Y.O. Clarke, op.cit., s. 144.
81 Tamże, ss. 147-168; D.E. Moggridge, op. cii., ss. 135-139.
214
Na domiar złego w październiku 1928 r. umarł Strong, który mimo wielu sprzeciwów, zwłaszcza ze strony Kongresu, zdołał uczynić z Federalnego Banku Rezerw czołową organizację działającą na rzecz ustabilizowania sytuacji finansowej w Europie oraz służącą pomocą bankom europejskim. Tym samym szef FRBNY kontrolował politykę monetarną nie tylko w Stanach Zjednoczonych, ale również na kontynencie europejskim. W tej sytuacji śmierć Stronga oznaczała osłabienie wysiłków amerykańskich na rzecz budowy stabilnej waluty europejskiej.
4. DŁUGI W0JENNE I KREDYTY
Wśród wielu państw, które ze Stanami Zjednoczonymi negocjowały porozumienia w sprawie długów, najważniejszym była Francja. Amerykanie zamierzali wystąpić wobec Paryża z korzystniejszą ofertą niż w przypadku Wielkiej Brytanii. Ponowne zwycięstwo republikanów w wyborach 1924 r. zrodziło nadzieję Białego Domu, że Kongres - przychylny władzy wykonawczej - zaakceptuje ustalenia korzystniejsze niż zalecenia Komisji Długów Wojennych z 1922 r. Potwierdzeniem tych spekulacji był przebieg procesu ratyfikacyjnego umowy z Wielką Brytanią. Przyjęty na Kapitolu dokument znacznie odbiegał od ustaleń WDC z korzyścią dla Wielkiej Brytanii.
W przypadku Francji politycy amerykańscy doszli nawet do przekonania, że konieczne będą jeszcze większe ustępstwa. Arthur N. Young, doradca ekonomiczny w Departamencie Stanu twierdził, że byłoby naiwnością sądzić, iż Francja zgodzi się na spłatę długów zanim zdoła zrównoważyć budżet oraz ustabilizować pieniądz. Celem porozumienia powinno być nie tylko zadośćuczynienie amerykańskim podatnikom, ale również umocnienie tendencji reformatorskich we Francji. Stąd w umowie w sprawie długów należało w większym stopniu uwzględnić interesy francuskie. W liście do ustępującego sekretarza stanu Hughesa jego gospodarczy doradca pisał: "(...) nie jest w naszym interesie zawierać umowę, która byłaby zbyt wielkim ciężarem dla Francji. Zbyt twarde porozumienie nie jest warte ryzyka pogorszenia wzajemnych stosunków na następne 62 lata"82.
82 NARG 59, Department of State, 800. 51W89 France/91, Young do Hughesa 20 XI 1924.
215
Uwzględniając argumenty A.N.Younga, a także biorąc pod uwagę lepszą koniunkturę gospodarczą w Stanach Zjednoczonych, sekretarz skarbu Mellon w imieniu Komisji Długów Wojennych l grudnia 1924 r. przekazał stronie francuskiej nowe warunki spłat należności. Najważniejszym ustaleniem było przyjęcie formuły spłat według możliwości płatniczych: stopa oprocentowania będzie zależała od aktualnej sytuacji gospodarczej Francji, ale dług musi być uregulowany w ciągu 62 lat83. Nowe zasady jednak w niewielkim tylko stopniu faworyzowały Francję. Nic dziwnego, że Paryż wystąpił z własnym planem uregulowania sporu. Zaproponowano m.in. dziesięcioletnie moratorium, stopę oprocentowania poniżej 5% i okres spłaty przedłużony do 90 lat. Ponadto płatność Francji miała być uzależniona od wypełnienia przez Niemcy zobowiązań wobec zachodniego sąsiada84.
Argumenty, którymi operowała strona francuska, zwłaszcza tradycyjne już odwołanie się do ofiar poniesionych przez Francję w czasie wojny oraz celu, na jaki przeznaczono pieniądze, nie znajdowały za oceanem zrozumienia. Amerykańska prasa określiła stanowisko Paryża jednoznacznie, jako dążenie do umorzenia długu. W rezultacie w Ameryce zapanowała nieprzychylna dla Francji atmosfera85. Hughes w liście do ambasadora w Paryżu pisał, że jest zaniepokojony hasłem w sprawie długów. Ustępujący sekretarz stanu sugerował, aby rząd francuski wysłał do Waszyngtonu delegację gotową rozwiązać kwestię długów na podstawie faktów, a nie emocji86.
Jednak do wiosny 1925 r. brak było jakiegokolwiek postępu w sprawie francuskiego zadłużenia. W kręgach decyzyjnych Waszyngtonu uznano zatem za konieczne skłonienie Francji i pozostałych dłużników do negocjacji. Efektem porozumienia między Departamentami Stanu, Handlu i Skarbu była decyzja o embargu na kredyty, obejmującym wszystkie państwa, które nie wywiązują się z obowiązku spłaty zadłużenia. Pomysł wprowadzenia takiego embarga dojrzewał
83 NARG 39, Department of the Treasury. Records of the Bureau of Accounts, Box 60, memorandum przedstawione przez Mellona Jusserandowi, l XII 1924; zob. też wystąpienie Coolidge'a przed Kongresem 3 XII 1924, FRUS, 1924, vol. I, s. XII.
84 FRUS, 1925, vol. I, ss. 140-143.
85 Zob. artykuły w: "Literary Digest" nr 84: France to Pay Us by 2015, (17 I 1925, ss. 5-7); The Turmoil Over the French Debt, (7 II 1925, ss. 5-8).
86 FRUS, 1925, vol. I, s. 146.
216
w Departamentach Stanu oraz Handlu już od jesieni 1924 r., kiedy to rząd francuski zwrócił się z prośbą do banków Margana o udzielenie kredytu w wysokości 100 min dolarów. Zrezygnowano z pomysłu tylko po zobowiązaniu się Herriota do podjęcia działań ograniczających inflację oraz wobec ustępstw Francji w kwestii planu Dawesa87.
Do koncepcji zablokowania kredytów powrócono w kwietniu 1925 r., po bezowocnych próbach zmuszenia dłużników do podpisania porozumień. Przyczyny, które złożyły się na tę wspólną decyzję trzech departamentów o embargu, były różne. Niektórzy widzieli w tym jedyny środek nacisku, umożliwiający wyegzekwowanie należności od dłużników. Inni motywowali tę akqę wolą działania na rzecz i w interesie gospodarczym Europy. Embargo miało być środkiem nacisku, zmuszającym rządy nie tylko do spłaty długów, ale przede wszystkim pobudzającym pozytywne działanie na rzecz reform gospodarczych. Zdaniem Hoovera udzielenie kredytów np. Francji byłoby z punktu widzenia gospodarczego błędem, gdyż wobec nie zrównoważonego budżetu środki finansowe poszłyby na konsumpcję i na cele wojskowe88. Natomiast odmowa udzielenia kredytów zmusiłaby państwa europejskie do podjęcia zdecydowanych działań, a zwłaszcza uporządkowania finansów państwowych, wprowadzenia stabilnej waluty i zwiększenia jej mocy nabywczej, co nie było bez znaczenia dla amerykańskiej polityki eksportowej. W kwietniu 1925 r. sekretarz stanu F.B. Kellogg te elementy wprowadzenia embarga wyeksponował, przeciwstawiając się pożyczce dla miasta Paryża.
Zgodnie z przewidywaniami amerykańskich urzędników, embargo na kredyty zmusiło rząd francuski P. Painlevego do podjęcia negocjacji z Waszyngtonem. Minister finansów Joseph Caillaux za cel główny postawił sobie zrównoważenie budżetu oraz umocnienie franka. Jednak program Caillaux był uzależniony od tego, czy uzyska potrzebne kredyty, dlatego zdecydował się podjąć rozmowy ze stroną amerykańską.
W Waszyngtonie tymczasem pojawiły się dwa odmienne stanowiska w kwestii porozumienia z Francją. Z jednej strony wyraźnie powstawała koncepcja dość łagodnego potraktowania dawnego
87 NARG 59, Department of State, 851.51/495, J.P. Morgan & Company do sekretarza stanu, 12 XI 1924; FRUS, 1924, vol. II, ss. 72 i 73.
88 NARG 59, Department of State, 851.51/506, Raport z rozmowy Hoovera z L. Harrisonem, 20 XI 1924; tamże, 851.51/499, Hoover do Hughesa, 20 XI 1924.
217
sojusznika. Jej zwolennikiem był Strong, który pozyskał dla swych argumentów sekretarza skarbu Mellona. Prezes FRBNY przekonywał, że tylko porozumienie ustalające łagodne warunki spłaty długów umożliwi Francji odbudowę gospodarczą, zrównoważenie budżetu oraz umocnienie franka. W przeciwnym razie nastąpi dalsze pogorszenie sytuacji finansowej Francji, co w konsekwencji oznaczać będzie dojście do władzy lewicy89.
Zwolennikiem twardego kursu wobec Paryża był Hoover. Sekretarz handlu dowodził, że główną przyczyną złej sytuacji finansowej Francji są ogromne sumy przeznaczane na zbrojenia. Proponował zatem, aby kwestię długów wojennych wykorzystać jako środek nacisku na Francję, zmuszający ją do redukcji wydatków na zbrojenia. Najlepszym rozwiązaniem - zdaniem Hoovera - byłoby pięcioletnie moratorium, w czasie którego rząd francuski musiałby uporać się z kłopotami finansowymi. Ameryka mogłaby wówczas zastosować wymianę długów na rozbrojenie. Stanowisko Hoovera podzielali nie tylko odpowiedzialny za amerykańską politykę zagraniczną Kellogg i nadal wpływawy senator Borah, ale również sam prezydent Coolidge90.
Tak więc, gdy delegacja francuska z Caillaux na czele zjawiła się w Waszyngtonie w ostatnim tygodniu września 1925 r., aby przedyskutować z Komisją Długów Wojennych sprawę spłat, wśród członków WDC wyróżnić można było zwolenników opcji Mellona oraz popierających stanowisko Hoovera. Tworzeniu dobrej atmosfery do rozmów nie służyło i to, że Hoover wyraźnie nie darzył sympatią szefa francuskiej delegacji, określając go mianem "krupiera przy ruletce", któremu nie należy ufać. Emisariuszom znad Sekwany nie sprzyjała też dość popularna w Ameryce opinia, że Francja ze względu na swój stosunek do Niemiec oraz aktualnie prowadzoną pacyfikację w Maroku i Syrii, w najmniejszym stopniu nie zasługuje na amerykańską wspaniałomyślność w kwestii długów91.
89 NARG 39, Department of the Treasury. Records of the Bureau of Accounts, Box 220, Strong do J.H. Case i Garrarda B. Winstona, 28 VII; 26 VII 1925; tamże, Strong do Winstona, 14, 19, 29 VIII; l, 21 IX 1925.
90 Tamże, raport Winstona: "American War Debt Policy", June 1928; B. D. Rhodes, Reassessing "Uncle Shylock": The United States and the French War Debt, 1917-1929, "Journal of American History" nr 55, March 1969, ss. 795-798; M.P-Leffler, op.cit., ss. 130-138.
91 Zob. szerzej: E.B. White, American Opinion of France from Lafayette to Poincare, New York 1927, s. 272 i n.
Mimo to w czasie negocjacji uczyniono pewne postępy. Zgodzono się, że stopa procentowa powinna być dostosowana do możliwości płatniczych Francji, a okres amortyzacji wynosić 62-68 lat. Kiedy jednak trzeba było określić wysokość rocznych spłat (w rezultacie chodziło o ogólną sumę płatności), rozmowy utknęły w martwym punkcie. Strona amerykańska nie chciała zgodzić się na proponowaną przez Francję sumę 6,25 mld dolarów, gdyż wówczas stopa procentowa spadłaby poniżej 1% (dług francuski wynosił wyjściowo 4,025 mld dolarów) oraz roczną ratę nie przekraczającą 100 min dolarów. Uważano, że takie ustalenia, uderzające w amerykańskiego podatnika, byłyby nie do zaakceptowania przez Kongres. Odrzucono też klauzulę uzależniającą spłatę długów od realizowania przez Niemcy ich powinności reparacyjnych. Gdyby strona amerykańska uznała tę zależność, oznaczałoby to uwikłanie Stanów Zjednoczonych w sprawy europejskie - twierdzili członkowie WDC92.
Próba mediacji między delegacją francuską a Komisją Długów Wojennych, którą podjął sekretarz skarbu Mellon, zakończyła się niepowodzeniem. Caillaux nie chciał zgodzić się na zwiększenie wysokości rocznych rat uznając, że przekraczają one francuskie możliwości płatnicze. Z kolei Stany Zjednoczone ze zrozumiałych względów przywiązywały większą wagę do interesu amerykańskiego niż aktualnej sytuacji finansowej i gospodarczej Francji. Stanowisko WDC poparł zresztą sam prezydent Coolidge, dbający o zachowanie równowagi między działaniami rządu a wolą Kongresu93. Tak więc na początku października 1925 r. rozmowy amerykańsko-francuskie w sprawie zadłużenia ponownie znalazły się w impasie.
Z większym powodzeniem przebiegały negocjacje z Włochami, trzecim po Wielkiej Brytanii i Francji dłużnikiem USA. Mussolini, zwabiony obietnicą kredytu w wysokości 100 min dolarów, demonstrował gotowość akceptacji wszelkich amerykańskich warunków. Taki stosunek włoskiego dyktatora służył stworzeniu korzystnej atmosfery dla rozmów. Doceniono też fakt redukcji przez Mus-soliniego wydatków w sferze budżetowej i spodziewano się ograniczeń
92 NARG 39, Department of the Treasury, Records of the Bureau of Accounts, Box 220, Raport Winstona: "American War Debt Policy", ss. 19-20; tamże, Box 61, S. Lauzanne, French Debt Mission, "Christian Science Monitor" z 8 II 1926.
93 D.R. McCoy, Calvin Cooligde: The Quiet President, New York 1967, ss. 264-286, 301-307.
218
219
wydatków na zbrojenia. Sądzono, że przykład włoski mógłby działać inspirująco także na inne państwa europejskie, szczególnie Francje, zmuszając je do oszczędności budżetowych. Wreszcie Amerykanie uznali, że Włochy znajdują się w trudnej sytuacji finansowej i dlatego wymagają łagodnego potraktowania94.
Zatem w czasie prowadzonych w listopadzie 1925 r. negocjacji z Italią ustalono, że długi będą spłacone w okresie dłuższym niż 62 lata z oprocentowaniem odpowiadającym finansowym możliwościom Włoch. Przez pierwsze pięć lat Włosi mieli płacić bez procentu, następnie od 1930 r. stopniowo podnoszono by oprocentowanie od l punktu do 3,5% w 1966 r. W ten sposób dług włoski oszacowano na 4 mld dolarów. Roczna rata wynosiłaby około 5 min dolarów, co było sumą realną dla włoskiego budżetu95. Porozumienie podpisano 14 listopada 1925 r. i wkrótce po tym Departament Stanu zaakceptował pożyczkę dla Włoch w wysokości 100 min dolarów, a dalsze kredyty miały nadejść po powrocie Italii do parytetu złota.
Według zgodnej opinii obydwu stron była to najkorzystniejsza umowa w sprawie długów, jaką Stany Zjednoczone zawarły ze swoimi dłużnikami. Wydaje się, że miało to określony cel. "Gdyby te negocjacje nie powiodły się - twierdził Castle - to wówczas już nie zobaczylibyśmy więcej Francji". Włochy przyłączyłyby się do Paryża i utworzyły wspólny front oporu wobec Ameryki, odmawiając płacenia długów na warunkach Waszyngtonu. Miałoby to niewątpliwie duże konsekwencje gospodarcze96.
Spodziewano się też, że pozytywne rozstrzygnięcia amerykań-sko-włoskie staną się zachętą dla Paryża. Tym bardziej że w Waszyngtonie Mellon forsował swój punkt widzenia w kwestii porozumienia z Francją. W liście do prezydenta Coolidge'a sekretarz skarbu pisał, że wprawdzie wspaniałomyślność Ameryki wobec Paryża mogłaby oznaczać przerzucenie części ciężaru na amerykańskiego podatnika, jednak w konsekwencji korzyści ekonomiczne płynące z poprawy sytuacji
94 L.A. DeSanti, US Relations with Italy under Mussolini, 1922-1941, (Ph. D. diss., Univ. of Columbia 1951), ss. 93-95.
95 H.G. Moulton, L. Pasvolsky, op.cit., ss. 96 i 97; L. Orlowski, Dlugi wojenne i odszkodowania (reparacje), "Sprawy Obce" nr 31/1930, ss. 8, 77.
96 HĘ, Alanson B. Houghton Papers, Castle do Houghtona, 12 XI 1925. Zgodnie z zapisaniem w umowie i wysokością oprocentowania rat, dług włoski został zredukowany o 70%.
220
gospodarczej w Europie oraz rozszerzenia europejskiego rynku zbytu zrekompensowałyby znacznie ewentualne straty97. Wydawało się, że argumentacja Mellona o istnieniu powiązań miedzy kwestią długów a amerykańskim eksportem przekonała prezydenta, a także zdobywała zwolenników w Departamentach Stanu oraz Handlu98.
We Francji tuż po Locarno powstał nowy rząd z premierem A. Briandem. Zarówno szef rządu, jak i minister finansów Louis Loucher uważali, że bez rozstrzygnięcia sprawy francuskiego zadłużenia w USA nie jest możliwe uzyskanie nowych kredytów i reforma systemu finansowego. Chcieli jednak porozumienia podobnego do umowy amerykańsko-włoskiej. W styczniu 1926 r. przybył do USA Henry Berenger, pełnomocnik rządu francuskiego do rozmów w sprawie długów.
Negocjacje, które ze strony amerykańskiej prowadził głównie Mellon, trwały kilka miesięcy i zakończyły się 23 kwietnia 1926 r. Podpisano porozumienie, które zakładało, że pierwsze płatności będą wynosiły 30 min dolarów. Stopa procentowa równa 1,64% oznaczała redukcję wartości długu o 52,8%, miał on być spłacony w ciągu 62 lat. Największe ustępstwo, jakie uczyniła Francja, to rezygnacja z klauzuli gwarancyjnej, uzależniającej spłatę długu od napływu niemieckich reparacji99. Gestem ze strony Waszyngtonu była zgoda na niezbyt wysokie roczne raty, ustalenie stopy procentowej poniżej obowiązującej aktualnie na rynku oraz możliwość pewnych opóźnień przy pierwszych ratach.
Prezydent Coolidge zaakceptował osiągnięte porozumienie w przekonaniu, że znaleziono kompromis godzący amerykańskie interesy z potrzebami zagranicy. Na konferencji prasowej 4 maja 1926 r. stwierdził, że porozumienie Mellon-Berenger spowoduje napływ płatności do USA, a równocześnie będzie miało pozytywne konsekwencje, porządkując sytuację finansową w Europie100.
97 FRBNY, Benjamin Strong Papers, 012.6, Mellon do Coolidge'a, 10 II 1926.
98 Zob. wystąpienie Coolidge'a w Kongresie, 8 XII 1925, FRUS, 1925, vol. I, ss. XVII i XVIII; C. Coolidge, The Talkative President: The Off-the-Record Press Conferences of Cahin Coolidge, ed. by H.H. Quint, R.H. Ferrell, 1964, Univ. of Massachusetts, Amherst, ss. 193 i 194;
99 H.G. Moulton, L. Pasvolsky, WorldDebt Settlements, New York 1926, ss. 563-374, (zamieszczony tekst umowy); ciż, War Debts and World Prosperity..., ss. 87, 97; M.P. Leffler, op.cit., ss. 140-142.
C. Coolidge, The Talkative President..., s. 195.
221
Można było sądzić, że Senat amerykański zgodzi się na ratyfikację umowy z Francją. Tym bardziej że już 2 czerwca 1926 r. Izba Reprezentantów przegłosowała akceptację dokumentów. Jednak administracja zdecydowała się przełożyć dyskusję w Senacie i poczekać na rezultat głosowania we Francji. Chodziło o to, aby przyjęcie umowy przez parlament francuski, co wydawało się pewne, stanowiło formę nacisku na senatorów w Kongresie, zmuszając ich do wyrażenia zgody na ratyfikację. Taktyka ta okazała się błędem politycznym.
Wbrew oczekiwaniom strony amerykańskiej podpisane porozumienie o długach zostało bardzo krytycznie przyjęte nad Sekwaną. Chodziło nie tylko o brak klauzuli gwarancyjnej. Francuzom trudno było zrozumieć, dlaczego muszą ponosić koszty wojny, którą przegrały Niemcy. Poza tym w sytuacji narastającego kryzysu finansowego i politycznego we Francji nasiliły się nastroje antyamerykańskie. W lipcu 1926 r. około 25 tyś. weteranów wojny przemaszerowało ulicami Paryża, protestując przeciwko umowie. Niespotykane wcześniej szykany dotknęły amerykańskich turystów przebywających we Francji. Oblewano ich wodą oraz obrzucano kamieniami.
Nie tylko nad Sekwaną Ameryka stała się przedmiotem krytyki, wynikającej miedzy innymi z poczucia większej samodzielności Europy po Locarno. Niechęć wobec Stanów Zjednoczonych manifestowana była również we Włoszech i w Niemczech. W Italii popularyzowano opinię, że Amerykanie przy pomocy dolarów chcą uzależnić cały kontynent europejski. Z kolei Stresemann twierdził, że to parytet złota podporządkuje cały świat Ameryce. Apelował więc o ścisłą współpracę Europejczyków w celu ograniczenia wpływów Stanów Zjednoczonych. Antyamerykańskich nastrojów nie osłabiły materiały dostarczone przez Departament Stanu do placówek dyplomatycznych w Waszyngtonie. Starano się w nich przeprowadzić obronę porozumień o długach oraz wykazać, jak wiele Europa zawdzięcza Ameryce101.
Do tej propagandowej batalii ze Stanami Zjednoczonymi przyłączyła się również Wielka Brytania, która podpisując jako pierwsza porozumienie w sprawie długów, przystała na wyjątkowo ciężkie warunki. Londyn miał nadzieję na umorzenie długów i dlatego uczynił duże koncesje na rzecz Francji, negocjując z nią na początku 1926 r.
F. Costigliola, Awkward Dominion..., ss. 135 i 136.
222
umowę o zadłużeniu102. Nie doczekawszy się podobnego gestu ze strony Waszyngtonu wystąpiono z tzw. notą Balfoura, w której czyniono Amerykę odpowiedzialną za kłopoty dłużników. W lecie i na jesieni 1926 r. napięcie w związku z długami eksplodowało w formie ostrej dyskusji publicznej między brytyjskim ministrem skarbu Churchillem a jego amerykańskim odpowiednikiem Mellonem oraz przedstawicielami Departamentu Stanu. Twierdzono, że Amerykanie są "zatopieni w egoizmie". Ci z kolei zarzucali Brytyjczykom, że są antyamerykańsko nastawieni. Kontrowersje spuentował podsekretarz skarbu Garrard B. Winston w rozmowie z przedstawicielem brytyjskiej ambasady: "Ależ wy nas nie lubicie!" - stwierdził z ubolewaniem amerykański urzędnik103.
A zatem także atmosfera polityczna w Europie, zdecydowanie niechętna mocarstwu zza Atlantyku, nie sprzyjała dyskusji nad porozumieniem Mellon-Berenger we francuskim parlamencie. Rząd Brianda zdecydował zatem nie występować z dokumentem, sądząc, że samo podpisanie umowy otworzy amerykańskie banki dla francuskiego kredytobiorcy. Zresztą wkrótce po ustaleniach Mellon-Berenger rząd francuski podjął działania na rzecz pozyskania w Stanach Zjednoczonych kredytów. Rozmowy z ewentualnymi amerykańskimi inwestorami nie powiodły się. Reprezentujący amerykańskiego kredytodawcę Strong uzasadniał odmowę istniejącym chaosem finansowym we Francji. Można było jednak sądzić, że główną przyczyną jest francuski opór wobec ratyfikacji umowy o długach.
Linię taktyczną Brianda kontynuował także rząd Poincarego, powołany w kryzysowej sytuacji 23 lipca 1926 r. Nowy gabinet, w którym premier objął również tekę ministra finansów, odmówił przedstawienia umowy Mellon-Berenger w Izbie Deputowanych. Jako konserwatysta, Poincare cieszył się poparciem przedsiębiorców i dlatego udało mu się osiągnąć zgodę różnych grup na przeprowadzenie
102 Wg pierwotnej umowy Wielka Brytania uzyskała redukcję długów jedynie 0 18%, co np. w porównaniu z redukcją zadłużenia włoskiego było wyraźną dyskryminacją Zjednoczonego Królestwa; zob. M.P. Leffler, op.cit., ss. 131 i 132; także L. �rłowski, op.cit., s. 709.
103 Zob. "Literary Digest" nr 90 z 31 VII 1926, ss. 5-7; także F. Costigliola,
Dominion..., s. 135.
223
drastycznych posunięć gospodarczych. W ich wymku sytuacja finansowa Francji raptownie się poprawiła104.
Determinacja rządu francuskiego i jego\ pierwsze sukcesy na polu gospodarczym wywarły pozytywne wrażenie w Stanach Zjednoczonych. Jednak nie do tego stopnia, aby odblokować kredyty. Wprawdzie Strong w imieniu FRBNY obiecał pomoc finansową, ale uzależniał ją nadal od przeprowadzenia gruntownej reformy franka oraz przyjęcia umowy Mellon-Berenger. Ze swej strony szef Federalnego Banku Rezerw podjął próbę przekonania administracji Coolidge'a, że powinna uwzględnić w większym stopniu europejskie racje. Chodziło mu głównie o ogłoszenie moratorium na wszelkie płatności na okres 3-5 lat. To pozwoliłoby Europie, w tym także Francji, przeprowadzić dalsze niezbędne dla reformy gospodarczej działania. W ich efekcie nastąpiłaby odbudowa europejskiego rynku, co nie było bez znaczenia dla interesów amerykańskich, gdyż rozwiązywało problem zbytu amerykańskich produktów105.
Stanowisko Stronga poparł tradycyjnie już sekretarz skarbu. Mellon podzielał opinię, że Amerykanie mogą wiele zyskać na ustabilizowaniu sytuacji gospodarczej w Europie i dlatego należy w większym stopniu uznać europejski punkt widzenia. Był nawet gotowy zaakceptować klauzulę gwarancyjną, gdyby to ułatwiło akceptację porozumienia o długach przez francuski parlament106.
Gotowość Departamentu Skarbu do uwzględnienia europejskich racji została jednak po raz kolejny storpedowana wskutek stanowiska innych przedstawicieli administracji Coolidge'a. Sekretarz handlu nie uważał, aby spłaty długów stanowiły tak wielkie obciążenie dla francuskiego budżetu. Należało natomiast brać pod uwagę ciężary, jakie spadają na Amerykanów z powodu niewypłacalności europejs-
M Działania rządu francuskiego polegały na zmianie opodatkowania oraz zrównoważeniu budżetu. W efekcie nastąpił wzrost kursu franka o 50%. W ciągu kilku tygodni do Francji wrócił obcy kapitał. Zresztą w 1926 r. w większości państw europejskich rozpoczęła się dobra koniunktura gospodarcza; E.L. Dulles, The French Franc, 1914-1928: The Facts and Their Interpretation, New York 1929, ss. 193-200; Ch. S. Maier, op.cit., ss. 502 i 503.
105 FRBNY, Benjamin Strong Papers, Strong do Mellona, 10 VIII 1926, tamże Strong do Winstona, 3 VIII 1926, 30 VIII 1926.
106 Tamże, Strong do George'a L. Harrisona, 13 VII 1926.
224
1. Woodrow Wilson, prezydent Stanów Zjednoczonych (1913-1921) uchodził za wielkiego idealistę oraz interwencjonistę
2. Płk Edward M. House był współtwórcą koncepcji Ligi Narodów
3. Sekretarz stanu Robert Lansing (1915-1920) nie we wszystkich planach wobec Europy zgadzał się z prezydentem Wilsonem
4. Henry Cabot Lodge, przeciwnik Wil-sona, Ligi Narodów i polityki zaangażowania
FOR U.S.ARMY
MEAftEST RECRUITING STATIOH
5/6. Rekrutacja do wojska po przystąpieniu Stanów Zjednoczonych do wojny w 1917 r. - plakaty propagandowe
7. Amerykańskie wojska w Europie w 1917 r.
'rezydenta Wilsona witano entuzjastycznie na ulicach Londynu... 9. i Paryża...
'.....ii
10. Woodrow Wilson i prezydent Francji Raymond Poincare w Paryżu 14 grudnia 1918 r.
11. "Wielka czwórka" na konferencji pokojowej w Paryżu. Od lewej: Yittorio Orlando, David Lloyd George, Georges Clemenceau i Woodrow Wilson
12. Warren G. Harding (1920-1923) wygrał wybory prezydenckie w 1929 r. pod hasłem "America first"
13. Sekretarz stanu Charles Evans Hughes (1921 -1925) był zwolennikiem nieformalnych kontaktów politycznych z Europa
14. Amerykańska delegacja na konferencję waszyngtońską z 1921/1922 r. Od lewej: Elihu Root, Henry Cabot Lodge, Charles Evans Hughes i Oskar Underwood
15. Stany Zjednoczone nie uczestniczyły w konferencji w Locarno w październiku 1925 r., ale były zainteresowane jej przebiegiem

h l
�a
1
o
o.
a �o
l e

. "g
to �a
d
"3 O
17. Przelot Charlesa Lindbergha przez Atlantyk w 1927 r. "zbliżył" Amerykę do Europy
18. Walter Lippmann już w latach dwudziestych był uznanym publicystą amerykańskim
19. Herbert C. Hoover jako sekretarz handlu (1921-1928) był zwolennikiem protekcjonizmu, jako prezydent (1928--1932) pozostał wierny głównym zasadom izolacjonizmu w stosunkach z Europą
20. Sekretarz stanu Henry L. Stimson (1929-1932) starał się w większym stopniu niż prezydent uwzględniać europejskie
racje
21. "Czarny czwartek" 24 października 1929 r. na nowojorskiej giełdzie
22. Marsz głodowy w USA
23. Zgromadzeni na wiecu Niemcy protestują przeciwko planowi Younga
24. Wyjazd niemieckiej delegacji na konferencję do Hagi w styczniu 1930 r., gdzie miano dyskutować o przyjęciu planu Younga
25. Prezydent Herbert C. Hoover i brytyjski premier James Ramsay MacDonald (październik 1929 r.)

27. Prezydent Franklin Delano Roosevelt (1932-1945) rozpoczął swe urzędowanie od walki z kryzysem gospodarczym
26. Prezydent Herbert C. Hoover w otoczeniu członków swego gabinetu podpisuje traktat londyński (lipiec 1930 r.)
28- Sekretarz stanu Cordell Hull 5-1944) próbował przełamać izola-cjonistyczne nastroje społeczeństwa amerykańskiego
29. Joseph P. Kennedy, ambasador Stanów Zjednoczonych w Wielkiej Brytanii w otoczeniu rodziny
30. Zastępca sekretarza stanu Sumner Welles (z prawej), autor koncepcji światowego frontu pokojowego. Na zdjęciu z sekretarzem stanu Cordellem Hullem
31. Manifestacja amerykańskich matek przeciwnych programowi lend-lease (luty 1941 r.
32. Franklin D. Roosevelt i brytyjski premier Winston Churchill na pokładzie "Prince of Wales", gdzie podpisali Kartę Atlantycką (sierpień 1941 r.)
33. Atak japońskiego lotnictwa na Pearl Harbor 7 grudnia 1941 r. spowodował przystąpienie Stanów Zjednoczonych do wojny.
34. Prezydent Franklin D. Roosevelt podpisuje 8 grudnia 1941 r. "Deklarację wojny"
kich dłużników. Hoover dowodził, że ewentualne korzyści z rozszerzenia europejskiego rynku będą niewspółmierne do stale ponoszonych strat107. Z kolei sekretarz stanu Kellogg obawiał się reakcji senatora Boraha, który miał po swej stronie przeważającą część opinii publicznej, oczekującej spłaty nieszczęsnych długów108.
Zresztą wobec połączonego ataku państw europejskich na amerykańską politykę w sprawie zadłużenia oraz rosnącego krytycyzmu Europejczyków pod adresem "egoistycznej" Ameryki, za oceanem pojawiły się opinie o europejskiej niewdzięczności. W rządzie USA wzmocniła się pozycja zwolenników tezy, iż polityka amerykańska wobec Europy jest zbyt wspaniałomyślna. Słabło natomiast znaczenie polityków, którzy dotąd uważali, że konieczne są ustępstwa wobec Starego Świata. W takiej sytuacji trudno było mówić o możliwości złagodzenia stanowiska Waszyngtonu w kwestii długów.
Ten punkt widzenia podzielił prezydent, który odrzucił sugestie Departamentu Skarbu w sprawie zadeklarowania ustępstw wobec Francji. Pod koniec sierpnia 1926 r. strona amerykańska potwierdziła, że dopóki nie nastąpi ratyfikacja umowy Berenger-Mellon, nie będzie dalszej pomocy finansowej dla Francji109.
Odrzucenie ratyfikacji umowy o długach spowodowało zatem odcięcie Francji od amerykańskich kredytów. Paryż zdecydował się jednak działać niezależnie od Stanów Zjednoczonych. Potrzebne środki finansowe do zrównoważenia budżetu i ustabilizowania franka zamierzano zdobyć w inny sposób. W dniu 17 września 1926 r. w położonej nie opodal Genewy miejscowości Thoiry doszło do spotkania francuskiego ministra spraw zagranicznych Brianda ze Stresemannem. Ustalono, że Francja wycofa się z Nadrenii, zwróci Niemcom Zagłębie Saary oraz zgodzi się na zniesienie międzyso-juszniczej kontroli wojskowej nad Niemcami. W zamian za to strona niemiecka obiecała sprzedaż akcji kolejowych (reparacyjnych) o wartości 1,5 mld marek (z tego 52% zysku miało przejść do
107 NARG 59, Department of State, 800.51W89/199, Hoover do Kellogga, 28 VII 1926.
108 L.E. Ellis, Frank B. Kellogg and American Foreign Relations. 1925-1929, New Brunswick 1961, ss. 9, 235.
109 FRBNY, Benjamin Strong Papers, 1000.7, Raporty Roberta Warrena, 23-26, 28, 31 vm 1926; tamże, Strong do Winstona, 30 VIII 1926; FRBNY, FRBNY Papers, C261.1, Strong do G.L. Harrisona, 17 VIII 1926, 2 IX 1926.
'5 Miedzy izolacjonizmem... 225
�Yancji) oraz zapłacić 300 min marek w złocie jako rekompensatę za .głębie Saary110.
Stany Zjednoczone od dawna były zainteresowane zbliżeniem francusko-niemieckim, uważając je za podstawę ładu pokojowego w Europie. Jednak ustalenia podjęte w Thoiry administracja odczytała jako wyzwanie dla amerykańskiej polityki w sprawie długów. Uzyskując środki finansowe z innego źródła, Francja nie byłaby zainteresowana amerykańskimi kredytami. I choć generalny kontroler niemieckich spłat reparacyjnych Gilbert pozytywnie ustosunkował się do koncepcji wykorzystania części akcji niemieckich dla ratowania franka, to jednak stanowisko USA pozostało nieugięte. Mimo apelu Gilberta władze amerykańskie nie wyraziły zgody na marketing (wystawienie na sprzedaż) niemieckich akcji reparacyjnych. Zgodę uzależniano nadal od ratyfikacji przez Francję umowy o długach111. Także Brytyjczycy wyrażali się niechętnie o finansowych ustaleniach francusko-niemieckich uważając, że przyniosą one zbyt dużo korzyści Paryżowi112.
Wkrótce rząd francuski stracił zainteresowanie ustaleniami z Thoiry, zwłaszcza po niezbyt przychylnej reakcji USA i Wielkiej Brytanii. Nie było sensu czynić koncesji politycznych i strategicznych dla Niemiec, jeśli i tak nie zmieniało to stosunku Waszyngtonu do Francji. Jednak w końcu udało się zahamować spadek wartości franka, a także pozyskać kredyty zagraniczne. W grudniu 1926 r. Francja przekazała pierwsze płatności do Waszyngtonu. Odbyło się to zgodnie z ustaleniami nie ratyfikowanej umowy Mellon-Berenger. Tak więc wydawało się, że Francja, w odróżnieniu od większości państw europejskich, zdołała przezwyciężyć kryzys finansowy i podjąć obsługę zadłużenia. Wszystko to następowało bez udziału amerykańskiego FRBNY i bez konieczności inicjowania politycznego sporu w parlamencie wokół ratyfikacji umowy o długach.
110 J. Jacobson, op.cit., ss. 84-87; G. Stresemann, op. cit., vol. III, ss. 17-26; Cz. Łuczak, Dzieje gospodarcze Niemiec 1871-1945, Poznań 1984, s. 106; H. Batowski, Między dwiema wojnami, 1919-1939, Kraków 1988, s. 127.
111 NARG 59, Department of State, 462.00R2962/66, A.N. Young do Kellogga, 11 X 1926; NARG 39, Department of the Treasury, Records of the Bureau of Accounts, Box 85, Winston do Morrowa, 27 IX 1926.
112 NARG 39, Department of the Treasury, Records of the Bureau of Accounts, Box 220, Gilbert do Morrowa i Russela C. Leffingwella, 8 X 1926; także J. Jacobson, op.cit., ss. 84-90.
226
Amerykanie byli mile zaskoczeni sukcesem Francji. Choć więc układ o długach nadal nie był ratyfikowany, to jednak Mellon wyraził gotowość odblokowania kredytów. Uznał bowiem, że wzmocni w ten sposób proces osiągania finansowej i gospodarczej stabilizacji przez Francję, a w dalszej kolejności przez całą Europę113. Amerykański producent czekał zaś na dobrze funkcjonujący europejski rynek.
Uchyleniem embarga na kredyty byli zainteresowani także finansiści Wall Street, którzy już w pierwszych miesiącach 1926 r. kilkakrotnie występowali do rządu amerykańskiego z apelem o odblokowanie kredytów dla Francji114. Za każdym razem odpowiedź administracji była negatywna. Rozpoczęto więc kampanię propagandową na rzecz zmiany oficjalnej polityki kredytowej. W batalii tej czołową rolę odgrywał F.I. Kent, związany z American Bankers Association. W rozmowach z Hooverem i Kelloggiem powtarzał tradycyjną tezę, że embargo nie tylko wpływa destrukcyjnie na stosunki handlowe, a przez to i polityczne, ale również działa ujemnie na amerykańską sytuację finansową, a tego już lekceważyć nie można"5.
Paradoksem w tej sytuacji był fakt, że administracja amerykańska milczała i nie oponowała wobec wielu kontrowersyjnych pożyczek dla Rzeszy. Tym bardziej że zbyt obfity napływ kredytów do Niemiec, przy równoczesnym pozbawieniu tych pożyczek inne państwa, rodził niebezpieczeństwo załamania na giełdzie i kryzysu wymiany w Republice Weimarskiej. Nie tylko amerykańscy ekonomiści dostrzegali to zagrożenie. Także wśród polityków coraz silniejsze były głosy ostrzegające przed groźbą załamania finansowego w Niemczech i jego politycznymi konsekwencjami. Gdyby doszło do kryzysu, administracja chcąc nie chcąc musiałaby aktywniej wystąpić na arenie europejskiej i włączyć się w spór o charakterze politycznym lub podjąć na
113 Zob. M.P. Leffler, op.cit., s. 154.
114 NARG 59, Department of State, 851.51/1001, A. W. Dulles do A.N. Younga, -3 II 1927; tamże, 851.51/1033, 1041, 1008, petycje od W.A. Harriman & Company,
Aldred & Company oraz innych.
15 Tamże, 851.51/1034, Kent do Kellogga, 4 III 1927; NARG 39, Department of the Treasury, Records of the Bureau of Accounts, Box 47, Kent do O.L. Millsa, 13 VI 1927. Warto dodać, że wielu inwestorów amerykańskich omijało embargo i udzielało Francji kredytów.
227
nowo sprawę redukcji długów alianckich"6. Tak więc i ten aspekt sprawy teoretycznie powinien przekonać administrację o konieczności rewizji istniejącej procedury udzielania pożyczek, łącznie z potrzebą ograniczenia embarga na kredyty dla Francji.
Sprzeciw Hoovera wobec zniesienia ograniczeń kredytowych dla Francji i kontroli kredytów dla Niemiec był jednak nie do pokonania. Przy czym stanowisko sekretarza handlu wydawało się dość paradoksalne. Bardzo silnie popierał on procedurę kontroli pożyczek i oficjalnie wypowiadał się negatywnie o niektórych kredytach dla Niemiec. W rzeczywistości jednak był przeciwny obcinaniu kredytów płynących do Rzeszy. Konsekwencje takiego stanowiska mogły być bardzo groźne: dalej płynęłyby nieproduktywne kredyty do Niemiec, a równocześnie wzrastałoby przekonanie wśród amerykańskich kredytodawców, że rząd - nie sprzeciwiając się udzielaniu pożyczek - bierze na siebie pełną odpowiedzialność za ich spłatę.
Jednak ani Mellon, ani Kellogg nie mieli nic lepszego do zaoferowania. Pozostało im tylko domagać się ograniczenia embarga na kredyty dla Francji, a równocześnie przerzucić na rząd niemiecki sprawę kontroli napływających pożyczek. I gdy na początku 1928 r. Hoover rozpoczął batalię o fotel prezydencki, Kellogg i Mellon, wykorzystując okazję, zredukowali kontrolę rządu nad pożyczkami oraz ograniczyli embargo na niektóre kredyty dla Francji"7. Od tego momentu aż po wielki krach na nowojorskiej giełdzie dominującą cechą amerykańskiej polityki kredytowej był permanentny spadek odpowiedzialności rządu za jej kierunek. Kompetencje te przeszły przede wszystkim do działającego na zasadzie dobrowolności stowarzyszenia bankowców"8. Wydawało się, że wszyscy, oprócz Hoovera,
116 W wypadku kryzysu finansowego w Niemczech, Paryż i Londyn z pewnością żądałyby opóźnień w obsłudze zadłużenia na rzecz realizacji zobowiązań reparacyjnych. W konsekwencji administracja republikanów mogła spodziewać się nacisku ze strony inwestorów, którzy domagaliby się zabezpieczeń dla swoich kredytów w Niemczech. Oznaczałoby to konieczność amerykańskiej interwencji w sprawach gospodarki i polityki europejskiej. A to nie leżało w sferze priorytetów USA.
117 NARG 59, Department of State, 851.51/1282a, 1282b, 1282c, Departament Stanu do poszczególnych firm, 13 I 1928.
118 Pozbawione kontroli rządowej firmy bankowe prowadziły często nierozsądną politykę kredytową. Kierując się głównie chęcią szybkiego zysku, ignorowały ostrzeżenia z Białego Domu; zob. I. Mintz, Deterioration in the Quality ofForeign Bonds Issued in the United States, 1920-1930, New York 1951, ss. 63-68.
228
są zadowoleni. Rząd - że pozostaje z dala od zawirowań gospodarki europejskiej, a finansiści - że uzyskali niezależność w zakresie polityki inwestycyjnej i kredytowej.
Choć należało zdawać sobie sprawę, że w ten sposób Stany Zjednoczone rezygnują z jednego z najważniejszych atutów swojej strategii wobec Europy: poprzez odpowiednie dawkowanie kredytów mają możliwość wpływania i kontrolowania sytuacji gospodarczej, a także politycznej na kontynencie europejskim. Z drugiej jednak strony fakt, że np. Francja - mimo ograniczeń kredytowych - przezwyciężyła trudną sytuację ekonomiczną w kraju, już i tak tę filozofię podważył.
Załamaniu polityki kredytowej Stanów Zjednoczonych towarzyszyły zakłócenia w zakresie ściągania długów wojennych, choć początkowo nic nie wskazywało, że dojdzie do jakichkolwiek zakłóceń. Rząd amerykański sfinalizował w formie umów negocjacje ze wszystkimi dłużnikami (inną rzeczą była realizacja tych porozumień). W kręgach rządowych USA uważano, że umowy oznaczają wreszcie pewną stabilizację po długim okresie niepewności"9. Efektem tego było rozwiązanie w 1927 r. Komisji Długów Wojennych. Jednak to, że Francuzi nie ratyfikowali umowy Mellon-Berenger, obok głosów niechętnych Paryżowi wywoływało również zastrzeżenia co do słuszności przyjętych w niej ustaleń. Dość często pojawiały się opinie o konieczności zmiany umowy o długach i przyjęcia zasad korzystniejszych dla Francji. Amerykańscy zwolennicy rewizji zjawiali się nad Sekwaną, gdzie wyrażali swoją dezaprobatę wobec istniejącego porozumienia o długach. Efektem było - jak donosili amerykańscy dyplomaci z Paryża - usztywnienie stanowiska Francji oraz innych dłużników wobec kwestii realizacji zobowiązań płatniczych120.
Nic jednak nie wskazywało na to, że Amerykanie pójdą na ustępstwa. Po rozwiązaniu WDC sprawą ściągania długów zajmowały się dwa resorty: Departament Handlu oraz Departament Skarbu. Zwłaszcza Hoover, jako sekretarz handlu i samozwańczy kontroler życia gospodarczego w kraju oraz pretendent do Białego Domu,
119 NARG 59, Department of State, 800.51W89/328, Winston do Kellogga, 5 VII 1928.
120 Tamże, 800.51W89/272, George S. Messersmith do Kellogga, 22 III 1927; także J-H. Wilson, op.cit., ss. 147-149.
229
zdecydowanie sprzeciwiał się prowadzeniu łagodniejszej polityki w sprawie długów. W obszernym raporcie, przygotowanym pod jego kierownictwem w Departamencie Handlu, Hoover utrzymywał, że "dalsza redukcja długów byłaby niepożądana i zgubna". Dowodził, że obsługa zadłużenia, nie przekraczając 4% rocznych wydatków rządowych, nie stanowi wielkiego obciążenia dla budżetów poszczególnych państw. Amerykański sekretarz handlu odrzucał też twierdzenie, że protekcjonizm USA uniemożliwia spłatę długów. Zdaniem Hoovera import amerykański z Europy wzrósł znacznie bardziej niż eksport121.
Ten wysoce niekorzystny dla europejskich dłużników raport odbiegał od poglądów sekretarza skarbu Mellona, nadal gotowego poczynić pewne rewizje w umowach o długach. W styczniu 1928 r. Mellon rozmawiał z Gilbertem o możliwości rewizji ustaleń w sprawie długów w ramach ostatecznego porozumienia o reparacjach. Okazało się, że takie działanie było bliskie zamierzeniom Francji122. I w tym wypadku opór Hoovera był nie do przezwyciężenia. Sekretarz handlu dowodził, że nie istnieją powiązania między długami a reparacjami, a także między amerykańską polityką w sprawie długów a sytuacją gospodarczą w Europie. Było to jednoznaczne pomijanie istoty
sprawy123.
Mellon nie chciał jednak inicjować batalii na rzecz redukcji zadłużenia. Stanowisko tego polityka było zatem dość dwuznaczne. Nie uciekał od możliwości pewnych ustępstw w przyszłości, ale uznawał też słuszność stanowiska części administracji oraz Kongresu, przeciwnych rewizji dotychczasowych ustaleń. Choć publicznie przyznawał, że Europejczycy musieli przystać na warunki amerykańskie, podczas gdy USA nie poczyniły żadnych ustępstw, to jednak działał - co jest rzeczą zrozumiałą - przede wszystkim w interesie amerykańskiego podatnika. Wobec przypadających na jesień 1928 r. wyborów prezydenckich, a także po jednoznacznych deklaracjach Boraha,
' R O Hali French-American Balance of Payments in 1928: Our Unfavorable Position, "The Annalist" nr 34, z 8 XI 1929, ss. 908-910.
122 NARG 39 Department of the Treasury, Records of the Bureau of Accounts Box 78, Gilbert do Kellogga, 4 X 1928; tamże, Gilbert do Kellogga i Mellona, 2. X 1928; J. Jacobson, op.cit., ss. 156-167. "ford
123 H.C. Hoover, The New Day: Campaign Speeches of Herbert Hoover, S1
1928, ss. 128-143. 230
manifestującego sprzeciw wobec redukcji europejskich zobowiązań płatniczych124, nie było sposobu na rewizję długów bez groźby rozpętania wojny z amerykańskim podatnikiem i Kongresem.
5. AMERYKAŃSKI PROTEKCJONIZM
Stanowisko Waszyngtonu w kwestii europejskiego zadłużenia wskazywało, że Amerykanie nie chcą zmienić swej polityki wobec Starego Świata. Byli przekonani, że po wprowadzeniu planu Dawesa, przywróceniu parytetu złota oraz po układach lokarneńskich Europa znajduje się na właściwej drodze, gwarantującej pomyślny rozwój gospodarczy i polityczny. Uważali, że nadal należy trzymać się taktyki, która nie narusza amerykańskich priorytetów, a jednak przy niskich kosztach własnych przynosi im znaczące korzyści. Chodziło zatem o umocnienie ładu finansowego w Europie i gospodarczej prosperity gwarantującej rozwój amerykańskiego eksportu, ale bez politycznego zaangażowania Stanów Zjednoczonych. W sensie politycznym zgadzano się, że nadal dla USA nie jest obojętne wzmocnienie bezpieczeństwa Francji, ale nie drogą amerykańskich zobowiązań i gwarancji. Osiągnięcie swoich celów na kontynencie europejskim administracja republikańska wiązała z kolejną rundą rozmów rozbrojeniowych, a także konferencją gospodarczą. Zwłaszcza gremium gospodarcze mogłoby zająć się sprawami istotnymi z amerykańskiego punktu widzenia, a dotyczącymi handlu międzynarodowego.
Potrzeba zwołania międzynarodowej konferencji gospodarczej istniała niezależnie od tego, czy były nią zainteresowane Stany Zjednoczone, czy też nie. Także państwa europejskie, w tym szczególnie Francja i Wielka Brytania, starały się skłonić organa Ligi Narodów do
124 LC, William E. Borah Papers, Box 276, Borah do F.H. Plaisida, 7 I 1927. Ogółem Stany Zjednoczone zawarły umowy z piętnastoma państwami na łączną sumę blisko 12 mld dolarów, której amortyzacja i oprocentowanie w ciągu 62 lat wymagało wpłacenia przez Europę na rzecz Ameryki 22 mld dolarów. Polska podpisała umowę 0 spłacie długów 14 XI 1924 r. Wysokość długu ustalono na ponad 178 min dolarów, Płatnych w ciągu 62 lat, przy oprocentowaniu ustalonym początkowo na 3%, następnie na 3,5%. Ostatnia rata wypadałaby na 15 XII 1984 r. (sic!); L. Orłowski, op.cit., s. 707.
231
zainicjowania konferencji gospodarczej. Zarówno w Paryżu, jak i Londynie dostrzegano swoisty paradoks: mimo stabilizacji pieniądza nadal odczuwało się załamanie gospodarcze. Przyczyn tej tendencji szukano w nieuregulowanych zasadach wymiany międzynarodowej. Chodziło zatem o przedyskutowanie takich spraw, jak bariery handlowe, kartelizacja przemysłu, warunki rozwoju rolnictwa.
Amerykanie byli szczególnie zainteresowani wprowadzeniem klauzuli najwyższego uprzywilejowania, umożliwiającej rozszerzenie ekspansji gospodarczej. Nie chcieli natomiast dyskutować o długach wojennych, prawie imigracyjnym oraz o taryfach pozaeuropejskich. Francja i Wielka Brytania, zainteresowane udziałem Stanów Zjednoczonych w konferencji, zgodziły się, aby te sprawy zostały wyłączone spod obrad125.
Potwierdzając istnienie powiązań miedzy gospodarką amerykańską a procesami ekonomicznymi zachodzącymi na kontynencie europejskim, Stany Zjednoczone przyjęły wystosowane w lutym 1927 r. zaproszenie do udziału w Światowej Konferencji Gospodarczej w Genewie. Ponieważ konferencję zwołano z inicjatywy i w ramach Ligi Narodów, co pozwalało przypuszczać, że dominować będą sprawy europejskie, administracja Coolidge'a tradycyjnym zwyczajem zdecydowała się delegować obserwatorów, bez formalnych pełnomocnictw126. W ten sposób starano się uniknąć ewentualnych zastrzeżeń ze strony Kongresu co do udziału amerykańskich reprezentantów w konferencji o zdecydowanie europejskim charakterze i odbywającej się pod patronatem genewskiej organizacji. Na przewodniczącego delegacji Hoover mianował swego przyjaciela H.M. Robinsona. Oficjalnie sekretarz handlu zaznaczył, że Robinson będzie działał na własne ryzyko, podobnie zresztą jak pozostali członkowie amerykańskiej delegacji (m.in. R. Boyden, N. H. Davis, A. N. Young, John W. O'Leary, Alonzo Taylor, Julius Klein). Nie ulegało jednak wątpliwości, że działania amerykańskich emisariuszy w Genewie będą zgodne z punktem widzenia administragi Coolidge'a oraz amerykańskimi interesami.
Przebieg Światowej Konferencji Gospodarczej w Genewie w maju i w czerwcu 1927 r. potwierdzał charakter dyplomacji prowadzonej
125 Tamże, 550.M1/197, Herrick do Kellogga, l IV 1927; tamże, 550.M1/42, L. Harrison do Hocwera, 171 1927;tamże, 550.M l /94, Houghton do Kellogga, 21II 1927.
126 NARG 59, Department of State, 550.M1/191, 61, 44, Wallace M. McClure, memorandum: "International Economic Conference", 17, 22 XII 1926, 8 I 1927.
232
przez Stany Zjednoczone wobec Europy. Amerykanie starali się osiągnąć jak najwięcej, nie rezygnując ze swoich zasad, priorytetów oraz interesów. Dlatego wystąpili z propozycją wprowadzenia w handlu zasady open-door, czyli likwidacją ograniczeń handlowych. Równocześnie jednak odmówili dyskutowania na temat amerykańskich taryf celnych127. Tymczasem była to sprawa niezwykle ważna dla Europejczyków, zważywszy istniejącą od 1924 r. taryfę celną - Fordney-McCwnber Tariff, najwyższą, jaką dotychczas znała historia Stanów Zjednoczonych. Nic dziwnego, że Francja, godząc się na politykę "otwartych drzwi", domagała się równocześnie wzajemnych porozumień taryfowych. Paryż zakładał możliwość obniżenia taryf celnych jedynie na zasadzie wzajemności. Stany Zjednoczone wprawdzie oferowały dla wszystkich państw równe cła, jednak były one - w opinii Europejczyków
- zbyt wysokie128.
Na ten temat Amerykanie nie chcieli jednak dyskutować. Cała delegacja amerykańska solidarnie toczyła bój z przedstawicielami państw europejskich, odrzucając jako przedmiot dyskusji sprawę amerykańskich taryf celnych. Znamienne, że sam N. H. Davis
- demokrata i podsekretarz stanu w administracji Wilsona oraz zwolennik amerykańskiego zaangażowania w Europie, na równi z czołowym przedstawicielem izolacjonistów - republikaninem R.W. Boydenem, przeciwstawiał się ograniczeniu polityki protekcjonistycz-nej. To zaskakujące stanowisko Davisa skomentował inny członek amerykańskiej delegacji w Genewie: "Obaj oni najlepiej reprezentowali interesy amerykańskie, przeciwstawiając się solidarnie poruszaniu drażliwych kwestii. Dlatego Davis był nazywany najlepszym republikaninem (sic!) w całej delegacji"129.
Drażliwe kwestie obejmowały również nie rozstrzygnięty do końca problem długów wojennych. Mimo wstępnych zastrzeżeń przedstawiciele państw europejskich nie zrezygnowali z poruszania tych spraw podczas genewskich obrad. Jednak ich próby uczynienia tematem konferencji także sprawy redukcji długów oraz płatności reparacji
127 Tamże, 550.M1/343, A.N. Young do Castle'a, 25 V 1927; tamże, 550.M1/336, A-N. Young do Kellogga, l VI 1927.
" Tamże, 550.M1/191,44, 61, W. McClure, memorandum "International Econo-nuc Conference", 17, 22 XII 1926.
Iło
Cyt. za F. Costigliola, Awkward Dominion..., s. 193.
233
zainicjowania konferencji gospodarczej. Zarówno w Paryżu, jak i Londynie dostrzegano swoisty paradoks: mimo stabilizacji pieniądza nadal odczuwało się załamanie gospodarcze. Przyczyn tej tendencji szukano w nieuregulowanych zasadach wymiany międzynarodowej. Chodziło zatem o przedyskutowanie takich spraw, jak bariery handlowe, kartelizacja przemysłu, warunki rozwoju rolnictwa.
Amerykanie byli szczególnie zainteresowani wprowadzeniem klauzuli najwyższego uprzywilejowania, umożliwiającej rozszerzenie ekspansji gospodarczej. Nie chcieli natomiast dyskutować o długach wojennych, prawie imigracyjnym oraz o taryfach pozaeuropejskich. Francja i Wielka Brytania, zainteresowane udziałem Stanów Zjednoczonych w konferencji, zgodziły się, aby te sprawy zostały wyłączone spod obrad125.
Potwierdzając istnienie powiązań między gospodarką amerykańską a procesami ekonomicznymi zachodzącymi na kontynencie europejskim, Stany Zjednoczone przyjęły wystosowane w lutym 1927 r. zaproszenie do udziału w Światowej Konferencji Gospodarczej w Genewie. Ponieważ konferencję zwołano z inicjatywy i w ramach Ligi Narodów, co pozwalało przypuszczać, że dominować będą sprawy europejskie, administracja Coolidge'a tradycyjnym zwyczajem zdecydowała się delegować obserwatorów, bez formalnych pełnomocnictw126. W ten sposób starano się uniknąć ewentualnych zastrzeżeń ze strony Kongresu co do udziału amerykańskich reprezentantów w konferencji o zdecydowanie europejskim charakterze i odbywającej się pod patronatem genewskiej organizacji. Na przewodniczącego delegacji Hoover mianował swego przyjaciela H.M. Robinsona. Oficjalnie sekretarz handlu zaznaczył, że Robinson będzie działał na własne ryzyko, podobnie zresztą jak pozostali członkowie amerykańskiej delegacji (m.in. R. Boyden, N. H. Davis, A. N. Young, John W. O'Leary, Alonzo Taylor, Julius Klein). Nie ulegało jednak wątpliwości, że działania amerykańskich emisariuszy w Genewie będą zgodne z punktem widzenia administracji Coolidge'a oraz amerykańskimi interesami.
Przebieg Światowej Konferencji Gospodarczej w Genewie w maju i w czerwcu 1927 r. potwierdzał charakter dyplomacji prowadzonej
m Tamże, 550.M1/197, Herrick do Kellogga, l IV 1927; tamże, 550.M1/42, L. Harrison do Hoovera, 171 1927; tamże, 550.M1 /94, Houghton do Kellogga, 21II 1927.
IM NARG 59, Department of State, 550.M1/191, 61, 44, Wallace M. McClure, memorandum: "International Economic Conference", 17, 22 XII 1926, 8 I 1927.
232
przez Stany Zjednoczone wobec Europy. Amerykanie starali się osiągnąć jak najwięcej, nie rezygnując ze swoich zasad, priorytetów oraz interesów. Dlatego wystąpili z propozycją wprowadzenia w handlu zasady open-door, czyli likwidacją ograniczeń handlowych. Równocześnie jednak odmówili dyskutowania na temat amerykańskich taryf celnych127. Tymczasem była to sprawa niezwykle ważna dla Europejczyków, zważywszy istniejącą od 1924 r. taryfę celną - Fordney-McCwnber Tariff, najwyższą, jaką dotychczas znała historia Stanów Zjednoczonych. Nic dziwnego, że Francja, godząc się na politykę "otwartych drzwi", domagała się równocześnie wzajemnych porozumień taryfowych. Paryż zakładał możliwość obniżenia taryf celnych jedynie na zasadzie wzajemności. Stany Zjednoczone wprawdzie oferowały dla wszystkich państw równe cła, jednak były one - w opinii Europejczyków
- zbyt wysokie128.
Na ten temat Amerykanie nie chcieli jednak dyskutować. Cała delegacja amerykańska solidarnie toczyła bój z przedstawicielami państw europejskich, odrzucając jako przedmiot dyskusji sprawę amerykańskich taryf celnych. Znamienne, że sam N. H. Davis
- demokrata i podsekretarz stanu w administracji Wilsona oraz zwolennik amerykańskiego zaangażowania w Europie, na równi z czołowym przedstawicielem izolacjonistów - republikaninem R.W. Boydenem, przeciwstawiał się ograniczeniu polityki protekcjonistycz-nej. To zaskakujące stanowisko Davisa skomentował inny członek amerykańskiej delegacji w Genewie: "Obaj oni najlepiej reprezentowali interesy amerykańskie, przeciwstawiając się solidarnie poruszaniu drażliwych kwestii. Dlatego Davis był nazywany najlepszym republikaninem (sic!) w całej delegacji"129.
Drażliwe kwestie obejmowały również nie rozstrzygnięty do końca problem długów wojennych. Mimo wstępnych zastrzeżeń przedstawiciele państw europejskich nie zrezygnowali z poruszania tych spraw podczas genewskich obrad. Jednak ich próby uczynienia tematem konferencji także sprawy redukcji długów oraz płatności reparacji
127 Tamże, 550.M1/343, A.N. Young do Castle'a, 25 V 1927; tamże, 550.M1/336, A.N. Young do Kellogga, l VI 1927.
128 Tamże, 550.M1/191, 44, 61, W. McClure, memorandum "International Economic Conference", 17, 22 XII 1926.
Cyt. za F. Costigliola, Awkward Dominion..., s. 193.
233
wojennych, jako elementów składających się na sytuację kryzysów w gospodarce europejskiej, były blokowane przez Amerykanów130
Główny nacisk położono zatem na problemy istotne z amerykan skiego punktu widzenia. Dyskutowano przede wszystkim o potrzebi zniesienia dyskryminacji handlowej i jasnego określenia taryf celnych oraz ustabilizowania przepisów celnych. Amerykanie z powodzeniem dowodzili, że ruchome stawki celne niezwykle utrudniają wymianę międzynarodową131.
Deklaracja końcowa konferencji w Genewie potwierdzała sukces delegacji amerykańskiej. Państwa uczestniczące w spotkaniu wyraziły zainteresowanie klauzulą najwyższego uprzywilejowania, czyli zniesieniem dyskryminacji handlowej i określeniem wyraźnych taryf celnych oraz ustabilizowaniem przepisów celnych. Wprawdzie Amerykanie poparli deklarację mówiącą o niższych taryfach celnych, jednak nie zgodzili się na ich redukcję. Ponieważ Europejczykom nie udało się ruszyć sprawy amerykańskich ceł zaporowych, pozostało im tylko
0 tym mówić. Ze względu na własną politykę protekcjonistyczną Ameryka nie mogła też liczyć na znaczące redukcje ceł europejskich, zwłaszcza francuskich132.
Konferencja nie załatwiła też wielu innych ważnych dla europejskich interesów spraw. Nie mówiąc już o takich problemach, jak długi
1 reparacje wojenne, z wielką rezerwą potraktowano także kwestie międzynarodowych umów przemysłowych (karteli) jako środka pobudzającego rozwój gospodarczy. I tutaj zaważyło stanowisko Waszyngtonu, kierującego się tradycją antytrustową oraz obawą, aby zbyt duża koncentracja przemysłu europejskiego nie stała się groźną konkurencją na rynkach światowych133. Na zdominowanej przez USA i uprzemysłowione państwa zachodnioeuropejskie konferencji w Genewie nie dostrzeżono problemów krajów słabo rozwiniętych, rolniczych. Polacy w imieniu państw rolniczych apelowali w Genewie
130 Zob. P. Schmidt, Statysta na dyplomatycznej scenie, Kraków 1962, s. 13*
131 NARG 59, Department of State, 550.M1/314, Davis do Kellogga, 23 V l1 tamże, 550.M1/313, A.N. Young do Kellogga, 26 V 1927; także H.M. Robinson, Some Lessons from the Economic Conference, "Foreign Affairs" nr 6, October
s. 18.
132 NARG 59, Department of State, 550.M 1/256, A.N. Young do
3 V 1927.
133 P. Schmidt, op.cit., s. 132.
utworzenie międzynarodowego banku kredytowego na potrzeby spodarki rolnej, jednak spotkało się to ze sprzeciwem zarówno ze strony Waszyngtonu, jak też Londynu i Berlina134.
Wielkie rozczarowanie wynikami konferencji odczuwał Związek Radziecki, który starał się w Genewie o włączenie do międzynarodowego życia gospodarczego. Delegacja radziecka przybyła na konferencje z planem uczynienia "pierwszego kroku" na drodze poszukiwań obcego kapitału, gotowego inwestować w Rosji135. W czasie konferencji Rosjanie starali się kokietować przewodniczącego amerykańskiej delegacji oraz przedstawicieli Europy Zachodniej w nadziei zdobycia upragnionych kredytów. Grigorij Sokolnikow i N. Osiński, członkowie radzieckiej delegacji, wiele mówili o "pokojowej współpracy systemu kapitalistycznego i socjalistycznego". Boyden, występujący w imieniu państw zachodnich, zgadzał się tylko co do "współpracy handlowej w rejonie Pacyfiku", natomiast odrzucał "współpracę pokojową"136. Nie była to różnica jedynie semantyczna. Stany Zjednoczone wykazywały niewątpliwie zainteresowanie handlem ze Związkiem Radzieckim, jednak odmawiały uznania władzy bolszewików de iure. W rezultacie przedstawicielom ZSRR nie udało się nawiązać więzów gospodarczych i politycznych z Zachodem, odmówiono im też negocjaqi w sprawie pożyczek.
Usatysfakcjonowani aktualnym stanem sytuacji Amerykanie nie pragnęli radykalnych zmian polegających czy to na redukcji ich taryf celnych, czy pełnym włączeniu państwa bolszewików w system gospodarki światowej. Już wkrótce okazało się, że amerykański konserwatyzm i niechęć do przeprowadzenia radykalnych zmian, szczególnie obniżenia barier celnych, będą współdecydowały o drastycznym załamaniu gospodarczym. Jednak wielu Amerykanów (w tym także Ioover) było przekonanych, że o pomyślnym rozwoju gospodarki viatowej zadecyduje nie tylko polityka protekcjonizmu, ale inne
' B.W. Winid, op.cit.. ss. 130 i 131. V 192 NARG 59' DePartment of State, 760c.61/556, J.B. Stetson do Kellogga, 13
Wystąpienie radzieckiego delegata zostało właściwe zbojkotowane: Robinson
5tę, a Davis spał. Wobec tego przewodniczący delegacji radzieckiej N. Osiński
Rosjanie są traktowani jak dzikie zwierzęta, którymi wszyscy interesują się, ale
*�* ich dotknąć, P. Schmidt, op.cit., s. 135; zob. także A. Skrzypek, Nie
^ sojusz? Stosunki niemiecko-sowieckie 1917-1941, Warszawa 1992.
234
235
elementy ekonomiczne, przede wszystkim eksport amerykańskiego kapitału137.
Kolejnym czynnikiem pobudzającym rozwój gospodarczy miała być - zdaniem Amerykanów - nie tylko akceptacja, ale również zastosowanie w praktyce klauzuli najwyższego uprzywilejowania. Odnosiło się to przede wszystkim do Francji, która nie zrezygnowała z propagowanej już w Genewie zasady wzajemności. Krótko po zakończeniu konferencji Francja przyjęła nową politykę handlową. Rezultatem umocnienia franka oraz rozwoju współpracy gospodarczej ze wschodnim sąsiadem (niedawnym wrogiem) było podpisanie 17 sierpnia 1927 r. traktatu handlowego z Niemcami, zawierającego klauzulę najwyższego uprzywilejowania. Umowa ta uderzała zdecydowanie w interesy amerykańskich eksporterów, których towary nie były objęte zasadą najwyższego uprzywilejowania. Dlatego amerykańskie produkty obłożono znacznie wyższym cłem niż towary niemieckie. Zdaniem Waszyngtonu oznaczało to dyskryminację amerykańskiego handlu. Francuzi argumentowali swoje działanie wysokimi taryfami celnymi stosowanymi przez USA. W Paryżu twierdzono, że Amerykanie nie mogą spodziewać się równego z innymi eksporterami traktowania ich towarów (klauzula najwyższego uprzywilejowania), dopóki nie uczynią dla artykułów znad Sekwany koncesji podobnych do tych, jakie uczynili Niemcy (obniżenia ceł zaporowych)138.
Było to bezpośrednie wyzwanie dla amerykańskiej polityki handlowej - protekcjonizmu. Chociaż wiele państw europejskich podpisywało się pod zasadami równego traktowania w handlu międzynarodowym, zwłaszcza w Europie, to jednak kraje te sympatyzowały z francuskimi dążeniami wymuszenia rewizji amerykańskich ceł protekcyjnych. Amerykańscy dyplomaci donosili do Waszyngtonu, że Francuzi mogą odegrać rolę reprezentanta wszystkich Europejczyków w walce o obniżenie barier celnych w USA139.
Dyskusje miedzy Waszyngtonem a Paryżem nie trwały jednak zbyt długo. Amerykanie byli zainteresowani eksportem do Francji. Z kolei
137 M.E. Falkus, U.S. Economic Policy and the "Dollar Gap" of the 1920's, "Economic History Review" nr 24, November 1971, ss. 599-623.
138 FRUS, 1926, vol. II, ss. 672-675, 693-695.
119 NARG 59, Department of State, 611.5131/612, 607, Whitehouse do Kellogga, 30 IX; 5, 6 X 1927; tamże, 611.5131/698, D.C. Poole do Kellogga, 17 XI 1927; także F.W. Taussig, The Tariff Controversy with France, "Foreign Aflairs" nr 6, January 1928, ss. 189 i 190.
236
Francuzi, choć nie wykazywali zachwytu nad sposobem traktowania ich towarów za oceanem, nie byli jednak specjalnie zainteresowani przewodzeniem państwom europejskim w ich sporze z amerykańskim protekcjonizmem. Ponadto nad Sekwaną nie odczuwano na przełomie 1927 i 1928 r. takich trudności płatniczych, jak w innych krajach europejskich. Francuska waluta była stabilna, a bilans handlowy (wyłączając obroty ze Stanami Zjednoczonymi) rysował się pomyślnie. Dlatego Paryż przystał jedynie na niewielkie ustępstwo ze strony Ameryki. Polegało ono na zastosowaniu ustępu 315 Ustawy Fordney-McCumber, który pozwalał na ulgę taryfową w wypadku różnicy w kosztach produkcji oraz złagodzenie niektórych przepisów, np. sanitarnych. W zamian Francja wróciła do poprzedniej polityki celnej wobec Stanów Zjednoczonych140. Oznaczało to, że kompromis jest korzystny głównie dla Waszyngtonu, gdyż nie wymaga odejścia od polityki protekcjonizmu. Tym samym potwierdzono, że Ameryka jako lider gospodarczy jest w stanie, chroniąc własny rynek, rozwijać eksport. Stosując w zależności od potrzeb klauzulę 315 Ustawy Fordney-McCumber, Amerykanie mogli oddziaływać na charakter gospodarczych zachowań innych państw, zwłaszcza w sferze wymiany.
Nadzieje Europejczyków na bardziej elastyczne stosowanie barier celnych okazały się jednak płonne. Amerykańska Komisja ds. Taryf, pod przewodnictwem Thomasa O. Marvina, nie była organem niezależnym, mogącym swobodnie stosować klauzulę "315". W rzeczywistości komisja opowiadała się silnie za protekcjonizmem zwłaszcza po rezygnacji W. S. Culbertsona, dotychczasowego jej wiceprzewodniczącego i autora klauzuli. Ponadto komisja podlegała bezpośredniej kontroli Kongresu, gdzie przeważali zwolennicy protekcjonizmu. Nic dziwnego, że uparcie odrzucano prośby państw europejskich o redukcję ceł. Więcej uwagi poświęcała Komisja wyszukiwaniu przykładów dyskryminacji artykułów amerykańskich na kontynencie europejskim niż możliwościom zastosowania klauzuli "315"141.
Jednak nie wszyscy w USA podzielali pogląd, że należy utrzymać zasady polityki protekcjonistycznej. Na początku 1928 r. brak jakiegokolwiek kompromisu w kwestii ceł zaporowych stał się obiektem
40 FRUS, 1927, vol. II, ss. 693-695.
141
F.W. Taussig, op.cit., s. 187; J.R. Snyder, Coolidge, Costigan and the Tariff ornmission, "Mid-America" nr 50, April 1968, ss. 131-148.
237
krytyki ze strony niektórych przedstawicieli amerykańskiej elity. Frank Taussig, autorytet w sprawach taryf celnych, podał w wątpliwość Ustawę Fordney-McCumber i jednoznacznie wzywał do zwiększenia importu. Podobne głosy padały w gronie bankierów i zainteresowanych eksportem przemysłowców. Z ich twierdzeniami o negatywnym wpływie amerykańskich praktyk w kwestii ceł na bilans handlowy państw europejskich zgadzali się niektórzy demokraci, w tym tak znani, jak Cordell Hull i N. H. Davis. Podobne obawy żywili wysocy urzędnicy w Departamencie Stanu: A. N. Young, Wallace McClure oraz eksperci: O. D. Young i S. P. Gilbert'42.
W okresie rozwoju i powszechnego samozadowolenia w Ameryce ostrzeżenia te były ignorowane. Prezydent Coolidge, będąc zresztą sam zwolennikiem protekcjonizmu (zwykle aprobował wszelkie praktyki protekcjonistyczne, a w skład Komisji ds. Taryf powoływał głównie zwolenników protekcjonizmu), nie zamierzał poddawać rewizji zasad amerykańskiej polityki celnej. Zdecydowany pożegnać się z urzędem prezydenckim, nie chciał u schyłku swej kadencji inicjować sporu politycznego wokół protekcjonizmu, powszechnie uważanego za orientację słuszną. Podobne stanowisko przeważało w łonie administracji, gdzie urzędnicy Departamentów Handlu, Skarbu czy Stanu nie widzieli potrzeby prowokowania entuzjastów tendencji protekq'onis-tycznych. Tym bardziej że ubiegający się o stanowisko prezydenta Hoover uchodził powszechnie za zwolennika utrzymania wysokich taryf celnych. Tak więc, mimo pojawiających się głosów krytyki, brak było oznak, że Stany Zjednoczone zdecydują się w najbliższej przyszłości zrewidować swą politykę protekcjonistyczną143.
6. NEGOCJACJE ROZBROJENIOWE
Dążenia rozbrojeniowe pojawiły się w Stanach Zjednoczonych na długo przed I wojną światową. Nastroje te nasiliły się pod wpływern doświadczeń z czasu wojny. Tendencjom rozbrojeniowym towarzyszy-
142 F. W. Taussig, op. cit., ss. 186-191; J. H. Wilson, op. cit., ss. 86-98.
143 FRUS, 1927, vot. I, s. XIV; J. R. Snyder, op. cit., ss. 131 -148; F. W. Fetter, Congressional Trade Theory, "American Economic Review" nr 23, September 1933, ss. 413-427.
ły dążenia do uzyskania równowagi z Wielką Brytanią w zakresie zbrojeń morskich. Chodziło o to, aby parytet ten uzyskać bardziej poprzez redukcję tonażu brytyjskiego niż poprzez wzmocnienie własnej floty. Choć Waszyngton nie znajdował się pod międzynarodowym naciskiem w kwestiach ograniczenia zbrojeń, to jednak właśnie dlatego z inicjatywy Ameryki odbyła się konferencja waszyngtońska. Wspieranie działań na rzecz porozumień rozbrojeniowych, ale bez konieczności podejmowania zobowiązań politycznych, np. w formie gwarancji bezpieczeństwa, stanowiło podstawowy komponent strategii republikanów. Stany Zjednoczone liczyły, że wszelkie pomyślne negocjacje rozbrojeniowe to zaoszczędzenie milionów dolarów, przeznaczanych dotychczas na broń zarówno w Europie, jak i w Stanach Zjednoczonych. Fundusze te - twierdzono - będzie można przeznaczyć na zrównoważenie budżetu i umocnienie pieniądza, co nie było bez znaczenia, zwłaszcza dla gospodarki państw europejskich144. Choć z drugiej strony należało też brać pod uwagę opinię lobby przemysłowego, zwracającego uwagę na problem bezrobocia i utraty dużych dochodów związanych z rozwojem przemysłu zbrojeniowego.
W ramach dotychczasowych działań prezydent Coolidge przyjął zaproszenie do udziału w Komisji Przygotowawczej Konferencji Rozbrojeniowej. Decyzję o powołaniu takiego gremium podjęła Rada Ligi Narodów 12 grudnia 1925 r. W skład komisji mieli wejść przedstawiciele państw-członków Rady Ligi Narodów oraz państw, dla których problem rozbrojenia stwarzał "sytuację specjalną z powodu położenia geograficznego". Za kraje takie uznano: Argentynę, Bułgarię, Chile, Finlandię, Holandię, Polskę, Rumunię, Jugosławię (Królestwo Serbów, Chorwatów, Słoweńców - SHS). Zaproszono również Niemcy oraz Związek Radziecki i Stany Zjednoczone.
Sceptyczny wobec działań genewskiej organizacji sekretarz stanu Kellogg nie był skłonny przyjąć zaproszenia. Podejrzewał, że dawni sojusznicy zrzucą odpowiedzialność na Stany Zjednoczone, jeżeli tylko konferencja nie powiedzie się145. Jednak ku zaskoczeniu wielu przedstawicieli administracji Coolidge'a Kongres zareagował bardzo
44 FRUS 1926, vol. I, ss. 42-44; 78 i 79; 81-120; także C. Coolidge, op. cit., ss. I49-151, 160 i 161, 207 i 208; zob. też w polskiej literaturze W. Waszczykowski,
yplomacja Stanów Zjednoczonych wobec Światowej Konferencji Rozbrojeniowej w latach 1932-1933, "Acta Universitatis Lodziensis", Folia Historica nr 17/1983, ss. 183 i 184.
45 LC, Henry P. Fletcher Papers, Box 12, Kellogg do Fletchera, l III 1926.
238
239
przychylnie na propozycje Ligi Narodów, uchwalając nawet specjalne fundusze na pokrycie kosztów amerykańskiego udziału w Komisji Przygotowawczej. Podobnie przychylna była reakcja amerykańskiej prasy i opinii publicznej. Potwierdzała ona przekonanie znacznej części Amerykanów (wyłączając kręgi związane z przemysłem zbrojeniowym), że najlepszą drogą do zabezpieczenia pokoju w Europie jest redukcja zbrojeń lub nawet rozbrojenia. Udziałem Stanów Zjednoczonych w negocjacjach rozbrojeniowych zainteresowane były także Niemcy. W Berlinie sądzono, że Waszyngton może odegrać rolę jego sojusznika w rozgrywce politycznej z Francją.
Intencje administracji Coolidge'a w Genewie były dość wyraźne. Chodziło o realizację własnych celów, a równocześnie unikniecie zobowiązań i zaangażowania politycznego. Dlatego delegowany do Genewy Hugh Gibson dał jasno do zrozumienia pozostałym członkom komisji, że nie jest zainteresowany porozumieniami, które wprowadzałyby sankcje, blokady lub innego rodzaju kary za nierespektowanie ustaleń rozbrojeniowych. Opowiadał się jedynie za nie sprecyzowanym systemem kontrolującym przestrzeganie porozumień rozbrojeniowych. Ponadto dowodził konieczności wypracowania ustaleń oddzielnych dla każdego rodzaju broni: sił morskich, lądowych i powietrznych. Wynikało to z faktu, że Stany Zjednoczone wykazywały -jak nazwał to Kellogg - najwyżej "akademickie zainteresowanie" sprawą rozbrojenia lądowego. Obiektem szczególnej uwagi Ameryki pozostały zbrojenia morskie. Amerykanie nie uważali zatem za konieczne angażować się w dyskusje
0 bezpośrednio ich nie dotyczącym rozbrojeniu lądowym, ważnym głównie dla Europejczyków. Choć werbalnie Stany Zjednoczone opowiadały się za rozbrojeniem, obejmującym również siły lądowe146.
Główne zasady amerykańskiego stanowiska w kwestii rozbrojenia były sprzeczne z dążeniami Francji. Mając świadomość, że jednym z głównych celów anglo-amerykańskiej polityki na kontynencie jest włączenie Niemiec do porządku europejskiego, Francuzi poszukiwali sposobów zabezpieczenia się przed ewentualnym odrodzeniem niemieckiej agresywności. Taką ochronę dostrzegali przede wszystkim w systemie sojuszy, następnie w Lidze Narodów, wreszcie w stworzeniu odpowiedniej kontroli nad niemieckim potencjałem gospodarczym
1 militarnym. Doświadczenia Paryża z naruszeniem przez Niemcy
146 FRUS, 1926, vol. I, ss. 51-56, 80-100; 1927, vol. I, ss. 163-166.
240
postanowień wersalskich dotyczących rozbrojenia potęgowały francuskie dążenia, aby wszelkie przyszłe decyzje demilitaryzacyjne posiadały odpowiednie zabezpieczenie i gwarancje ich realizowania. Francuzom chodziło też o przyjęcie zasady, że ograniczenie zbrojeń powinno być proporgonalne do osiągniętego stopnia bezpieczeństwa. Tymczasem Gibson uporczywie powtarzał, że ewentualne gwarancje powinny mieć najwyżej charakter regionalny i nie dotyczyć Stanów Zjednoczonych. Poza tym strona amerykańska, podobnie jak Brytyjczycy, odrzucała żądania Francji, aby ograniczyć potencjał przemysłowy Niemiec, który mógłby być wykorzystany do celów wojskowych147.
Rozbieżności amerykańsko-francuskie wzmacniały też zastrzeżenia Stanów Zjednoczonych, odnoszące się do zasady łącznego dyskutowania o wszystkich rodzajach broni. Ponieważ Francuzi uważali, że ich zdolność obronna uzależniona jest w dużej mierze od możliwości przerzucenia części wojsk z Afryki Pomocnej poprzez Morze Śródziemne, dlatego domagali się powiązania rozbrojenia lądowego z morskim i powietrznym.
Uzgodnienie wspólnego stanowiska członków komisji co do zasad i kryteriów ograniczenia i redukcji zbrojeń okazało się sprawą bardzo trudną. Spór dotyczył limitowania tzw. rezerw przeszkolonych i toczył się między Francją (popieraną zazwyczaj przez jej sojuszników i inne mniejsze kraje) a Wielką Brytanią wspieraną najczęściej przez delegatów Stanów Zjednoczonych, Włoch, Niemiec i Japonii. Chodziło o ograniczenie liczby rezerwistów, czego domagała się grupa krajów skupionych wokół Wielkiej Brytanii (w przeciwieństwie do Francji państwa te nie posiadały rezerwistów). Natomiast Paryż, dysponujący liczbą 5 min przeszkolonych rezerwistów, dowodził, że rezerwy te są tylko jednym z elementów "potencjału wojennego kraju, nie dającym się limitować"148.
To, że Amerykanie nie chcieli koncentrować się na sprawach będących obiektem szczególnego zainteresowania Francji oraz innych państw europejskich, nie ułatwiało przebiegu rozmów w Komisji Przygotowawczej. Na łamach prasy amerykańskiej pojawiły się głosy
147 FRUS, 1926, vol. I, ss. 78 i 79, 80-84; także R. H. Ferrell, Peace in Their Time: The Origins ofthe Kellogg-Briand Pact, New Haven 1952, s. 50; W. F. Trimble, The United States Navy and tnę Geneva Conference for the Limitation of Naval Annament, 1927, (Ph. D. diss, Univ. of Colorado 1974), s. 92.
41 A. M. Brzeziński, op. cit. , ss. 59 i 60.
6 Między izolacjonizmem... 241
oskarżające głównie delegację francuską o sabotowanie prac przygotowawczych do konferencji rozbrojeniowej149. Na początku 1927 r. Coolidge, rozczarowany brakiem postępów w negocjacjach rozbrojeniowych, postanowił wziąć inicjatywę w swoje ręce i wykorzystać forum genewskie do realizacji własnych celów politycznych. Do mocarstw, które uczestniczyły w konferencji waszyngtońskiej, wystąpiono 10 lutego 1928 r. z propozycją przedyskutowania dalszych działań na polu rozbrojenia morskiego. Chodziło przede wszystkim o rozszerzenie postanowień waszyngtońskich na inne kategorie okrętów150.
Inicjatywa Stanów Zjednoczonych niewątpliwie hamowała dalszy przebieg prac przygotowawczych w Genewie. Jednak administracja amerykańska miała oczywiste powody, aby inicjować kolejną konferencję morską. Uczestnicy konferencji waszyngtońskiej wprowadzili bowiem równowagę amerykańsko-brytyjską w kategorii większych okrętów morskich. Postanowienia waszyngtońskie nie dotyczyły jednak mniejszych jednostek, w tym krążowników. Tymczasem rywalizacja gospodarcza, a także dość kwaśne stosunki między Londynem a Waszyngtonem ożywiły sprawę uregulowań w zakresie krążowników151. Administracja Coolidge'a, a także członkowie Kongresu zgadzali się, że ograniczenie zbrojeń morskich oznacza nie tylko uzyskanie parytetu na tym polu z inymi konkurentami, głównie Wielką Brytanią, lecz także jest najlepszą formą zaoszczędzenia pokaźnych sum pieniężnych. Sam Coolidge miał nadzieję, że powtórzy sukces Hardinga z lat 1921-1922, z czasu konferencji waszyngtońskiej.
Z kolei politycy brytyjscy pozostawali rozdarci między dążeniem do utrzymania supremacji w tej kategorii okrętów a niepewnością, czy gospodarka wytrzyma takie obciążenie. Opinie były podzielone. W. Churchill, minister skarbu i były pierwszy lord admiralicji, opowiadał się za utrzymaniem brytyjskiej przewagi w zakresie krążowników. Twierdził, że jest to najlepsza forma zabezpieczenia integralności Imperium, a zwłaszcza jego zachodnich stref, którym groziło gospodarcze uzależnienie od USA152. Opinię tę podzielał minister ds.
149 Tamże, s. 57.
150 N. H. Gibbs, Grand Strategy, vol. I: Rearmament Policy, London 1976, ss. 24 i 25.
151 Zob. szerzej: S. Roskill, Naval Policy between the Wars: The Period of Anglo-American Antagonism, 1919-1929, vol. I, New York 1968, ss. 331-466; G. E. Wheeler, Prelude to Pearl Harbor, Columbia 1963, ss. 131-139.
152 DBFP, serie I A, vol. V, ss. 883 i 884.
242

dominiów Leopold Amery, który jednoznacznie mówił o amerykańskim niebezpieczeństwie i groźbie utraty części Imperium na rzecz amerykańskiego konkurenta.
Natomiast w Foreign Office przeważał pogląd, że Wielka Brytania nie jest w stanie konkurować z Ameryką, a zwłaszcza podołać wyścigowi w zakresie zbrojeń morskich. Na zlecenia brytyjskiego MSZ przeprowadzono analizę sytuacji w Stanach Zjednoczonych pod kątem rywalizacji z Wielką Brytanią. Raport był bardziej niż niekorzystny dla Londynu. Brytyjski ekspert R.L. Craigie pisał, że USA w porównaniu ze Zjednoczonym Królestwem są 25 razy większe terytorialnie, 5 razy potężniejsze gospodarczo, 3 razy większe pod względem ludności, 2 razy ambitniejsze, prawie nie do pokonania i co najmniej równorzędne, jeśli idzie o możliwości rozwojowe, techniczne i naukowe. Craigie zalecał, aby Londyn "wykorzystał najlepsze elementy w amerykańskiej polityce dla naszych [brytyjskich - przyp. J.K.] globalnych celów"153. Chodziło o to, aby z jednej strony uwzględnić amerykańskie dążenie do równości w zakresie krążowników, a z drugiej - zabezpieczyć globalne interesy Wielkiej Brytanii. Nawet bez raportu Craigie'a było jasne, że sytuacja gospodarcza Wielkiej Brytanii zależy w dużej mierze od amerykańskich kredytów, a w przypadku kolejnej wojny Londyn będzie jeszcze silniej niż w latach 1914-1918 uzależniony od amerykańskiej pomocy materialnej i finansowej. Tak więc bez względu na to, czyje racje wezmą górę podczas negocjacji: Churchilla czy Foreign Office, wydawało się konieczne, by Londyn przystał na amerykańską inicjatywę rozmów w sprawie zbrojeń morskich.
Z kolei francuski MSZ, Ministerstwo Marynarki oraz Sztab Generalny Marynarki były przeciwne udziałowi Francji w projektowanej konferencji. Uważano powszechnie, że już podczas konferencji waszyngtońskiej Francja uczyniła duże ustępstwa w zakresie ograniczenia zbrojeń morskich i "po raz drugi nie da się pochwycić w podobną pułapkę". Ponadto Francuzi czuli się dość pewnie finansowo i nie uważali za konieczne przystępować do separatystycznych rozmów jedynie w kwestii zbrojeń morskich, z wyłączeniem problematyki zbrojeń lądowych i powietrznych154.
153 Tamże, s. 866, 871; także A. Harasimowicz, Dyplomacja brytyjska wobec zagadnienia rozbrojenia, 1921-1937, "Acta Universitatis Lodziensis" 1990, ss. 63 i 64.
FRUS, 1927, vol. I, ss. 1-9; A. M. Brzeziński, op cit., s. 61.
243
W nocie rządu francuskiego stwierdzono, że projekt amerykański pozostaje w sprzeczności z zasadami "współzależności trzech rodzajów broni oraz ograniczenia tonażu globalnego floty wojennej, wysuwanymi przez delegata Francji w Komisji Przygotowawczej". Ponadto wskazano, że dyskutowanie sprawy zbrojeń morskich wyłącznie w gronie mocarstw naruszyłoby zasadę równości państw przestrzeganą w Lidze Narodów. Wskutek nalegań dyplomacji amerykańskiej, której niezwykle zależało na powodzeniu negocjacji, w końcu zgodzono się, aby konferencji przysłuchiwał się francuski "informator" (status "obserwatora" uznano za zbyt zobowiązujący). Włosi, nie zainteresowani rozmowami, w których nie uczestniczyła ich główna konkurentka Francja, również odmówili udziału w konferencji, wysłali jedynie swojego obserwatora155.
Tak więc w dość okrojonym składzie (Stany Zjednoczone, Wielka Brytania i Japonia) 20 czerwca 1927 r. w Genewie rozpoczęła się konferencja morska. Amerykańskie propozycje były bardzo proste. Chodziło o to, aby ustalone w Waszyngtonie w 1921 r. proporcje 5:5:3 przenieść na inne rodzaje okrętów: krążowniki, niszczyciele i łodzie podwodne, z tonażem dla każdej kategorii podobnym do przyjętego na konferencji waszyngtońskiej.
Negocjacje bardzo szybko przekształciły się w dysputy techniczne. Już po stronie brytyjskiej występowały różnice stanowisk, największym problemem była sprawa krążowników. Część brytyjskich polityków z premierem S. Baldwinem na czele byłaby gotowa przystać na amerykańską propozycję parytetu w kategorii krążowników. Jednak Admiralicja i jej dawny szef Churchill dowodzili, że Wielka Brytania musi utrzymać taką flotę, która byłaby wystarczającym zabezpieczeniem dla Imperium: chroniła konwoje, zapewniała patrole oraz chroniła przed ewentualnym atakiem. "Gdybyśmy zgodzili się na parytet ze Stanami Zjednoczonymi w zakresie krążowników, to brytyjska flota nie byłaby już w stanie zabezpieczyć brytyjskich interesów twierdził pierwszy lord admiralicji David Beatty156. Dowodzono, że amerykańska propozyga ma na celu osłabienie brytyjskich więzi z Imperium i przejecie kontroli na szlakach hand-
155 A. M. Brzeziński, op cit., s. 61. Jak pisze A. Harasimowicz (op. cit., s. 65) odmowa Francji i Włoch oraz zgoda Japonii postawiły Wielką Brytanię w trudnej sytuacji, która nie mogła teraz odmówić udziału w spotkaniu.
156 W. F. Trimble, op. cit., s. 225; S. Roskill, op. cit., vol. I, ss. 498-516.
244
lowych w wypadku wojny. Dlatego strona brytyjska domagała się utrzymania tonażu w wysokości ponad 500 tyś. t. Tymczasem Amerykanie dysponowali krążownikami, których łączny tonaż nie przekraczał 300 tyś. t. Domagali się zatem parytetu na poziomie sięgającym najwyżej 400 tyś. t.157
Bardzo szybko okazało się, że nie jest możliwe wypracowanie kompromisu. Tym bardziej że i Japonia nie chciała przystać na amerykańskie propozycje. Zresztą w przeciwieństwie do konferencji waszyngtońskiej, spotkaniu genewskiemu towarzyszyła dość nieprzychylna atmosfera na zewnątrz. Koła polityczne blisko powiązane z Ligą Narodów upatrywały w negocjacjach trójki nie tylko przyczyny zahamowania tempa prac Komisji Przygotowawczej, ale również uderzenia w prestiż genewskiej organizacji. Nic dziwnego, że do początku sierpnia 1927 r. nie udało się osiągnąć żadnego widocznego postępu w negocjacjach.
Podczas trzeciego posiedzenia plenarnego 4 sierpnia 1927 r., a więc w niespełna dwa miesiące po rozpoczęciu rozmów, postanowiono na czas pewien odroczyć obrady. W rzeczywistości oznaczało to koniec konferencji, gdyż jej uczestnicy nie spotkali się już ponownie. Pozostało jedynie niezadowolenie i rozczarowanie u wszystkich uczestników. H. Gibson, przewodniczący delegacji amerykańskiej określił konferencję nie tyle jako formę negocjacji, ale wrogości. Z kolei brytyjski minister spraw zagranicznych Austen Chamberlain stwierdził, że Amerykanie są ludźmi, z którymi trudno dojść do porozumienia158. Fiasko konferencji było też klęską dla Coolidge'a, któremu nie udało się powtórzyć sukcesu Hardinga. Zwłaszcza w kontekście opinii, że prezydent "niewystarczająco przygotował obrady", co było równoznaczne z określeniem, że Coolidge jest ignorantem w sprawach stosunków międzynarodowych159. Po niepowodzeniach konferencji genewskiej w sierpniu 1927 r. stosunki amerykańsko-brytyjskie nie układały się najlepiej. Tym bardziej że administracja Coolidge'a przedstawiła w Kongresie plan
137 DBFP, serie I A, vol. III, ss. 363 i 364, 366-369, 538-541, 736-737; vol. IV, ss. 373 i 374, 392-394, 415 i 416; także W. N. Medlicott, British Foreign Policy sińce Yersailles, 1919-1963, London 1968, s. 76.
51 W. F. Trimble, op. cit., s. 354.
159 R. H. Ferrell, American Diplomacy. A History, New York 1959, ss. 339 i 340; zob. tez ciekawe omówienie przyczyn niepowodzenia konferencji A. Harasimowicz, �P- cit., s. 70.
245
budowy 71 okrętów, co oznaczało, że za dziesięć lat Stany Zjednoczone zrównają się z Wielką Brytanią w kategorii kontrowersyjnych krążowników160.
Z kolei Brytyjczycy rozdrażnili Biały Dom negocjując z Francją porozumienie rozbrojeniowe. W wyniku poufnych rozmów francus-ko-brytyjskich prowadzonych z inicjatywy Foreign Office doszło do tzw. kompromisu morskiego. Treść tego kompromisu znalazła się w specjalnych notach wymienionych między Paryżem a Londynem 20 i 28 lipca 1928 r. Wielka Brytania wycofała swe żądanie ograniczenia liczby rezerwistów, a Francuzi w zamian zgodzili się na brytyjskie preferencje w zakresie zbrojeń morskich. Uzgodniono zatem, że ograniczeniu nie będą podlegały okręty o tonażu 600 t. Oznaczało to, że Paryż popiera dążenia Londynu do równowagi z USA w zakresie większych krążowników161. Było to wbrew intencjom Stanów Zjednoczonych, które postulowały ograniczenie tonażu wszystkich kategorii okrętów. Wskutek niedyskrecji dyplomacji francuskiej Amerykanie dowiedzieli się o "kompromisie morskim", zanim w Londynie i Paryżu "zdołano podjąć wspólną akcję"162.
Amerykanie byli oburzeni, że mocarstwa europejskie za ich plecami prowadzą negocjacje. Administracja republikańska oceniała kompromis francusko-brytyjski jako próbę wymanewrowania Stanów Zjednoczonych z dyskusji nad rozbrojeniem morskim oraz osłabienia amerykańskiej pozycji w rejonie Pacyfiku. Coolid-ge nie chciał słuchać tłumaczeń brytyjskich. Na polecenie prezydenta sekretarz stanu Kellogg odwołał swą wizytę w Londynie, planowaną po podpisaniu traktatu paryskiego163. Pod koniec września 1928 r. rząd Stanów Zjednoczonych odrzucił ustalenia francusko-brytyjskie. Podobnie postąpili 6 października 1928 r. Włosi. Rokowania morskie, na których tak bardzo zależało Ameryce, załamały się.
* W. F. Trimble, op. cii., s. 396.
161 Przebieg rozmów zob. DBFP, serie I A, vol. V, ss. 602-928; także W. N. Medlicott, op. cit., s. 16.
162 A. M. Brzeziński, op. cit., s. 66.
163 NARG 59, Department of State, 500. A 15 Franco-Brilish/6 1/2, Coolidge do Kellogga, 3 VIII 1928; tamże, 500. A 15 Franco-British/10 1/2, Kellogg do Coolidge'a, 4 VIII 1928; R. H. Ferrell, Peace in Their Time..., s. 209.
246
7. PAKT KELLOGGA-BRIANDA
Obrady w Genewie dowiodły istnienia powiązań pomiędzy kwestiami rozbrojenia i systemem bezpieczeństwa europejskiego a amerykańskim założeniem o trzymaniu się z dala od sporów politycznych w Starym Świecie. Francja po raz kolejny miała okazję przekonać się, że nie pozyska Stanów Zjednoczonych dla koncepcji wzmocnienia swego bezpieczeństwa i Amerykanie nie podejmą żadnych zobowiązań gwarantujących status quo w Europie. Mimo to Francuzi nie rezygnowali z prób uaktywnienia dyplomacji amerykańskiej na kontynencie europejskim.
Tak należy rozumieć propozycję, jaką stronie amerykańskiej złożył 6 kwietnia 1927 r. A. Briand. W dziesiątą rocznicę przystąpienia Stanów Zjednoczonych do wojny francuski minister spraw zagranicznych zwrócił się z orędziem do narodu amerykańskiego, proponując zawarcie francusko-amerykańskiego układu o potępieniu i wyrzeczeniu się wojny jako środka polityki zagranicznej. Briand przypomniał tradycje przyjaźni i wspólnotę dążeń do pokoju i rozbrojenia obydwu narodów. W ślad za tym 20 czerwca 1927 r. (a więc w dniu rozpoczęcia konferencji morskiej) Briand wręczył ambasadorowi amerykańskiemu w Paryżu Herrickowi projekt "paktu o wieczystej przyjaźni między Francją a Stanami Zjednoczonymi"164. Ponieważ nie istniały wówczas żadne zasadnicze sprzeczności francusko-amerykańskie, w związku z tym wybuch zatargu zbrojnego między tymi krajami wydawał się wręcz niemożliwy. Istniało zatem duże prawdopodobieństwo, że Stany Zjednoczone przystaną na traktat. Liczono, że w ten sposób Paryż nie tylko zapewni sobie życzliwą neutralność Ameryki w przypadku np. konfrontacji francusko-niemieckiej, ale zwiąże w pewnej mierze politykę amerykańską z Francją. Byłby to rodzaj gwarancji USA, o które dyplomacja francuska zabiegała od dawna. Skutkiem najważniejszym byłoby niewątpliwie wyraźne włączenie Ameryki do działań politycznych na kontynencie europejskim. Ponieważ wówczas wygasała ważność układu arbitrażowego165, w Paryżu sądzono, że odnowiony
164 Tekst orędzia: FRUS, 1927, vol. II, ss. 611-613; tekst projektu paktu: tamże, ss. 615 i 616; zob. w polskiej literaturze interesująco J. Łaptos, Pakt Brianda-Kellogga, Kraków 1988, ss. 80-84.
165 Dwustronne układy arbitrażowe, forsowane przez Kellogga nawiązywały do wprowadzonej przez sekretarza stanu W. J. Bryana formuły cooling-off (układ pojed-
247
dokument mógłby zawierać zapis o wzajemnym wyrzeczeniu się
wojny1*6.
Fakt, że Briand zwrócił się najpierw bezpośrednio do narodu amerykańskiego, a dopiero później wykorzystał kanały dyplomatyczne, miał znaczenie nie tylko formalne. Chodziło bowiem o zmobilizowanie amerykańskiej opinii publicznej i pozyskanie jej dla inicjatywy ze wszech miar pokojowej. Zwłaszcza, że kwestia podpisania paktów antywojennych była przedmiotem stałej dyskusji po obu stronach Atlantyku od momentu zakończenia wojny167. Ponadto można było sądzić, że liczne organizacje pokojowe istniejące w Stanach Zjednoczonych nie pozostaną obojętne wobec francuskiej propozycji. Liczono na nacisk opinii publicznej, wobec którego administracja będzie musiała zająć jednoznaczne stanowisko168.
Biały Dom nie spieszył się jednak zbytnio z odpowiedzią na propozycję Brianda. Stany Zjednoczone nie zamierzały wchodzić w układy dwustronne na kontynencie europejskim i nie widziały powodów, aby specjalnie wyróżniać Francję, zwłaszcza mając świadomość rzeczywistych motywów inicjatywy Brianda. Jednak odwołanie się Brianda do opinii publicznej uniemożliwiało proste odrzucenie pokojowej propozycji. Administracja Coolidge'a znalazła się pod presją aktywnie działających organizacji pokojowych: Womaris Peace Party, American Peace Society, Carnegie Endowment for International Peace i in. Wszystkie one głośno optowały na rzecz podpisania układu, potępiającego wojnę169.
nawczy). Do 1914 r. Stany Zjednoczone zawarły 30 układów cooling off. W okresie urzędowania Kellogga USA zawarły lub odnowiły 34 takie układy (jako materię arbitrażu określano m.in. wszystkie sprawy z wyjątkiem wewnętrznych oraz z wyłączeniem obrony interesów państw trzecich), K. Michałek, Na drodze ku potędze. Historia Stanów Zjednoczonych Ameryki 1861 -1945, Warszawa 1993, s. 352; J. Łaptos, op cit.,
ss. 130 i 131.
166 Zob. L. Gelberg, Pakt Paryski z 27 sierpnia 1928 r., "Zeszyty Naukowe Szkoły Głównej Służby Zagranicznej" Warszawa 1955, z. l, s. 81. O innych celach proponowanego układu (m.in. chęci "zrehabilitowania się" Francji w opinii publicznej za odmowę udziału w konferencji morskiej) pisze J. Łaptos, op. cit., ss. 89 i 90.
167 Zob. szerzej: Ch. DeBenedetti, The American Peace Movement and the State Department in the Era of Locarno, w: Doves and Diplomats, ed. by S. Wank, Westport 1978, ss. 202-216; R. H. Ferrell, Peace in Their Time..., ss. 13-37; J. Łaptos, op.
cit., ss. 57-66.
IM FRUS, 1927, vol. II, s. 619; C. Coolidge, op. cit., ss. 214 i 215.
169 Zob. R. H. Ferrell, Peace in Their Time..., ss. 66-127, S. J. Kneeshaw, The Kellogg-Briand Pact: The American Reaction, (Ph. D. diss., Univ. of Colorado 1971), ss. 5-23.
248
Z drugiej strony także Biały Dom wraz z upływem czasu wydawał się bardziej zainteresowany propozycją francuską. Chodziło głównie o przełamanie impasu w dyskusji nad systemem bezpieczeństwa europejskiego i w negocjacjach rozbrojeniowych, jednak na pewno nie poprzez podpisanie dwustronnego układu z Francją.
Daleko idący kompromis zaproponował w grudniu 1927 r. senator Borah, najgorętszy swego czasu przeciwnik udziału Stanów Zjednoczonych w Lidze Narodów. Borah proponował, aby układ o wyrzeczeniu się wojny nie ograniczał się tylko do dwóch państw, ale miał charakter wielostronny. "Byłoby to najlepsze wyjście z tej przykrej sprawy"- twierdził senator z Idaho170.
Przyjmując sugestie Boraha rząd USA uniknąłby oskarżeń, że wchodzi w dwustronne układy na kontynencie europejskim i przyjmuje na siebie zobowiązania sprzeczne z izolacjonizmem. Natomiast idea paktu wielostronnego mieściła się, podobnie jak negocjacje rozbrojeniowe, w zakresie działań możliwych do podjęcia przez władzę wykonawczą bez uszczerbku dla zasad izolacjonizmu. Taki pakt niewątpliwie zaakceptowałby Kongres. Ponadto nie bez znaczenia był fakt, że pomysł paktu wielostronnego pochodził od Boraha. Wobec zbliżających się wyborów prezydenckich głos senatora mającego za sobą poparcie Środkowego Zachodu w kalkulacjach republikanów liczył się szczególnie. Tak więc propozycja układu wielostronnego nie tylko zasad izolacjonizmu nie podważała, ale jeszcze mogła zadowolić przedstawicieli amerykańskiego ruchu pokojowego. Będąc pewnym ograniczonym wkładem Stanów Zjednoczonych w działania na rzecz utrzymania pokoju w Europie: amerykańskim panaceum na groźbę wojny, idealnie współgrała z antywojennymi nastrojami w USA. Nic dziwnego, że Kellogg uznał sugestię Boraha za doskonałe rozwiązanie171.
Tak więc dopiero w pół roku po ogłoszeniu orędzia Brianda, 28 grudnia 1927 r. amerykański sekretarz stanu w nocie do ambasadora Francji Paula Claudela ustosunkował się do kwietniowej propozycji. W miejsce dwustronnego układu francusko-amerykańskiego Kellogg zaproponował podpisanie wielostronnego paktu o identycznej treści. Odpowiedź Departamentu Stanu rozczarowała stronę francuską. Pakt
170 R. H. Ferrell, Peace in Their Time..., s. 139.
171 Tamże, ss. 144-169; J. Łaptos (op. cit., s. 115) sugeruje, że z podobnym zamiarem nosił się już wcześniej Kellogg.
249
wielostronny osłabiał znaczenie zawartych poprzednio przez Francję układów, a także cały francuski system przymierzy w Europie. Nie zawierał żadnego zapisu mówiącego o stanowisku USA w przypadku naruszenia paktu. Ponadto można było spodziewać się, że pakt ten będzie godził w prestiż Ligi Narodów: teraz genewskiej organizacji będzie można przeciwstawić nowe ugrupowanie państw - sygnatariuszy nowego układu172. A osłabienie prestiżu Ligi Narodów nie leżało bynajmniej w interesie Paryża. Nic dziwnego, że początkowo nad Sekwaną nie wykazano większego zainteresowania nową wersją paktu.
Wszakże Briandowi, laureatowi pokojowej Nagrody Nobla sprzed dwóch lat, owianemu mitem "apostoła pokoju", trudno było jednoznacznie odrzucić ofertę Kellogga. Wkrótce propozycja Departamentu Stanu stała się przedmiotem mozolnych rokowań francusko-amery-kańskich. Spierano się między innymi o użycie określenia "wojna napastnicza", które wbrew dążeniom USA wiązałoby pakt wielostronny z mechanizmem Ligi Narodów173. Sporna była francuska sugestia, aby Paryż i Waszyngton wcześniej podpisały jednak układ dwustronny, do którego następnie zaproszono by inne państwa. Wiele dyskusji wywołała też obawa o konsekwencje paktu dla dotychczasowych międzynarodowych zobowiązań Francji i jej członkostwa w Lidze Narodów174.
Wreszcie 30 marca 1928 r. w specjalnej nocie Paryż wyraził zgodę na zawarcie układu wielostronnego w miejsce proponowanego przez Brianda, zgłaszając przy tym wiele zastrzeżeń o charakterze interpretacyjnym175. Nie zostały one jednak uwzględnione przez stronę amerykańską. Kilkanaście dni później, 13 kwietnia 1928 r., Departament Stanu zwrócił się do rządów Wielkiej Brytanii, Niemiec, Włoch i Japonii z prośbą o wyrażenie opinii na temat projektu paktu176.
172 Zob. L. Gelberg, op. cii., s. 82.
173 Zob. J. Łaptos, op. cii., s. 119.
'" Tamże, ss. 118 i 119, 134-139.
175 Zob. wymianę not między rządami Francji a Stanami Zjednoczonymi w: Pacte Generale de renonciation d la guerre comme instrument de politiąue national, ed. Ministere des Affaires Etrangeres, Paris 1928, doc. nr 8 -13; szeroko na ten temat J. Łaptos, op. c/r., ss. 117-143.
176 FRUS, 1928, vol. I, ss. 23 i 24; w tłum. polskim "Przegląd Polityczny" t. VIII, zał. do z. 5-6, ss. 40 i 41.
250
Równocześnie Francuzi wystąpili z własną wersją projektu, w której francuskie zastrzeżenia znalazły się w oddzielnych artykułach. Inicjatywa francuska została ponownie zignorowana przez Departament Stanu. Paryżowi nie pozostało nic innego, jak w depeszy z 3 czerwca 1928 r. wyrazić zgodę na projekt amerykański. Udało mu się jedynie uzyskać obietnicę, że pakt będzie honorował poprzednie zobowiązania międzynarodowe177.
Zanim Francja zdobyła się na zaakceptowanie amerykańskiej propozycji, Niemcy zdążyły już wyrazić pełne poparcie dla paktu. W ten sposób Stresemann usiłował przekonać Amerykę o pokojowych zamiarach Niemiec. W rozmowie z amerykańskim ambasadorem w Berlinie Jacobem G. Schurmanem jako podstawę swojej polityki zagranicznej określił Stresemann "wyeliminowanie wszystkich konfliktów wojennych i zastąpienie ich procedurą pokojowego rozwiązywania sporów między partnerami"178. Niewątpliwie pozytywna reakcja Berlina na projekt paktu miała nie tylko wzmocnić proniemieckie nastroje w USA, ale również zdobyć przychylność administracji. Mówiąc najprościej, chodziło o pozyskanie Stanów Zjednoczonych dla polityki pokojowej rewizji traktatu wersalskiego. "Niemcy mieli poczucie osiągniętych zdobyczy i chcieli je dalej pomnażać" - twierdzili amerykańscy politycy179. Aczkolwiek wiadomo było, że poparcie amerykańskie może nie wystarczyć, jeżeli alianci nie zaakceptują zmian czy rewizji traktatu na drodze pokojowej. Niemniej jednak posiadanie takiego sojusznika było faktem znaczącym. Ponadto Stresemann widział w pakcie możliwość osłabienia systemu sojuszy francuskich w Europie i uzyskania dzięki temu większego pola manewru dla polityki Niemiec.
77 Pacte Generale..., doc. nr 19; przebieg negocjacji amerykańsko-francuskich zob. FRUS, 1927, vol. I, ss. 611-630; 1928, vol. I, ss. 1-157.
178 NARG 59, Department of State, 711.6212 Anti-War/14, Stresemann do Kellogga, 13 IV 1928; R.B. Dockhorn, The Wilhemstrasse and the Search for a New Diplomatic Order 1926-1930, (Ph.D. diss., Univ. of Wisconsin 1972), s. 174. Szczególne wydarzenie miało miejsce 6 V 1928 r. w Heidelbergu. Amerykański ambasador Schurman przyjmując tytuł doktora h.c. tamtejszego uniwersytetu, zwrócił się do Stresemanna (razem z nim przyjmował honorowy doktorat) ze słowami: "Niemcy i Stany Zjednoczone idą razem na spotkanie wielkiej przygody dla dobra cywilizacji ludzkiej". Wymowę tych słów osłabiał fakt, że Departament Stanu zaprzeczył oficjalnemu charakterowi tej wypowiedzi, "New York Times" z 8 V 1928.
179 NARG 59, Department of State, 762.00/40, Poole do Kellogga, 23 X 1928.
251
Niemieckie poparcie dla paktu było też formą nacisku na pozostałe państwa, do których zwrócił się Waszyngton, zwłaszcza na Francję. Trudno było odrzucić propozycję amerykańską, tym bardziej że była to demonstracja woli Ameryki współdziałania w umacnianiu pokoju. Dlatego w odpowiedzi na notę Departamentu Stanu rządy zainteresowanych państw wyraziły chęć przystąpienia do układu odrzucającego wojnę jako narzędzie polityki. Z drugiej strony zgłoszono wiele zastrzeżeń, chroniących narodowe interesy poszczególnych państw. Przykładowo Wielka Brytania starała się wnieść zastrzeżenia dotyczące prawa interwencji w obrębie Imperium. "Należy jasno powiedzieć, iż rząd JKMości (...) przyjmuje nowy układ pod jednym warunkiem, że nie ogranicza on w niczym jego swobody działania pod tym względem [w obrębie Imperium - przyp. J. K.]. Rząd Stanów Zjednoczonych ma podobne interesy, co do których oświadczał, że uważałby za akt nieprzyjazny ignorowanie ich przez inne państwa" - stwierdzono w brytyjskiej nocie z 19 maja 1928 r.180
Akceptacja wszystkich zastrzeżeń mogłaby zobowiązanie do wyrzeczenia się wojny sprowadzić do platonicznej deklaracji. Dlatego też większość z nich nie została uwzględniona w końcowym tekście paktu. Zawarto w nim jednak klauzulę odnoszącą się do interesów Stanów Zjednoczonych związanych z doktryną Monroe'a, a także uznającą zobowiązania Francji wynikające z Paktu Ligi Narodów, układów lokarneńskich oraz układów o neutralności.
Ostateczny projekt dokumentu rząd Stanów Zjednoczonych przesłał 23 czerwca 1928 r. do pięciu wielkich mocarstw: Francji, Niemiec, Wielkiej Brytanii i jej dominiów, Włoch, Japonii oraz Polski i Czechosłowacji. Uroczyste podpisanie paktu Kellogga-Brianda lub - jak piszą Francuzi - paktu Brianda, ewentualnie Brianda-Kellogga, odbyło się w Paryżu (stąd też inna nazwa: traktat paryski), 27 sierpnia 1928 r. W akcie składania podpisów uczestniczyło 15 państw. Obecny był także, mimo ciężkiej choroby, szef niemieckiego MSZ Stresemann. W ten sposób chciał on raz jeszcze zademonstrować szczególnie przychylny stosunek do Stanów Zjednoczonych i firmowanego przez
180 The General Pad for the Renunciation of War, Text of the Pact as signed notes and other Papers, US Government Printing Office, Washington 1928, s. 28; w tłum. polskim "Przegląd Polityczny" t. VIII, zał. do z. 5-6, ss. 4548; była to tzw. doktryna Chamberlaina, niekiedy określana również jako brytyjska doktryna Monroe'a.
nie paktu181. Ponieważ proces ratyfikacji w niektórych państwach (w dniu podpisania paktu zaproszono do przystąpienia 48 państw, w tym ZSRR) przeciągał się dość długo, pakt Kellogga-Brianda wszedł w życie dopiero 29 lipca 1929 r.
Traktat paryski był dokumentem objętościowo stosunkowo niewielkim, składającym się ze wstępu oraz trzech tylko artykułów182. Mimo to miał duże znaczenie. Po raz pierwszy w powszechnie obowiązującym akcie (do 1939 r. pod tekstem paktu widniały podpisy przedstwicieli 63 państw, w tym kilkunastu nie należących do Ligi Narodów; pod względem liczby uczestników pakt ustępował jedynie światowemu związkowi pocztowemu) potępiono wojnę agresywną i zabroniono uciekania się do niej jako środka polityki narodowej183. Była to jedynie wartość deklaratywna, gdyż pakt Kellogga-Brianda nie wprowadzał żadnych sankcji, które byłyby w stanie zagwarantować przestrzeganie przez uczestników przyjętego obowiązku i pozwalały zastosować kolektywne środki przymusu przeciw państwu, które traktat naruszało. Brak określenia konkretnych sankcji w traktacie paryskim osłabiał jego praktyczną skuteczność i dlatego był to największy mankament podpisanego w 1928 r. dokumentu.
Pakt Kellogga-Brianda, potępiając wojnę, nie oferował też żadnych alternatyw pokojowej regulacji sporów lub dokonywania zmian. Innymi słowy nie zawierał on ustaleń w zakresie metod pokojowej rewizji. Było to konsekwencją sprzeciwu Ameryki wobec przyjmowania jakichkolwiek zobowiązań, zmuszających ją do działania z dala od swych granic w imię zabezpieczenia lub utrzymania pokoju. Nie chcąc angażować się bezpośrednio w zawiłości europejskich problemów, Waszyngton nie był również zainteresowany wypracowaniem czegoś, co W. Lippmann nazwał "politycznym odpowiednikiem wojny", czyli znalezieniem sposobu pokojowej rewizji ustaleń. Gdyż utrzymanie pokoju wymaga zarówno stabilizaq'i, jak i ewolucyjnych zmian - przypominał ten amerykański superdzien-nikarz. Zdaniem Lippmanna Stany Zjednoczone nie są przygotowane
111 R.B. Dockhorn, op.cit., ss. 174-192; zob. też R.H. Ferrell, Peace in Their Tifne..., ss. 144-200.
12 Tekst traktatu paryskiego (paktu Kellogga-Brianda) w: S. Sierp o w s k i, Źródla d� historii powszechnej okresu międzywojennego, t. II: 1927-1934, Poznań 1992, ss. 88-90. Pakt Ligi Narodów nie eliminował wojny, a tylko uciekanie się do niej w pewnej ograniczał (art. 13 i 15), zob. L. Gelberg, op.cit., ss. 88-93.
252
253
na ponoszenie jakichkolwiek kosztów utrzymania pokoju184. Innymi słowy nie stworzono mechanizmów, które umożliwiłyby np. Niemcom pokojową realizację ich głównego celu: doprowadzenia do zmian w traktacie wersalskim.
Administracja amerykańska oceniła traktat paryski bardzo pozytywnie. W Departamencie Stanu zwracano uwagę na "moralne i psychologiczne walory" dokumentu. Sekretarz stanu Kellogg podkreślał, że zmusza on rządy i społeczeństwa do myślenia w kategoriach pokoju, co prowadzi do umocnienia ładu i poczucia bezpieczeństwa. A to, że traktat - zakładając dobrą wolę jako element stosunków międzynarodowych - stwarzał fałszywe poczucie bezpieczeństwa, nie psuło humorów przedstawicielom administracji Coolidge'a. Przewidywano optymistycznie, że wyrzeczenie się wojny i postępujący rozwój gospodarczy w Europie zlikwidują napięcia polityczne i spory międzypaństwowe185. Mógł też posłużyć jako element przyspieszający dalszą redukcję zbrojeń. A to było ważne dla gospodarczego aspektu polityki USA wobec Europy.
Także amerykańska opinia publiczna przyjęła przychylnie pakt, uważając powszechnie, że stanowi on ważny krok na drodze pokojowego rozwiązywania sporów międzynarodowych. Najbardziej cieszyło to, że Ameryka, nie naruszając "świętych" zasad izolacjonizmu, działała na rzecz umocnienia ładu pokojowego w Starym Świecie. Z drugiej strony ci, którzy określali się jako zwolennicy większego zaangażowania Ameryki w Europie, wiązali z paktem nadzieje na bliższą współpracę USA nawet z Ligą Narodów186.
Zresztą podobnie myślało wielu przywódców europejskich. Oceniali oni podpisany w Paryżu traktat jako ważny krok w kierunku
184 W. Lippmann, The Polilical Equivalent of War, "Atlantic Monthly" nr 142, August 1928, ss. 181-187. Zob. też Ch. E. Hughes, Pan-American Peace, "Yale Review" nr 18, June 1929, ss. 646-648. L. Gelberg (op.cit., s. 94) nie uważa tego za szczególny mankament podpisanego w Paryżu dokumentu: "(...) w umowie obejmującej kilkadziesiąt państw trudno byłoby z góry (...) ustalić środki rozwiązania sporów. Por. J. Łaptos, op.cit., ss. 243 i 244.
185 NARG 59, Department of State, 711.6212 Anti-War/15, Kellogg do Ambasady USA w Berlinie, 23 IV 1928; także R.H. Ferrell, Peace In Their Time..., s. 156.
186 D. Perkins, America and Two Wars, Boston 1944, s. 112, R.H. Ferrell, American Diplomacy..., s. 233; jego zdaniem pakt Kelloga-Brianda był dla administracji amerykańskiej podstawą stosunków międzynarodowych także w rejonie Pacyfiku w czasie konfliktu radziecko-chińskiego w 1929 r. (s. 349).
amerykańskiej współpracy z systemem europejskich aliansów187. Wyrazem uznania dla wkładu Ameryki w opracowanie paktu była pokojowa Nagroda Nobla, przyznana sekretarzowi stanu Kelloggowi w 1929 r.
Jest rzeczą niewątpliwą, że inicjatywa zawarcia wielostronnego paktu odrzucającego wojnę jako narzędzie polityki wyszła od Stanów Zjednoczonych. Był to największy wkład Ameryki w sprawę utrzymania pokoju na kontynencie europejskim. Z drugiej jednak strony pakt Kellogga-Brianda stanowił potwierdzenie tradycyjnej polityki Stanów Zjednoczonych wobec Europy. Było to działanie na rzecz pokoju, jednak bez angażowania się i podejmowania zobowiązań. Jakby niezobowiązująca inwestycja amerykańska w utrzymanie pokoju na kontynencie. W tym sensie traktat paryski doskonale współgrał z charakterem amerykańskiej dyplomacji gospodarczej wobec Europy. Trafnie fakt ten określił znany amerykański dziennikarz William Allen White: "(...)to tak, jak gdyby w morzu szarych garniturów biznesmenów z USA pojawiło się kilka dyplomatycznych fraków z Ameryki"188.
W historiografii amerykańskiej znaleźć można i bardzo ostre oceny amerykańskiego niezdecydowania i obaw przed zbytnim zaangażowaniem. Stwierdzenia, że cały projekt był wynikiem "zatrważającego i naiwnego" lub wręcz "emocjonalnego" traktowania spraw międzynarodowych przez ówczesnych polityków amerykańskich, nie należą do rzadkości189.
Jest też prawdą, że mimo różnych złudzeń dla wielu Amerykanów najważniejszym zabezpieczeniem i gwarantem pokoju w Europie był postęp i rozwój gospodarczy. W praktyce chodziło o realizację tezy, wedle której potęga gospodarcza państw europejskich pewnego dnia osiągnie taki poziom, że żadna wojna nie opłaci się.
187 Ocena Chamberlaina, zob. DBPF, serie I A, vol. V, ss. 774 i 775, przedstawiciel francuskich kręgów wojskowych płk Reąuin określił pakt Kellogga-Brianda jako ..platoniczną manifestację"; A.M. Brzeziński, op.cit., s. 56. Bardzo krytycznie odniósł się do paktu J. Piłsudski, który -jak wspomina Alfred Wysocki - "od razu zorientował s'? w znaczeniu tego nowego świstka papieru. Nakrzyczał, że mu zabieram czas głupstwami i wskazał wyraźnie i dobitnie miejsce, gdzie ma Kellogga i jego pomysły" (A. Wysocki, Tajemnice dyplomatycznego sejfu, Warszawa 1988, ss. 50 i 51).
" W.A. White, Puritan in Babylon, New York 1938, s. 410.
" Zob.: CJ. Bartlett, United States Foreign Policy in the Twentieth Century, London 1974, s. 53; R.E. Osgood, Ideals and Self-Interest in American Foreign Policy, ..Foreign Affairs" 1954, s. 321; R.H. Ferrell, Peace in Their Time..., s. 265.
254
255
Działania Stanów Zjednoczonych wobec Europy, prowadzone w latach 1924-1928, wymykają się spod jednoznacznej oceny. Okres ten można podzielić na dwa etapy. Miedzy 1924 a 1926 r. przy znaczącym współudziale Ameryki udało się przełamać impas w kwestii reparacji. Plan w zakresie odszkodowań wojennych oznaczał jednak rewizję traktatu wersalskiego oraz ograniczenie dominacji Francji nad Niemcami. Poprzez uruchomienie planu Dawesa oraz poparcie dla Locarno Stany Zjednoczone umożliwiły włączenie Niemiec do grona pełnoprawnych państw europejskich, co było jednym z głównych celów amerykańskiej polityki wobec Starego Świata. Poprzez związanie Niemców ze złotym dolarem, strona amerykańska sprowokowała Wielką Brytanię oraz inne państwa europejskie do przejścia na parytet złota. Z amerykańskiego punktu widzenia niezwykle ważne było podpisanie z kilkoma dłużnikami porozumień określających warunki regulacji płatności. Wprawdzie układ o długach, wynegocjowany z Francją, nie doczekał się ratyfikacji przez francuski parlament, to jednak Paryż zainicjował pod koniec 1926 r. spłatę należności. Wszystko to - zdaniem Amerykanów - miało służyć umocnieniu gospodarczej i politycznej stabilizacji w Europie.
I rzeczywiście niektóre fakty potwierdzały to przekonanie. Pod koniec 1926 r. prawie we wszystkich państwach europejskich pieniądz był ustabilizowany. Poziom produkcji w Europie przekroczył poziom przedwojenny i nadal wzrastał. Wprawdzie poziom eksportu nie dorównał wartością eksportowi z 1913 r., jednak od 1921 r. stopniowo rósł. Wydawało się, że współpraca gospodarcza miedzy Francją a Republiką Weimarską stała się rutyną, a po Locarno można było spodziewać się także spadku napięcia politycznego na linii Paryż-Berlin.
Również w USA sytuacja rysowała się dość pomyślnie. Produkcja przemysłowa między 1921 a 1926 r. wzrosła o 38%, dochód narodowy - odpowiednio 60-80 mld dolarów. Wartość eksportu i importu miedzy 1913 a 1926 r. podniosła się o 50%. Równocześnie spadł deficyt budżetowy, a w 1926 r. pojawiła się nadwyżka budżetowa o wartości ponad l mld dolarów190. Wielu przedstawicieli administracji amerykańskiej dobrą koniunkturę w USA tłumaczyło korzystną
190 G.H. Soule, Prosperity Decade: From War to Depression, 1917-1929, w: Economic History of the United States, vol. VIII, ed. by H. David, New York 1947, s. 108.
256
sytuacją w Europie, dowodząc tym samym związków miedzy tymi dwoma kontynentami. Podkreślano z dumą, że wszystko to odbyło się bez naruszenia amerykańskich priorytetów i bez konieczności politycznego zaangażowania Waszyngtonu w Starym Świecie.
Nadal bowiem w Stanach Zjednoczonych toczył się spór o to, czy Ameryka powinna odgrywać konstruktywną rolę w procesie przemian gospodarczych i politycznych na kontynencie europejskim. Kontrowersje w sprawie porozumienia o długach z Francją, a zwłaszcza dotyczące zakresu ustępstw wobec Paryża, świadczyły, jak silnie kwestia ta wpływała na amerykańską politykę wobec Europy. Prezydent i jego urzędnicy demonstrowali dość dużą bojaźliwość wobec Kongresu, licząc się z dominującymi tam tendecjami izolacjonistycz-nymi. Toczący się spór na temat amerykańskiego zaangażowania w Europie rodził różnice zdań miedzy poszczególnymi departamentami oraz urzędnikami administracji. Podczas gdy sekretarz skarbu Mellon, a także prezes Federalnego Banku Rezerw Strong deklarowali się jako zwolennicy łagodnej linii postępowania wobec dłużników, a szczególnie Francji, to Kellogg i Hoover, popierani przez prezydenta, opowiadali się za twardym kursem. Wszystko to nie zmieniało dobrego nastroju Amerykanów, którzy analizując sytuację w Europie pod koniec 1926 r., gratulowali sobie sukcesu.
Ta z pozoru pełna powodzenia polityka USA wobec Europy stworzyła sprzeczności, które po 1926 r. podważyły ją i doprowadziły w końcu do jej załamania. Brak silnego centrum wykonawczego w administracji zastąpiono zasadą, że dobrobyt stanowi najlepsze rozwiązanie wszystkich problemów między Ameryką a Europą. Twierdzono, że uporządkowana sytuacja gospodarcza na kontynencie europejskim, a także stabilizacja polityczna to warunki minimalizujące ciężar zadłużenia i umożliwiające rozwój handlu amerykańskiego. Z kolei dobra koniunktura w USA to zwiększenie amerykańskiego rynku zbytu także dla towarów europejskich bez względu na bariery celne.
Przywiązanie do dobrobytu pogłębiało iluzję, że pokój i stabilizacja są wartościami stałymi, że nie wymagają podejmowania ciągłych działań w celu ich umocnienia ani reagowania na nowe zjawiska i nowe zagrożenia. Dlatego Amerykanie nie odstąpili od zasady protekcjonizmu, mimo że podczas konferencji w Genewie w 1927 r. było to jednym z głównych żądań państw europejskich. Zdaniem wielu
17 Między izokcjonizmem...
257
czołowych przedstawicieli amerykańskiej elity politycznej i gospodarczej (w tym Hoovera) o pomyślnym rozwoju gospodarki światowej zadecydować miał nie amerykański protekcjonizm, ale głównie eksport amerykańskiego kapitału, regulowany jedynie przez rynek. Tak więc najpierw kredyty zapełniły Europę dolarami i złotem, a następnie rynek akcji ściągnął fundusze ponownie na Wall Street. Spowodowało to zachwianie rynku finansowego w latach 1927-1928.
Wyrazem zadowolenia z istniejącej sytuacji była także odmowa negocjacji i rewizji umów o długach, lub chociażby powiązania ich z kwestią reparacji. Likwidacja Komisji Długów Wojennych w 1927 r. spowodowała, że sprawy związane z długami znalazły się w gestii Departamentu Handlu oraz Departamentu Skarbu. Decydujący głos należał jednak do Hoovera, który jako kandydat na prezydenta w przypadających na 1928 r. wyborach nie zamierzał rewidować umów o długach kosztem amerykańskiego podatnika.
Przywiązanie do narodowych priorytetów zadecydowało o stosunku Waszyngtonu do rozpoczętego w Europie procesu rozbrojeniowego. Amerykanie byli zaangażowani w toczące się w Genewie prace przygotowawcze tylko w takim zakresie, w jakim dotyczyły one ich interesów, przede wszystkim zbrojeń morskich. Mimo deklarowanego zainteresowania dla spraw bezpieczeństwa europejskiego nie chcieli też podejmować zobowiązań politycznych naruszających zasadę izolacjonizmu. Dlatego zaproponowali taką formułę paktu Kellogga-Brianda, która wprawdzie zmuszała narody do myślenia w kategoriach pokoju, ale nie stwarzała możliwości stosowania sankcji wobec agresora.