Przemysław Pacuła
Nowa koncepcja strategiczna
NATO
ObowiÄ…zujÄ…ca obecnie Koncepcja Strategiczna Sojuszu zosta-
ła przyjęta w czasie szczytu w Waszyngtonie w 1999 r. Począ-
tek XXI w. przyniósł jednak wydarzenia, które stworzyły ko-
nieczność redefinicji polityki bezpieczeństwa i obrony państw
obszaru transatlantyckiego. Z tego względu niezbędna jest co
najmniej aktualizacja, a najlepiej uzgodnienie nowej Koncep-
36
cji Strategicznej. Z różnych powodów realizacja tego postulatu
przebiega bardzo powoli, jednak wydarzenia w Gruzji powin-
ny doprowadzić do przyspieszenia prac nad reformą Soju-
szu. Obecnie trwają nieformalne konsultacje wśród członków
NATO, a konkretne działania zaczną się prawdopodobnie po
jubileuszowym szczycie Sojuszu w kwietniu 2009 r.
W swej 60-letniej historii NATO, jej członkowie wypracowali tylko czte-
ry koncepcje strategiczne (w latach: 1952, 1967, 1991 i 1999), ale potrzeba
opracowania nowej wydaje się pilniejsza niż kiedykolwiek. Trudny mo-
ment, w którym znalazł się Sojusz, a także zmieniająca się mapa i natu-
ra zagrożeń dla obszaru transatlantyckiego są wystarczającym powodem,
aby przyspieszyć prace nad nowym dokumentem programowym NATO. Jak
stwierdził w lutym 2007 r. Sekretarz Generalny Sojuszu J. de Hoop Scheffer,
 prowadzone operacje w Afganistanie i Kosowie dały nam lekcję bezpie-
fot. PAP
czeństwa XXI w. Potrzebujemy wykorzystać ją w naszych głównych doku-
mentach, aby można było wykorzystać te doświadczenia w praktyce .
Prawdą jest, że misja ISAF (International Security Assistance Force) w Af-
ganistanie jest obecnie kluczową dla przyszłości Sojuszu. Jednak nie jest
to jedyny powód konieczności przygotowania nowej strategii. Ostatnie dwa
dokumenty (1991 i 1999 r.) były formą rewitalizacji organizacji i dały in-
strumentarium do przyjęcia nowych członków i podjęcia nowych wyzwań.
PogarszajÄ…ca siÄ™ sytuacja w Afganistanie, zaleczone, lecz niezabliz
nione
konflikty wewnątrz Sojuszu powstałe wokół amerykańskiej inwazji na Irak
w 2003 r., czy wyraz
nie inne podejście do kluczowych zagadnień związa-
nych z bezpieczeństwem wśród członków są wystarczającymi przesłanka-
mi uzasadniającymi konieczność ponownej rewitalizacji NATO. W ostat-
niej kwestii katalizatorem poważniejszych zmian mogą być następstwa
inwazji Rosji na GruzjÄ™.
Sojusz obronny czy sojusz wspólnych interesów?
Jednym z najważniejszych dylematów, które pozostają do rozstrzyg-
nięcia, jest kwestia charakteru Sojuszu. W swych początkach był on orga-
37
nizacją typowo obronną, jednak po zakończeniu  zimnej wojny , w cza-
sach wzrostu znaczenia zagrożeń asymetrycznych pojawiła się, forsowana
przez Stany Zjednoczone, koncepcja NATO jako  globalnego policjanta .
Problem użycia siły militarnej w działaniach nieobjętych postanowienia-
mi art. 5 Traktatu Waszyngtońskiego pozostał nierozstrzygnięty w doku-
mencie z 1999 r. Wydarzenia 11 września 2001 r. i rozpoczęcie przez USA
globalnej wojny z terroryzmem zmuszajÄ… jednak do jasnej odpowiedzi na
pytanie, czy Sojusz ma ograniczać się do obrony własnego terytorium (ko-
lektywna obrona). Waszyngton, wspierany przez część członków NATO
(m.in. Wielką Brytanię), stoi na stanowisku, że organizacja powinna być
wspólnotą wartości i interesów i być zdolna do interweniowania w ich
obronie nawet poza obszarem transatlantyckim. Jeśli nowe wyzwania
XXI w. związane z terroryzmem oraz proliferacją broni masowego rażenia
(BMR) miałyby stanowić główne priorytety Sojuszu, koncepcja amerykań-
ska powinna być logiczną tego konsekwencją. Tymczasem wśród państw
( )
Obserwator · 1 1 2008
tzw.  starej Europy , a przede wszystkim w Niemczech i Francji, wzbudza
ona bardzo duże kontrowersje. Pierwsze zdanie z Europejskiej Strategii
Bezpieczeństwa z grudnia 2003 r. stwierdza, że  Europa nigdy nie była tak
prosperujÄ…ca, tak bezpieczna i wolna . Dla kontrastu  podobny dokument
amerykański (z 2006 r.) rozpoczyna stwierdzenie, że  Ameryka znajduje
1
się w stanie wojny . Przykład ten dobrze ilustruje odmienne podejście
do poczucia zagrożenia po obu stronach Atlantyku, nawet z zastrzeże-
niem, że dokument europejski jest starszy. Warto jednocześnie zaznaczyć,
że mimo wątpliwości, zarówno Niemcy
jak i Francja wysłały swoje wojska do
Polska i kraje bałtyckie,
Afganistanu, choć narzuciły ogranicze-
po wydarzeniach
nia, co do ich użycia przez dowództwo
w Gruzji, mogą liczyć
misji. Paradoksalnie jednak, kraje  sta-
jedynie na  rozsÄ…dne
rej Europy nie popierają również po-
zbalansowanie zdolności
wrotu do stricte obronnego charakteru
defensywnych
NATO, twierdząc, że obszar euroatlan-
i ekspedycyjnych,
tycki nie może się zamienić w  oblężo-
a nie na powrót
nÄ… twierdzÄ™ .
do  korzeni NATO
38
Należy wyraz
nie podkreślić, że So-
jusz stricte obronny staje się właściwie
zbędny dla Stanów Zjednoczonych. Bezpieczeństwo kontynentu europej-
skiego jest jednym z amerykańskich priorytetów, ale Waszyngton oczekuje
w zamian zaangażowania Europy w rozwiązywanie problemów globalnych,
aktywnej, a nie pasywnej obrony. Jak dotąd wydaje się, że oczekiwania te
nie zmienią się wraz z objęciem fotela prezydenta przez Baracka Oba-
mÄ™. BiorÄ…c pod uwagÄ™ rolÄ™ Ameryki w NATO, rezygnacja z ofensywnych
zadań sojuszu jest mało prawdopodobna. Polska i kraje bałtyckie, które
szczególnie po wydarzeniach w Gruzji naciskają na wzmocnienie funk-
cji obronnych Sojuszu, mogą więc liczyć jedynie na  rozsądne zbalan-
sowanie zdolności defensywnych i ekspedycyjnych, a nie na powrót do
 korzeni NATO. Dodatkowo, wiele państw Europy Zachodniej argumen-
1
Peter van den Ham, NATO and the Madonna curve; why a New Strategy Concept is vital, NATO
Review, marzec 2008 r.
tuje, że wzmocnienie obronnych zdolności Sojuszu byłoby elementem za-
ostrzajÄ…cym stosunki z MoskwÄ…. Od 1989 r. Sojusz nie ma bowiem zdefi-
niowanego wroga, jakim był ZSRS. Z ich punktu widzenia uaktualnienie
contingency plans w stosunku do Polski i stworzenie takowych dla krajów
bałtyckich, czy umieszczenie nowych baz NATO w tym regionie miałoby
być odczytane na Kremlu jako początek nowej konfrontacji. Z tego wzglę-
du kraje Europy Zachodniej takie jak Niemcy, Francja, WÅ‚ochy czy Belgia,
które dążą do polepszenia stosunków z Rosją, będą sprzeciwiać się takim
inicjatywom.
Nowe wyzwania
Stwierdzenie, iż jak dotąd XXI w. jest okresem zagrożeń asymetrycz-
nych to truizm. Powaga tego problemu została już dostrzeżona w doku-
mencie z 1999 r., jednak wydarzenia początku tego stulecia sprawiły, że
dotychczasowe podejście Sojuszu do kwestii takich jak terroryzm, bez-
pieczeństwo energetyczne, proliferacja BMR czy bezpieczeństwo cyber-
netyczne stało się nieefektywne. Tu jednak także dają znać o sobie trans-
atlantyckie różnice w percepcji zagrożeń. Podczas gdy USA od siedmiu lat
39
znajdujÄ… siÄ™ w stanie  wojny z globalnym terroryzmem , nieliczne kra-
je europejskie w sposób rzeczywisty tę wojnę wspierają. Z drugiej strony,
wydaje się, że obecnie Sojusz postawił sobie zbyt wiele zadań w stosunku
do możliwości, które oferują jego członkowie.
Kluczową sprawą będzie więc ustalenie rzeczywistych priorytetów
i zagrożeń oraz przygotowanie właściwych narzędzi do stawienia im czoła.
Należy uniknąć sytuacji, w której NATO będzie zajmowało się wszystkim,
a w rezultacie  niczym. Oczywiście wybór tych priorytetów jest jednym
z powodów długotrwałych i bezowocnych prac nad nową koncepcją stra-
tegiczną. Członkowie Sojuszu mają bowiem odmienną percepcję zagrożeń.
Dla przykładu  dla Polski jednym z głównych problemów jest bezpieczeń-
stwo energetyczne, podczas gdy Niemcy czy Francja bardzo niechętnie po-
dejmujÄ… dyskusjÄ™ na ten temat na forum NATO. Warto natomiast zauwa-
żyć wspólne działania na rzecz obrony przed atakami cybernetycznymi,
czego przejawem jest między innymi tegoroczna decyzja o utworzeniu na-
( )
Obserwator · 1 1 2008
towskiego centrum walki z cyberterroryzmem w Estonii, które ma osiąg-
nąć pełne zdolności operacyjne do końca bieżącego roku.
Osobną kwestią jest włączenie asymetrycznych zagrożeń do katalogu
spraw objętych art. 5 traktatu. Do rozstrzygnięcia pozostaje problem, czy
np. atak cybernetyczny lub odcięcie dostaw surowców energetycznych po-
winno być przesłanką do uruchomienia kolektywnej obrony.
Zdolność działania
Nakreślenie obszarów działania Sojuszu pozostanie pustym gestem,
jeśli nie zostanie to poparte skutecznym działaniem. Jest to obecnie je-
den z największych problemów NATO, zarówno na poziomie decyzyjnym,
jak i operacyjnym. Jednomyślność przy podejmowaniu decyzji w natural-
ny sposób spowalnia i  stępia działania Sojuszu. Wykorzystywanie orga-
nizacji do swych partykularnych interesów może powodować jednak po-
ważniejsze problemy, co widać doskonale na przykładzie blokowania przez
Grecję członkostwa w Sojuszu Macedonii. Wymóg kolektywnych decyzji
nie byłby jednak aż tak dotkliwy, gdyby sojusznikom udało się wypracować
katalog wspólnych interesów, które byłyby póz
niej konsekwentnie realizo-
40
wane. Tymczasem wojna w Gruzji poka-
zała wyraz
nie, że Sojusz, który funkcjo-
Wojna w Gruzji pokazała
nuje względnie dobrze w  normalnych
wyraz
nie, że Sojusz,
warunkach, reaguje z dużym opóz
nie-
który funkcjonuje
niem i nieefektywnie w przypadku kry-
względnie dobrze
zysu. W opinii części krajów brak po-
w  normalnych
zytywnej decyzji w sprawie MAP dla
warunkach, reaguje
Gruzji na szczycie w Bukareszcie (kwie-
z dużym opóz
nieniem
cień 2008 r.) zachęcił Rosję do agresyw-
i nieefektywnie
nych działań przeciwko temu krajowi.
w przypadku kryzysu
Kryzys ten powinien więc być nie tyl-
ko impulsem do poprawy efektywności
NATO, ale może uświadomić sojusznikom konieczność jedności i wspól-
nego działania na rzecz transatlantyckich pryncypiów i pomóc w ich po-
nownym zdefiniowaniu.
Poza problemami politycznymi, słabość NATO polega również na bra-
ku zdolności do wypełniania nawet uzgodnionych zadań i celów. Fiasko
amerykańskiej próby implementacji bardziej aktywnej roli Sojuszu naj-
lepiej ilustrują losy NATO Response Force (NRF). Te siły szybkiego reagowa-
nia miały być zasilane przez członków oraz gotowe do działania w czasie
kryzysu. Tymczasem, nie zostały one praktycznie ani razu wykorzystane,
a kolejne zmiany są coraz mniej liczne i kompletowane z coraz większy-
mi trudnościami. Część krajów zasadnie wątpi w sens utrzymywania bez-
użytecznych NRF. Niezbędne wydaje się w tej sytuacji przemyślenie samej
koncepcji istnienia tych sił, bądz
przynajmniej zasad ich wykorzystania 2.
Kolejną kwestią są tzw. ograniczenia narodowe nakładane na kontyngen-
ty wojskowe w ramach misji ISAF. Choć z jednej strony wszyscy zgadzają
się, że operacja w Afganistanie jest kluczową dla przyszłości Sojuszu, to
z drugiej, część krajów (np. Niemcy czy Włochy) wprowadza ograniczenia
w działaniu swoich wojsk biorących w niej udział. Powoduje to nie tylko
poważne zagrożenie dla zdolności operacyjnych, ale także rozbija jedność
polityczną Sojuszu. Brak solidarności w wypełnianiu powinności stwarza
poczucie istnienia dwóch kategorii członków, z których tylko jedna pono-
41
si rzeczywiste ciężary działań.
Powyższy problem nie wynika jedynie z mentalnej niechęci europej-
skich społeczeństw do ponoszenia kosztów (finansowych i ludzkich) ope-
racji wojskowych Sojuszu. Waszyngton od lat bezskutecznie wzywa eu-
ropejskich sojuszników do budowy silnego europejskiego filaru NATO
i zwiększenia wydatków na obronę. Podczas gdy USA wydają na ten cel
ok. 4 proc. PKB, Francja i Wielka Brytania osiÄ…gajÄ… poziom ok. 2,5 proc.,
a Niemcy 1,5 proc 3. Nie jest oczywiście przesądzone, jaki poziom tych wy-
datków powinien być normą. Jednak ambicje UE w dziedzinie bezpieczeń-
stwa i obrony bez odpowiednich nakładów nie będą zrealizowane. Trudno
jest także zapewnić właściwe finansowanie rozległej agendy działań So-
2
W chwili obecnej, koszty użycia NRF spadają na kraje, które dostarczyły dane komponen-
ty tych sił. W tej sytuacji bardzo trudno uzyskać zgodę na wykorzystanie sił NRF. Rozwią-
zaniem mogłoby być solidarne ponoszenie wydatków.
3
Dane za 2007, za: CIA World Factbook 2007
( )
Obserwator · 1 1 2008
juszu. W nowej koncepcji strategicznej jedynym rozwiÄ…zaniem wydaje siÄ™
albo znaczne ograniczenie zadań, albo zwiększenie nakładów. W innym
przypadku NATO pozostanie organizacją głównie polityczną, aczkolwiek
w rzeczywistości bezsilną.
Wspólne działanie
Niezbędne wydaje się również stworzenie stałych i realnych ram
współpracy z innymi partnerami na arenie międzynarodowej. Chodzi tu
przede wszystkim o organizacje międzynarodowe, takie jak UE, ONZ czy
Bank Światowy. Jest oczywiste, że ambitne założenia  kompleksowego po-
dejścia do rozwiązywania problemów nie są możliwe do zrealizowania si-
łami samego Sojuszu. Sama koncepcja jest naturalnie słuszna, gdyż lata
działań amerykańskich w Iraku i Afganistanie udowodniły, że siła mili-
tarna (choćby i największa) nie jest wystarczającym środkiem do stawie-
nia czoła wyzwaniom XXI w. Aby skutecznie ją realizować, niezbędna jest
jednak współpraca z wyżej wymienio-
nymi organizacjami. DysponujÄ… one
W nowej koncepcji
środkami i instrumentami niezbędny-
strategicznej, jedynym
42
mi między innymi w budowie instytucji
rozwiÄ…zaniem wydaje
państwowych, organizacji służb bezpie-
siÄ™ albo znaczne
czeństwa czy odbudowie gospodarczej.
ograniczenie zadań,
Jako organizacje w znacznie mniejszym
albo zwiększenie
stopniu niż NATO zdominowane przez
nakładów. W innym
Stany Zjednoczone są także dla wielu
przypadku NATO
krajów bardziej wiarygodnym partne-
pozostanie organizacjÄ…
rem do współpracy. Koordynacja dzia-
głównie polityczną,
łań powinna być o tyle łatwiejsza, że
w rzeczywistości
najbardziej znaczącymi członkami
jednak bezsilnÄ…
wszystkich wymienionych organizacji
są te same kraje. Właściwe ustalenie
zadań pozwoli na uniknięcie dublowania struktur i wydatków, a Sojusz
będzie mógł ograniczyć się do roli organizacji polityczno-wojskowej.
Uregulowania wymaga także kwestia współpracy z krajami, któ-
re wspierają NATO w najtrudniejszych misjach. Można do nich zaliczyć
np. Australię, której 1000 żołnierzy walczy bez nałożonych ograniczeń
w Afganistanie. Jeśli NATO zdecyduje się na kierunek globalny, stworze-
nie prawno-instytucjonalnych ram kooperacji z krajami takimi jak Austra-
lia, Japonia, Korea Południowa czy Nowa Zelandia będzie koniecznością.
Kiedy nowa strategia?
Wymienione wyżej kwestie, to tylko zarysowane kluczowe dylema-
ty dzisiejszego NATO, które wymagają uzgodnienia, a następnie realizacji.
Nowa koncepcja strategiczna powinna stać się impulsem do przezwycię-
żenia marazmu, w jakim znajduje się Sojusz. Mimo to prace nad nowym
dokumentem cały czas znajdują się w początkowej fazie. Wydawało się,
że do przyspieszenia dojdzie na szczycie w Bukareszcie, ale temat ten nie
został nawet podjęty. Dlaczego tak się dzieje?
Po pierwsze, uzgodnienie nowej koncepcji strategicznej jest niewÄ…t-
pliwie zadaniem trudnym, a wobec tego chętnie odkładanym  na póz
niej .
Sprzeczność interesów, różne wizje przyszłości Sojuszu, czy odmienna per-
cepcja zagrożeń oznaczają, że ustalenie wspólnego dokumentu z jasno
43
określoną koncepcją działania wymagałoby ustępstw ze strony wszystkich
zainteresowanych. Tymczasem, wśród części członków przeważa opinia, że
rozpoczynanie debaty na ten temat cofnęłoby NATO do okresu 2002-2003,
kiedy to nastąpiło wyraz
ne pęknięcie sojuszu na dwa obozy (USA i ich so-
jusznicy, w większości kraje tzw.  nowej Unii oraz Wielka Brytania oraz
Niemcy, Francja wspierane przez BelgiÄ™ czy NorwegiÄ™). W celu unikniÄ™-
cia ponownych sporów, wolą więc odkładać strategiczne decyzje na przy-
szłość. Z jednej strony takie kunktatorstwo nie rozwiąże żadnego z prob-
lemów świata transatlantyckiego, z drugiej jednak z pewnością zagrożenie
takie istnieje. Wydaje się jednak, że bez podjęcia ryzyka, Sojusz będzie po-
grążał się w kryzysie, czego świadectwem może być np. pogarszająca się
sytuacja w Afganistanie.
Bieżące problemy są drugą z przyczyn, dla których debata strategiczna
nie znajduje swego właściwego miejsca na forum Sojuszu. Przed ostatnim
szczytem prace nad nowym dokumentem programowym znajdowały się
( )
Obserwator · 1 1 2008
w agendzie spotkania, ale po raz kolejny nie wystarczyło na nie czasu. Ak-
tywność Sojuszu ostatnio zdominowana jest przez misję w Afganistanie,
w którym sytuacja sił koalicji komplikuje się. Innym tematem, który zde-
terminował politykę na forum NATO było rozszerzenie Sojuszu. Ze wzglę-
du na kontrowersje wokół przyznania MAP dla Ukrainy i Gruzji, temat ten
nadal będzie jednym z głównych w toku kolejnych spotkań, szczególnie po
wydarzeniach z sierpnia 2008 r. Trudno także przypuszczać, aby Sojuszo-
wi udało się w krótkim czasie rozwiązać problemy związane z misją ISAF.
Notoryczny niedobór sił i środków, ograniczenia narzucane przez poszcze-
gólnych sojuszników na swoje kontyngenty, czy wreszcie wybór właściwej
strategii, będą sprawami absorbującymi państwa członkowskie w perspek-
tywie najbliższych lat. Na rzeczową i konstruktywną debatę o przyszłości
może znowu zabraknąć czasu.
Trzecim elementem przeszkadzajÄ…cym w przygotowaniu koncepcji
strategicznej jest nadchodzÄ…ca zmiana administracji w Waszyngtonie. G.W.
Bush kończy w styczniu 2009 r. swoją ośmioletnią kadencję, która obfito-
wała w udane i nieudane inicjatywy oraz akcje na forum międzynarodo-
wym. Nic więc dziwnego, że odchodzący prezydent próbuje doprowadzić
44
do finału toczące się od lat operacje i procesy. Uwaga administracji sku-
pia siÄ™ zatem na Iraku, Afganistanie, Bliskim Wschodzie oraz Iranie. Refor-
ma Sojuszu, którego skutecznością Amerykanie wielokrotnie się rozcza-
rowali, nie jest więc obecnie jej priorytetem. Z drugiej strony, prezydent
Bush nie jest już przez liderów UE traktowany jako partner do strategicz-
nych rozmów. Jest naturalne, że oczekują oni na nowego gospodarza Bia-
łego Domu, który z kolei będzie potrzebował czasu, aby podejmować waż-
ne decyzje na forum międzynarodowym.
Jest już pewne, że następny szczyt NATO (3-4 kwietnia 2009 r. w Kehl
i Strasburgu) będzie miał charakter jubileuszowej celebracji i da jedy-
nie mandat do opracowania nowej strategii. Wydaje się, że sprawa Gruzji
jest impulsem do większej jedności politycznej Sojuszu, co może z kolei
wpłynąć na przyspieszenie prac nad nowym dokumentem strategicznym.
Choć jego przyjęcie jest koniecznością i przyczyniłoby się do wzmocnie-
nia NATO, nie jest przesądzone czy kompromis zostanie osiągnięty. r