Zeszyty naukowe nr 4
2006
Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni
Maria Kosek-Wojnar
Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego
w sferze wydatków
Wstęp
Pojecie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (JST) rozważa-
ne jest w literaturze przedmiotu dosyć często. Uwaga ekonomistów skupiona jest
jednak przede wszystkim na samodzielności dochodowej. Ten aspekt samodziel-
ności traktowany jest jako kluczowy i niejednokrotnie utożsamiany z samodziel-
nością JST w ogóle. Celem tego opracowania jest zwrócenie uwagi na rolę sa-
modzielności wydatkowej JST zwłaszcza w świetle celów i sposobów realizacji
zadań tych jednostek.
1. Istota samodzielności JST
Pojęcie samodzielności odnoszone jest w języku potocznym zarówno do
osób fizycznych jak i jednostek organizacyjnych Jako samodzielny uznawany
jest taki podmiot, który tworzy odrębną całość, nie jest związany z niczym, nie
wchodzący w skład czegoś, odrębny,  samoistny. 1 Samodzielność traktowana
jest na ogół jako synonim niezależności lub niezawisłości.
Takie rozumienie samodzielności pozwala na ogół na wyodrębnienie pod-
miotów samodzielnych i takich, które tej cechy nie posiadają. W przypadku JST
problem jest znacznie bardziej skomplikowany. JST trudno jest bowiem uznać za
podmioty samoistne, niezawisłe lub też nie wchodzące w skład czegoś. Biorąc
pod uwagę potoczne rozumienie terminu samodzielność, można byłoby przy-
jąć, że samorząd nie posiada cechy, którą określamy mianem samodzielność. Tak
jednak nie jest. W. Miemiec analizując pojęcie samodzielności gminy zauwa-
ża, że  ... szerokie i zróżnicowane rozumienie samodzielności nie zostało jednak
wprost przeniesione na grunt prawnego pojęcia samodzielności gminy i jej samo-
dzielności finansowej. Pojęcia prawne nawiązują w pewnym stopniu do ich zna-
czenia potocznego. Zawierają jednak z reguły specyficzne treści, które uniemoż-
liwiają proste przeniesienie pojęć potocznych na grunt prawny. 2
76
Samodzielność traktowana jest na ogół jako istotna, podstawowa ce-
cha samorządu. Dla podkreślenia tego faktu warto przytoczyć stwierdzenie
A. Wiktorowskiej, która zauważa, że  W jakikolwiek sposób nie próbowaliby-
śmy definiować samorządu terytorialnego, to zawsze u podstaw tej definicji leży
pogląd  utrwalony także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego  gło-
szący, że istotą samorządu terytorialnego jest jego samodzielność. Przy czym
pojęcie samodzielności jawi się tu albo jako zasada prawna, albo wartość aksjo-
logiczna  postulat czyli cel, do którego powinno dążyć tak ustawodawstwo kon-
stytucyjne, jak i ustawodawstwo zwykłe. 3
Przykładów akcentowania samodzielności w definiowaniu samorządu jest
wiele.4 Zdaniem E. Ochendowskiego  samorząd terytorialny stanowi wyodręb-
niony w strukturze państwa, powstały z mocy prawa, związek lokalnego społe-
czeństwa, powołany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej,
wyposażony w materialne środki umożliwiające realizację nałożonych nań za-
dań. 5 J. Panejko stwierdził, że  samorząd jest opartą na przepisach ustawy zde-
centralizowaną administracją państwową, wykonywaną przez lokalne organy
niepodległe hierarchicznie innym organom i samodzielne w granicach ustawy
i ogólnego porządku prawnego. 6 Z. Leoński dodał, że  .. nadzór nad działalno-
ścią samorządu jest możliwy w formach określonych ustawą i nie naruszających
zakresu przyznanej mu prawem samodzielności w działaniu .7
Jak słusznie zauważył J.P. Tarno;  Mimo występujących różnic w poglą-
dach na wiele kwestii doktryna była zgodna co do dwóch elementów składają-
cych się na istotę samorządu. Były nimi; wykonywanie administracji państwo-
wej i decentralizacja tej administracji. Ten pierwszy element określał material-
ną treść samorządu i przesądzał o sposobie sprawowania władzy przez organy
samorządowe (na zasadzie władztwa administracyjnego). Ten drugi element
 natury strukturalnej  przesądzał o niezawisłości i samodzielności jednostek
samorządowych .8
Złożona materia samorządu sprawia, że samodzielność tego podmiotu nie
może być określana jako bezwzględna lecz względna. Przegląd literatury przed-
miotu prowadzi do wniosku, że samodzielność traktowana jest jako;
- podstawowa cecha samorządu,
- zasada prawna,
- wartość aksjologiczna,
- cel i skutek decentralizacji,
-  władztwo do samodzielnego podejmowania decyzji dotyczących wła-
snego rozwoju 9
Daje się zatem zauważyć, że samodzielność JST nie jest traktowana jednoli-
cie i rozważana być może w wielu aspektach, w tym między innymi; prawnym,
kompetencyjnym lub zadaniowo  kompetencyjnym, organizacyjnym, finanso-
wym, socjologicznym, politycznym .
77
W zasadzie trudno jest oddzielić i wyraz
nie wyeksponować każdy ze wska-
zanych powyżej sposobów traktowania samodzielności JST. Wydaje się, że pod-
dane analizie wzajemnie się przenikają i powinny być traktowane łącznie.
2. Samodzielność finansowa jednostek samorządu
terytorialnego
Budżet, jako podstawa gospodarki finansowej JST, traktowany jako plan
finansowy dotyczący zdecentralizowanego funduszu służącego zaspakajaniu po-
trzeb społeczności lokalnych, składa się z zestawienia dochodów i wydatków
oraz przychodów i rozchodów. Analizując problem samodzielności finansowej
tych jednostek, musimy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy i jaką swobodę mają
te podmioty zarówno w zakresie gromadzenia dochodów i pozyskiwania przy-
chodów jak i ponoszenia wydatków
E. Chojny  Duch jako podstawowe atrybuty samodzielności finansowej JST
wymienia posiadanie przez tej jednostki własnego mienia oraz środków finanso-
wych w ramach  samodzielnych budżetów .10
Samodzielność finansowa według K. Piotrowskiej - Marczak  ... niezależnie
od postaci, w jakiej występuje, musi się charakteryzować swobodą podejmowa-
nia decyzji finansowych odniesionych zarówno do pozyskiwania dochodów, jak
i ich przeznaczenia na różne rodzaje wydatków .11 Przy takim rozróżnieniu moż-
na mówić o samodzielności w zakresie dochodów, wydatków a także samodziel-
ności tzw. mieszanej.12
W opinii bezpośrednich realizatorów gospodarki budżetowej ważniejsza jest
samodzielność dochodowa niż wydatkowa i dlatego jest ona często utożsamiana
z samodzielnością w ogóle.13
Samodzielność finansowa identyfikowana jest także z władztwem publicz-
nym tj. władztwem dochodowym i wydatkowym14 lub traktowana jako władz-
two finansowe.15 W. Miemiec traktuje władztwo finansowe nie tylko jako instytu-
cje finansowo-prawną, która jest zasadą samodzielności finansowej, ale również
 gwarancję prawną zabezpieczającą faktyczną realizację tej zasady. 16
2.1. Samodzielność dochodowa
W sferze dochodowej samodzielność organów władzy sprowadzić można
także do uprawnień, jakie te organy posiadają w zakresie prowadzenia polity-
ki fiskalnej na terenie funkcjonowania danej jednostki samorządowej. Realizując
cele polityki fiskalnej, organy samorządowe mogą wykorzystywać szeroką gamę
narzędzi. Obok narzędzi podatkowych do realizacji zarówno fiskalnych jak i po-
zafiskalnych celów tej polityki wykorzystywane być mogą między innymi; defi-
cyt budżetowy, dług lokalny, udzielanie gwarancji i poręczeń i inne.
78
Podejmując rozważania na temat zakresu a zatem uprawnień w sferze pro-
wadzonej przez organy samorządowe polityki fiskalnej, nie możemy tracić z pola
widzenia faktu, że większość decyzji co do wyposażania ich w określone z
ródła
zasilania zaliczyć należy do czynników egzogenicznych. I tak, wpływ organów
samorządowych na to, jakie podatki i opłaty lokalne zaliczą do swoich dochodów
własnych, w jakiej wysokości przyznane zostaną stawki udziałów, według jakich
zasad przydzielane im będą subwencje, w jakim zakresie mogą występować na
rynkach pożyczkowych, czy np. będą miały prawo do zaciągania kredytów ban-
kowych, emisji papierów wartościowych itp. jest w praktyce bardzo znikomy.
Podejmowanie samodzielnych decyzji dotyczących stanowienia danin pu-
blicznych pobieranych na danym terenie, a zatem posiadanie pełnego władztwa
podatkowego przez organy samorządowe jest rozwiązaniem, które może prowa-
dzić do całkowitej autonomii tych jednostek. Takie rozwiązanie jednak wyklu-
czyliśmy. Z drugiej jednak strony społeczność lokalna powinna mieć prawo do
samoopodatkowania się. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że  Cechą wła-
ściwą samorządu jest opodatkowanie się ludności na cele jej gospodarki miejsco-
wej (..). Bez tego prawa samorząd przestaje być samorządem, jeno urzędem do
repartycji dotacji państwowej (...) Przestaje być samorządem i dlatego jeszcze, że
istotą jego jest różnorodność potrzeb miejscowych. 17
Zazwyczaj władztwo podatkowe, jeżeli w ogóle jest przekazywane organom
samorządowym w zakresie stanowienia o z
ródłach zasilania (podatkach), to na
ogół jego uwarunkowaniem jest zgoda mieszkańców.
Inną kwestią jest natomiast to, czy i w jakim zakresie organy samorządo-
we posiadają uprawnienia co do kształtowania wysokości dochodów z przyzna-
nych im ustawowo z
ródeł zasilania. Jeżeli uprawnienia takie zostaną im przyzna-
ne sprowadzić je można wówczas do:
- kształtowania zasad konstrukcji danin publicznych (np. stawek opłat,
elementów techniki podatkowej),
- zasad ich poboru (np. jednorazowo w postaci łącznego zobowiązania
pieniężnego, miesięcznie itp.),
- zaniechania poboru niektórych danin publicznych .
Samodzielność organów samorządowych w ustalaniu wysokości pobiera-
nych na ich terenie danin publicznych oraz dochodów z majątku może ozna-
czać, że przyznano im prawo zarówno do ich zwiększania jak i zmniejszania lub
też, że prawo to zostało ograniczone wyłącznie do zmniejszania wysokości danin
publicznych nakładanych na społeczność lokalną. W odniesieniu do dochodów
z majątku chodzi o samodzielność w sferze dwóch kategorii dochodów; miano-
wicie, dochodów z praw majątkowych takich jak; czynsze, dywidendy itp. oraz
dochody ze sprzedaży składników majątkowych.
Kardynalnym problemem w dyskusji na temat samodzielności organów sa-
morządowych przejawiającej się w przyznaniu im władztwa podatkowego jest
79
odpowiedz
na następujące pytania:
- czy system podatkowy oraz system opłat powinien być w państwie jed-
nolity czy też i z jakich względów należy go zróżnicować w poszczegól-
nych regionach kraju ?
- jaki może być zakres zróżnicowania zasad konstrukcji podatków
i opłat w skali kraju?
W odpowiedzi na wskazane powyżej pytania poszukuje się analizując skut-
ki przyznania organom samorządowym pełnego władztwa podatkowego. Skutki
te są wielorakie w tym w szczególności:
- łamanie tradycyjnych zasad podatkowych,
- zróżnicowanie warunków działania dla podmiotów gospodarujących
w zależności od miejsca prowadzenia działalności gospodarczej
- zmniejszanie ciężarów podatkowych jednym grupom podatników owo-
cować może przerzucaniem tego ciężaru na inny krąg podatników np.
z osób fizycznych na osoby prawne lub z osób prawnych na osoby fi-
zyczne.
- preferowanie przez niektóre jednostki samorządowe nadmiernego fiska-
lizmu, przy minimalizowaniu obciążeń podatkowych przez inne jednost-
ki samorządowe.
Istnieją obawy, że organy samorządowe wykazywać mogą nadmierną
ekspansję w zakresie pozyskiwania dochodów z podatków i opłat. Z drugiej
jednak strony istnieje niebezpieczeństwo polegające na możliwości redukcji
wpływów budżetowych poprzez zaniżanie stawek podatkowych, stosowanie
zwolnień i ulg. Dowodem, że doraz
ne potrzeby chwili mogą przeważyć nad ra-
cjonalnością działań w tej dziedzinie są niektóre kuriozalne podatki wprowadzane
w Polsce w okresie międzywojennym jak np. podatek od balkonów, od okien,
mydła, świec.18
Samodzielność organów samorządowych postrzegana przez pryzmat dota-
cji może być rozpatrywana w różnych aspektach. Po pierwsze, należy odróżnić
dotacje celowe od dotacji wyrównawczych, po drugie, zwrócić uwagę na zasady
konstrukcji tych dotacji.
Dotacje celowe charakteryzują się tym, że przeznaczone są na ściśle określone
cele (zadania). Przyznawane w ten sposób środki - w ramach redystry bucji pionowej
 jeżeli nie zostaną wykorzystane na wskazany w dotacji cel podlegają zwrotowi do
organu, który dotacji udzielił. Stopień samodzielności organów samorządowych jest
w tym przypadku wyraz
nie ograniczony. Nie mogą one bowiem przeznaczyć otrzy-
manych środków na inne cele, niż wskazuje donator, podlegają też z jego strony ści-
słej kontroli. Kolejnym problemem jest to, w jaki sposób i w jakiej wysokości środ-
ki te przekazywane są organom samorządowym. Chodzi o to czy stosuje się w tym
przypadku kryteria zobiektywizowane czy też uznaniowe. Dotacje celowe nie są na
ogół obiektywizowane. Decydują o tym przede wszystkim względy merytoryczne
80
Im wyższy zatem poziom dotacji celowych w strukturze dochodów budże-
tów samorządowych tym mniejsza jest ich samodzielność zarówno w sferze do-
chodowej, jak i wydatkowej.
Nieco inaczej wygląda kwestia dochodów wyrównawczych otrzymywanych
przez organy samorządowe w formie dotacji równoważących, zwanych także do-
tacjami wyrównawczymi lub subwencjami. Przyznawane dla zrównoważenia bu-
dżetów samorządowych, nie są jednak zwracane nawet wówczas, gdy budżet zmy-
ka się nadwyżką. Kontrola organu przydzielającego dotacje wyrównawcze jest
znacznie ograniczona. Jeżeli dodamy do tego, że najczęściej przyznawane są we-
dług kryteriów zobiektywizowanych, stwierdzić należy, że aczkolwiek nie mogą
być traktowane jako atrybut samodzielności finansowej organów samorządowych
na równi z dochodami własnymi, to jednak poziom ich warunkuje samodzielność
wydatkową samorządu. Dodać do tego należy, że niekiedy organy samorządowe
mogą wykazywać pewną aktywność w pozyskiwaniu dochodów z tego tytułu, np.
preferowanie w subwencji oświatowej liczby nauczycieli z wyższym wykształce-
niem może wpłynąć na prowadzoną przez samorząd politykę kadrową. Zazwyczaj
jednak  klucz wykorzystywany do przydzielania subwencji jest skomplikowany,
a związek pomiędzy aktywnością organów samorządowych a możliwościami po-
zyskiwania środków z tytułu dotacji wyrównawczych - odległy.
Reasumując, należy stwierdzić, że o samodzielności dochodowej JST decy-
dują przede wszystkim następujące rozwiązania;
" wyposażenie we własne i przypisane bezterminowo z
ródła dochodów,
(dochody o charakterze publicznoprawnym) z równoczesnym przyzna-
niem im pewnego zakresu władztwa w zakresie kształtowania tych do-
chodów
" posiadanie własnego mienia, które nie tylko stanowi z
ródło ich docho-
dów, ale także może być wykorzystywane jako zabezpieczenie dla przy-
szłych kredytów i pożyczek
" posiadanie prawnie gwarantowanego dostępu do rynków pożyczko-
wych
" możliwość działania na podstawie samodzielnie uchwalanego, rocznego
budżetu.
2.2. Samodzielność wydatkowa
Obok samodzielności dochodowej istotną rolę w działalności JST odgrywa
samodzielność wydatkowa. Pod pojęciem samodzielności wydatkowej rozumieć
można swobodę wydatkowania środków znajdujących się w gestii samorządu.
Zakres samodzielności wydatkowej JST jest zdeterminowany zarówno przez
poziom dochodów tych jednostek, jak i przez strukturę tych dochodów. Dlatego
trudno jest omawiać samodzielność wydatkową bez wnikania w zakres samo-
81
dzielności dochodowej. Jest zatem oczywiste - jak już uprzednio wspomniano
- że im wyższy jest poziom dotacji celowych w dochodach budżetu, tym mniejsza
jest samodzielność wydatkowa JST. Podstawę samodzielności wydatkowej JST
stanowią zatem takie rodzaje dochodów, którymi samorząd może swobodnie dys-
ponować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zaliczmy do nich przede
wszystkim dochody własne oraz subwencje. Ta ostatnia grupa dochodów jest co
prawda przeznaczona na finansowanie określonych zadań, niemniej jednak, gdy
zadania te są realizowane ale zostały środki, samorząd ma prawo wydatkowania
wskazanych powyżej środków na inne zadania.
Jak już wspomniano do samodzielności dochodowej przywiązuje się zazwy-
czaj większą wagę niż do samodzielności wydatkowej. Przyczyny tego zjawiska
są złożone, niemniej jednak wskazuje się głównie na fakt, że poziom dochodów
własnych umożliwia JST podejmowanie samodzielnych decyzji, korzystanie nato-
miast ze środków uzyskiwanych w formie subwencji i dotacji, wiązane być może
ze stosowaniem przez państwo pośrednich lub bezpośrednich form oddziaływa-
nia na gospodarkę JST.19  Towarzyszy temu niewątpliwie słuszne przekonanie,
że środki przekazywane w ramach zewnętrznego systemu zasilania zawsze będą
kształtowały się na poziomie zapewniającym tylko określony standardowy stopień
zaspokojenia potrzeb publicznych, przy czym standard ten  z uwagi na istnieją-
ce warunki społeczno- ekonomiczne- z pewnością będzie mało satysfakcjonujący.
Natomiast posiadanie odpowiednio wydajnych z
ródeł własnych dochodów daje
nadzieje na finansowanie bogatszego programu zadań oraz podniesienie standardu
świadczonych usług .20 Z Ofiarski stwierdza, że  Mechanizm wyrównawczy po-
winien stanowić świadomie wypracowany kompromis między samodzielnością fi-
nansową jednostek samorządu terytorialnego a uzasadnionymi potrzebami zagwa-
rantowania pokrycia wydatków w słabszych ekonomicznie jednostkach w celu
osiągnięcia określonego standardu wykonywania różnych usług na rzecz społecz-
ności lokalnych mających prawo do godnych warunków życia. 21
Dodać do tego należy, że jeżeli standardy usług są określone, swoboda de-
cyzyjna JST jest ograniczona. E. Kronberger  Sokołowska podkreśla, że wystę-
powanie standardów ogranicza samodzielność finansową JST,  ..nie pozbawia
ich jednak w pełni tej samodzielności, gdyż nadal dysponują one pewnym zakre-
sem swobody co do określenia wielkości tych wydatków, stosownie do własnych
ocen potrzeb lokalnych. 22
Obok tego istotną rolę odgrywa sposób przydzielania tych subwencji. Jeżeli
dla kształtowania wielkości subwencji przyjmuje się metody zobiektywizowane,
zwiększa to potencjalnie zakres samodzielności wydatkowej JST.
Samodzielność wydatkowa rozumiana być może również szerzej jako prawo
do decydowania o rodzaju wykonywanych zadań, sposobie ich realizacji, zakre-
sie i rodzaju wydatków ponoszonych w związku z tymi zadaniami.23
W konsekwencji samodzielność wydatkowania (rozdysponowania) środków
82
znajdujących się w gestii samorządu sprowadzić można do ich niezależności
w zakresie;
- ustalania priorytetów w kierunkach wydatkowania środków
- uprawnień co do sposobu wykonywania zadań publicznych
- kształtowania ekonomicznej struktury wydatków
- gospodarowania przejętym majątkiem
- kształtowania salda budżetu
- zaciągania pożyczek komunalnych24
Dla określenia istoty wskazanej powyżej samodzielności samorządu warto
postawić kilka pytań, mianowicie;
- jaki cel lub wiązkę celów powinien realizować samorząd?
- jaki powinien być zakres realizowanych przez niego zadań?
- czy samorząd musi realizować wszystkie zadania, czy też może z niektó-
rych zrezygnować?
- jaką swobodę mają JST w zakresie sposobu realizacji celów?
Z założenia podmioty sektora publicznego powinny realizować cele, które
są ze sobą spójne. Wymienić przy tym należy cele o charakterze wyraz
nie uty-
litarnym, jak np. zaspokajanie potrzeb publicznych, maksymalizacja dobrobytu
społecznego itd. Kwantyfikacja wskazanych powyżej celów ma charakter dysku-
syjny. Pomijając w tym miejscu wiele wątków dyskusji na ten temat wskazać na-
leży, iż przyjmuje się na ogół, że celem działalności samorządu jest zaspakajanie
potrzeb społeczności lokalnych. Niektórzy interpretują te cele jako  stworzenie
warunków życia wspólnotom lokalnym w związku ze wzrostem m. in. liczebno-
ści ludności, postępem urbanizacyjnym, zagrożeniami dotyczącymi środowiska
naturalnego człowieka, chęcią zrównania poziomu życia ludności miast i wsi .25
Ten ogólnie sformułowany cel jest niekiedy postrzegany nieco inaczej.
 Obecnie upowszechnia się stanowisko, iż podstawowym zadaniem jed-
nostki samorządu terytorialnego jest przygotowanie i realizacja powszechnie ak-
ceptowanej wizji dotyczącej działalności bieżącej oraz rozwoju i sformułowa-
nie planu strategicznego. Działanie władz nakierowane jest przede wszystkim na
osiągnięcia zapisanych i wyrażonych ilościowo celów przy skrupulatnej analizie
kosztów. 26 Nie bez znaczenia jest zatem to, że działalność samorządu powinna
być nakierowane na rozwój lokalny.
W literaturze przedmiotu, jak słusznie zauważa K. Gałuszka  & nie ma po-
wszechnie obowiązującej definicji rozwoju lokalnego 27. Pojęcie to należy  jak
stwierdza I. Pietrzyk -  do bardzo nieprecyzyjnych, wieloznacznych i ma zabar-
wienie ideologiczne 28 Wśród licznych definicji procesu rozwoju lokalnego poja-
wia się stwierdzenie, że jest to  Proces pozytywnych przemian o charakterze ilo-
ściowym i jakościowym w poziomie życia społeczności lokalnej oraz w warun-
kach funkcjonowania podmiotów gospodarczych uwzględniający potrzeby, prio-
rytety i preferencje oraz uznane systemy wartości mieszkańców .29
83
Jak słusznie zauważa A. Piekara  samorząd terytorialny zawiera w sobie coś
więcej niż samo pojęcie władztwa (administracji państwowej) i nie ma w sobie
jakiejś cechy niezmienności, sztywności, którą chcą w nim widzieć prawnicy .30
Realizowane przez samorząd cele mogą być analizowane nie tylko w aspekcie
ekonomicznym, ale również z punktu widzenia; socjologicznego, psychologicz-
nego, prakseologicznego, urbanistycznego, ekologicznego etc.
Przyjmując, że samorząd, tak jak każda jednostka, dąży do rozwoju, uznać
należy, że rozwój lokalny postrzegany być powinien jako  zharmonizowane
i systematyczne działanie, prowadzone w społeczności lokalnej z udziałem
zainteresowanych, którego rezultaty służą zaspakajaniu potrzeb społecznych
miejscowej ludności i przyczyniają się do ogólnego postępu. (....) elemen-
tem istotnym dla prawidłowego rozwoju lokalnego jest to, że dokonuje się on
równocześnie i harmonijnie w sferze gospodarczej, społecznej, kulturalnej i że
towarzyszy mu poparcie i pomoc instytucji publicznych .31 Zorganizowanie spo-
łeczeństwa we wspólnoty samorządowe przyczyniać się zatem powinno do re-
alizacji  tak ważnego celu społecznego jak wszechstronny rozwój człowieka, co
uwarunkowane jest rozwojem sił wytwórczych społeczeństwa .32 Z kolei roz-
wój sił wytwórczych społeczeństwa rozumiany jest jako rozwój jednostkowy
i grupowy człowieka w aspekcie, duchowym, moralnym, fizycznym oraz rozwój
jego narzędzi pracy i warsztatu pracy, w rezultacie czego człowiek lepiej i god-
niej żyje i lepiej pracuje.33 Należy zatem zwrócić uwagę na to, że celem działal-
ności samorządu jest;
- zaspakajanie bieżących potrzeb społeczności lokalnych
- rozwój lokalny
- rozwój demokracji lokalnej.
Dezagregacja celów samorządu polega na ustawowym wyznaczeniu im ka-
talogu zadań. Cele i zadania samorządu są wyznaczone przez obowiązujące akty
prawne lub też wyznaczone w drodze rządowych aktów kierowania.  Granice
wykonywania zadań muszą być przy tym określone przez prawo i to w formie
aktu stanowiącego barierę nad możliwością zmiany tych granic aktem nadzoru.
Najczęściej takim aktem jest ustawa, która przekazuje określone zadania do wy-
łącznej kompetencji samorządu. Ten element stanowi istotną gwarancję samo-
dzielności i niezależności samorządów .34
Jednostki samorządu terytorialnego podejmują zadania w wielu dziedzinach.
Katalog przydzielonych im zadań może by otwarty lub zamknięty. Z zamknię-
tym katalogiem zadań samorządowych mamy do czynienia wówczas, gdy usta-
wodawca wymienia je enumeratywnie. Otwarty katalog zadań samorządowych
oznacza, że ustawodawca wskazuje jako zadania jednostek samorządowych
poszczególnych szczebli, takie zadania, które nie są zastrzeżone ustawami na
rzecz innych podmiotów.
W związku z określaniem zadań JST można mówić nie tylko o ich potencjal-
84
nej samodzielności wydatkowej, ale przede wszystkim o samodzielności lub jej
braku w sferze kompetencyjnej lub zadaniowej tych jednostek.
Ustawodawca wyodrębnia zasadniczo dwa rodzaje zadań samorządu. Do
pierwszej grupy zaliczane są zadania, które mają charakter obowiązkowy - do
drugiej, takie zadania, które z mocy obowiązujących ustaw JST realizować mogą
lecz nie muszą. K. Pająk stwierdza, że wyznaczenie katalogu zadań obowiąz-
kowych ogranicza samodzielność zadaniową samorządu 35. Tak jednak nie musi
być. Sam fakt wyznaczenia zadań obligatoryjnych nie musi oznaczać braku sa-
modzielności wydatkowej JST. W sytuacji, gdy ustawodawca narzuci sposób ich
wykonania trudno jest mówi o jakiejkolwiek samodzielności JST.
Analizując zakres samodzielności wydatkowej JST w aspekcie sposobu wy-
konywania zadań publicznych należy zwróci uwagę na następujące kwestie, mia-
nowicie;
" czy i jakie uprawnienia posiadają te jednostki w zakresie wyboru formy
organizacyjno- prawnej wykonywanych zadań publicznych?
" czy mają prawo do stosowania prywatyzacji zadaniowej?
" Czy posiadają uprawnienia do pobierania opłat za świadczone usługi?
Pozytywna odpowiedz
na postawione powyżej pytania oznacza, że JST po-
siadają samodzielność w zakresie sposobu wykonywania zadań publicznych.
Swoboda wyboru formy organizacyjno- prawnej wykonywanych przez JST
usług publicznych ma podstawowe znaczenia dla wysokości środków niezbęd-
nych dla finansowania tych usług jak również dla jakości świadczonych usług.
Wystarczy w tym miejscu wspomnieć o tym, że prawnie dozwolona forma orga-
nizacyjna to np. jednostka budżetowa, zakład budżetowy lub spółka.
Swoboda, a zatem samodzielność w zakresie wykonywania zadań przez sa-
morząd, polegać może na tym, że prawnie dopuszczalnymi formami wykonywa-
nia tych zadań jest realizowanie ich bezpośrednio przez JST lub powierzenie ich
innym podmiotom. To ostatnie rozwiązanie określane jest w literaturze mianem
 prywatyzacji zadaniowej 36 . Polega ona na tym, że zadania, które jest zadaniem
JST wykonuje inny podmiot, który nie jest podmiotem samorządowym. 37 Nie
oznacza to pełnej prywatyzacji - właścicielem mienia pozostaje bowiem JST.
W przypadku zadań, które nie mają charakteru obligatoryjnego JST same de-
cydują o tym, czy w ogóle takie zadania zostaną przez nie podjęte, decydują tak-
że o sposobie ich wykonania. W tej sytuacji możemy mówić o pełnej samodziel-
ności wydatkowej JST.
Czynnikiem, który wpływa na ograniczenie samodzielności wydatkowej JST
jest konieczność ponoszenia tzw. sztywnych (znanych także pod nazwą wydat-
ków zdeterminowanych, nieelastycznych). Do wydatków tych zaliczmy przede
wszystkim takie, które związane są z obsługą długu lokalnego. W związku z tym,
że wydatki te muszą być bezwzględnie finansowane, w sposób zasadniczy ogra-
nicza to samodzielność wydatkową samorządu.
85
Istotnym ograniczeniem jest również narzucanie organom samorządowym
zadań przez organy wyższego szczebla bez przekazywania środków.
Rozwój samorządu wymaga posiadania środków na finansowanie zadań in-
westycyjnych. Wydatki kapitałowe (majątkowe) mogą być finansowane z róż-
nych z
ródeł; z dochodów własnych JST, z dotacji celowych oraz z pożyczek ko-
munalnych. Z wielu względów dochody własne samorządu nie powinny być wy-
korzystywane jako z
ródła finansowania wydatków kapitałowych. Wystarczy
w tym miejscu wspomnieć o tym, że ciężary ponoszone przez współczesnych po-
datników okazać się mogą dla nich za wysokie a majątek, który powstanie dzię-
ki wydatkom inwestycyjnym będzie służył przyszłym użytkownikom (pokole-
niom), a zatem to właśnie przyszłe pokolenia powinny ponosić koszty związane
z jego tworzeniem. Pojawił się także inny, istotny problem, dotyczący możliwo-
ści pozyskiwania dotacji celowych z budżetu państwa lub innych instytucji pu-
bliczno  prawnych (np. publicznych funduszy celowych). W tej sytuacji jedyną
możliwość finansowania przedsięwzięć inwestycyjnych stanowić może pozyski-
wanie środków w postaci pożyczek komunalnych.
Samodzielność JST może być rozumiana także jako swoboda w zakresie ko-
rzystania przez te podmioty z szerokiej gamy instrumentów dłużnych, które wy-
stępują zarówno wewnątrz sektora publicznego, jak i poza tym sektorem. Celowo
nie posługujemy się w tym miejscu terminem rynek finansowy. Uważamy, że
 dla określenia stosunków wierzycielsko  dłużniczych JST  bardziej adekwat-
ne jest pojęcie rynek pożyczkowy, nie zaś rynek finansowy. Jednostki samorzą-
du terytorialnego występujące z popytem na pieniądz, mogą korzystać z poży-
czek udzielanych przez inne podmioty sektora publicznego, jak np. rząd, mini-
sterstwa, publiczne fundusze celowe, agencje władz publicznych, inne jednostki
samorządu terytorialnego.
Dostęp do tak rozumianych rynków pożyczkowych stanowi wyraz sa-
modzielności JST. W tym miejscu należy zaznaczyć, że swoboda JST jest za-
zwyczaj ograniczana bądz
to poprzez wyznaczanie barier ilościowych, bądz

jakościowych.
Reasumując o samodzielności wydatkowej JST decyduje;
" rodzaj zadań wykonywanych przez te jednostki,
" zakres regulacji prawnych dotyczących sposobu wykonywania zadań
publicznych znajdujących się w ich gestii
" zakres wydatków sztywnych, które muszą być finansowane z budżetu
JST
" poziom dochodów własnych
" możliwość korzystania z dochodów równoważących przekazywanych
im w ramach redystrybucji pionowej przez budżet państwa oraz niekie-
dy w ramach redystrybucji poziomej
" dostęp do rynków pożyczkowych
86
Podsumowanie
Reasumując należy stwierdzić, że szeroko rozumiane cele działalności sa-
morządu powinny być realizowane w oparciu o stworzone tym podmiotom pod-
stawy samodzielności.
Samodzielność dochodowa JST ma dla funkcjonowania tych jednostek istot-
ne znaczenie. Posiadanie władztwa podatkowego przy braku samodzielności JST
w sferze; kompetencyjnej lub zadaniowej, sposobu wykonywania zadań publicz-
nych, braku dostępu do rynków pożyczkowych itd. a zatem samodzielności wy-
datkowej powoduje, że samodzielność dochodowa zostaje wyraz
nie ograniczo-
na. Swoboda w zakresie pozyskiwania dochodów lub przychodów budżetowych
powinna być wiązana ze swobodą w wydatkowaniu tych środków. Jeżeli tak nie
jest, samodzielność dochodowa ma charakter ułomny. Wskazane aspekty samo-
dzielności JST muszą być traktowane łącznie.
87
Przypisy
1
Słownik języka polskiego, t. III, Warszawa, 1989 s.74
2
W. Miemiec, Prawne gwarancje samodzielności finansowej gminy w zakresie dochodów
publicznoprawnych, Kolonia Limited, 2005, s 32
3
A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy, zagadnienia administra-
cyjno - prawne, LIBER, Warszawa, 2002, s.13, por. także Wyrok Trybunału Konstytu-
cyjnego z dnia 4 maja 1998 r (K 38/97), OTK z 1998 r nr 3 poz. 31 s. 183;  Istotą
samorządu jako odrębnego podmiotu publicznego w państwie jest jego samodziel-
ność ...
4
Szeroki przegląd definicji samorządu prezentuje J. Jendrośka, Samorząd terytorialny
w polskiej nauce prawa administracyjnego [w:] Prawo administracyjne, pod red. J. Boć,
Kolonia Limited, Wrocław, 2005, s. 189 - 192
5
E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń, 1999, s. 299
6
J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Wilno, 1934, s.111
7
Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa, 1999, s. 6
8
J. P. Tarno ; Pojecie i istota samorządu terytorialnego, op. cit. s.19
9
A. Kopańska, Zewnętrzne z
ródła finansowania inwestycji jednostek samorządu teryto-
rialnego, Difin, 2003, s. 10
10
E. Chojny  Duch, op. cit. s. 178
11
K. Piotrowska  Mraczak, Finanse lokalne w Polsce, PWN, Warszawa, 1997 s. 19.
12
K. Piotrowska  Marczak, Samodzielność finansowa samorządów lokalnych a własność
komunalna, [w:] Własność komunalna pod red., T. Wawaka, UJ, Kraków, 1991, s. 64
13
N. Konieczny, Samodzielność finansowa rad narodowych,  Finanse 1989 nr 2-3
14
M. Jastrzębska, Podstawy polityki finansowej jednostek samorządu terytorialnego,  Sa-
morząd Terytorialny , 2000, z. 7-8
15
W. Miemiec, Władztwo podatkowe gminy - wybrane zagadnienia finansowo - prawne
[w:] Finanse samorządu terytorialnego (Zagadnienia wybrane) pod red. L. Patrzałka,
Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań - Wrocław, 2005,
s. 199, por. także A. Borodo, Władztwo finansowe samorządu terytorialnego  zagad-
nienia ogólne, [w:] Księga Jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, red. R. Ma-
stalski, Wrocław, 2001, s. 133
16
W. Miemiec, jak wyżej, s. 199
17
A. Wakar, Projekt ustawy o skarbowości komunalnej,  Samorząd , 1923, nr 16, s. 24
18
A .W. Zawadzki, Finanse samorządu terytorialnego w latach 1918  1939, Warszawa,
PWE, 1971, s. 36 -37
19
M. Komarnicka, Dochody własne samorządów lokalnych, [w:] Ekonomiczno- finanso-
we uwarunkowania samorządu lokalnego, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej
w Poznaniu, Zeszyty Naukowe- seria I, zeszyt 203, Poznań 1992, s. 108
20
J. Czempas, Znaczenie dochodów własnych w budżetach wybranych gmin województwa
śląskiego, [w:] System finansów samorządu terytorialnego, pod red. L Patrzałka, Wy-
dawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań - Wrocław, 2003, s. 91
21
Z. Ofiarski, Subwencja wyrównawcza jako niezbędna forma równoważenia budżetu
jednostki samorządu terytorialnego, [w:] Problemy finansowe w działalności samorzą-
88
du terytorialnego, pod red. S. Dolaty, Opole, 2002, s. 100
22
E. Kronberger  Sokołowska, Decentralizacja finansów publicznych a samodzielność fi-
nansowa jednostek samorządu terytorialnego, LIBER, Warszawa, 2002, s. 126
23
S. Kańduła, Samodzielność wydatkowa gminy z zakresu oświaty przedszkolnej w latach
1998  2001 (na przykładzie Tczewa), [w:] Problemy w działalności samorządu tery-
torialnego, pod red. S. Dolaty, Opole, 2002., s. 162, por. także, S. Kańduła, Ogranicze-
nia samodzielności wydatkowej samorządu gminnego w Polsce [w:] Finanse, banko-
wość, ubezpieczenia, pod red. K. Jajuga, M. A
yszczak, t. 1. Prace Naukowe AE im.
Oskara Langego we Wrocławiu, 2001, nr 899 s. 123,
24
Szerzej na ten temat M. Kosek  Wojnar, K Surówka Finanse samorządu terytorialne-
go, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2002 s.75 i dalsze.
25
A. Darwiłło, J. Gliniecka, Finanse gmin, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego,
Gdańsk, 1997 s.7
26
P. Laskowski, Zarządzanie informacją finansową w jednostkach samorządu terytorial-
nego pozyskujących środki z funduszu Unii Europejskiej, [w:] Monitorowanie otoczenia,
Przepływy i bezpieczeństwo informacji, pod red. R. Borowieckiego i M. Kwiecińskiego,
Zakamycze, 2003 s. 185
27
K. Głuszka, Ocena efektywności finansowania rozwoju lokalnego, [w:] Finanse samo-
rządu terytorialnego, Zaganienia wybrane, pod red. L. Patrzałka, Wydawnictwo Wyż-
szej Szkoły Bankowej w Poznaniu, Poznań - Wrocław, 2005, s. 144
28
I. Pietrzyk, Teoretyczne podstawy rozwoju lokalnego, [w:] Związki polityki gospodarczej
z polityka regionalną, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wrocławiu, Wro-
cław 1977, s. 87
29
M. Ziółkowski, M. Goleń, Zarządzanie strategiczne rozwojem lokalnym, [w:] Zarzą-
dzanie gospodarką gmin, 2003, s. 45
30
A. Piekara, Samorząd terytorialny i inne formy aktywności społecznej dawniej i dzisiaj,
TWIGGER, Warszawa, 2005, s. 135, por. także K. Krzeczkowski, Gmina jako podmiot
polityki komunalnej, odbitka nr 3  Samorządu Terytorialnego , Warszawa, 1938, s. 5
i nast., 25, 30- 31
31
A. Piekara, Samorząd terytorialny i inne formy aktywności społecznej dawniej i dzisiaj,
op. cit. s. 154, por. także R. Rozohazy, Le de celoppement des communte s, CIA-CO-Edi-
tour, Lovain- Neuve, 1988r
32
jak wyżej. s. 13
33
jak wyżej. s. 13
34
P. Rączka, Prawne pojecie samorządu i samorządu terytorialnego [w:] Ustrój samorzą-
du terytorialnego, Dom Organizatora, Toruń 2003 s. 32 i dalsze
35
K. Pająk, Rola samorządu terytorialnego w kształtowaniu rozwoju lokalnego, Akademia
Ekonomiczna w Poznaniu, Poznań 2005, s. 21
36
S. Kańduła Samodzielność wydatkowa gminy z zakresu oświaty przedszkolnej w latach
1998  2001 (na przykładzie Tczewa) Problemy finansowe w działalności samorządu
terytorialnego, pod. Red. S. Dolaty, Opole 2002, s.162, por. także Z. Jerzmanowski, Ko-
mercjalizacja i prywatyzacja,  Wspólnota 1997, nr 23, s. 20
37
Jak wyżej