KAROL KICZKA
Uniwersytet Wrocławski
Wybrane praktyczne problemy
administracyjnych aktów kwalifikujących
1. Wprowadzenie
Działalność gospodarcza jest przedmiotem regulacji norm prawnych, które
są zaliczane w obiegu naukowym do różnych obszarów porządku prawnego. Te-
matyka gospodarowania znajduje odzwierciedlenie ze zmiennym nasileniem zasad-
niczo w rozważaniach wszystkich szczegółowych nauk prawniczych1. Rozwój na-
uki publicznego prawa gospodarczego (prawa administracyjnego gospodarczego),
w relacji do nauki powszechnego prawa administracyjnego, rozłożony był w czasie
i zachodził  jak wynika z wypowiedzi J. Bocia  z całą pewnością na drodze ewo-
lucyjnej2. Przede wszystkim to przedstawiciele powszechnego prawa administra-
cyjnego, czy szerzej: prawa publicznego, podejmowali pierwsze próby prowadzące
do dywersyfikacji dyskursu naukowego, który stanowił zaczyn dla wydzielenia się
nauki pub licznego prawa gospodarczego3. Jak trafnie przyjmuje A. Chełmoński,
choć granice tego przedmiotu  publicznego prawa gospodarczego  nie są jeszcze
ściśle wytyczone, to jego podstawowy trzon jest tak wyodrębniony, że mogą być
już prowadzone autonomiczne badania teoretyczne i aplikacyjne4.
1
Por. A. Bator, Użycie normy prawnej w regulacji stosunków gospodarczych, Wrocław 2000;
M. Zdyb, Wspólnotowe i polskie publiczne prawo gospodarcze. t. I: Wolność i reglamentacja działal-
ności gospodarczej. Handel zagraniczny, Warszawa 2008. Praca naukowa finansowana ze środków
na naukę w latach 2007 2010 jako projekt badawczy.
2
J. Boć, W sprawie zakresu administracyjnego prawa gospodarczego, [w:] Prawo administra-
cyjne, J. Boć (red.), Wrocław 2004, s. 50. Por. Z. Jaśkiewicz, Prawo zarządzania gospodarką narodową
(Prawo gospodarcze publiczne), Gdańsk 1988, s. 15; Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjno-
prawne, M. Wierzbowski i M. Wyrzykowski (red.), Warszawa 2001.
3
T. Rabska, Rozwój nauczania publicznego prawa gospodarczego  przyczynek do dyskusji,
Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 2005, nr 9, s. 2. Por. K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze
publiczne, Warszawa 2005.
4
A. Chełmoński, Wprowadzenie, [w:] A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka,
L. Kieres, T. Kocowski, Administracyjne prawo gospodarcze, Wrocław 2005, s. 5. Por. S. Biernat, Wpro-
Wybrane praktyczne problemy administracyjnych aktów kwalifikujących 263
Akcentowane przez A. Wasilewskiego zmiany rozwiązań prawnych5 i w kon-
sekwencji ustalenie ustroju gospodarczego opartego ostatecznie na konstrukcji
społecznej gospodarki rynkowej6 pozwoliły C. Kosikowskiemu7 oraz J. Bociowi8
zaproponować prawoznawstwu interesujący katalog zagadnień swoistych dla pu-
blicznego prawa gospodarczego w nowych warunkach ustrojowych.
Do głównych obszarów prawa gospodarczego publicznego zalicza się policję
gospodarczą i reglamentację gospodarczą jako postacie interwencjonizmu re-
strykcyjnego (negatywnego), a także organizowanie określonych przedsięwzięć
makroekonomicznych lub aktywne wspieranie pewnych dziedzin gospodarki
kraju (w tym pomoc publiczną dla przedsiębiorców)  jako funkcję interwencjo-
nizmu pozytywnego. Ponadto odrębny obszar stanowi, według koncepcji
A. Chełmońskiego, bezpośrednia działalność gospodarcza i quasi-gospodarcza
państwa i innych podmiotów publicznych, która rodzi szeroką, samoistną proble-
matykę prawną zarządu mieniem publicznym (prawo zarządu mieniem publicz-
nym)9.
Na kanwie wykładu powszechnego prawa administracyjnego J. Boć propo-
nuje ramami pojęciowymi nauki administracyjnego prawa gospodarczego (pu-
blicznego prawa gospodarczego) objąć: z
ródła prawa gospodarczego, problemy
rozdziału regulacji między administracyjne prawo gospodarcze i prawo cywil-
ne, opis kompetencji organów władzy wykonawczej właściwych w sprawach go-
spodarczych, zasady ogólne ingerencji administracyjnej w sferze gospodarczej,
dziedziny i rodzaje ingerencji administracyjnej w sferze gospodarczej, umowy
cywilne poddane szczególnemu reżimowi administracyjnemu, teoretyczne wy-
różnienie uprawnień do prowadzenia działalności gospodarczej, przedsiębior-
stwa użyteczności publicznej, rodzaje przedsiębiorczości poddane zaostrzonemu
reżimowi administracyjnoprawnemu (np. energetyka), skutki prawne nieprze-
strzegania reżimu administracyjnoprawnego w sferze gospodarczej (w tym opła-
ty i kary), pomoc finansową i inną oraz jej formy w sferze gospodarczej, inter-
wencje administracji wobec przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji
wadzenie, [w:] Prawo gospodarcze Unii Europejskiej. Zagadnienia wybrane, A. Mania (red.), Kraków
2001, s. I.
5
Por. A. Wasilewski, Równoprawność sektorów gospodarczych (założenia reformy gospodarczej
a rzeczywistość), PiP 1987, z. 6, s. 18.
6
H. Lampert, Porządek gospodarczy i społeczny Republiki Federalnej Niemiec, Warszawa 1993;
B. Popowska, Wprowadzenie, [w:] Publiczne prawo gospodarcze. Część ogólna, oraz Prawo działalno-
ści gospodarczej. Kompendium, B. Popowska i M. Strzelbicki (red.), Poznań 2008, s. 11.
7
C. Kosikowski, Prawo gospodarcze publiczne (Część ogólna), A
ódz
1992, s. 45.
8
J. Boć, W sprawie zakresu administracyjnego prawa gospodarczego, [w:] Prawo administracyj-
ne, J. Boć (red.), Wrocław 1993, s. 34.
9
A. Chełmoński, Wprowadzenie, [w:] A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka,
L. Kieres, T. Kocowski, M. Szydło, Administracyjne prawo gospodarcze, red. nauk. L. Kieres, Wrocław
2009, s. 5.
264 KAROL KICZKA
(w tym restrukturyzacja), szczególne przykłady ingerencji (np. w dziedzinie im-
portu i eksportu) oraz publicznoprawną problematykę ubezpieczeń10.
Badania nad indywidualnymi aktami administracyjnymi to jeden z nurtów
poznawczych w publicznym prawie gospodarczym11. Niedostatki warstwy poję-
ciowej w tym obszarze  w relacji do bogactwa konstrukcji prawa przedmiotowego
uwypukla, jak mniemam, reprezentatywnie C. Kosikowski, stwierdzając, że wystę-
pują  akty podobne 12 do zezwoleń, które jednak nie są zezwoleniami ani też kon-
cesjami. W dziedzinie działań prawnych administracji publicznej, na płaszczyz
nie
powszechnego prawa administracyjnego, analogiczne mankamenty warstwy do-
gmatycznej podkreśla między innymi J. Boć. Prowadząc rozważania nad statusem
prawnym obywatela wobec ingerencji administracji publicznej, zwrócił uwagę
na szczególny walor indywidualnych aktów administracyjnych uprawniających
do zakupu towarów. Wskazywane działania prawne, pomimo podnoszonych tam
wątpliwości, zaliczane są do decyzji administracyjnych. Istotna jest konstatacja
J. Bocia, iż zdefiniowanie treści indywidualnych aktów administracyjnych upraw-
niających do zakupu towarów pozostaje problemem otwartym13.
Przytaczane wypowiedzi zachęcają między innymi, aby  zwłaszcza w szero-
ko ujmowanej doktrynie prawa publicznego  dążyć do wypracowywania pojęć
pozwalających efektywniej poznać wypowiedzi normatywne kształtujące indywi-
dualne akty administracyjne.  Nauka prawa nie zawsze  jak trafnie przyjmuje
T. Kuta  jednak odzwierciedla tę rzeczywistość 14. Zdaniem C. Kosikowskiego
omawiana problematyka  pozostaje więc nadal w sferze doktryny, gdzie na ten
temat nie ma jednolitego stanowiska 15.
2. O administracyjnych aktach kwalifikujących
W publicznym prawie gospodarczym propozycją na wzmiankowanym polu
jest w szczególności zgłoszona koncepcja administracyjnych aktów kwalifiku-
10
J. Boć, W sprawie zakresu administracyjnego prawa gospodarczego, [w:] Prawo administra-
cyjne..., s. 52 53.
11
Por. Publiczne prawo gospodarcze. Zarys wykładu, J. Grabowski (red.), Bydgoszcz Katowi-
ce 2008; J. Supernat, Instrumenty działania administracji publicznej. Studium z nauki administracji,
Wrocław 2003.
12
C. Kosikowski, Polskie publiczne prawo gospodarcze, Warszawa 2000, s. 206.
13
J. Boć, Obywatel wobec ingerencji współczesnej administracji, Wrocław 1985, s. 130.
14
T. Kuta, Pojęcie działań niewładczych w administracji. Na przykładzie administracji rolnic-
twa, Wrocław 1963, s. 5.
15
C. Kosikowski, Nowe regulacje prawne w zakresie swobody działalności gospodarczej, Pań-
stwo i Prawo 2004, nr 10, s. 13 i 14.
Wybrane praktyczne problemy administracyjnych aktów kwalifikujących 265
jących16. Akty te wydawane są przez organy administracji publicznej i są aktami
stosowania publicznego prawa gospodarczego (decyzje administracyjne). Na cechy
własne omawianych działań prawnych składa się przede wszystkim towarzyszący
im szczególny model wykonywania prawa, wyczerpujący się na etapie subsumpcji
(kwalifi
kacji). Treść rozstrzygnięcia zawartego w administracyjnych aktach kwali-
fikujących, a mianowicie wyłącznie dwa znoszące się wzajemnie ustalenia jurys-
dykcji administracyjnej  kwalifikacja pozytywna albo kwalifikacja negatywna
 to kolejna cecha konstytutywna zbadanych indywidualnych aktów administracyj-
nych. Ustalenie w swoisty sposób (system mieszany) szczególnej treści publicznych
praw podmiotowych oraz obowiązków prawnych dopełnia katalog znamion dywer-
syfikujących administracyjne akty kwalifikujące w systemie prawa.
Cechy właściwe tylko administracyjnym aktom kwalifikującym (zaznaczane
wyżej cechy własne) oraz cechy wspólne wszystkim decyzjom administracyjnym
(cechy dzielone), do których zaliczane są administracyjne akty kwalifikujące, sy-
tuują omawiane czynności prawne w gronie władczych instrumentów prawnych
publicznego prawa gospodarczego. Widoczny w administracyjnych aktach kwali-
fikujących przymiot władztwa administracyjnego wyznacza w wiodącym (podsta-
wowym) zakresie położenie prawne przedsiębiorcy. Władztwo administracyjne,
odnoszone do administracyjnych aktów kwalifikujących, obejmuje: umocowanie
organu administracji publicznej do jednostronnego decydowania o treści rozstrzyg-
nięcia administracyjnego; domniemanie legalności podjętego działania prawnego
oraz zabezpieczenie odpowiedniego wykonania orzeczenia administracyjnego
właściwą sankcją prawną.
Przywołane zasadnicze przymioty własne administracyjnych aktów kwalifiku-
jących budują merytoryczną podstawę do wyodrębnienia samoistnego charakte-
ru tych form prawnych jako swoistych  administracyjnoprawnych  składników
prawa pozytywnego kierowanych do przedsiębiorców. Indywidualne akty admini-
stracyjne, wykazujące znamiona zbieżne z cechami administracyjnych aktów kwa-
lifikujących, administracja publiczna wydaje także przede wszystkim w powszech-
nym prawie administracyjnym.
Administracyjne akty kwalifikujące wynikają z norm materialnego prawa,
które stanowione jest głównie przez kra jowe ośrodki prawotwórcze także w wa-
runkach implementacji (wdrożenia) prawa wspólnotowego. Prawo substancjonal-
ne, decydując w sposób wskazany uprzednio o treści podstaw prawnych, kształtuje
omawiane środki prawne jako decyzje administracyjne o charakterze związanym
i konstytutywnym. Na podstawie dystynkcji, wypływających z materialnego pra-
wa administracyjnego gospodarczego, wyróżniono osobowe, rzeczowe i specjalne
administracyjne akty kwalifikujące.
16
Por. K. Kiczka, Administracyjne akty kwalifikujące w działalności gospodarczej, Wrocław
2006.
266 KAROL KICZKA
Omawiane instrumenty prawne ustanowione są na gruncie niejednolitej
procedury prawnej  postępowania administracyjnego. Ukazywane postępo-
wania administracyjne, zazwyczaj dwuinstancyjne, prowadzone są przez orga-
ny administracji publicznej o zdywersyfikowanej pozycji prawnej. Znamien-
ną cechą prawa formalnego, kształtującego właściwe komponenty struktury
prawnej administracyjnych aktów kwalifikujących, jest to, że jego normy o bo-
gatej i zróżnicowanej treści prowadzą wyłącznie do dwóch odległych kategorii
rozstrzygnięć administracyjnych, tj. kwalifikacji pozytywnej albo kwalifikacji
negatywnej.
Administracyjne akty kwalifikujące dokonują zmian (przysporzenia prawne-
go) w sytuacji prawnej podmiotu działalności gospodarczej. Przysporzenie prawne,
kreowane w wyniku odnośnych zmian, wyraża się przez dodanie jednostce właści-
wej treści publicznych praw podmiotowych oraz powinności prawnych na gruncie
prawa administracyjnego gospodarczego. Niemniej jednak administracyjne akty
kwalifikujące często kształtują także położenie prawne przedsiębiorcy w innych
dziedzinach prawa. Wymienionym składnikom sytuacji prawnej przedsiębiorcy,
ustalonym niewadliwymi administracyjnymi aktami kwalifikującymi, przysługuje
przymiot praw dobrze nabytych. Uprawniające administracyjne akty kwalifikujące,
podejmowane na wniosek przedsiębiorcy przed rozpoczęciem określonej działal-
ności gospodarczej, ustalają w jego sytuacji prawnej przede wszystkim uprawnie-
nia podstawowe o charakterze gospodarczym albo uprawnienia podstawowe o cha-
rakterze niegospodarczym. Zobowiązujące administracyjne akty kwalifikujące,
wydawane zazwyczaj z inicjatywy organu administracji publicznej, wprowadzają
do sytuacji prawnej jednostki wykonującej działalność gospodarczą przede wszyst-
kim samodzielny obowiązek prawny.
Wykonywanie ustalonej sytuacji prawnej (norm kształtujących) przedsię-
biorcy w drodze administracyjnych aktów kwalifikujących podlega nadzorowi
administracyjnemu zróżnicowanej treści. Sprawowany nadzór administracyjny
w zakresie wykonywania przez przedsiębiorcę norm kształtujących, określonych
przez administracyjne akty kwalifikujące, upoważnia do stwierdzenia, że reali-
zowanie norm kształtujących nie jest obojętne z punktu widzenia interesu pu-
blicznego. Niewykonywanie i/albo nieprawidłowe wykonywanie norm kształtu-
jących upoważnia organy publiczne do wydawania instrumentów nadzorczych,
znoszących sytuację prawną ustaloną uprawniającymi administracyjnymi ak-
tami kwalifikującymi. Niezrealizowanie norm kształtujących przez zobowiązu-
jące administracyjne akty kwalifiku jące natomiast umocowuje organy nadzoru
do stosowania środków o charakterze egzekucyjnym i/albo sankcyjnym. Ponadto
niewykonywanie i/albo nieprawidłowe wykonywanie norm kształtujących przez
przedsiębiorcę  niezależnie od układu nadzoru administracyjnego  porządek
prawny łączy niekiedy z odpowiednimi środkami prawnymi o charakterze kar-
nym.
Wybrane praktyczne problemy administracyjnych aktów kwalifikujących 267
Publiczne prawo gospodarcze ustanawia zasadniczo stabilne podstawy dla
sytuacji prawnej przedsiębiorcy ukonstytuowanej administracyjnymi aktami
kwalifikującymi. Normodawca wyklucza w szczególności instytucję odwołal-
ności administracyjnych aktów kwalifikujących. Trwałość omawianej sytuacji
prawnej jednostki uzależniona zostaje w zasadzie od wystąpienia przesłanek su-
biektywnych i przesłanek obiektywnych zdefiniowanych w prawie administracyj-
nym gospodarczym. Odjęcie podmiotowi działalności gospodarczej wskazywa-
nego przysporzenia prawnego może także nastąpić w drodze norm generalnych
i abstrakcyjnych.
Prawidłowość jurysdykcyjnego rozstrzygnięcia organu administracji publicz-
nej, zawartego w administracyjnych aktach kwalifikujących, podlega weryfikacji
na drodze administracyjnej oraz na drodze sądowej. Podkreślić należy poważne
mankamenty kontroli administracyjnych aktów kwalifikujących na gruncie postę-
powania sądowoadministracyjnego. Mam tutaj na uwadze przede wszystkim czyn-
niki prawne osłabiające efektywność skargi kasacyjnej jako środka zaskarżania.
Wymieniane niedomagania systemu ochrony jednostki deprecjonują  wbrew
zało żeniom ustrojodawcy  położenie prawne przedsiębiorcy w publicznym
prawie gospodarczym w stosunku do pozycji organów administracji publicznej.
Zaję te stanowisko uzasadnia okoliczność, że kontrola sądowoadministracyjna
jest zdecydowanie dominującym obszarem weryfikacji administracyjnych aktów
kwalifikujących.
Uprawniające administracyjne akty kwalifikujące stanowią instrument praw-
ny zapobiegawczego (prewencyjnego) nadzoru administracyjnego sprawowane-
go przez władzę pub liczną w odniesieniu do działalności gospodarczej. Zobo-
wiązujące administracyjne akty kwalifikujące, w odróżnieniu od uprawniających
administracyjnych aktów kwalifikujących, stanowią środek prawny bieżącego
(weryfikacyjnego) nadzoru administracyjnego w odniesieniu do działalności go-
spodarczej. Ustanawianie odnośnych form prawnych, zwłaszcza w świetle ustro-
jowej  krajowej i wspólnotowej  wolności działalności gospodarczej (swobody
przedsiębiorczości), uzasadniać może wyłącznie ochrona ważnego interesu pu-
blicznego.
Administracyjne akty kwalifikujące ze względu na ukształtowane porządkiem
prawnym cechy powinny zostać uznane za odrębne instrumenty prawne w działal-
ności gospodarczej. Mam tu na myśli zwłaszcza takie instytucje publicznego prawa
gospodarczego, jak: zgłoszenie (zawiadomienie), ewidencjonowanie (rejestrowa-
nie), działalność regulowana, zezwolenie, koncesja, pozwolenie17.
17
Por. K. Kiczka, Administracyjne akty kwalifikujące...
268 KAROL KICZKA
3. Niektóre poglądy Trybunału Konstytucyjnego
w sprawie administracyjnych aktów kwalifikujących
Analizy zwłaszcza: A. Batora i A. Kozaka18, A. Błasia19, J. Bocia20, M. Safja-
na21, M. Zdyba22 i T. Zielińskiego23 zasadnie akcentują odnoszenie wykonywanych
badań z zakresu poszczególnych dogmatyk do wypowiedzi ustrojodawcy i prakty-
ki konstytucyjnej. Jest to przejawem postępującego zjawiska konstytucjonalizacji
wielu gałęzi prawa24. W obszarze prawa administracyjnego wzmiankowane podej-
ście ma utrwalone miejsce. Jak pisze T. Bigo:  Ze względu na zasadnicze znaczenie
norm konstytucyjnych w naszym systemie prawnym muszę z naciskiem podkre-
ślić tę zasadę. Ważnem zaś jest i to, że ustawodawstwo polskie nie sprzeciwia się
tej zasadzie 25.
W działalności Trybunału Konstytucyjnego odzwierciedlenie ma także te-
matyka administracyjnych aktów kwalifikujących26. W opracowaniu odwołam
się do wyroku odnoszącego się do licencji pośrednika obrotu nieruchomościami
określonej ustawą o gospodarce nieruchomościami27. W skardze konstytucyjnej
skarżący zarzucił niezgodność art. 179, art. 191, art. 198 oraz art. 232 ust. 1 pkt
3 u.g.n. z art. 2, art. 17 ust. 1, art. 22 oraz art. 65 w związku z art. 31 ust. 3 i art.
45 Konstytucji, a także art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawo-
wych wolności28. Niezgodność ta miała polegać na pozbawieniu skarżącego swo-
18
A. Bator, A. Kozak, Wykładnia prawa w zgodzie z Konstytucją, [w:] Polska kultura prawna
a proces integracji europejskiej, S. Wronkowska (red.), Kraków 2005, s. 43.
19
A. Błaś, Komentarz, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej oraz komentarz do Konstytucji
RP z 1997 roku, J. Boć (red.), Wrocław 1998, s. 27.
20
J. Boć, Przykład zasięgu niepraworządności w polskim państwie prawnym, [w:] Z problema-
tyki prawa administracyjnego i nauki administracji. Księga pamiątkowa z okazji siedemdziesięciolecia
urodzin Profesora Zbigniewa Leońskiego, Poznań 1999, s. 51.
21
M. Safjan, Refleksje wokół konstytucyjnych uwarunkowań rozwoju ochrony dóbr osobistych,
Kwartalnik Prawa Prywatnego 2002, z. 1, s. 223.
22
M. Zdyb, Konstytucjonalizacja egzekucji administracyjnej, [w:] System egzekucji admi-
nistracyjnej, J. Niczyporuk, S. Fundowicz i J. Radawnowicz (red.), Warszawa 2004, s. 90.
23
T. Zieliński, Czas prawa i bezprawia  myśli niepokorne kustosza praw, Warszawa 1999,
s. 15.
24
Por. J. Stelmasik, Węzłowe zagadnienia konstytucyjnych z
ródeł prawa administracyjnego, [w:]
Księga pamiątkowa Profesora Ryszarda Paczuskiego, Bydgoszcz 2003, s. 325; A. Kabat, Stosowanie
konstytucji w działalności uchwałodawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Państwo w służ-
bie obywateli. Księga jubileuszowa Jerzego Świątkiewicza, Warszawa 2005, s. 25.
25
T. Bigo, Stanowisko związków publiczno-prawnych w polskim systemie administracyjnym,
Przegląd Prawa i Administracji, Lwów 1928, s. 352.
26
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt SK 17/05, Orzecznic-
two Trybunału Konstytucyjnego 2008, Nr 8, poz. 29.
27
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741
z póz
n. zm.; dalej: u.g.n.).
28
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie
4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 z póz
n. zm.).
Wybrane praktyczne problemy administracyjnych aktów kwalifikujących 269
body wykonywania zawodu w postępowaniu, w którym nie zostały sprecyzowane
wymagania stawiane osobom ubiegającym się o licencję w zakresie pośrednictwa
w obrocie nieruchomościami, oraz naruszeniu zasady ochrony praw słusznie na-
bytych.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym sta-
nem faktycznym: skarżący złożył w stosownym trybie wniosek o nadanie licen-
cji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Decyzją
administracyjną Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast29, wskazując
na negatywną opinię Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, odmówił skarżące-
mu nadania licencji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes UMiRM
utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. W uzasadnieniu
ostatecznej decyzji administracyjnej Prezes UMiRM powołał się na negatywną
opinię Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, w której stwierdzono, że przedsta-
wione przez skarżącego dokumenty nie potwierdzają prowadzenia przez niego
pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w okresie wymaganym przez stosow-
ne normy u.g.n.30
Skarżący następnie wniósł skargę na tę decyzję administracyjną do sądu ad-
ministracyjnego, który w wyniku rozpoznania sprawy oddalił ją wyrokiem. Sąd
odniósł się w uzasadnieniu do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w spra-
wie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami,
dotyczących działalności zawodowej31, które regulowały m.in. formę udokumen-
towania dorobku i praktyki zawodowej przez osobę występującą o udzielenie li-
cencji zawodowej na podstawie skarżonego art. 232 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Sąd wska-
zał również na pismo skierowane do skarżącego, znajdujące się w aktach sprawy,
informujące go o rodzaju dokumentów wymaganych przez Państwową Komisję
Kwalifikacyjną. Zdaniem sądu administracyjnego Komisja była w pełni uprawnio-
na do wydania opinii negatywnej, co następnie stanowiło przesłankę odmownej
decyzji Prezesa UMiRM, gdyż skarżący nie udokumentował dorobku zawodowe-
go w wymagany sposób. Skarga kasacyjna skarżącego od powyższego wyroku zo-
stała oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu
sąd nie zgodził się z zarzutem, że brak było możliwości wzruszenia orzeczenia
Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, w czym skarżący upatrywał pozbawienia
go konstytucyjnie chronionego prawa do sądu. Sąd podkreślił również, iż nie ule-
ga wątpliwości, że postępowanie w sprawie nadania licencji zawodowej w zakre-
sie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami prowadzone jest przed Prezesem
UMiRM, którego decyzja podlega następnie kontroli sądu administracyjnego.
29
Dalej: Prezes UMiRM.
30
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt SK 17/05, Orzecznic-
two Trybunału Konstytucyjnego 2008, Nr 8, poz. 29.
31
Rozporządzenie Rady Ministrów z 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych
przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej (Dz.U.
Nr 115, poz. 745).
270 KAROL KICZKA
Błędne jest więc twierdzenie skarżącego, że o nadaniu licencji rozstrzyga Państwo-
wa Komisja Kwalifikacyjna32.
W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej podniesiono, że na podstawie skarżo-
nych przepisów skarżący został pozbawiony wolności w zakresie wykonywania za-
wodu, bez dochowania drogi sądowej,  bez udowodnienia winy na drodze sądo-
wej z warunkiem uzyskania prawa dotychczas posiadanego poprzez udowodnienie
swojej niewinności, poprzez poddanie się egzaminowi przed sądem będącym poza
rzetelną kontrolą, jakim niewątpliwie jest Państwowa Komisja Kwalifikacyjna,
nie powołana ustawą . Zdaniem skarżącego wystąpienie z wnioskiem o wydanie
spornej licencji miało na celu potwierdzenie praw nabytych, a wydane decyzje
odmowne oraz orzeczenia sądów administracyjnych naruszają jego prawa i wol-
ności konstytucyjne. Skarżący kwestionował również dopuszczalność uczestnic-
twa Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej w tym postępowaniu. W uzasadnieniu
skargi konstytucyjnej wskazano, że skarżony art. 179 u.g.n. narusza wyrażoną art.
2 zasadę ochrony praw nabytych, w sposób stanowiący obrazę art. 17 ust. 1 oraz
art. 65 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 45 Konstytucji. Podniesiono, że przed wej-
ściem w życie u.g.n., tzn. przed 1 stycznia 1998 r., nie było żadnych ograniczeń
w wykonywaniu czynności zawodowych związanych z pośrednictwem w obrocie
nieruchomościami. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w po-
wołanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wprowadzenie
licencji zawodowych jest uzasadnione interesem społecznym i interesem poszcze-
gólnych obywateli, którzy chcą mieć pewność, że korzystają z usług kompetent-
nych osób, posiadających uprawnienia do wykonywania zawodu. W uzasadnieniu
skargi konstytucyjnej podniesiono również, że nieutworzenie samorządu zawodo-
wego pośredników w obrocie nieruchomościami świadczy o tym, że ustawodaw-
ca nie widział w wykonywaniu tego zawodu zagrożenia dla interesu publicznego.
Nieutworzenie tego samorządu ma również potwierdzać bezpodstawne narusze-
nie art. 22 oraz art. 65 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 45 Konstytucji. W świetle
powyższego, skarżący upatruje naruszenia konstytucyjnej wolności wykonywa-
nia zawodu w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, wprowadze-
nia ograniczeń naruszających zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust.
3 Konstytucji. Zdaniem skarżącego u.g.n.  nie wnosi [...] nic nowego, nie stanowi
żadnych wymagań w zakresie wiedzy wymaganej do wykonywania działalności
zawodowej, a tym samym nie daje dodatkowych gwarancji profesjonalizmu w tym
zakresie, poza tymi wymogami, które wynikają z przepisów prawa istniejących
w dniu wydania ustawy 33.
Prokurator Generalny wskazał zwłaszcza, że w trybie kontroli właściwym dla
skargi konstytucyjnej niedopuszczalna jest kontrola zgodności przepisów z nor-
mami prawa międzynarodowego oraz że ani wolność gospodarcza, ani wolność
32
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt SK 17/05, Orzecznic-
two Trybunału Konstytucyjnego 2008, Nr 8, poz. 29.
33
Ibidem.
Wybrane praktyczne problemy administracyjnych aktów kwalifikujących 271
wykonywania zawodu nie mają charakteru absolutnego, a z przepisów Konstytucji
wprost wynika możliwość ich ograniczenia. Wyłączenie z obrotu gospodarczego
osób, które nie są w stanie sprostać podstawowym wymaganiom prowadzenia
działalności gospodarczej, służące przede wszystkim zabezpieczeniu innych pod-
miotów przed skutkami działań nieprofesjonalistów, jest dopuszczalne i nie na-
rusza istoty wolności gospodarczej. W odniesieniu do wolności wykonywania
zawodu Prokurator Generalny stwierdził, że uwarunkowanie prowadzenia dzia-
łalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami posiadaniem sto-
sownej licencji związane jest z ochroną własności prywatnej osób trzecich. Trans-
akcje dokonywane w obrocie nieruchomościami dotyczą zazwyczaj znacznych
środków majątkowych, co związane jest z dużym ryzykiem, i dlatego niezbędne
jest zapewnienie bezpieczeństwa tego obrotu. Ponadto Prokurator Generalny, od-
nosząc się do art. 191 ust. 3 u.g.n., nie zgodził się z argumentacją skarżącego, jako-
by Państwowa Komisja Kwalifikacyjna była powoływana w sposób pozaustawowy
oraz że postępowanie przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną pozostaje poza
kontrolą sądową, mimo że jego wynik decyduje o nadaniu lub odmowie nadania
licencji zawodowej. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna jest ustawowo legitymo-
wania do określonego działania w postępowaniu o nadanie uprawnień i licencji
zawodowych, a jej powołanie odbywa się w drodze zarządzenia ministra właści-
wego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Ponadto
nadanie lub odmowa nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obro-
cie nieruchomościami następuje w drodze decyzji administracyjnej, podlegającej
kontroli sądu administracyjnego. Poddanie kontroli sądu decyzji administracyjnej
odmawiającej przyznania licencji zawodowej oznacza objęcie tą kontrolą legalno-
ści wszystkich działań, które doprowadziły do jej wydania, a więc także prawidło-
wości postępowania prowadzonego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną.
Rozpoznając sprawę, Trybunał Konstytucyjny przede wszystkim wskazał
na znaczenie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami i wzrastającą rolę tego
pośrednictwa w ostatnich latach. Transformacja ustrojowa lat dziewięćdziesią-
tych przyniosła ożywienie na rynku nieruchomości, a obsługujący go pośred-
nicy zyskali znaczący wpływ na zawierane umowy. Odwołując się do poglądów
piśmiennictwa34, przyjęto, że zadaniem pośrednika jest wykonywanie czynności
w interesie klienta, ukierunkowanych na zawarcie umowy sprzedaży, co wiąże się
z rozporządzaniem kwotami stanowiącymi nierzadko oszczędności całego jego
życia. Do 31 grudnia 1997 r. nie istniała regulacja prawna wymagająca posiada-
nia określonych kwalifikacji do wykonywania tego zawodu. Ze względu jednak
na rolę pośredników w ramach istniejących stosunków społecznych ustawodawca
zdecydował się na wprowadzenie licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieru-
chomościami, a tym samym ustalił prawa i obowiązki (m.in. ubezpieczenia odpo-
34
T. Tukaj, Zasady działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, Rejent
2000, nr 11, s. 64.
272 KAROL KICZKA
wiedzialności cywilnej za szkody powstałe w wyniku podejmowanych czynności
pośrednictwa) oraz zakres odpowiedzialności zawodowej osób wykonujących taką
działalność35.
Obowiązek uzyskania licencji zawodowej związany jest z koniecznością posia-
dania odpowiednich kwalifikacji przez podmioty wykonujące działalność pośred-
nictwa. Odnosząc się do zarzutów  wprowadzenie licencji narusza konstytucyjnie
chronioną wolność wykonywania zawodu oraz zasadę wolności gospodarczej 
Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że przez zasadę wolności gospodarczej na-
leży rozumieć  możliwość swobodnego podejmowania i prowadzenia działalności
zarobkowej, a także wyboru prawno-organizacyjnej formy takiej działalności 36.
Jej realizacja nie zwalnia jednak podmiotów zamierzających prowadzić działal-
ność gospodarczą od zachowania wymogów przewidzianych w przepisach prawa.
Wymogi te mogą również przybierać postać reglamentacji administracyjnej. Ro-
dzi to obowiązek uzyskiwania odpowiednich koncesji lub zezwoleń, co niejedno-
krotnie można traktować w kategoriach  ograniczenia działalności gospodarczej.
W opinii Trybunału Konstytucyjnego licencja pośrednika w obrocie nieruchomo-
ściami powinna być traktowana jedynie jako wymóg, a nie ograniczenie, podej-
mowania i prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż nie jest ona elementem
polityki reglamentacyjnej państwa. Licencja potwierdza tylko posiadanie przez
osobę zajmującą się pośrednictwem w obrocie nieruchomościami niezbędnych
do tego kwalifikacji.
Powołując się na poglądy W. Dawidowicza37, Trybunał Konstytucyjny pod-
kreśla, że w zakresie niektórych działań ważną rolę odgrywają indywidualne
właściwości osób lub rzeczy, których stwierdzenie decyduje o sytuacji podmiotu
na gruncie prawa administracyjnego.  Regulacja warunków wykonywania zawo-
du nie znosi ani nie ogranicza wolności wykonywania zawodu tak długo, jak długo
nawiązuje do niezbędnej wiedzy teoretycznej i praktycznej (ewentualnie potwier-
dzonej formalnie przez egzamin, sprawdzenie, specjalizację, dyplom ukończenia
studiów, studiów podyplomowych) 38. Trybunał Konstytucyjny, odwołując się
do ustaleń nauki prawa administracyjnego, a zwłaszcza poglądów A. Chełmoń-
skiego39, stwierdził, że akty te przyjmuje się określać aktami kwalifikującyjnymi.
Materialnoprawną podstawą takich decyzji administracyjnych są  właściwości
osób lub rzeczy, jako składniki hipotezy normy, których występowanie rozstrzyga
35
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt SK 17/05, Orzecznic-
two Trybunału Konstytucyjnego 2008, Nr 8, poz. 29.
36
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 czerwca 2002 r., sygn. K 33/01, Orzecznictwo Try-
bunału Konstytucyjnego 2002, Nr 4, poz. 44.
37
W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 28.
38
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. K 17/04, Orzecznictwo
Trybunału Konstytucyjnego 2005, Nr 6, poz. 66.
39
A. Chełmoński, Akty kwalifikacyjne administracji jako przedmiot badań, Wrocław 1999,
s. 59.
Wybrane praktyczne problemy administracyjnych aktów kwalifikujących 273
o treści tych aktów, określonej w dyspozycji normy prawnej 40. Licencję pośred-
nika w obrocie nieruchomościami należy zaliczyć do tzw. autonomicznych aktów
kwalifikujących. Stanowią one potwierdzenie posiadania określonych umiejętności
związanych ze specyfiką działalności gospodarczej, jaką jest pośrednictwo w ob-
rocie nieruchomościami, przy czym nie służą one reglamentacji administracyjnej
wykonywania tego zawodu, lecz jedynie zapewnieniu, że działalność ta będzie wy-
konywana przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami zawodo-
wymi. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wprowadzone zmiany nie stanowią
ograniczenia wolności działalności gospodarczej, a więc przepisy te nie mogą być
badane w zakresie zgodności z art. 22 Konstytucji41.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 65 ust. 1 Konstytucji gwa-
rantuje każdemu wolność wykonywania zawodu, która w przekonaniu skarżącego
została naruszona przez wprowadzenie ograniczenia tej wolności bez wystarczają-
cego uzasadnienia oraz z pogwałceniem zasady proporcjonalności42. Wolność ta
nie ma charakteru absolutnego i musi być poddana reglamentacji prawnej, szcze-
gólnie gdy chodzi o uzyskanie prawa wykonywania określonego zawodu, a także
wyznaczenie sposobów i metod wykonywania zawodu. Z wolnością wykonywania
zawodu nie koliduje zwłaszcza ustalenie przez prawo sytuacji prawnej osób zawód
ten wykonujących, a więc także w zakresie poddawania ich obowiązkowi uzyska-
nia odpowiednich licencji potwierdzających ich kwalifi
kacje. Jednocześnie ogra-
niczenia wolności wykonywania zawodu dopuszczalne są tylko przy poszanowa-
niu zasady proporcjonalności, a więc stosownie do ogólnych zasad wyznaczonych
w Konstytucji. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzy-
stania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie
i tylko wtedy, gdy są one konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpie-
czeństwa lub porządku publicznego, bądz
dla ochrony środowiska, zdrowia i mo-
ralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Przy czym nie mogą one
naruszać istoty wolności i praw. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie można
zgodzić się z argumentacją skarżącego, że u.g.n. nie wnosi  nic nowego, nie sta-
nowi żadnych wymagań w zakresie wiedzy wymaganej do wykonywania działal-
ności zawodowej, a tym samym nie daje dodatkowych gwarancji profesjonalizmu
w tym zakresie, poza tymi wymogami, które wynikają z przepisów prawa istnie-
jących w dniu wydania ustawy , co by uzasadniało zarzut skarżącego dotyczący
ograniczenia wolności konstytucyjnej wynikającej z art. 65 ust. 1 Konstytucji.
Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodo-
40
Ibidem, s. 59.
41
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt SK 17/05, Orzecznic-
two Trybunału Konstytucyjnego 2008, Nr 8, poz. 29.
42
Por. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r., sygn. K. 30/98, Orzecz-
nictwo Trybunału Konstytucyjnego 1999, Nr 5, poz. 101; Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia
19 paz
dziernika 1999 r., sygn. SK 4/99, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego 1999, Nr 4,
poz. 119.
274 KAROL KICZKA
wych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwali-
fikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie
nieruchomościami i zarządców nieruchomości43 Państwowa Komisja Kwalifika-
cyjna, prowadząca postępowania kwalifikacyjne, przeprowadza egzamin pisemny
sprawdzający przygotowanie teoretyczne i praktyczne kandydata do wykonywania
działalności zawodowej oraz ustny, polegający na obronie przez kandydata opi-
sów transakcji, polegającej na udzieleniu odpowiedzi na pytania członków zespołu
kwalifikacyjnego, dotyczące opisanych transakcji, z
ródeł informacji o nierucho-
mościach będących przedmiotem transakcji oraz innych informacji niezbędnych
do zawarcia umowy pośrednictwa. Zakończenie postępowania kwalifikacyjnego
z wynikiem pozytywnym jest gwarancją posiadania przez kandydata, ubiegającego
się o wydanie licencji, odpowiednich kwalifikacji do wykonywania tego zawodu.
W ocenie Trybunału nie można tu mówić o naruszeniu art. 65 ust. 1 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji44.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady prawa do sądu wyrażonej w art.
6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Trybunał
Konstytucyjny stwierdził, że nie może badać zgodności zaskarżonych przepisów
z normami prawa międzynarodowego, bo zakres kontroli został ściśle określony
w art. 79 Konstytucji, a przyjęta wykładnia wyłącza umowy międzynarodowe z za-
kresu przedmiotowego skargi konstytucyjnej. Skarga może być wniesiona jedynie
 w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego , a więc
jako wzorce kontroli mogą być wskazane wyłącznie przepisy Konstytucji45.
4. Wnioski
Poczynione w zarysie rozważania nad wybranymi problemami praktyczny-
mi administracyjnych aktów kwalifikujących  licencji w zakresie pośrednictwa
obrotu nieruchomościami  pozwalają na zaakcentowanie niektórych kwestii
ogólniejszych. Zaznaczyć trzeba, iż w stosunku do stanu prawnego będącego
przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w obecnych rozwiązaniach
prawnych zmodyfikowano formę administracyjnoprawnego trybu nadania
przedmiotowych licencji w relacji do unormowań poprzednich. Najogólniej:
prawodawca odstąpił od  systemu decyzyjnego na rzecz  systemu zgłoszenio-
43
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania
uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonale-
nia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nierucho-
mościami i zarządców nieruchomości (Dz.U. Nr 35, poz. 314).
44
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt SK 17/05, Orzecznic-
two Trybunału Konstytucyjnego 2008, Nr 8, poz. 29.
45
Ibidem.
Wybrane praktyczne problemy administracyjnych aktów kwalifikujących 275
wego (meldunkowego) nadawania licencji w zakresie pośrednictwa obrotu nie-
ruchomościami.
Wykształcanie się i rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej
i zawodowej zazwyczaj wymusza  w warunkach wspólnotowego rynku wewnętrz-
nego  ustalenie ze względu na ważny interes publiczny określonych rozwiązań
administracyjnoprawnych. Budowa warstwy jurydycznej europejskiej przestrzeni
gospodarczej nie może się odbyć bez udziału regulacji publicznoprawnych. Wy-
mownym przykładem jest tutaj między innymi dyrektywa 2006/123/WE Parla-
mentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na ryn-
ku wewnętrznym46. Motywy uzasadniające ingerencję publicznoprawną w sferę
gospodarowania w myśl przytaczanej dyrektywy   nadrzędny interes publiczny
 to co najmniej: porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne i zdrowie pu-
bliczne, w rozumieniu art. 46 i 55 Traktatu, utrzymanie porządku społecznego,
cele polityki społecznej, ochrona usługobiorców, ochrona konsumentów, ochrona
pracowników, w tym zabezpieczenie społeczne pracowników, dobrostan zwierząt,
utrzymanie równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego, zapobie-
ganie nadużyciom finansowym, zapobieganie nieuczciwej konkurencji, ochro-
na środowiska naturalnego i miejskiego, w tym zagospodarowanie przestrzenne
miast i wsi, ochrona wierzycieli, zabezpieczenie rzetelnego wymiaru sprawiedli-
wości, bezpieczeństwo drogowe, ochrona praw własności intelektualnej, cele po-
lityki kulturalnej, w tym zabezpieczenie swobody wyrażania różnych poglądów,
w szczególności społecznych, kulturowych, religijnych i filozoficznych wartości
społeczeństwa, potrzeba zapewnienia edukacji na wysokim poziomie, utrzymanie
zróżnicowania prasy oraz propagowanie języka narodowego, ochrona narodowe-
go dziedzictwa historycznego i artystycznego, oraz polityka weterynaryjna.
Obserwowane od pewnego czasu odchodzenie przez normodawcę od kon-
strukcji  typu zezwolenie nie oznacza oddania pola nieskrępowanej realizacji
przez jednostkę wolności działalności gospodarczej i wolności wykonywania za-
wodu. Można powiedzieć, że na płaszczyz
nie gospodarowania regulacja publicz-
noprawna  zmienia się, ale się nie kończy . Administracyjne akty kwalifikujące
zdają się być coraz częściej wykorzystywaną konstrukcją jurydyczną zapobiegaw-
czego (prewencyjnego) nadzoru państwowego. Skarga konstytucyjna jako środek
ochrony jednostki wyraz
nie zyskuje na znaczeniu w praktyce obrotu gospodar-
czego. Ocena zasadności rozwiązań prawnych publicznego prawa gospodarcze-
go jest dokonywana z punktu widzenia krajowych i wspólnotowych rozwiązań
podstawowych (ustrojowych). Przytaczane w opracowaniu stanowisko Trybuna-
łu Konstytucyjnego utrwala zasadnie wykształcone wcześniej nurty orzecznicze.
O prawidłowości norm publicznego prawa gospodarczego powinno więc decydo-
46
Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. doty-
cząca usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. UE 2006, L 376/36).
276 KAROL KICZKA
wać  spojrzenie z góry , tj. wypełnianie zwłaszcza przez ustawodawcę zwykłego
i organy administracji publicznej wypowiedzi normatywnych krajowego i wspól-
notowego ustrojodawcy.
Ponadto wzmiankowane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wymownie
ilustruje współdziałanie (współpracę) między komponentami naszego  używając
słów F. Longchampsa  doświadczenia prawnego47. Tak jak nauka właściwie czer-
pie z orzecznictwa, tak i judykatura wykorzystuje odpowiednio ustalenia prawo-
znawstwa w toku wykonywania zadań publicznych.
Akcentowane pobieżnie kwestie wymagają ze strony piśmiennictwa przed-
miotu rzetelnego zbadania i niejednokrotnie rodzą potrzebę modyfikacji czy na-
wet rewizji niektórych poglądów funkcjonujących w obiegu naukowym. Odnośna
tematyka jest przedmiotem zainteresowania nie tylko badaczy publicznego prawa
gospodarczego. W powszechnym prawie administracyjnym w szczególności J. Boć
w pracy pt. Obywatel wobec ingerencji współczesnej administracji48 poczynił warto-
ściowe i inspirujące na tym polu ustalenia naukowe.
47
F. Longchamps, Z problemów poznania prawa, Wrocław 1968.
48
J. Boć, Obywatel wobec ingerencji współczesnej administracji, Wrocław 1985.