GAZETA SAMORZ
DU I ADMINISTRACJI 24/2001
Sebastian Huczek
y
RÓDA
A FINANSOWANA INWESTYCJI KOMUNALNYCH
Inwestycje - słowo, które budzi wśród samorządowców wiele emocji. Inwestować
trzeba - z tym zgodzą się wszyscy. Samorząd, który wyłącznie administruje nie spełnia swych
zadań, a tym bardziej oczekiwań społecznych. Jednak zapał i dobra wola ludzi, którzy
zarządzają tymi tak skomplikowanymi "przedsiębiorstwami" jakimi są miasta i którzy chcą
aby ich mieszkańcom żyło się po prostu lepiej, stanowi tylko połowę sukcesu. Druga połowa
to odwieczny problem - pieniądze, a raczej ich brak.
Miasto, które pragnie się rozwijać, musi inwestować - w równe drogi, sprawny system
komunikacyjny, wodociągi, oczyszczalnie, szkoły itp. Jest to istotne nie tylko ze względu na
mieszkańców i ich zadowolenie wyrażane w wyborach samorządowych. Jest to także
niezbędny element trudnego procesu pozyskiwania zewnętrznych inwestorów, ktrórzy byliby
gotowi ulokować swoje przedsięwzięcie właśnie w tym, a nie innym mieście. Rozmaite ulgi
czy zwolnienia podatkowe to niewątpliwie dobry sposób na przyciągnięcie inwestora, ale
sposób, którego nie można przeceniać. Równie ważne, o ile nie ważniejsze jest to, jak miasto
wygląda, jak się po nim jez
dzi, jaką ma infrastrukturę. A jeżeli inwestor ma do wyboru kilka
lokalizacji o porównywalnym standardzie, wybierze to miasto, gdzie będzie po prostu ładniej.
Trzeba pamiętać, że to właśnie wydatki inwestycyjne decydują o poziomie rozwoju
infrastruktury technicznej i społecznej miasta, przez co warunkują ogólny lokalny rozwój
gospodarczy.
Jak wynika z analizy budżetów jednostek samorządu terytorialnego, w większości z
nich spada udział środków na inwestycje. Miasta muszą bowiem ponosić coraz większe
wydatki związane z ich bieżącą działalnością, co w wypadku chęci realizowania inwestycji
wiąże się z koniecznością poszukiwania zewnętrznych z
ródeł finansowania.
Wybór z
ródła finansowania inwestycji nie jest procesem łatwym, ale jego właściwe
przeprowadzenie pozwala na zaoszczędzenie często nawet bardzo znacznych kwot. Jakie są
z
ródła finansowania inwestycji? Są to przede wszystkim dochody własne oraz nadwyżka
budżetowa, oprócz tego różnorakie dotacje, kredyty preferencyjne, kredyty komercyjne oraz
emisje papierów wartościowych (obligacji). Można przeprowadzić podział sposobów
finansowania inwestycji ze względu na pochodzenie kapitału na środki własne (dochody
własne oraz nadwyżka budżetowa) oraz środki obce (dotacje, kredyty i pożyczki, środki z
obligacji). Inny podział istotny w praktyce, to podział na środki bezzwrotne (do nich należą
środki własne oraz dotacje) oraz środki podlegające zwrotowi (z oprocentowaniem lub bez,
przy czym oprocentowanie może być liczone na warunkach rynkowych lub preferencyjnych).
Środki własne
Jak wynika ze sprawozdania KR RIO (Finanse Komunalne 4/2001) wśród z
ródeł
pokrycia wydatków inwestycyjnych największy udział mają dochody własne. Jednak należy
zauważyć, że udziału dochodów własnych wśród sposobów finansowania inwestycji maleje i
to w stopniu dość znacznym. Na przestrzeni czterech ostatnich lat (1997-2000) udział ten
zmalał o ponad 17 pkt. ( z ponad 62 % w 1997 r. do nieco ponad 45 % w roku 2000). Wiąże
się to z wyraz
nie odczuwalnym niewspółmiernym przyrostem zadań w stosunku do
otrzymywanych środków finansowych. Spadek udziału dochodów własnych wśród z
ródeł
finansowania inwestycji jest tendencją, która będzie się prawdopodobnie w kolejnych latach
utrzymywała. Trudno przypuszczać, aby w perspektywie kilku kolejnych lat nastąpiła jakaś
radykalna poprawa stanu finansów samorządowych, gdyż musiałaby się ona wiązać ze
zmianą całej struktury finansowania, a co za tym idzie - uszczupleniem dochodów budżetu
państwa. W obecnej sytuacji jest to bardzo mało prawdopodobne. Należy dodać - niestety,
gdyż środki własne samorządu są bezsprzecznie najlepszym z
ródłem finansowania.
Najlepszym, jednak jak już wspomniano - najczęściej niewystarczającym. Powody dla
których środki własne (czyli przede wszystkim dochody własne, ale także nadwyżki
budżetowe z lat ubiegłych) są najlepszym sposobem finansowania, są oczywiste - nie trzeba
ich w przeciwieństwie do kredytu czy obligacji zwracać, nie trzeba także wdrażać żadnej
szczególnej procedury w związku z ich pozyskaniem. Jeżeli inwestycja może być w całości
sfinansowana ze środków własnych, koszt jej może być niższy od inwestycji finansowanej ze
środków obcych. Różnicą będzie koszt przeprowadzenia procedury pozyskania środków
zwrotnych (np. koszt przetargu, prowizja agenta emisji) oraz koszt odstetek. Jednak nie
przypadkiem napisane jest, iż koszt tylko "może" być niższy, gdyż trzeba pamiętać, że
inwestycja realizowana przez dłuższy czas będzie droższa niż ta wykonana szybko. W
praktyce częstokroć środki własne są niewystarczające do zrealizowania szybko określonej
inwestycji, zatem zazwyczaj tańsze okazuje się zaciągnięcie kredytu czy emisja obligacji i w
konsekwencji zrealizowanie zadania stosunkowo krótkim czasie niż próba sfinansowania tego
samego zadania z niewystarczających środków własnych. Oprócz kosztów sticte
ekonomicznych nie można zapominać o mniej wymiernych kosztach przeciągania inwestycji
- kosztach społecznych. Nie da się bowiem wyliczyć straty spowodowanej tym na przykład,
iż dzieci nie będą miały kilka lat dłużej nowoczesnej sali gimnastycznej.
Dotacje
Znaczącą rolę w finansowaniu inwestycji komunalnych odgrywają dotacje. W skali
kraju średnio około 25 % środków przeznaczanych przez jednostki samorządu terytorialnego
wszystkich stopni na inwestycje pochodziło z dotacji. Jednak należy zauważyć dość duże
zróżnicowanie udziału dotacji wśród z
ródeł finansowania inwestycji w zależności od stopnia
samorządu. Dla województw samorządowych i powiatów udział ten wynosił w 2000 roku
odpowiednio 89,9 % i 57,4 %, natomiast dla gmin (i miast na prawach powiatu) jedynie około
16 %.
Dotacje są dochodem bezzwrotnym, nieoprocentowanym, nie związanym z żadnym
wzajemnym świadczeniem. Dotacje mogą być udzielane przez budżet państwa m.in. na
dofinansowanie inwestycji gmin realizowanych jako zadania własne (ponad 54 % wszystkich
dotacji na inwestycje udzielonych w 2000 r.), przy czym zasady i kryteria podziału \środków
na wspomniane dotacje ustalane są przez wojewodę po zasięgnięciu opinii samorządu
województwa. Przepisy dotyczące dotacji na dofinansowanie inwestycji realizowanych przez
gminę wynikają z założenia, iż inwestycja komunalna może być jedynie dofinansowana z
budżetu państwa. Dofinansowanie to co do zasady nie może przekroczyć 50 % wartości
kosztorysowej inwestycji.
Dotacje mogą być udzielane również z innych z
ródeł niż bezpośrednio budżet państwa
- np. ze środków Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na
inwestycje z szeroko pojętej sfery ochrony środowiska, przy czym tutaj także obowiązuje
zasada celowości dotacji, tzn. przeznaczenia środków z dotacji na wskazany w umowie cel
pod sankcją zwrotu kwoty dotacji.
Środki zwrotne
Opisane powyżej z
ródła finansowania inwestycji mają tę zasadniczą zaletę, iż środki z
nich uzyskane nie podlegają zwrotowi. Jednak nie zawsze udaje się (a raczej trzeba napisać -
rzadko udaje się) zrealizować w miarę szybko określoną dużą inwestycję opierając się tylko
na wygospodarowanych środkach własnych i uzyskanych (zwykle z trudem) dotacjach.
Konieczne staje się znalezienie zewnętrznego z
ródła finansowania: kredytu, pożyczki lub
wyemitowanie obligacji. Zaletą tych z
ródeł jest możliwość uzyskania dużego kapitału, wadą:
konieczność jego zwrotu po pewnym czasie i to prawie zawsze z odsetkami oraz niezbędność
przeprowadzenia szczególnej procedury dla ich pozyskania.
W 2000 roku około 17 % wydatków inwestycyjnych samorządów było finansowane
poprzez zaciągnięcie kredytu lub pożyczki. Te dwie formy pozyskiwania zewnętrznych
środków zwrotnych są do siebie podobne, jednak nie należy zapominać o występujących
istotnych różnicach. Umowa pożyczki uregulowana jest w kodeksie cywilnym (art. 720-724
k.c.) natomiast umowa kredytowa u ustawie Prawo bankowe. Kredyt może być udzielony
tylko przez bank, natomiast pożyczka zarówno przez bank, jak i inne podmioty, np. Skarb
Państwa, państwowe fundusze celowe, fundacje, osoby fizycze. Umowa kredytowa
zobowiązuje do wykorzystania środków z kredytu na okreśłony cel, co wiąże się z
uprawnieniami banku w zakresie kontroli wykorzystania kredytu. Umowa pożyczki ma
bardziej uniwersalny charakter, gdyż przenosi ona na własność pożyczkobiorcy określoną
ilość środków finansowych (umowa kredytu jedynie stawia do dyspozycji określone środki na
pewien czas). Oprócz tego przyznanie kredytu wiąże się z zastosowaniem odsetek i prowizji,
natomiast pożyczka może być nieoprocentowana (odsetki nie należą do istoty tej czynności
prawnej). W ustawodawstwie samorządowym róznice między kredytem a pożyczką nie
zawsze są konsekwentnie uwzględniane. O tym, że mimo praktycznych podobieństw, w
świetle prawa kredyt jest inną czynnością prawną od pożyczki należy pamniętać np. przy
uchwalanie przez Radę uchwały upoważniającej do zaciągnięcia zobowiązania. Jeżeli w
takiej uchwale znajdzie się mowa o kredycie, zaś zarząd zawrze umowę pożyczki, może się to
spotkać z zarzutem niezgodności z prawem.
Jeżeli chodzi o emisje obligacji, to w 2000 roku około 3,7 % wydatków
inwestycyjnych samorządów zostało sfinansowane przez emisje komunalnych papierów
wartościowych. Nie jest to duży udział, ale należy odnotować znaczny wzrost
zainteresowania obligacjami komunalnymi. Do tej pory około 150 jednostek samorządu
terytorialnego wyemitowało swoje obligacje, w tym kilkanaście powiatów i jedno
wjewództwo (Wielkopolskie - 54 mln zł). Większość emisji dokonywana jest przez gminy, a
przede wszystkim przez gminy miejskie. Średnia wielkość programu emisji nie jest duża -
około 5-10 mln zł, ale przeprowadzone zostały również duże, jak na polską skalę, emisje np.
Gdyni, Bydgoszczy, Szczecina. Należy dodać, że na tzw. rynkach rozwiniętych, zwłaszcza w
USA, finansowanie działalności inwestycyjnej samorządów odbywa się głównie poprzez
emisję różnego rodzaju obligacji. W Polsce zeszłoroczne zmiany legislacyjne wprowadziły
nowy instrument - obligacje przychodowe, które najogólniej mówiąc spłacane są z
przychodów zrealizowanej dzięki nim inwestycji i które umożliwiają ograniczenie
dpowiedzialności emitenta do kwoty przychodów lub wartości majątku przedsięwzięcia.
Innym interesującym aspektem tego nowego instrumentu jest fakt, iż zadłużenie z tego tytułu
nie jest uwzględniane przy ustalaniu limitów zadłużenia, o których mowa w art. 113 ustawy o
finansach publicznych.
Kredyty i pożyczki preferencyjne
Jeżeli miasto musi skorzystać ze środków zewnętrznych zwrotnych, przede wszystkim
należy postarać się o uzyskanie pożyczki czy kredytu preferencyjnego, który jest niżej
oprocentowany od zwykłego, komercyjnego kredytu czy obligacji komunalych.
Pożyczki preferencyjne na cele proekologiczne udzielane przez Narodowe i
wojewódzkie fundusze ochrony śodowiska i gospodarki wodnej mogą być przeznaczone na
sfinansowanie maksymalnie około 50-60 % wartości inwestycji i oprocentowane są zwykle w
oparciu o stopę redyskonta weksli. Oprocentowanie wynosi zazwyczaj od 0,4 do 0,7 stopy
redyskonta weksli (17 %) czyli równe jest od 6,8% do 11,9 %. Jest to niezwykle korzystne
oprocentowanie: dla porównania stawka WIBOR będąca podstawą oprocentowania kredytu
komercyjnego wynosi (stan na 18.10.2001) 14,76-13,87 % (w zależnosci od tego, czy jest to
WIBOR jednomiesięczny, czy trzymiesięczny), a rentowność 52-tyg. bonów skarbowych
stanowiących podstawę dla oprocentowania obligacji wynosi 12,44 %.
Wśród banków, które udzielają kredytów preferencyjnych jednostkom samorządu
terytorialnego przodują Bank Gospodarki Żywnościowej S.A. oraz Bank Ochrony
Środowiska. Kredyty preferencyjne udzielane przez banki zwykle również oprocentowane są
wedle stopy redyskonta weksli (0,5-0,8 tej stopy), przy czym częstokroć zapisane jest w
umowie kredytowej oprocentowanie minimalne (np. 0,5 stopy redyskonta weksli, lecz nie
mniej niż 7%). Część ze wspomnianych preferencyjnych linii kredytowych dotyczy tylko
gmin wiejskich (np. kredyty z dopłatami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,
czy też z dopłatami ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Wsi Polskiej Counterpart
Fund) inne mogą być wykorzystane również przez miasta (szeroka gama kredytów ze
środków NFOŚiGW na szeroko pojęte inwestycje proekologiczne czy też z kredyty z
dopłatami Banku Gospodarstwa Krajowego z Funduszu Termomodernizacji).
Zaletą wyżej wspomnianych kredytów preferencyjnych jest ich niskie
oprocentowanie. Wadą jest przede wszystkim częstokroć stosunkowo niewielka kwota
kredytowania (zazwyczaj do 50% kosztów inwestycji i nie więcej niż 500-800 tys.zł), krótki
okres kredytowania (zwykle do około 5 lat), ograniczona dostępność tych kredytów oraz
mimo wzystko dosyć wąski zakres inwestycji, które mogą być w ten sposób finansowane.
Kredyty komercyjne i obligacje komunalne
Jeżeli zatem niemożliwe staje się sfinansowanie inwestycji korzystając wyłącznie z
wyżej wymienionych z
ródeł, miasto staje przed koniecznością zdobycia pieniędzy na w pełni
rynkowych, komercyjnych warunkach. Wówczas rynek kapitałowy daje nam do dyspozycji
dwa podstawowe instrumenty: kredyt komercyjny oraz obligacje komunalne. Trzeba
podkreślić, iż z któregoś z tych dwóch instrumentów korzystać należy dopiero wtedy, gdy nie
ma możliwości pozyskania brakujących środków z tańszych, dotowanych z
ródeł - w formie
czy to dotacji, czy też pożyczki albo kredytu preferecyjnego. Natomiast jeżeli stajemy przed
alternatywą: kredyt-obligacje, należy pamiętać o tym, że dopiero szczegółowa analiza
dokonana w określonym kontekście sytuacyjnym może wykazać, które ze z
ródeł będzie
korzystnejsze dla sfinansowania danej inwestycji.
Procedura uzyskania kredytu i emisji obligacji jest do siebie podobna, jeżeli chodzi o
przebieg i o czas trwania. Nie jest prawdą, że emisja obligacji jest postępowaniem znacznie
dłuższym, z zastrzeżeniem, że mówimy o tzw. emisji niepublicznej, tzn. kierowanej do mniej
niż 300 adresatów. Emisja publiczna, wprowadzona np. na CETO (jak na razie jedynie
Ostrów Wiekopolski) jest procesem rzeczywiście znacznie dłuższym i bardziej
skomplikowanym iż zaciągnięcie kredytu, jednak poza jednym jak na razie wszystkie emisje
były dokonywane w trybie niepublicznym.
Z kwestią procedury emisji wiąże się kolejny aspekt - pewności pozyskania środków.
Sytuacja wygląda podobnie przy kredycie, jak i obligacjach. W wypadku kredytu musimy
przeprowadzić przetarg na wybór banku-kredytodawcy; przy emisji obligacji wybieramy tzw.
agenta emisji, czyli podmiot (zazwyczaj bank) który będzie pełnił funkcję agencyjną,
kustodialną, płatniczą i zazwyczaj także gwarancyjną. Praktyka rynku obligacji komunalnych
pokazuje, że emisje co do zasady przeprowadzane są w ten sposób, iż agent emisji nabywa na
rynku pierwotnym wszystkie obligacje na własny rachunek, co daje emitentowi - jednostce
samorządu terytorialnego pewność (jak przy kredycie) uzyskania środków z emisji.
Natomiast najbardziej znaczące korzyści płynące z emisji obligacji komunalnych to
niższe koszty, duża elastyczność oraz niewystępujący w wypadku kredytu aspekt promocyjny
miasta - emitenta.
Niższy koszt obligacji w porównaniu ze zwykłym kredytem komercyjnym wynika z
dwóch czynników: oprocentowania obligacji oraz częstotliwości płacenia odsetek. W
wypadku kredytu komercyjnego podstawą oprocentowania jest stawka WIBOR (zwykle
jedno- lub trzymiesięczna), do której dodawana jest marża banku. Wysokość marży ustalana
jest zwykle w wyniku przetargu i wynosi od 0% do nawet 2-2,5 %. Zwykle marża w wypadku
kredytów dla samorządów jest niższa niż dla kredytów udzielanych podmiotom
gospodarczym, gdyż jednostki samorządu terytorialnego, ze względu na ilość pieniędzy,
jakimi obracają, stały się dla banków bardzo atrakcyjnymi klientami. Podstawą
oprocentowania obligacji komnalnych jest rentownośc 52-tyg. bonów skarbowych, do której
dodawana jest marża, wynosząca - w zależności od terminu zapadalności obligacji od ok. 0,3
- 0,7 % dla obligacji 2 lub 3 letnich do około 0,9-1,5 % dla obligacji 7 lub 8 letnich.
Porównując poziom stawki WIBOR np. jednomiesięcznej (18.10.2001 r - 14,78 %) z
rentownością 52 tygodniowych bonów skarbowych (12,44 %) można zauważyć, iż nawet
jeżeli marża dla kredytu będzie wynosiła zaledwie 0,3 % (a nie jest łatwo uzyskać takie
warunki), a marża ponad rentowność bonów skarbowych dla obligacji np. 5 letnich wyniesie
1 %, to oprocentowanie obligacji będzie niższe o ponad 1,5 %. Rentowność 52-tyg. bonów
skarbowych w perspektywie dłuższego odcinkka czasu dotychczas praktycznie zawsze byłą
niższa od stawek WIBOR i taka sutuacja będzie występowała również w przyszłości, gdyż
wymuszają to mechanizmy rynku finansowego.
Drugi element wpływający na niższy koszt obligacji to częstotliwość płacenia odsetek,
co wiąże się z wartością pieniądza w czasie. Płatność odsetek od kredytu następuje co miesiąc
lub co najwyżej raz na kwartał (rzadko występują płatności rzadsze niż raz na kwartał),
natomiast płatności odsetek od obligacji dokonuje się zazwyczaj raz do roku. Powoduje to, iż
kredyt oprocentowany nominalnie tak samo jak obligacje jest efektywnie droższy. Dla
oprocentowania na poziomie 15 % i płatności odsetek od kredytu co miesiąc, a obligacji co
rok, efektywne oprocentowanie kredytu będzie o nieco ponad 1 % wyższe. Przy rozpisaniu
spłaty zobowiązania na kilka lat korzyść będzie się zwielokrotniać.
Należy także wspomnieć, iż dla kredytu zasadą jest ustanawianie zabezpieczeń.
Zwykle jest to weksel, często również pełnomocnictwo do dysponowania rachunkiem,
zdażają się także inne formy zabezpieczeń. W wypadku obligacji, dotychczasowe emisje były
niezabezpieczone, gdyż samorząd jako emitent jest dla potencjalnych obligatariuszy bardzo
wiarygodny.
Jednak nie jest tak, iż obligacje są instrumentem zawsze i w każdych warunkach
lepszym. Jeżeli istnieje potrzeba pozyskania środków na krótki termin (do dwóch lat)
korzystniejsze wydaje się być zaciągnięcie kredytu. Podobnie jeżeli chodzi o zdobycie kwoty
stosunkowo niewielkiej (do 1 mln zł) w zasadzie bardziej opłacalne jest zaciągnięcie kredytu.
Praktyka dotychczasowych emisji wskazuje na fakt, iż obligacje okazywały się tańszym
instrumentem niż kredyt dla kwot powyżej 1 mln zł i na czas co najmniej 2 lat.
Długoterminowy dług (i to coraz częściej w formie obligacji, do których zalet
przekonuje się coraz więcej samorządów) będzie stanowił coraz powszechniejsze z
ródło
finansowania inwestycji zarówno w miastach, jak i w innych jednostkach samorządu
terytorialnego. Nie należy bać się inwestowania, nie należy bać się zadłużania, byle było to
zadłużanie rozsądne, nie powodujące długotrwałej utraty płynności finansowej. Zarzuty, iż
zobowiązanie zaciągane jest przez organ obecnej kadencji, zaś spłacane będzie z budżetów
następnych kadencji, odeprzeć można łatwo: sfinansowane za pomocą długoterminowych
zobowiązań inwestycje służyć będą lokalnej społeczności przez o wiele, wiele lat dłużej, niż
okres ich spłaty. A poza tym, jak mówi znane powiedzenie: kto stoi w miejscu, ten w
rzeczywistości się cofa.
Sebastian Huczek
INWEST CONSULTING S.A. z Poznania
Wszelkie prawa autorskie zastrzeżnone