NADZÓR
NAD SAMORZ
DEM
A GRANICE
JEGO SAMODZIELNOŚCI
redakcja
Mirosław Stec
Marek Mączyński
Warszawa 2011
Spis treści
Wykaz skrótów / 7
Wstęp / 11
Marek Mączyński
Samodzielność a samorządność / 15
Marcin Kamiński
Normatywny model przesłanek nadzorczej weryfikacji
legalności aktów organów samorządowych
a granice samodzielności samorządu terytorialnego / 30
Monika Chlipała
Charakterystyka kompetencji wojewody w zakresie nadzoru
nad działalnością samorządu terytorialnego / 47
Mirosław Chrapusta, Katarzyna Gruca
Zarządzenia organów wykonawczych gmin
jako przedmiot nadzoru bieżącego wojewodów / 72
Dorota Dąbek
Zastępcze stanowienie przez organy nadzoru samorządowego
prawa miejscowego a granice samodzielności samorządu / 105
Tomasz Bąkowski, Marcin Brzeski
Nadzór nad działalnością prawotwórczą podmiotów
samorządu terytorialnego niebędących jego organami / 128
5
Spis treści
Katarzyna Małysa-Sulińska
Rozstrzygnięcia ograniczające samodzielność planistyczną gminy
w toku sporządzania miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego / 145
Joanna M. Salachna
Nadzór w zakresie polityki finansowej a granice samodzielności
jednostek samorządu terytorialnego / 164
Sławomir Czarnow
Nadzór i kontrola nad gospodarką komunalną
a zagadnienie legalności / 186
Joanna Jagoda
Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu
terytorialnego wobec ingerencji nadzorczych / 206
Piotr Mączyński
Skarga organu nadzoru na uchwałę lub zarządzenie organu gminy
w orzecznictwie sądów administracyjnych / 230
Paweł Chmielnicki
Skarga obywatelska a granice samodzielności
samorządu powszechnego / 244
Stefan Płażek
Skutki aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym
w sferze stosunków pracy  kolejny problem / 264
Monika Augustyniak
Nadzór gminy nad działalnością jej jednostek pomocniczych
jako wyraz jej samodzielności / 285
Michał Sobol
Gwarancje samodzielności gmin francuskich / 299
Wykaz aktów prawnych / 333
Wykaz orzecznictwa i rozstrzygnięć / 341
Bibliografia / 347
6
Wykaz skrótów
Akty normatywne
CGCT code g�n�ral des collectivit�s territoriales
CJF code des juridictions financiŁres
EKSL, Karta Europejska Karta Samorządu Lokalnego z dnia 15 paz
-
dziernika 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607
z póz
n. zm.)
k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r.  Kodeks cywilny
(Dz. U. Nr 16, poz. 93 z póz
n. zm.)
Konstytucja RF Konstytucja Republiki Francuskiej z dnia 4 paz
-
dziernika 1958 r.
Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwiet-
nia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z póz
n. zm.)
k.p. ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r.  Kodeks pracy (tekst
jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z póz
n. zm.)
k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.  Kodeks postępo-
wania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r.
Nr 98, poz. 1071 z póz
n. zm.)
k.p.c. ustawa z dnia 17 listopada 1964 r.  Kodeks postępo-
wania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z póz
n. zm.)
k.p.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r.  Kodeks postępo-
wania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z póz
n. zm.)
p.o.ś. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r.  Prawo ochro-
ny środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25,
poz. 150 z póz
n. zm.)
7
Wykaz skrótów
p.p.s.a. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
Nr 153, poz. 1270 z póz
n. zm.)
p.u.s.a. ustawa z dnia 25 lipca 2002 r.  Prawo o ustroju są-
dów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269
z póz
n. zm.)
u.f.p. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach pu-
blicznych (Dz. U. Nr 159, poz. 1204 z póz
n. zm.)
u.g.k. ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komu-
nalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z póz
n. zm.)
u.g.n. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nie-
ruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102,
poz. 651 z póz
n. zm.)
u.o.k.k. ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie kon-
kurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331
z póz
n. zm.)
u.o.p.l. ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw
lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmia-
nie kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r.
Nr 31, poz. 266 z póz
n. zm.)
u.p.s. ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracowni-
kach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458
z póz
n. zm.)
u.p.z.p. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagos-
podarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717
z póz
n. zm.)
u.r.i.o. ustawa z dnia 7 paz
dziernika 1992 r. o regional-
nych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U.
z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z póz
n. zm.)
u.s.g. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin-
nym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591
z póz
n. zm.)
u.s.o. ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświa-
ty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572
z póz
n. zm.)
8
 Wykaz skrótów
u.s.p. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142,
poz. 1592 z póz
n. zm.)
u.s.t. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie teryto-
rialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z póz
n. zm.)  wcześ-
niejsza wersja u.g.n. (zmiana tytułu w 1996 r.)
u.s.w. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142,
poz. 1590 z póz
n. zm.)
u.w.a.r.w. ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie
i administracji rządowej w województwie (Dz. U.
Nr 31, poz. 206 z póz
n. zm.)
Sądy i trybunały
NSA Naczelny Sąd Administracyjny
NSA-OZ Naczelny Sąd Administracyjny  Ośrodek Zamiej-
scowy
SN Sąd Najwyższy
TK Trybunał Konstytucyjny
WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny
Publikatory
ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych
OSP Orzecznictwo Sądów Polskich
OSS Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych
OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór
urzędowy, Seria A
OTK ZU Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór
urzędowy
9
Wykaz skrótów
Czasopisma
FK Finanse Komunalne
KP Kontrola Państwowa
PiP Państwo i Prawo
PPP Przegląd Prawa Publicznego
RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny
ST Samorząd Terytorialny
Inne
CRC chambres regionales des comptes
GOPS Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej
j.s.t. jednostka/-i samorządu terytorialnego
MOPS Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej
NIK Najwyższa Izba Kontroli
RIO regionalna izba obrachunkowa lub regionalne izby
obrachunkowe
UOKiK Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
WPF wieloletnia prognoza finansowa
Wstęp
 Nadzór nad samorządem terytorialnym a granice jego samodzielno-
ści to temat kolejnego, czwartego już Seminarium Naukowego Katedry
Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, zorgani-
zowanego w dniu 18 listopada 2010 r. w Krakowie. Tak sformułowany
tytuł nawiązuje do trwającej obecnie bardzo ożywionej dyskusji, zarówno
na łamach periodyków naukowych1, jak i podczas wielu spotkań i konfe-
rencji2, na temat istoty i zakresu nadzoru nad samorządem terytorialnym,
sprawowanego przez wojewodów i regionalne izby obrachunkowe. W jej
ramach stawiane jest zasadnicze pytanie: gdzie powinno się postawić
 znaki graniczne obszaru, na którym samorząd w pełni samodzielnie, by
nie powiedzieć: suwerennie, wykonuje swoje władztwo w imię realizacji
misji, do której został powołany, a gdzie rozpościera się teren podlegający
sformalizowanemu nadzorowi ze strony wskazanych organów? Innymi
słowy: czy uznanie jednostek samorządu terytorialnego za gospodarzy
swoich  małych ojczyzn (co nie budzi niczyich wątpliwości) oznacza ich
funkcjonowanie zawsze i wyłącznie jako organów administracji publicz-
nej wykonujących swoje zadania w sposób władczy na podstawie szcze-
gólnego przepisu prawnego, czy także jako podmiotów realizujących
1
Jednym z impulsów zorganizowania tego seminarium był artykuł M. Kuleszy, O tym,
ile jest decentralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, ST 2009,
nr 12.
2
Wśród nich wskazać wystarczy konferencję Katedry Prawa Samorządu Terytorial-
nego, która odbyła się na Uniwersytecie Śląskim w marcu 2010 r., czy konferencję zatytu-
łowaną  Zadania własne gmin. Czy artykuły 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym można
�odmrozić? , zorganizowaną przez Finanse Komunalne i Orzecznictwo w Sprawach Samo-
rządowych na zamku w Kliczkowie w paz
dzierniku 2010 r., której merytoryczną zawartość
(referaty i głosy w dyskusji) zamieszczono w: FK 2011, nr 1 2.
11
Wstęp
przewidziane prawem, ale w sposób generalny (tzn. poprzez wskazanie
sfer odpowiedzialności samorządu) zadania publiczne, przede wszystkim
za pomocą instrumentów charakterystycznych dla sfery niewładczej?
Intencją organizatorów tego seminarium było skoncentrowanie uwa-
gi referentów i dyskutantów nad wybranymi, najbardziej istotnymi sfera-
mi działalności samorządu, w których dochodzi do konieczności określe-
nia owych  słupów granicznych między obszarem pełnej samodzielności
samorządu i obszarem działania samorządu jako części władczej admi-
nistracji publicznej. Dlatego przedmiotem rozważań uczyniono relacje
między samorządem a organami nadzoru w takich zakresach, jak: pla-
nowanie przestrzenne, polityka finansowa, prawo miejscowe, akty prawa
wewnętrznego, zarządzenia organów wykonawczych j.s.t., a także kwestie
aktów nadzoru nad stosunkami pracy w samorządzie oraz znaczenia są-
dowej ochrony samodzielności j.s.t. i instytucji skargi obywatelskiej.
Wart podkreślenia jest też fakt, że tak referaty, jak również następu-
jąca po nich dyskusja miały na celu nie tylko dokonanie rekapitulacji do-
tychczasowych doświadczeń w zakresie funkcjonowania instytucji nad-
zoru nad samorządem terytorialnym, lecz także wskazanie pożądanych
kierunków zmian legislacyjnych.
Seminarium zostało pomyślane jako forum dyskusyjne, w którym
biorą udział zarówno teoretycy samorządności, wywodzący się przede
wszystkim ze środowisk akademickich i wymiaru sprawiedliwości, jak
i praktycy reprezentujący tak jednostki samorządowe, jak i organy nadzo-
ru. Wystarczy wspomnieć, że w seminarium wzięło udział blisko 80 osób,
w tym pracownicy naukowi z uniwersytetów w Białymstoku, Gdańsku,
Katowicach, Kielcach, A
odzi, Rzeszowie i Warszawie, Szkoły Głównej
Handlowej w Warszawie, Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie,
Krakowskiej Akademii im. Frycza-Modrzewskiego, Państwowej Wyższej
Szkoły Zawodowej w Tarnobrzegu, Wyższej Szkoły Humanitas w So-
snowcu oraz koledzy z Uniwersytetu Jagiellońskiego (z katedr: Prawa
Administracyjnego, Postępowania Administracyjnego, Prawa Konsty-
tucyjnego, Prawa Ustrojowego Porównawczego oraz Prawa Samorządu
Terytorialnego). Szeroko reprezentowane były organy nadzoru  przez
przedstawicieli Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu
Wojewódzkiego, regionalnych izb obrachunkowych z Białegostoku, Byd-
goszczy, A
odzi, Kielc, Krakowa, Opola i Rzeszowa oraz Samorządowego
Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Obecni byli także reprezentanci
Krajowej Rady RIO i Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów
12
 Wstęp
Odwoławczych. W konferencji wzięli też udział przedstawiciele struktur
samorządowych, w tym m.in. starosta krakowski z pracownikami sta-
rostwa powiatowego oraz pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Woje-
wództwa Małopolskiego. Media reprezentowali dziennikarze Rzeczpo-
spolitej, Finansów Komunalnych, Samorządu Terytorialnego i Przeglądu
Prawa Publicznego oraz Wydawnictwa Wolters Kluwer Polska. Koordy-
natorem merytorycznym seminarium był dr Marek Mączyński.
W trakcie seminarium, które prowadził prof. Mirosław Stec, wygło-
szono siedem referatów, a ich autorami byli: prof. dr hab. Zygmunt Nie-
wiadomski ze Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, dr hab. Joanna
Salachna z Uniwersytetu w Białymstoku, dr hab. Tomasz Bąkowski z Uni-
wersytetu Gdańskiego, mec. Mirosław Chrapusta  dyrektor Wydziału
Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, dr Joanna
Jagoda z Uniwersytetu Śląskiego, dr hab. Paweł Chmielnicki z Uniwersy-
tetu Humanistyczno-Przyrodniczego im. Jana Kochanowskiego w Kiel-
cach i dr Stefan Płażek z Uniwersytetu Jagiellońskiego.
W niniejszym tomie zamieszczone zostały zarówno referaty wy-
głoszone w trakcie tego seminarium, jak i artykuły przygotowane przez
uczestników seminarium jako rezultat dyskusji, która odbyła się podczas
konferencji, i dalszych inspirowanych nią przemyśleń.
Redaktorzy
Marek Mączyński*
Samodzielność a samorządność
Samorządy terytorialne, jako podstawowe podmioty zdecentralizo-
wane administracji publicznej, stanowią instytucjonalny przejaw decen-
tralizacji, a zarazem są przykładem ustrojowo-prawnej konstrukcji sys-
temu organizacyjnego administracji publicznej, występującej pomiędzy
podmiotami prawa publicznego na wyższych i niższych szczeblach struk-
tury organizacyjnej państwa, w której organy usytuowane na niższych
stopniach nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego
stopnia. Aby właściwie zrozumieć istotę owej konstrukcji oraz istotę sa-
morządności terytorialnej w ogóle, nie bez znaczenia są konstytucyjne
zasady ustrojowe: samorządu terytorialnego i decentralizacji władzy pu-
blicznej, które wynikają z art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP1
i stanowią, że ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia
decentralizację władzy publicznej, a samorząd terytorialny uczestniczy
w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ra-
mach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na
własną odpowiedzialność. W konsekwencji prowadzi to do rozumienia
decentralizacji jako  opartej na prawie samodzielności do działania 2 lub
 prawnie ustanowionego określonego stopnia samodzielności w wyko-
nywaniu określonego rodzaju zadań przez jednostkę zdecentralizowa-
*
Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu
Jagiellońskiego.
1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483
z póz
n. zm., dalej jako Konstytucja RP).
2
J. Stelmasiak, J. Szreniawski, Prawo administracyjne ustrojowe. Podmioty administra-
cji publicznej, Bydgoszcz Lublin 2002, s. 12.
15
Marek Mączyński
ną 3, i oznacza, że w Polsce  podobnie jak we wszystkich demokra-
tycznych państwach prawnych  demokracja wymaga istnienia takich
podstaw prawno-ustrojowych, które gwarantują uczestnictwo obywateli
w sprawowaniu władzy zarówno poprzez wybory do organów tereno-
wych, jak i poprzez rozwój decentralizacji.
Jest więc samorząd terytorialny  zwłaszcza gminny, czyli komunalny
 urzeczywistnieniem, na poziomie najmniejszych (a zarazem podstawo-
wych) jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa, takiego
systemu terytorialnego, który przeciwstawiany jest systemowi resortowe-
mu, zwanemu także rzeczowym, zdominowanemu przez administrację
rządową. System terytorialny, oparty na prymacie samorządu terytorial-
nego, jest ze swej istoty optymalny dla budowy ustroju organów władz
usytuowanych  bliżej obywatela w systemie administracji publicznej
w państwie. Z tego też powodu, chociaż termin  gmina jest w swej isto-
cie synonimiczny z terminem  samorząd gminny , a połączenie go z ter-
minami  samorząd powiatowy i  samorząd wojewódzki jest synoni-
miczne z terminem  samorząd terytorialny , to w rzeczywistości oznacza
on nie tylko samorządzenie terytorialne, czy samozarządzanie w terenie,
ale taki system sprawowania władzy, w którym społeczność terytorialna
bezpośrednio, czyli w formach demokracji bezpośredniej (np. wybory
rady gminy i obsada stanowiska wójta), albo pośrednio (przez wybrane
w sposób demokratyczny i reprezentujące ten samorząd organy), w spo-
sób względnie samodzielny decyduje o jej sprawach i reprezentuje jej in-
teresy wobec innych podmiotów władzy publicznej, a także samodzielnie,
niezależnie, zawiaduje należącymi do jej zakresu działania sprawami pu-
blicznymi. Samorządność oznacza bowiem przede wszystkim zdolność
do samodzielnego zarządzania swoimi sprawami we własnym imieniu
i na własną odpowiedzialność.
Tym samym, wszelkie sprawy publiczne o charakterze lokalnym lub
regionalnym, przynależące do jednostek samorządu terytorialnego  ze
swej istoty samorządowe  są jednocześnie związane z uprawnieniem do
wykonywania ich w sposób samodzielny, a w zasadzie  w sposób względ-
nie samodzielny, gdyż ani konstytucja, ani ustawy ustrojowe nie oparły
idei samodzielności samorządowej na regule, która wiązałaby w sposób
3
Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska,
M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warsza-
wa 2002, s. 132.
16
 Samodzielność a samorządność
absolutny i bezwzględny (dlatego m.in. dopuszczalne jest sprawowanie
nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialne-
go). Nie jest to zatem pełna samodzielność, gdyż taka oznaczałaby brak
uzależnienia od kogokolwiek, kiedykolwiek i w jakikolwiek sposób. Jed-
nak zawsze pojęcie samorządu jest nierozerwalnie związane z pojęciem
samodzielności. Nic więc dziwnego, że kwestia granic samodzielności
samorządu, a także dopuszczanego prawem zakresu ingerencji państwa
w samodzielność j.s.t., jest przedmiotem ożywionej dyskusji zarówno
wśród teoretyków, jak i praktyków samorządności, zwłaszcza w kontek-
ście wykonywania przez samorząd zadań publicznych w imieniu własnym
i na własną odpowiedzialność4.
Przedmiotem dyskusji jest, w pierwszej kolejności, sama samodziel-
ność j.s.t., która jakkolwiek podlega ochronie sądowej, nie jest pojęciem
jednoznacznym. Wręcz przeciwnie, jest pojęciem równie wieloznacz-
nym, jak wolność, którą filozofowie próbują zdefiniować właściwie od za-
wsze. Samodzielność ta ma też wiele aspektów i składają się na nią przede
wszystkim  osobowość prawna, własność mienia komunalnego, możli-
wość wypracowywania własnych dochodów, swoboda dysponowania
i wydatkowania ich oraz przynajmniej częściowa możliwość dysponowa-
nia dochodami pochodzącymi z budżetu centralnego 5. Z tego powodu
ochronę sądową samodzielności j.s.t. można i należy odnosić do różnych
aspektów samodzielności gminy, zaś ochrona publicznoprawnych moż-
liwości działania gminy i jej organów polegać musi na sądowej kontro-
li aktów nadzoru adresowanych do gminy6. Podobne stanowisko w tym
względzie prezentuje także orzecznictwo sądowe7. Wyposażenie gminy
w osobowość cywilnoprawną skutkuje możliwością szukania przez gminę
ochrony jej uprawnień prywatnoprawnych przez sąd cywilny. Z kolei, jak
słusznie zauważono, skarga wojewody i regionalnej izby obrachunkowej
na akty organów gminy, po bezskutecznym upływie terminu do wydania
4
Szerzej na ten temat: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komen-
tarz, Warszawa 2010, s. 57 59.
5
Por. W. Gonet, Uwagi o samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialne-
go, FK 2006, nr 1 2.
6
Por. W. Chróścielewski, Sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących sa-
morządu terytorialnego, ST 1994, nr 10.
7
 Każda ingerencja zewnętrzna w działania organów gmin musi być poddana sądowej
kontroli środków tej ingerencji  uchwała NSA z dnia 22 paz
dziernika 1996 r., OPK 16/96,
ONSA 1997, nr 2, poz. 58.
17