Nowoczesny samorząd terytorialny powstał z chwilą uznania publicznych praw podmiotowych jednostek i ich zbiorowości, gdy stosunek władzy państwowej do jednostki przestał być stosunkiem jednostronnego poddania się suwerenowi, a stał się dwustronnym stosunkiem prawym. Przekształcenie poddanych w obywateli oraz uznanie ich podmiotowości prawnej umożliwiło przekazanie korporacjom obywateli praw i obowiązków wykonania administracji. Ukształtowanie najczęściej w procesie historycznym gminy tworzyły określone organizacje społeczne, ale korporacjami samorządowymi stały się z woli państwa. Stało się to w czasie, kiedy suwerenne państwo uznało, że istniały ku temu odpowiednie warunki a zadania własne nie wpływają z naturalnych praw gminy, lecz z woli państwa, które podstawę do podziału zadań na własne i poruczone tworzy w sposobie ich przekazania, współczesny samorząd terytorialny powstaje z woli państwa, a nie z woli członków wspólnoty, gdyż dopiero wola państwa tworzy z korporacji obywateli samorząd.
Jan Szreniawski, 2000

Oto organy administracji samorządu terytorialnego

Stopień	Organ stanowiący	Organy wykonawcze
Na stopniu wojewódzkim	sejmik	marszałek województwa zarząd województwa
Na stopniu powiatu	rada powiatu	starosta zarząd powiatu
Na stopniu gminy	rada gminy	wójt (burmistrz, prezydent)

Konstytucja zawiera w swych unormowaniach postanowienie art. 169 ust. l, w myśl którego samorząd wykonuje swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Oznacza to, że organy wszystkich jednostek samorządu terytorialnego mieszczą się w dwóch tylko kategoriach:

organów stanowiących i organów wykonawczych. Jeśli zatem starostę czy marszałka (a od końca 2002 roku również i wójta) uznać za organ (a nikt w nauce i orzecznictwie nie odważy się nie przyznać im tego atrybutu), to zgodnie z Konstytucją i wszystkimi ustawami sytuującymi bezpośrednio czy pośrednio starostę i marszałka jako organy administracyjne, starosta i marszałek są wykonawczymi organami jednostek samorządu terytorialnego. W ten sposób uznaliśmy, iż ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie wojewódz­twa są w badanym miejscu sprzeczne z Konstytucją. Konstytucja bowiem nie

60

wyróżnia trzeciej kategorii organów, a podział przez nią formułowany ma charakter dychotomiczny.

Błąd w ustawie o samorządzie gminnym został usunięty przypadkowo w związku z nową koncepcją wyboru i pozycji wójta. Niemniej jednak w pro­jektach nowelizacji ktoś (od 1990 roku psując klarowność i sens prawa) starał się znowu nazwać wójta jednoosobowym organem wykonawczym gminy.

Tę nieprzyzwoicie długą niepoprawność trzeba by skasować przez wpro­wadzenie obowiązku czytania przez członków komisji sejmowych podręczni­ków z prawa administracyjnego.

Wszystkie jednostki samorządu terytorialnego na wszystkich poziomach podziału administracyjnego państwa są objęte nadzorem weryfikacyjnym ze strony państwowej władzy wykonawczej opartym na kryterium legalności. Kategoryczne sformułowania art. 171 Konstytucji RP ukazują, iż lista organów przeprowadzających nadzór weryfikacyjny jest zamknięta: Sejm, Prezes Rady Ministrów, wojewoda, regionalna izba obrachunkowa. W rezultacie takiego unormowania mamy sytuację, w której kompletność ustalenia organów nadzo­ru weryfikacyjnego nie odpowiada kompletności listy organów przeprowa­dzających kontrolę samorządu terytorialnego. Poza sądami administracyjnymi do konstytucyjnie wyróżnionych organów kontroli zaliczona została tylko Najwyższa Izba Kontroli. Zakresem wyróżnionego wyżej nadzoru weryfika­cyjnego i określonej wyżej kontroli objęte są wszystkie działania organów samorządu terytorialnego, również te, które podejmowane są w ramach współ­pracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

Nowa podstawa, zwłaszcza nadzorowi weryfikującemu została dana w art. 3 Konstytucji, w którym ustalono, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym. Zważywszy możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji skonstatować trzeba poważne znaczenie tego artykułu w wy­znaczaniu zarówno tych granic decentralizacji, które wyraźnie wynikają z ustaw, jak i tych, które przez te ustawy nie są ściśle ustalone. Potrzeba zachowania jednolitego państwa staje się jakby nowym merytorycznie kryterium nadzoru weryfikującego i także kontroli przeprowadzanych wobec organów i podmiotów samorządu terytorialnego wszystkich stopni. Możliwości rozumienia ochrony państwa jednolitego są dość szerokie i mogą być przyporządkowane różnym celom w różnych dziedzinach. W pewnym więc ujęciu można wskazać na uelastycznienie decentralizacyjnych szranków samorządu terytorialnego. Tymczasem petryfikacja państwa jednolitego zakła­da koniecznie nienaruszalność określonej części układu scentralizowania, oz­nacza jednolitość wszelkiego w państwie orzecznictwa (w tym oczywiście sądowego), wreszcie oznacza pewne upolitycznienie zjawisk, choć funkcjo­nujące w państwie podsystemy organizacyjne korzystać mogą wyłącznie z jednego i jednolitego prawa.

61

---