Rozdział IX

PRAWO WYBORCZE

1. Pojęcie systemu wyborczego i prawa wyborczego

Ogół zasad postępowania związanych z powoływaniem organów w drodze wyborów tworzy system wyborczy danego kraju. System wyborczy zatem to pojęcie szersze od pojęcia prawa wyborczego, obejmuje ono nie tylko reguły praw­ne, ale takie i polityczne.

Ustawodawca świadomie rezygnuje z kompletnego uregulowania procedur wy­borczych przez prawo, nie ma zresztą takiej potrzeby. Na przykład wyłanianie kan­dydatów na posłów przez poszczególne partie polityczne poddane jest regułom po­litycznym.

Jednakże podstawową część systemu wyborczego tworzy prawo wyborcze (w sensie przedmiotowym), z reguły bowiem przyjmowane zasady systemu określone są w przepisach. W innym znaczeniu mówimy natomiast o prawie wyborczym w sen­sie podmiotowym — mamy tu na myśli prawo obywatela do udziału w wyborach i związanych z tym jego uprawnieniach.

2. Źródła prawa wyborczego

Najważniejsze założenia systemu wyborczego określone są w Konstytucji. Prze­pisów konstytucyjnych nie można jednakże utożsamiać z tzw. podstawowymi za­sadami prawa wyborczego. Te pierwsze bowiem obejmują z reguły — w tym lub innym stopniu — również pewne elementy organizacji i sposobu przeprowa­dzenia wyborów, nie zaliczane zwykle do „zasad podstawowych". Szczegółowe i pełne ustalenie zasad postępowania wyborczego jest domeną ustawodawstwa zwykłego, a niekiedy także innych aktów normatywnych. W Polsce ustawy okre­ślające zasady i tryb przeprowadzania wyborów noszą tradycyjną nazwę ordyna­cji wyborczych.

Obecnie w Polsce na źródła prawa wyborczego składają sic. następujące akty:

• ustawa z 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczy pospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej¹;

• ustawa z 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta RP²;

• ustawa z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

3. Funkcje wyborów

Przez funkcje wyborów należy rozumieć oddziaływanie członków korpus wyborczego na stosunki społeczne, polityczne i ekonomiczne w państwie bądź jednostce podziału terytorialnego.

Wybory we współczesnych państwach demokratycznych spełniają kilka rozmaitych funkcji:

1) legitymizacyjna — polega na uprawomocnieniu ludzi władzy do działania w imieniu suwerena; jest to funkcja najważniejsza z jurydycznego punktu widzenia;

2) kreacyjna — polega na wyłanianiu składu ciał reprezentacyjnych (parlamentu, rad samorządowych itd.);

3) programowa — polega na zaprezentowaniu różnych wariantów rozwiązania problemów politycznych i społeczno-ekonomicznych w skali państwa czy społeczności lokalnej. Niekiedy programy ugrupowań biorących udział w wyborach nasycone są warstwą doktrynalną, stąd niektórzy wyodrębniają także funkcję ideologiczną

4) informacyjno-edukacyjna polega na tym, że w toku kampanii wyborczej, ujawniane są i dyskutowane problemy, przed jakimi stoi państwo, region, gmina. Wiadomości o tym docierają zarówno do wyborców, jak i kandydatów na parlamen­tarzystów czy radnych. Nawiązuje się pewien rodzaj więzi informacyjnej pomiędzy nimi; następuje z jednej strony edukacja wyborców dotycząca faktów i problemów ważnych dla kraju czy społeczności lokalnych, z drugiej zaś są one ważką informa­cją dla przyszłych ludzi władzy.

Wskazać jednakże należy, że w literaturze przedmiotu nie ma jednolitej koncep­cji katalogu funkcji wyborów oraz ich klasyfikacji. Zauważyć można ich rozszerza­nie i mnożenie. Tak czyni m.in. Krzysztof Skotnicki, który wymienia następujące ich funkcje:

• Funkcja dyferencjacji wyborów — jest niejako następstwem funkcji identy­fikacji podstawowych problemów życia społecznego, politycznego i gospodarczego oraz sposobów ich rozwiązywania. Toczone debaty różnicują poglądy wyborców i krystalizują ich odmienne postawy w kluczowych sprawach dla państwa (jego wyodrębnionej części).

• Funkcja rozwiązywania napięć społecznych. W przypadkach głębokich kryzysów społeczno-politycznych czy społeczno-gospodarczych wybory są sposobem ich pokojowego rozwiązywania i oddaniem suwerenowi rozstrzygnięcia istniejących sporów w drodze głosowania. Pomocne dla tej funkcji wyborów są takie instytucje, jak prawo organu przedstawicielskiego do samorozwiązania się przed upływem kadencji czy prawo rozwiązania organu przedstawicielskiego przed upływem kadencji zewnętrzny bądź w drodze referendum.

• Funkcja wyrażenia woli wyborców. W akcie głosowania uwidaczniają, się preferencje wyborcze —tak programowe, jak i personalne — wyborców. Oddanie głosu na konkretny program wyborczy i kandydata jest przyzwoleniem ze strony wyborcy na realizację przez taką osobę przedstawionego programu wyborczego. Funkcja ta nie jest często wyróżniana w literaturze przedmiotu.

• Funkcja zwierciadła (lustra) Narodu (ludu, suwerena). W państwach demokratycznych podstawowym sposobem sprawowania władzy przez suwerena jest jej wykonywanie przez organy przedstawicielskie, stanowiące reprezentację społeczeństwa. Wybory powinny więc prowadzić do takiego ukształtowania składu ciał kolegialnych, który będzie jak najwierniej oddawać zróżnicowanie poglądów społeczeństwa i wyborców. Skład ten powinien odzwierciedlać stanowisko opinii publicznej.

• Funkcja wyłonienia stabilnej większości rządowej. Wybory nie są celem samym w sobie. Powinny one prowadzić nie tylko do ukształtowania składu personalnego i politycznego organu przedstawicielskiego, ale pożądane jest również, aby wyłoniony w ten sposób organ mógł sprawnie i skutecznie funkcjonować. Niewątpliwie nie będzie temu sprzyjać jego znaczne rozbicie polityczne, optymalne zaś z — tego punktu widzenia — jest zdobycie bezwzględnej większości mandatów przez przedstawicieli jednego podmiotu wyborczego, który będzie mógł samodzielnie utworzyć organ wykonawczy. Tylko powstanie stabilnej większości stwarza realną szansę na skuteczne rozwiązywanie istniejących problemów społecznych, politycznych i gospodarczych.

Olbrzymie znaczenie tej funkcji uwidacznia się w (często nawet nadmiernej) instrumentalizacji prawa wyborczego. Przejawia się to w odpowiednim kształtowaniu systemu wyborczego w wąskim znaczeniu tego pojęcia. Prawu wyborczemu przypisuje się również funkcję petryfikacyjną, co oznacza, że poprzez jego rozwiązanie próbuje się oddziaływać na kształt systemu partyjnego. Przyjmowane rozwiązania prawne mogą również prowadzić do racjonalizacji postaw wyborców, którzy, oddając głos uwzględniają, czy ich poparciem cieszy się kandydat (lista kandydatów) z realną szansą zdobycia mandatu (mandatów).

• Funkcja kreowania elit politycznych, funkcja ta ma szczególne znaczenie dla liderów partyjnych. Liczba zdobytych głosów i uzyskanie mandatu w wyborach powszechnych, a najlepiej w bezpośrednich, umacnia bowiem ich pozycję we własnej organizacji, potwierdzając jednocześnie Ich szerszą popularność w społeczeństwie. Przegrana w wyborach oznacza najczęściej również koniec kariery politycznej, a przynajmniej istotne osłabienie miejsca w swoim ugrupowaniu. Dla kandydatów niezależnych uzyskanie mandatu jest natomiast przepustką do świata polityki. W literaturze jej wyróżnienie bywa sporadyczne.

• Funkcja kontrolna. Wybory są zawsze rozliczeniem działań zapowiedzianych w programach wyborczych w celu rozwiązywania podstawowych problemów życia społecznego, politycznego i gospodarczego przez osoby i ugrupowania zasiadając w organach przedstawicielskich. Jest to przede wszystkim rachunek, jaki wyborcy wystawiają rządzącej większości. Wybory stwarzają tym samym szansę na dział nie organów przedstawicielskich zgodne z wolą suwerena. Powinny odbywać się permanentnie, a kadencja wybieranych organów nie powinna trwać nazbyt długo.

Doktryna konstytucjonalizmu nie może odstąpić od tezy, że wyborcy postępuj racjonalnie, kreując organy przedstawicielskie złożone z najlepszych i co więcej dokonują racjonalnych wyborów spośród różnych programów. Praktyka nie zawsze to jednakże potwierdza. Coraz częściej jesteśmy świadkami brutalizacji walki politycznej przed wyborami. Wybory stają się areną zmagań licznych, niekiedy sprzecznych interesów. Wyjątkową rangę w trakcie kampanii zyskują środki masowej komunikacji, w szczególności telewizja, która w istotny sposób wpływa na podejmo­wane decyzje wyborcze.

4. Konstytucyjny katalog zasad prawa wyborczego

We współczesnych państwach demokratycznych konstytucyjny katalog prawa wyborczego obejmuje zwykle zasady: powszechności, równości, bezpośredniości, tajności, a w ujęciu pięcioprzymiotnikowym także proporcjonalności. Niekiedy dodaje się także zasadę wolności i konkurencyjności wyborów.

Także polska ustawa zasadnicza zawiera zasady znane współczesnym państwom demokratycznym w art. 96 ust. 2, natomiast w wyborach do Senatu nie występują zasady równości i proporcjonalności (art. 97 ust. 2).

Zasady te kształtowały się w XIX i XX w. w toku żmudnej, niekiedy ostrej wal-ki, wymuszającej nie tylko formalne zmiany w ordynacjach wyborczych, ale też zmiany mentalności. Chodziło tu o odejście od idei reprezentacji stanów do urzeczy­wistnienia zasady reprezentacji ludu rozumianego jako suwerena władzy — i wła­śnie dlatego normy prawne regulujące procedury wyborcze były i są najbardziej upolitycznione. Niekiedy z trudem sobie uświadamiamy, że urzeczywistnienie zasa­dy one men — one vote nastąpiło dopiero w XX w. po zakończeniu procesu dekolonizacji. Przyznanie praw wyborczych kobietom nastąpiło zaś w latach siedemdzie­siątych XX stulecia. Uchodząca za kolebkę instytucji demokracji bezpośredniej Szwajcaria uczyniła to dopiero w 1971 r., a Portugalia w roku 1974.

Pod koniec XX w. rysuje się wyraźna tendencja regulowania w ustawach wyborczych zasad prowadzenia kampanii wyborczych, w tym unormowań roli i środków masowej komunikacji - także telewizji, oraz zasad korzystania z nich przez kandydatów i partie polityczne. Przedmiotem regulacji stają się również zasady publikacji sondaży przedwyborczych i preferencji wyborców. Wiąże się to z burzliwym rozwojem elektronicznych mediów komunikowania się. W niedalekiej przyszłości doprowadzić to może do zorganizowania głosowań drogą urządzeń elektronicznych. Zwiastunem tego może być stan Oregon, gdzie już obecnie wybory odbywają się za pośrednictwem poczty.

Wszystkie te osiągnięcia w dziedzinie komunikacji elektronicznej są nowym wyzwaniem dla zasad i opartych na nich procedurach wyborczych. Być może wkrótce nastąpi ich przewartościowanie.

4.1. Zasada powszechności

Zasada powszechności prawa wyborczego gwarantuje, iż wszyscy obywatele dorośli i zdolni do podejmowania decyzji w sprawach publicznych dopuszczeni są do udziału w wyborach. Dotyczy więc ona określenia kręgu wyborców, czyli —jak się to niekiedy nazywa — korpusu wyborczego. Zasada ta dziś przyjmowana jest, z małymi wyjątkami, powszechnie na świecie, ale historycznie biorąc mieliśmy tu do czynienia z różnymi ograniczeniami (tzw. cenzusami). Zalicza się do nich wiek, płeć, domicyl, wykształcenie, wyznanie itd.

4.2. Zasada równości

Zasada równości prawa wyborczego rozumiana jest współcześnie głównie w podwójnym znaczeniu — formalnym i materialnym. W znaczeniu formalnym oznacza ona przyznanie każdemu wyborcy w wyborach do tego samego organu jednakowej liczby głosów. Zasada „jednego głosu" jest przeciwieństwem tzw. głosowania pluralnego (gdy niektórzy wyborcy mają dwa głosy lub więcej) czy tzw. głosowania wielokrotnego (gdy niektórzy wyborcy dysponują prawem oddania po jednym głosie — z różnych tytułów prawnych). W znaczeniu materialnym zasada równości oznacza natomiast założenie, iż „siła" głosu każdego wyborcy — wyrażająca się wpływem tego głosu na wynik wyborów — będzie jednakowa. Równości w znaczeniu materialnym nie będzie, gdy w różnych okręgach o różnej liczbie ludności (lub wyborców) obsadzać się będzie jednakową liczbę mandatów, czy — inaczej — w różnych okręgach o takiej samej liczbie ludności (wyborców) obsadzać się będzie różną liczbę mandatów.

4.3. Zasada tajności

Zasada tajności polega na zapewnieniu Wyborcy swobody podjęcia decyzji w tym sensie, że daje mu ona poczucie bezpieczeństwa, iż z powodu treści swego głosu nie spotkają go ujemne konsekwencje - jako że przy tajności głosowania nie można stwierdzić, jak głosował konkretny wyborca. W istocie rzeczy ograniczona jest do jednej fazy procedury wyborczej, jaką jest zapewnienie niczym nieskrępowanego sformułowania preferencji wyborczych przez wyborcę.

4.4. Zasada bezpośredniości

Zasada bezpośredniości prawa wyborczego oznacza, że to sami wyborcy — a więc bezpośrednio oni — wybierają swych przedstawicieli do parlamentu, organów samorządu terytorialnego czy też głowę państwa. Zasada ta wyklucza więc powoływanie jakichś gremiów (osób) pośredniczących w przekazywaniu woli wyborcy - czyli zasadę pośredniości. Bezpośredniość oznacza tu więc jednostopniowość wykluczającą pośredniość jako formę dwu- czy nawet wielostopniową. Często jednak zasadę bezpośredniości rozumie się szerzej, nie ograniczając się do kwestii jednostopniowości wyborów, akcentując także fakt wybierania do parlamentu właśnie konkretnych osób. Chodzi wtedy o tzw. głosowanie imienne, gdy na listach wybor­czych poszczególnych partii wymienione są nazwiska kandydatów, a wyborca może lub musi dokonać wyboru personalnego.

4.5. Zasada proporcjonalności a metody obliczania głosów

Zasada proporcjonalności stosowana jest w kilku różnych wariantach. Jej zrealizowanie polega na przyjęciu w konkretnej ordynacji jednego z możliwych warian­tów, tj. systemu większościowego albo proporcjonalnego.

1. System większościowy. Argumentem najczęściej powoływanym na poparcie sys­temu większościowego jest stworzenie stabilnej większości parlamentarnej, eliminują­cej kryzysy rządowe. Popularne są te systemy głównie w krajach anglosaskich. W wy­borach większościowych okręgi są praktycznie jednomandatowe (ale nie musi to być regułą). Mandat zdobywa ta partia, której kandydat uzyskał w okręgu większość głosów. W związku z tym ciężar walki wyborczej przesuwa się na osobowość kandydatów.

Wybory większościowe mogą powodować, że rządy obejmie partia reprezentu­jąca mniejszość wyborców. Na przykład partia A wygrywa w 49% okręgów wybor­czych większością 90%, a w pozostałych okręgach zdobędzie po 49% głosów. Po­zostałe głosy padły na partię B. Łącznie partia A zdobyła poparcie 69% wyborców i uzyskała 49% mandatów. Partia B, którą poparło 30,9% wyborców, uzyskała więk­szość mandatów i pełnię władzy. Tak wielkie dysproporcje nie zdarzają się w prak­tyce. W przypadku układu wielopartyjnego wybory większościowe często prowadzą, wskutek rozrzutu głosów, do zdobycia większości parlamentarnej przez partie lub partię, które uzyskały poparcie mniej niż połowy głosujących.

Kolejny problem to tzw. geografia wyborcza, ponieważ trudno stworzyć okręgi jednomandatowe o porównywalnej liczbie głosów (np. w RFN okręg może liczyć 1/3 wyborców więcej lub mniej niż przeciętnie). Wytyczanie granic okręgów wyborczych może zniekształcać wyniki wyborów. Na przykład tworzy się mniejsze okręgi na tere­nie przewagi partii A (aby było ich więcej), a większe tam, gdzie dominuje partia B, bądź łączy się obszar o silnej dominacji partii A z mniejszym terenem zwolenników patii B celem neutralizacji ich głosów. Okazuje się więc, że system wyborów większościowych, mający w założeniu zapewnić stabilną pozycję reprezentacji większości społeczeństwa, często służy dominacji mniejszości w życiu politycznym.

2. System proporcjonalny. System ten dominuje w większości krajów Europy Zachodniej. Sprzyja temu duże zróżnicowanie polityczne społeczeństw tych państw. System tlen umożliwia wybranie parlamentu odzwierciedlającego w miarę wiernie zróżnicowanie polityczne społeczeństwa (mandaty rozdzielane są proporcjonalnie do liczby uzyskanych głosów). Służy jednocześnie utrwaleniu systemu wielopartyjnego. Stosowany był w Polsce międzywojennej pod rządami Konstytucji Marcowej. I właśnie przykład niestabilności rządów II Rzeczypospolitej w latach 1922-1926 czy podobnych problemów Republiki Weimarskiej, a także współczesne doniesienia o częstych kryzysach rządowych w Belgii są przywoływane jako argumenty przeciw wyborom proporcjonalnym.

W ramach modelu wyborów proporcjonalnych możemy wyróżnić kilka rozwiązań szczegółowych. System najprostszy to podział kraju na wielomandatowe (415) okręgi, w których podział mandatów następuje metodą d'Hondta, jego modyfikacją opracowaną przez Saint-Lague albo metodą największych reszt.

Przy zastosowaniu metody d'Hondta liczbę głosów wyborców, które padły na poszczególne listy (partie), dzielimy przez kolejne liczby naturalne, otrzymując malejące kolumny. Następnie rozdzielamy mandaty na największe liczby w całej tabeli. Oczywiście bierzemy pod uwagę tyle liczb, ile mandatów należy rozdzielić. Przyjmijmy, że okręg jest dziesięciomandatowy (tab. 1).

Tablica 1. Metoda d'Hondta

Lista	A	B	C	D	E
LICZBA GŁOSÓW (x)	1128	1020	888	636	408
x:2	564	510	444	318	204
x:3	376	340	296	212	136
x:4	282	255	228	159	102
liczba zdobytych mandatów	3	3	2	1	1

Metoda Saint-Lague jest bardziej skomplikowana. Pierwszym dzielnikiem jest licz­ba 1,4, a następnymi kolejne liczby nieparzyste (3, 5, 7 itd.). Dalej postępujemy tak samo jak w systemie d'Hondta. W tabeli liczb pochodnych (a więc z pominięciem wiersza / liczbą głosów) wybieramy tyle kolejno największych liczb, ile mandatów mamy do rozdzielenia (w naszym przykładzie 10) i przyznajemy poszczególnym listom tyle man­datów, ile liczb uprzywilejowanych znajduje się w ich kolumnach (tab. 2).

Tablica 2. Metoda Saint-Lague'a

Lista	A	B	C	D	E
LICZBA GŁOSÓW (x)	1128	1020	888	636	408
X:1,4 = baza	806	729	634	454	291
baza:3	269	243	211	151	97
baza:5	161	146	127	91	58
BAZA:7	115	104	91	65	41
l. zdobytych mandatów	3	2	2	1	1

Przy zastosowaniu metody największych reszt dzielimy sumę wszystkich ważnych głosów (w naszym przykładzie 4100) przez liczbę mandatów (10), otrzymując przeciętną liczbę głosów przypadających na jeden mandat. Wyniosła ona 410. Z ko­lei głosy oddane na poszczególne listy dzielimy przez tę liczbę, otrzymując liczbę całkowitą (może być 0) i resztę. Liczba całkowita oznacza mandaty przydzielone danej liście. Pozostałe nie rozdzielone wcześniej mandaty przydzielamy listom posiadającym kolejne największe reszty (tab. 3).

Tablica 3. Metoda największych reszt

Lista	A	B	C	D	E
Liczba głosów (x)	1128	1020	888	636	408
x:41O	2	2	2	1	0
reszta	308	200	68	226	408
L. zdobytych mandatów	3	2	2	2	1

Porównując te trzy tabele, zauważamy, że przy takiej samej liczbie głosów partie silniejsze mogą zdobyć więcej mandatów przy zastosowaniu metody d'Hondtii (w naszym przykładzie lista B), partie słabsze przy metodzie Saint-Lague lub największych reszt (u nas lista D).

Podnoszone często wobec poszczególnych metod zarzuty, że krzywdzą one silne bądź słabe partie są najczęściej chwytem propagandowym. Dzieje się tak, dlatego że nie istnieje żaden obiektywny sposób określenia liczby należnych mandatów,

System zmodyfikowany polega na utworzeniu tzw. listy państwowej. Wówczas „nie wykorzystane" głosy z okręgów wielomandatowych (ze względu na technikę przydziału mandatów) są dzielone na listy kandydatów poszczególnych ugrupowań zgłoszone centralnie. System ten umożliwia wierniejsze odzwierciedlenie podziału politycznego społeczeństwa, a także zdobycie reprezentacji parlamentarnej przez ugrupowania cieszące się umiarkowanym poparciem w skali poszczególnych okręgów, istotne jednak w skali całego państwa. Ponadto lista państwowa umożliwia racjonalne rozliczenie głosów oddanych za granicą.

Zilustrujemy funkcjonowanie listy państwowej jednym z możliwych przykładów 400 mandatów jest obsadzonych w okręgach wielomandatowych, 60 z listy państwowej (tab. 4).

Tablica 4. Metoda z listą państwową

Lista	A	B	C	D	E	F
% zdobytych głosów	38,7	28,3	12,6	12,1	7,8	0,45
Liczba należnych mandatów	178	130	58	56	36	2
Mandaty zdobyte w okręgach	175	123	53	19	30	0
Mandaty z listy państwowej	3	7	5	37	6	2

Skrajnym przykładem jest system izraelski, gdzie całe państwo stanowi jeden okręg wyborczy. Umożliwia to najbardziej precyzyjny podział mandatów, ale całkowicie personifikuje wybory. W skali dużego państwa jest ona praktycznie nic do przyjęcia.

Specyficzny system wyborczy wykształcił się w RFN. Mandaty (w zasadzie 496) zostały podzielone na dwie grupy; 248 deputowanych wybiera się w okręgach jednomandatowych. Jednocześnie każdy wyborca oddaje drugi glos na krajową listę kandydatów wybranej partii. Podział mandatów z. okręgów bywa dość przypadkowy, mandaty rozdzielone w skali kraju (landu) wyrównują natomiast liczbę miejsc zdobytych przez każdą partię do propozycji zdobytych tzw. Drugich głosów. Kandydatów w okręgach mogą zgłaszać zarówno partie, jak i grupy 200 wyborców, zaś krajowe listy kandydatów tylko partie. Można kandydować jednocześnie w okręgu i z listy krajowej. Pewnym ograniczeniem proporcjonalności jest klauzula zaporowa, wyłączająca z podziału krajowego partie, które nie zdobyły trzech mandatów w okrę­gach lub 5% głosów w skali całego państwa.

5. Organy wyborcze

Organami wyborczymi są:

1) Państwowa Komisja Wyborcza (PKW),

2) Okręgowe komisje wyborcze,

3) Obwodowe komisje wyborcze.

Ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu z 12 kwietnia 2001 r. rozszerzyła pierwotne kompetencje Państwowej Komisji Wyborczej. W skład Państwowej Komisji Wyborczej wchodzi po trzech sędziów: Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego — wskazanych przez odpowiednich Prezesów. Powołuje ich Prezydent RP (art. 36).

Do zadań jej należy m.in. ustalanie ostatecznych wyników wyborów oraz ich Ogłaszanie, a także powoływanie okręgowych komisji wyborczych; podejmuje ona chwały oraz wydaje wytyczne i wyjaśnienia wiążące komisje wyborcze niższego stopnia oraz organy administracji rządowej i samorządowej, a także podległe im jed­nostki wykonujące zadania związane z przeprowadzeniem wyborów, jak też ustala regulaminy komisji niższego stopnia (art. 39^ł2 Ordynacji).

Do jej kompetencji obecnie należy, niezależnie od przygotowania i przeprowadze­nia wyborów, wykonywanie czynności, które wiążą się ze zmianami w składzie Sej­mu w toku kadencji, sygnalizowanie uwag i wniosków wynikających z praktyki wy­borczej i — co się z tym wiąże — współuczestnictwo w tworzeniu prawa wyborczego. W związku z powierzeniem PKW zadań wymagających działania także wtedy, gdy nie organizuje wyborów, utworzono stałe Krajowe Biuro Wyborcze, do którego należy administracyjno-techniczna i merytoryczna jego obsługa. PKW przygotowuje spra­wozdania z wyborów dla SN, który na tej podstawie stwierdza ważność wyborów. Rozpatruje także sprawozdania finansowe komitetów wyborczych oraz sprawuje nadzór nad aktualizacją rejestrów wyborczych i sporządzaniem spisów wyborców. Bardzo istotnym zadaniem PKW jest współuczestnictwo w tworzeniu prawa wyborczego.

PKW utrzymuje kontakty z innymi organami i instytucjami krajowymi i zagranicznymi, Międzynarodową Fundacją Systemów Wyborczych 1FES, dysponującą wiado­mościami o systemach wyborczych ponad 150 krajów. W terenie natomiast, gdy nie ma wyborów, działają delegatury Krajowego Biura Wyborczego. Ich prawne pod­stawy i obowiązki określa art. 58 Ordynacji wyborczej. Są to stałe organy, których podstawowe zadanie polega na zapewnieniu profesjonalnej, prawno organizacyjnej obsługi wyborów, a także referendów lokalnych. Między wyborami zajmują się przede wszystkim rozliczaniem wydatków wyborczych i sporządzaniem sprawozdań finansowych z wykonania budżetów wyborczych, obsługą administracyjno-techniczną wojewódzkich komisji wyborczych, aktualizacją rejestru wyborców itd.

W skład okręgowej komisji wyborczej wchodzi 7-11 sędziów, powoływanych z grona sędziów sądów apelacyjnych, okręgowych i rejonowych. Ich kandydaturę zgłasza Minister Sprawiedliwości. Do zadań okręgowych komisji wyborczych należy m.in. rejestrowanie okręgowych list kandydatów na posłów oraz nadzór nad działalnością obwodowych komisji wyborczych.

Obwodowe komisje wyborcze powołuje zarząd gmin spośród wyborców. W ich skład wchodzi od 6 do 10 osób.

Do zadań obwodowej komisji wyborczej należy:

• Przeprowadzenie głosowania w obwodzie,

• Czuwanie w dniu wyborów nad przestrzeganiem prawa wyborczego,

• Ustalenie wyników głosowania w obwodzie i podanie ich do publicznej wiadomości.

• Przekazanie protokołu głosowania do okręgowej komisji wyborczej.

W wyborach do organów samorządu terytorialnego organami wyborczymi są: PKW, Wojewódzcy Komisarze Wyborczy oraz terytorialne i obwodowe komisje wyborcze. Rola PKW i Wojewódzkich Komisarzy Wyborczych polega na nadzorowaniu wyborów. Wojewódzki Komisarz Wyborczy jest pełnomocnikiem Państwowej Komisji Wyborczej na obszarze województwa. Powołuje go PKW spośród sędziów na okres 5 lat na wniosek Ministra Sprawiedliwości.

Terytorialne komisje wyborcze (wojewódzkie, powiatowe i gminne) powołuje Wojewódzki Komisarz Wyborczy spośród wyborców zgłoszonych przez pełnomocników komitetów wyborczych. W skład komisji terytorialnych wchodzi od 7 do 9 osób.

6. Rejestr i spis wyborców

Gminy prowadzą rejestry wyborców, które są podstawą do sporządzenia spisu wyborców w wyborach do Sejmu, Senatu i na urząd Prezydenta oraz do organów statutowych samorządu terytorialnego, a także do udziału w referendum ogólnokrajowym i lokalnym. Rejestry obejmują osoby stale zamieszkałe na terenie danej gminy, którym przysługują prawa wyborcze.

Decyzję o odmowie wpisu do rejestru wydaje wójt lub burmistrz. Zainteresowany może decyzje zaskarżyć do właściwego sądu rejonowego w terminie 3 dni od daty doręczenia decyzji. Sąd rozpoznaje skargę w składzie jednoosobowym w terminie 3 dni od daty jej wniesienia.

Ponadto łagodniejszym środkiem prawnym służącym kontroli nad prawidłowością spisu wyborców jest reklamacja, wnoszona do wójta lub burmistrza, która powinna być rozpatrywana w terminie 3 dni.

Podobne zasady przewiduje Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sej­mików wojewódzkich, z tym że wniesienie skargi na nieuwzględnienie reklamacji odbywa się za pośrednictwem wójta lub burmistrza, który wraz z aktami sprawy przekazuje ją do właściwego sądu rejonowego.

7. Zgłaszanie list kandydatów

Prawo zgłaszania list kandydatów na posłów i senatorów przysługuje partiom politycznym oraz wyborcom. W imieniu partii politycznych występują organy upo­ważnione do ich reprezentowania. Wyborców reprezentują natomiast tworzone przez nich komitety wyborcze, które zostają upoważnione do działania w ich imieniu.

Ponadto partie polityczne i inne organizacje społeczno-polityczne tworzyć mogą koalicje. Wówczas reprezentują je powoływane komitety wyborcze koalicji. Taki komitet ma osobowość prawną w zakresie związanym z wyborami.

Do zgłoszenia okręgowej listy wyborczej przez wyżej wymienione podmioty uzyskać trzeba poparcie 5000 wyborców.

Zgłoszenia listy dokonuje w okręgowej komisji wyborczej pełnomocnik komite­tu wyborczego. Powinna ona zawierać nie mniej niż trzech kandydatów (art. 143 ust. 2 Ordynacji) i nie więcej niż dwukrotność posłów wybieranych w danym okrę­gu. Komisja może odmówić zarejestrowania listy z powodu uchybień formalnych. Wówczas pełnomocnikowi przysługuje odwołanie do PKW w terminie 3 dni.

Po zarejestrowaniu list w okręgach PKW dokonuje w drodze losowania przydziału numerów dla list tego samego komitetu wyborczego (art. 150 ust. 1). Listy ogólno­polskie zaś składa się do PKW. Uprawniony jest do tego komitet, który zarejestrował listy w więcej niż połowie okręgów wyborczych. Odmowę rejestracji zaskarżyć można w terminie 3 dni do Sądu Najwyższego.

Kandydaturę na urząd Prezydenta zgłasza co najmniej 100 tys. wyborców. Trzeba podkreślić, że wyborca może poprzeć więcej niż jednego kandydata.

Kandydat na Prezydenta powinien mieć ukończone 35 lat. W wyborach do organów samorządu terytorialnego prawo zgłaszania kandydatów i radnych przysługuje:

• Partiom politycznym,

• Stowarzyszeniom oraz organizacjom społecznym.

• Wyborcom.

Partie, stowarzyszenia i organizacje społeczne reprezentują ich organy statutowe wyborców natomiast tworzone przez nich komitety wyborcze.

8. Głosowanie

Głosowanie odbywa się w lokalach obwodowych komisji wyborczych w godzinach od 6 do 22 w wyborach do parlamentu i na Prezydenta i od 6 do 20 w wyborach do organów samorządowych.

Ordynacja do Sejmu i Senatu w art. 2 stanowi, że „głosować można tylko osobiście". Nieco odmiennie traktuje to Ordynacja do organów samorządu; jej art. 40 ust. 1 postanawia, że: „Głosowanie odbywa się w lokalu obwodowej komisji wyborczej [...]". Głosowania nie wolno przerywać. Stale powinno być obecnych co najmniej trzech członków obwodowej komisji wyborczej. Obok członków komisji w lokalu wyborczym mogą przebywać mężowie zaufania. Powołują ich pełnomocnicy wyborczy poszczególnych komitetów wyborczych.

Wyborca, przystępując do aktu głosowania, powinien mieć przy sobie dokument stwierdzający tożsamość. W lokalu wyborczym powinno znajdować się wydzielone miejsce gwarantujące tajność głosowania.

9. Ustalenie wyników wyborów

Wyniki wyborów ustalają właściwe organy wyborcze w zakresie ich kompetencji terytorialnej. Po zakończeniu głosowania obwodowe komisje wyborcze ustalają:

— liczbę ważnych kart do głosowania,

— liczbę kart nieważnych, za które uznaje się karty przedarte oraz te, w których postawiono znak „X" w kratce z lewej strony obok nazwiska dwóch lub więcej kandydatów z różnych list lub nie umieszczono go wcale (art. 57 ust.4)

Za nieważne uważa się też karty nie opatrzone pieczęcią, właściwej komisji (art. 72).

Po przeliczeniu liczby głosów komisja obwodowa sporządza protokół przekazywany do komisji okręgowej.

Komisja okręgowa ustala wyniki głosowania na poszczególne listy okręgowe. Mandaty uzyskują kandydaci w kolejności otrzymanej liczby głosów. Jeżeli dwu lub więcej kandydatów uzyskało równą liczbę głosów, wówczas o pierwszeństwie uzyskania mandatu decyduje kolejność umieszczenia nazwisk na liście.

Państwowa Komisja Wyborcza po uzyskaniu protokołów komisji okręgowych sprawdza prawidłowość ustalenia wyników wyborów. PKW podaje wyniki wyborów do Sejmu w formie obwieszczenia, które publikowane jest w Dzienniku Ustaw. Wydaje ona także posłom zaświadczenia o wyborze.

W wyborach do Senatu nie znajduje zastosowania zasada równości, bowiem Senatorowie wybierani są w okręgach wyborczych, które obejmują obszar wojewódz­twa lub jego część (art. 191 i 192). Za wybranych do Senatu uważa się tych, którzy Uzyskali w swoich okręgach wyborczych największą liczbę głosów. Do wyborów do Senatu stosuje się przepisy Ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu.

Wybory na urząd Prezydenta zakładają ich przeprowadzenie w dwu turach. Wa­runkiem wyboru jest bowiem uzyskanie w I turze bezwzględnej (absolutnej) większości głosów ważnych. Taka większość jest trudna do uzyskania w praktyce. Stąd w czternastym dniu, licząc od dnia głosowania, przeprowadza się II turę głosowa­nia. Biorą w nim udział dwaj kandydaci, którzy uzyskali w I turze największą licz­bę głosów i nie wycofali swej kandydatury. Za wybraną uważa się osobę, która uzy­skała większą liczbę głosów.

Wyniki głosowania i wyniki wyborów poszczególnych głosowań PKW ogłasza w Dzienniku Ustaw RP.

W wyborach do organów samorządu terytorialnego przepisy dotyczące ustalania wyników wyborów są analogiczne jak w wyborach do parlamentu. W gminach do 20 tys. mieszkańców obowiązuje system większości względnej, a powyżej 20 tys. oraz do rad powiatów i sejmików wojewódzkich system proporcjonalny. W miastach na prawach powiatu w podziale mandatów uczestniczą listy kandydatów tych komitetów wyborczych, które uzyskały w skali miasta na prawach powiatu co najmniej 5% ważnie oddanych głosów (klauzula zaporowa). Ta zasada obowiązuje również w wyborach do sejmików województw.

10. Ważność wyborów i protest wyborczy

Ustalenie ważności wyborów przez Sąd Najwyższy w Polsce wprowadziła Mała Konstytucja (art. 5). Obecnie zasadę tę potwierdza art. 101 ustawy zasadniczej. Szcze­gółowo normuje ją Ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 Ordynacji Sąd Najwyższy w składzie całej Izby Admi­nistracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zapoznaje się ze sprawozdaniem z wy­borów przedstawionym przez PKW oraz opiniami składów sędziowskich wydanymi w wyniku rozpoznania protestów i na tej podstawie rozstrzyga o ważności wybo­rów, a także o ważnym wyborze posła, przeciwko któremu wniesiono protest. SN ma 90 dni na podjęcie uchwały w tej materii. Odbywa się to na posiedzeniu z udzia­łem Prokuratora Generalnego i przewodniczącego PKW.

Sąd może stwierdzić, że wybory były ważne jako całość. Jeżeli dojdzie do inne­go wniosku, może orzec o nieważności wyborów w całości albo w danym okręgu lub o nieważności wyboru konkretnego posła. Wraz z unieważnieniem wyborów stwierdza wygaśnięcie mandatu konkretnego posła bądź mandatów posłów w jednym lub kilku okręgach, bądź wszystkich mandatów. Postanawia wówczas o przeprowadzeniu wyborów ponownych lub tylko podjęciu określonych czynności wyborczych, wskazując czynność, od której należy ponowić postępowanie wyborcze. Zależeć to będzie od zakresu unieważnienia. Jeśli na przykład po rozpoznaniu protestu okaże się, że źle zostały obliczone wyniki głosowania, SN nakaże powtórzenie tej właśnie operacji, a nie całej procedury wyborczej od początku. Uchwałę Sądu Najwyższego przedstawia się niezwłocznie Prezydentowi i Marszałkowi Sejmu, a także przesyła do PKW oraz ogłasza w „Monitorze Polskim". Możliwość wniesienia protestu do Sądu Najwyższego jest jednym z najważniejszych elementów społecznej kontroli nad przebiegiem i prawidłowością wyborów. Regulują to art. 78-81 Ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu. Nie można skutecznie wnieść protestu dotyczącego sprawy, co do której przepisy Ordynacji przewidują możliwość wniesienia skargi lub odwołania do sądu lub PKW przed dniem głosowania, niezależnie od tego, czy środki te były faktycznie wykorzystane w okresie poprzedzającym dzień wyborów. Artykuł 78 Ordynacji stanowi, że protest można wnieść zarówno przeciwko ważności wyborów w całości, jak i wdanym okręgu, a także przeciwko ważności wyboru posła bądź senatora. Te trzy kategorie protestów można wnieść w czterech ściśle określonych sytuacjach.

Powodem protestu może być dopuszczenie się przestępstwa przeciwko wyborom określonego w kodeksie karnym, a także naruszenie przepisów Ordynacji wyborczzej dotyczących głosowania, ustalenia jego wyników oraz ustalenia wyników wyborów.

Jeżeli protest dotyczy zarzutu popełnienia przestępstwa przeciwko wyborom lub naruszenia przez PKW przepisów Ordynacji regulujących zasady ustalania wyników głosowania i wyników wyborów, to prawo do jego wniesienia przysługuje każdemu wyborcy. Jeżeli natomiast protest dotyczy ważności wyborów lub wyboru konktetnego posła w danym okręgu, to uprawnionym do jego wniesienia jest wyborca, który w dniu głosowania figurował w spisie wyborców w jednym z obwodów głosowania na obszarze tegoż okręgu. Prawo do wniesienia protestu przysługuje również pełnomocnikowi każdego komitetu wyborczego.

Protest wnosi się do Sądu Najwyższego na piśmie, najpóźniej w 7 dniu od daty ogłoszenia przez PKW wyników wyborów w „Monitorze Polskim”. Przez wniesienie rozumie się doręczenie osobiście albo nadanie go w tym terminie w polskim urzędzie pocztowym. Jeżeli protest chciałby wnieść wyborca przebywający za granicą lub na polskim statku morskim, może to uczynić za pośrednictwem konsula lub kapitana statku. Powinien jednak dołączyć do protestu zawiadomienie o ustanowieniu swego pełnomocnika w kraju. Inaczej protest będzie pozostawiony bez biegu

Wyborca wnoszący protest powinien sformułować w nim zarzuty oraz uzasadnić je, przedstawiając lub wskazując dowody (fakty, dokumenty), na których się opiera.

Protest wniesiony przez osobę nieuprawnioną oraz po terminie nie będzie przez Sąd Najwyższy rozpatrzony. Jeśli w proteście zarzuca się popełnienie przestępstwa przeciwko wyborom, Sąd niezwłocznie zawiadamia o tym Prokuratora Generalnego.

Sąd Najwyższy rozpatruje protest w postępowaniu nieprocesowym w składzie trzech sędziów, którzy wydają opinie w formie postanowienia. Opinia powinna zawierać ustalenia co do zasadności zarzutów. W razie ich potwierdzenia sąd ocenia, czy przestępstwo przeciwko wyborom lub naruszenie Ordynacji mogło mieć wpływ bądź wpłynęło na wyniki wyborów. Opinie będą brane pod uwagę przy rozstrzyga­niu o ważności wyborów.

Ważność wyborów i protesty wyborcze w wyborach do organów samorządu te­rytorialnego są uregulowane tak jak w Ordynacji do Sejmu, z tym że protest wybor­czy wnosi się do sądu okręgowego, który rozpoznaje go w terminie 30 dni w trybie nieprocesowym.

Sąd okręgowy, rozpoznając protest, rozstrzyga o ważności wyborów oraz waż­ności wyboru radnego. Orzeczenie sądu okręgowego może być zaskarżone do sądu apelacyjnego przez Wojewódzkiego Komisarza Wyborczego lub przewodniczącego właściwej komisji wyborczej w terminie 7 dni. Sąd apelacyjny rozpoznaje sprawę w terminie 30 dni.

11. Kampania wyborcza w środkach masowej komunikacji

Zgodnie z art. I8l Ordynacji od 15 dnia przed terminem wyborów do dnia za-kończenia kampanii wyborczej (która skończy się na 24 godziny przed dniem gło­sowania) Telewizja Polska i Polskie Radio mają obowiązek nieodpłatnego rozpo­wszechniania audycji wyborczych przygotowanych przez komitety wyborcze. Ordynacja zawiera reguły, według których czas antenowy jest dzielony między poszczególne komitety biorące udział w wyborach.

Prawo do bezpłatnych audycji wyborczych w programach ogólnokrajowych radia i telewizji przysługuje komitetowi wyborczemu, który zarejestruje ogólnopolską listę kandydatów na posłów. Łączny czas do podziału między komitety wynosi 15 godzin w TVP i 30 godzin w PR. Czas przyznany na audycje w programie ogólnokrajowym będzie podzielony równo między uprawnione komitety wyborcze, na podstawie infor­macji PKW o zarejestrowanych ogólnopolskich listach kandydatów na posłów.

Komitet uzyska prawo emisji audycji w programach regionalnych, jeśli zarejestruje listę okręgową kandydatów na posłów przynajmniej w jednym okręgu wybor­czym. W regionalnych programach przewidziano na programy wyborcze tych komitetów 10 godzin w telewizji i 15 w radiu. Czas ten będzie podzielony między komi­tety wyborcze proporcjonalnie do liczby zarejestrowanych przez nie okręgowych list kandydatów na posłów, na podstawie informacji okręgowych komisji wyborczych, właściwych dla obszaru objętego programem regionalnym, o zarejestrowanych listach okręgowych.

Zgodnie z wykładnią Trybunału Konstytucyjnego czas, o którym wyżej mowa, dotyczy tylko kampanii wyborczej do Sejmu. Odrębnie należy potraktować czas ante­nowy, jaki w myśl art. 216 Ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu przewidziany jest dla komitetów wyborczych, które zarejestrowały kandydatów na senatorów. Nie może on być w ośrodku regionalnym krótszy niż 3 godziny, natomiast w programie PR powinien wynosić nie mniej niż 6 godzin.

Niezależnie od czasu przyznanego na rozpowszechnianie nieodpłatnych audycji każdy komitet może, w tym samym terminie, rozpowszechniać audycje w programach telewizyjnych odpłatnie, czyli na zasadach komercyjnych. Ich łączny czas nie przekraczać 15% łącznego czasu przyznanego danemu komitetowi na rozpowszechnianie audycji nieodpłatnych. Nadawcy nie mogą odmówić rozpowszechniania, takich odpłatnych audycji, a wysokość opłat za emisję nie może przekraczać 50% stawek cen pobieranych za reklamy i musi być jednakowa dla wszystkich oraz wyznaczona według obowiązującego w dniu zarządzenia wyborów cennika.

Do audycji tych stosuje się przepisy o działalności reklamowej w programach telewizji i radiofonii. Wyjątkowo tylko czasu emitowanych programów wyborczych nie wlicza się do ustalonego w ustawie o radiofonii i telewizji dopuszczalnego wymiaru czasu reklam.

Pełnomocnicy komitetów wyborczych w sprawie ustaleń dotyczących podziału czasu na audycje wyborcze mogą odwoływać się do PKW w terminie 48 godzin od orzeczenia PKW nie przysługuje środek prawny.

Rozdział X

PRAWO PARTII POLITYCZNYCH

1. Geneza i ewolucja terminu

We współczesnym języku polskim występują dwie równorzędne nazwy etymo­logiczne: obca „partia" i polska „stronnictwo". Oba te terminy należy traktować jako równorzędne.

Etymologicznie słowo „partia" wywodzi się z łaciny od rzeczownika pars —„dzielić” oraz czasownika partire — „dzielić" (stąd: partyzant, partyzantka i pochodne) i oznacza część większej całości. Nazwa ta pojawiła się w starożytnym Rzymie i była ona używana do oznaczenia ugrupowania politycznego. W takim znaczeniu u Cycerona, Plautusa czy Salustiusza mówiło się o fakcji lub partii w odróżnieniu od amcitia, czasem wiążąc z tym odróżnieniem sąd wartościujący. Amicitia była bowiem szla­chetnym i dobrym związkiem przyjaciół, fakcja zaś związkiem nieszlachetnym, złym.

W średniowieczu termin zniknął, aby pojawić się znów w epoce nowożytnej. Wiek XIX ostatecznie przesądził o zmianach znaczenia pojęcia. Po raz pierwszy w dzisiej­szym znaczeniu termin ten pojawił się w Manifeście komunistycznym, napisanym w 1847 r. przez Karola Marksa, natomiast na ziemiach polskich w 1882 r. w nazwie pierwszej partii politycznej Międzynarodowej Socjalno-Rewolucyjnej Partii Proletariat.

2. Definicje i instytucjonalizacja partii politycznych

Ani literatura politologiczna, ani nauki prawne nie wypracowały powszechnie przyjętej definicji partii politycznej. Coraz częściej natomiast spotkać można definicje normatywne, konstruowane na użytek aktów regulujących status partii politycz­nych.

Ogólnie definicje można podzielić według ich charakterystycznych cech na trzy grupy:

• definicje unitarne podkreślające tylko jeden element mający służyć za podstawę wyodrębnienia partii spośród innych organizacji; takim elementem może być program lub doktryna („partia jest to zespół ludzi krzewiących wspólnym staraniem sprawę narodową" — Edmund Burkę), struktura wewnętrzna („partia jest wspólnotą o określonej strukturze wewnętrznej" — Maurice Duvcrger), zamierzony cel, którym jest zdobycie lub utrzymanie władzy (m.in. Franciszek Ryszka);

• definicje podrzędne złożone, które określają partie jako organizacje o określonej strukturze, dążące do uzyskania wpływu na władzę lub już mającą taki wpływ.

Wpływ ten jednak ma charakter pośredni („partia jest to grupa ludzi skupiona wokół określonego interesu, który starają się oni popierać i którego znaczenie uogólniają oni w ideach" —N.A. McDonald);

• definicje nadrzędne złożone — starają się zsyntetyzować inne dokonania i upatrują istoty partii w organizacji o określonym programie i strukturze wewnętrznej, zmierzającej do zdobycia władzy w państwie metodami nierewolucyjnymi

Najprostszą definicję akademicką partii politycznej można zawrzeć w następującej formule: jest to zorganizowana grupa ludzi dążąca do zdobycia lub utrzymania władzy publicznej. Wielu autorów dodaje do tego niekiedy inne elementy jak to, że: „Jest to grupa dobrowolnie zrzeszona" (Wiesław Skrzydło), grupa posili dająca odrębny program (ideologię) albo występująca pod własną nazwą.

Także polska ustawa o partiach politycznych definiuje to pojęcie jako: „[...] do­browolną organizacje, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział wżyciu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej" (art. 1).

Pierwsze próby prawnej instytucjonalizacji partii politycznych sięgają końca XIX w. Były to przepisy o charakterze karnym i administracyjnym, które ograniczały działalność masowych już wówczas partii politycznych, głównie robotniczych. W 1913 r. po raz pierwszy unormowano działanie frakcji w parlamencie francuskim.

Jednakże do drugiej wojny światowej regulacje te były rozproszone, nie istniało szczególne ustawodawstwo regulujące działalność partii politycznych. Stan ten zmienia się, kiedy w 1949 r. konstytucja RFN zamieszcza przepisy poświęcone partiom politycznym. Tak też czynią i inne ustawy zasadnicze, kreowane później. To z kolei pociąga uszczegóławianie postanowień konstytucyjnych w aktach rangi ustawowej

Współczesne ustawy regulujące status prawny partii politycznych zawierają postanowienia odnoszące się do:

• zawiązywania partii politycznych,

• finansów,

• delegalizacji i likwidacji.

W Polsce pierwszą ustawą o partiach politycznych była ustawa z 28 lipca 1990 r. Był to akt wyjątkowo lakoniczny (liczył tylko 8 artykułów). Odegrał on jednakże wyjątkową rolę w złamaniu hegemonii partii komunistycznej i wprowadzeniu pluralizmu politycznego. Obecnie obowiązuje ustawa z 27 czerwca 1997 roku.

3. Kreacja partii politycznych w Rzeczypospolitej Polskiej

Swobodę tworzenia partii politycznych gwarantuje w art. 11 obowiązująca usta­wa zasadnicza. Wynika ona z ustrojowej zasady społeczeństwa obywatelskiego. Sama ustawa o partiach politycznych ustala zaś warunki kreacji.

Partię w Rzeczypospolitej może założyć 1000 obywateli, którzy ukończyli 18 lat.

Trzy osoby spośród nich mogą dokonać zgłoszenia faktu powstania partii politycznej do Sądu Okręgowego w Warszawie. Jest on właściwy w zakresie prowadzenia ewiden­cji partii politycznych. Prawo polskie przyjęło tu tryb rejestracyjny, co oznacza, że Sąd bada jedynie, czy warunki zawarte w ustawie zostały spełnione.

Zgłoszenie partii do ewidencji powinno zawierać:

• Nazwę, skrót nazwy i określenie siedziby partii oraz dane personalne osób \u I lodzących w skład organów uprawnionych do reprezentowania partii,

• Statut partii politycznej, który określa cele, strukturę i zasady działania partii,

• Dane personalne i numery ewidencyjne osób zakładających partię.

Jeżeli warunki te są spełnione. Sąd dokonuje wpisu do ewidencji, co skutkuje na­byciem przez partię osobowości prawnej. Z zasady Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, wydając orzeczenie w formie postanowienia. W przypadku od­mowy wpisu do ewidencji stronie przysługuje w terminie 14 dni apelacja.

Wpis do ewidencji ogłasza się w „Monitorze Sądowym i Gospodarczym", a posta­nowienie Sądu przekazywane jest także Państwowej Komisji Wyborczej. Ewidencja jest jawna i każdy może uzyskać odpisy i wyciągi z ewidencji i statutów partii,

Podkreślić jednakże trzeba, że na gruncie obowiązującego prawa także partie polityczne, które nie poddały się wpisowi do ewidencji, działają legalnie, gdyż wpis nie jest obowiązkiem. Partie niezaewidencjonowane nie mają osobowości prawnej.

Sama ustawa o partiach politycznych nie nakłada ograniczeń co do przynalożności bądź działalności na rzecz partii. Czynią to natomiast inne ustawy.

Niektóre z nich wymagają:

1) zakazu przynależności do partii politycznych w okresie pełnienia urzędu bądź sprawowania funkcji (apartyjność) i dotyczy ona: sędziów, prokuratorów, pracowników Krajowego Biura Wyborczego, urzędników korpusu służby cywilnej, policjantów, funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu oraz

Straży Granicznej, Prezesa NIK oraz wiceprezesów NIK, żołnierzy zawodowych, przewodniczącego i etatowych członków samorządowego kolegium odwoławczego oraz urzędników państwowych;

2) zakazu manifestowania poglądów politycznych (apolityczność) i odnosi się on do osób zatrudnionych w Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydcnta (ale nie osób zajmujących stanowiska kierownicze) oraz w Biurze KRRiT;

3) zawieszenia członkostwa w partii na czas pełnienia funkcji i dotyczy to członków KRRiT oraz członków Rady Polityki Pieniężnej.

4. Finanse i finansowanie partii politycznych

Ogólnie rzecz ujmując, na świecie istnieją dwa przeciwstawne stanowiska odnośnie do finansowania partii politycznych ze środków publicznych.

Pierwsze z nich zakłada pokrywanie wydatków ze środków publicznych. Argumentem świadczącym na rzecz takiego stanowiska jest twierdzenie, że zapobiega to korupcji partii, która nie musi zabiegać o środki na kampanie wyborcze i na działalność, jak również przekształcaniu się partii, w pogoni za zyskiem, w dochodowe przedsiębiorstwo, a ponadto ma stwarzać finansowe gwarancje dla stałej działalności polityczno organizacyjnej, co w efekcie ma sprzyjać stworzeniu stabilnego systemu partyjnego.

Drugie stanowisko przyjmuje założenie, że partie nie powinny być finansowane w żadnej mierze ze środków publicznych. Uzasadnia się je tym, że finansowanie partii może spowodować zagrożenie dla procedur wyborczych i w konsekwencji prowadzi do osłabienia opozycji, wzmocnienia procesów etatyzacji partii, pojawienia się zawodowej biurokracji partyjnej i osłabienia wpływu członków na jej działalność.

W Polsce po znowelizowaniu ustawy o partiach politycznych w 2001 r. partie są subwencjonowane z budżetu państwa. Zmiany obowiązują od 1 stycznia 2002 roku. Ustawa zakłada, że finansowanie partii politycznych jest jawne. Ich majątek może pochodzić ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, z dochodów z majątku oraz dotacji i subwencji. Partie obecnie nie mogą prowadzić działalności gospodarczej, zbiórek publicznych, a ich majątek może być przeznaczony na cele statutowe i charytatywne.

Partie mogą jednakże zaciągać kredyty bankowe na cele statutowe. Środki fi­nansowe mogą być gromadzone jedynie na rachunkach bankowych. Środki finan­sowe na rzecz partii mogą przekazywać wyłącznie osoby fizyczne, nie mogą to być jednakże ani cudzoziemcy, ani osoby nie mające miejsca zamieszkania na terenie Polski.

Ustawa przyjmuje zasadę, że łączna kwota wpłat dokonywanych przez osobę fizyczną w danym roku nie może przekroczyć piętnastokrotności najniższego mie­sięcznego wynagrodzenia, jakie obowiązuje w dniu poprzedzającym wpłatę.

Środki finansowe przekazywane z budżetu państwa partiom politycznym noszą nazwę subwencji. Uzyskują je partie, które — samodzielnie tworząc komitety wy­borcze do Sejmu — uzyskały w skali kraju co najmniej 3% ważnie oddanych gło­sów na jej listy okręgowe na posłów, a w przypadku partii tworzących koalicje 6%. Partie tworzące koalicje dzielą uzyskane środki budżetowe w proporcjach ustalonych w umowie koalicyjnej.

Kwota subwencji przekazywana jest partiom w czterech kwartalnych ratach i wypłacana jest do końca roku, w którym odbywają się nowe wybory. Warunkiem uzyskiwania subwencji jest złożenie przez statutowy organ uprawniony do reprezen­towania partii wniosku potwierdzonego przez Państwową Komisję Wyborczą. Par­tie polityczne tworzą z wypłat własnych Fundusz Ekspercki, z którego mogą finan­sować ekspertyzy prawne, polityczne, socjologiczne i społeczno-ekonomiczne. Mogą także finansować działalność wydawniczo-edukacyjną związaną z działalnością sta­tutową partii. Środki funduszu powstają z wpłat partii na specjalne subkonto z sub­wencji uzyskiwanych z budżetu. Partie przekazują tam od 5% do 15%. O sposobie wydatkowania środków finansowych pochodzących z subwencji partie informują corocznie Państwową Komisję Wyborczą. W przypadku odrzucenia przez Państwo­wą Komisję Wyborczą informacji złożonej przez partię przysługuje jej skarga do Sądu Najwyższego, który rozpoznaje ją w składzie siedmiu sędziów, stosując przepisy kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym.

Dochody partii politycznych są wolne od podatku dochodowego od osób praw­nych w tym zakresie, w jakim zostały one przeznaczone na cele statutowe.

Partie uzyskują także dotacje podzielone z budżetu państwa. Polegają one na refundacji wydatków poniesionych w kampanii wyborczej do Sejmu i Senatu w proporcji do uzyskanych mandatów. Stanowi o tym Ordynacja wyborcza do Sej­mu i Senatu.

5. Delegalizacja i likwidacja partii politycznych

Delegalizacja i likwidacja partii politycznej to dwie różne instytucje prawne.

Delegalizację partii politycznych przeprowadza w Polsce Trybunał Konstytucyjny, któremu powierzono nad nimi nadzór. TK może badać zgodność celów i działalności partii politycznej z Konstytucją. Z wnioskami występować mogą: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, Prokurator Generalny oraz Sąd Okręgowy właściwie w zakresie ewidencji partii politycznych. Ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy. TK może zlecić Prokuratorowi Generalnemu przeprowadzenie dochodzenia w sprawie zgodności z Konstytucją działalności partii politycznej. Orzeczenia TK w tej materii ogłaszane są w Dzienniku Ustaw. W przypadku orzeczenia przez TK delegalizacji partii następuje jej wykreślenie z ewidencji.

Likwidacja partii politycznej może być natomiast związana z jej delegalizacją i ale nic zawsze. Partia bowiem może ulec likwidacji niezależnie od orzeczenia przez TK jej delegalizacji. Ustawa stanowi, że powodem likwidacji partii może być:

• Rozwiązanie mocą uchwały uprawnionego statutowego organu partii,

• Postanowienie Sądu o wykreśleniu partii z ewidencji.

Do trybu likwidacji partii politycznych per analogiom stosuje się przepisy ustawy z 7 kwietnia 1989 r. — Prawo o stowarzyszeniach.

Rozdział XI

PARLAMENT

1. Geneza parlamentu

Termin „parlament" ma źródłosłów francuski, pochodzi od parter i oznacza „mó­wić".

W trzynastowiecznej Francji Parlament du Roi pełnił role. sądu najwyższego. Wydaje się, że termin ten jako oznaczenie ciała reprezentacyjnego debatującego nad sprawami publicznymi użyty został w tym samym wieku w Anglii na określenie wspólnych zjazdów panów duchownych i świeckich oraz reprezentantów miast i hrabstw. To zatem kultura polityczna późnośredniowiecznej Anglii dała początki parlamentowi jako „miejscu do mówienia".

W Polsce początki parlamentaryzmu sięgają końca XV w. Za pierwszy parlament ogólnopolski uchodzi Sejm zwołany do Piotrkowa Trybunalskiego w 1496 roku.

W II Rzeczypospolitej powołany został przez Konstytucję Marcową w struktu­rze dwuizbowej.

Po drugiej wojnie światowej referendum z 30 czerwca 1946 r. zniosło Senat. Jego przywrócenie nastąpiło w wyniku podpisania 4 kwietnia 1989 r. porozumień „okrą­głego stołu", których następstwem była nowelizacja Konstytucji dokonana 7 kwiet­nia tego samego roku. 4 czerwca 1989 r. wybrano pierwszy Senat.

2. Funkcje parlamentu

Doktryna nie wypracowała zamkniętego katalogu funkcji parlamentu. Najstarsza z nich to funkcja kontrolna. W czasach późniejszych kształtuje się natomiast funk­cja ustawodawcza, która pozostaje dominująca i najbardziej zasadnicza dla parla­mentów współczesnych państw demokratycznych.

Ustalenie katalogu funkcji parlamentu jest z jednej strony determinowane kon­wencjonalnie przyjętymi założeniami doktrynalnymi, z drugiej zaś wynikają one z tradycji ustrojowych, kultury polityczno prawnej, wreszcie z regulacji konstytucyjnych, które określają m.in. zakres kompetencji i wzajemne relacje pomiędzy parlamentem innymi naczelnymi organami państwowymi w konkretnym państwie.

Funkcje kontrolna i ustawodawcza określane są niekiedy jako podstawowe. Wśród innych funkcji współczesnych parlamentów wymienia się także funkcję kreacyjną i współkształtowania podstawowych kierunków polityki państwa.

Tak zatem najczęściej w literaturze przedmiotu wymienia się następujące funkcje:

1. Ustawodawczą,

2. Kontrolną,

3. Kreacyjną,

4. Współkształtowania podstawowych kierunków polityki państwa.

Ad I) Funkcja ustawodawcza polega na tym, że parlament pozostaje najważniejszym kreatorem prawa. Wynika ona z konstytucyjnego podziału władz, nakładając na parlament ciężar tworzenia aktów prawnych rangi ustawowej. Materią ustawową są w szczególności prawa i obowiązki obywateli. Ustawą o szczególnym znaczeniu jest ustawa budżetowa. W drodze ustawy Sejm upoważnia Prezydenta ratyfikowania i wypowiadania niektórych umów międzynarodowych. Sejm podejmuje pew­ne decyzje w drodze uchwały, np. zarządza referendum, przyjmuje założenia polityki finansowej państwa.

Ad 2) Funkcja kontrolna polega na sprawowaniu przez parlament i jego organy nadzoru nad rządem i podległą mu administracją przy zastosowaniu bezpośrednich i pośrednich instrumentów prawnych, które wpływają na funkcjonowanie organów władzy wykonawczej, a także akceptowaniu ich działalności. Parlament, wyko­nując tę funkcję, staje się przeciwwagą dla organów wykonawczych rządu i podległej mu administracji. Funkcja ta realizowana jest za pomocą takich instrumentów jak: Udzielanie rządowi absolutorium, wotum zaufania, wotum nieufności, pociąganie do odpowiedzialności konstytucyjnej, powoływanie komisji śledczych, interpelacje i zapytania, a także wydawanie deklaracji, rezolucji, apeli i oświadczeń.

Ad 3) Funkcja kreacyjna polega na kompetencji parlamentu do powoływania innych konstytucyjnych organów państwa. W szczególności chodzi o wyłanianie zdolnego do działania rządu. Najbardziej eksponuje tę funkcję, uznając ją za podstawową, doktryna niemieckiego prawa konstytucyjnego. W RP obecnie funkcja kreacyjna, ze względu na dwuizbowość parlamentu, rozłożona jest na Sejm i Senat. Sejm powołuje samodzielnie sędziów Trybunału Konstytucyjnego oraz skład Trybunału Stanu. Natomiast wspólnie z Senatem powołuje i odwołuje Prezesa NIK, Rzecznika Praw Obywatelskich, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Rzecznika Praw Dziecka. Na wniosek zaś Prezydenta powołuje i odwołuje Prezesa NBP. Ponadto obie Izby wybierają oddzielnie członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (Sejm — czterech członków, a Senat dwóch). Krajowej Rady Sądownictwa (czterech posłów i dwóch senatorów).

Ad 4) Funkcja współkształtowania podstawowych kierunków polityki państwa wzbudza wicie dyskusji na gruncie doktrynalnym. Polega ona na współdecydowaniu oraz oddziaływaniu na rząd, a niekiedy także inspirowaniu go do podejmowania określonych działań oraz ustalaniu priorytetów politycznych i społeczno-ekonomicznych. Parlament współdecyduje o kierunkach polityki państwa poprzez uchwalanie budżetu i innych planów finansowych państwa. Oddziałuje także na rząd poprzez uchwały, w których zajmuje stanowisko, bądź inspiruje rząd do określonych działań.

Senat nie ma funkcji wyraźnie odrębnych. Wykonuje funkcje podobne jak Sejm, z tym że w polskiej tradycji okresu międzywojennego utarło się, iż Senat w szczególny sposób zajmuje się sprawami Polonii i Polaków za granicą. Tak dzieje się także obecnie. Stąd niektórzy konstytucjonaliści (jak Zdzisław Czeszejko-Sochacki) proponują wyodrębnienie dla Senatu funkcji integracyjno-opiekuńczej.

3. Problem dwuizbowej struktury parlamentu

3.1. Geneza dwuizbowości

Dwuizbowość pozostaje nadal ważkim i kontrowersyjnym problemem dotyczą­cym struktury wewnętrznej współczesnych parlamentów.

Wraz z rozwojem parlamentaryzmu zmieniał się sposób i rodzaj argumentacji, nie­zmienna pozostawała w zasadzie istota tego zagadnienia, tj. cele polityczne, które za­mierzano osiągnąć, przyjmując określony model struktury wewnętrznej parlamentu.

Dwuizbowość parlamentu w państwie unitarnym trzeba wyraźnie odróżnić od parla­mentu złożonego w państwach federalnych, służy on bowiem innym celom. Chodzi w nim głównie o zapewnienie reprezentacji dla podmiotów wchodzących w skład państwa związkowego. Ponadto różna jest jej geneza oraz odmienne zasady kreacji izb. „System dwuizbowy i rządy parlamentarne są wytworem historii, a nie wynalazkiem rozumu" pisał Jean Paul Esmein.

W historii zatem, a nie doktrynach należy poszukiwać genezy dwuizbowości. Bikameralizm powstał jako jeden z przejawów rozwoju monarchicznej formy pań­stwa. Od monarchii parlamentarnej zaczyna się bowiem wzrost niezależności organu przedstawicielskiego. Obydwa ośrodki władzy, monarcha i arystokracja, szukały instytucjonalnej formy aparatu państwowego, która zabezpieczałaby ich interesy. Wy­nikiem ich zbieżnych dążeń staje się dwuizbowy parlament.

Kolebką parlamentu dwuizbowego pozostaje późnośredniowieczna Anglia. Hen­ryk III (1207-1272) od 1216 r. rozwija parlament jako formę konferowania.

„Nikt go nie stworzył, ponieważ wyrósł sam w ciągu wielu stuleci, był natural­nym wynikiem zdrowego rozsądku i dobroduszności ludu angielskiego, który na ogół wolał komisje od dyktatorów, wybory od walk ulicznych, a <<sklep z gndaniną>> od trybunałów rewolucyjnych" pisał Georg Mucuulnj Trevelyan.

Udział w radzie doradczej nie stanowi zrazu wyróżnienia. Miasteczko Torrington w Dewonie uzyskuje przywilej zwalniający z konieczności wysłania przedstawi­cieli do rady królewskiej. Posłowanie do parlamentu jest początkowo zajęciem wysoce niebezpiecznym, bowiem poseł musiał komunikować gremiom delegującym go zwykle niepopularne decyzje dotyczące nowych podatków. Na nim też skupiał się ich gniew.

Na dalszy rozwój parlamentu wpłynęło poparcie udzielone mu przez Edwarda I chociaż na sam podział na dwie izby trzeba czekać aż do polowy XIV stulecia.

Za panowania Edwarda III (1327-1377) utrwala się formuła obrad parlamentu w formie dwuizbowej. Niektórzy historycy podają tu dokładne daty, jak np. rok 1347, wyodrębnienia się parlamentu dwuizbowego. Wydaje się to jednakże nieporozumie­niem. Nie był to akt jednorazowy, ale proces, który utrwalił się w czasie panowania właśnie Edwarda III.

3.2. Doktrynalne uzasadnianie dwuizbowości

Pierwsze uzasadnienie wnosi Charles Montesquieu, dla którego niedoścignionym wzorem staje się parlament brytyjski. Dostrzega on, że podział władz musi również zakładać istnienie mechanizmów wewnętrznych, które byłyby w stanie hamować ich ekspansję. Twierdzi, że ograniczenie despotyzmu parlamentu może zostać osiągnię­te także poprzez podział wewnętrzny.

Później, po zwycięstwie rewolucji mieszczańskich i liberalizacji zasad prawa wyborczego, postrzegano drugie izby parlamentu jako zapory dla zbyt radykalnych decyzji izb pierwszych. Były one w tej koncepcji wentylem bezpieczeństwa dla za­dumania istniejących stosunków społeczno-ekonomicznych.

W okresie międzywojennym pojawiły się jeszcze inne uzasadnienia istnienia bikameralizmu. Hans Kelsen uważał, że drugie izby parlamentu powinny stać się reprezentantem interesów różnych grup społeczno-zawodowych. W ważkim dziele O istociocie i wartości demokracji pisał: „W rozwinięciu owej zasady podziału pracy proponowane jest zastąpienie centralnego i ogólnego ciała ustawodawczego, które pochodząc z wyborów demokratycznych nie jest przygotowane rzeczowo do jakich­kolwiek czynności specjalnych, przez fachowe parlamenty do różnych dziedzin ustawodawstwa, które by nawiązywały do resortowego podziału administracji i miały już pewne zaczątki w fachowych komisjach parlamentarnych.

W myśl jego koncepcji parlamenty miałyby być kształtowane nic w drodze bezpośrednich wyborów spośród ogółu ludności, lecz wyjść mają z fachowo, tj. zawodowo, sformowanych grup społecznych. Nazywa to reformą parlamentu w kierunku korporacyjno-zawodowym.

Bliskie koncepcji Kelsena były doktryny solidarystyczno-korporacjonistyczne kreowane m.in. przez Otmara Spanna i Charlesa Maunas'a.

W czasach nam współczesnych uzasadnieniem bikameralizmu zajął się Karl Locwenstein. Twierdzi on, że aby uczynić pracę parlamentu rozważną, a tym samym doskonałą, potrzebne jest wprowadzenie do jego struktury drugiej izby jako czynni­ka refleksji i samokontroli.

W końcu do najnowszych uzasadnień sensu istnienia izb drugich zaliczyć trzeba to, że dostrzega się w nich czynnik reprezentacji interesów lokalnych, autonomicznych jednostek podziału terytorialnego, jak np. w Hiszpanii. Bliskie tym koncepcjom pozostaje uzasadnienie bikameralizmu w Polsce przez Wojciecha Sokolewicza.

Krytyka tak zaprezentowanych koncepcji jest wielopłaszczyznowa. Teorie Montesquieu dotyczące „despocji" parlamentu we współczesnych państwach są przestarzałe. Podział władz między egzekutywę i parlament układa się zarówno wertykalnie, jak i horyzontalnie. Rozwój nowoczesnych partii politycznych, a także rola grup nacisku w procesach legislacyjnych zmieniają argumenty związane z despocją parlamentu.

Ze względu na demokratyzację procedur wyborczych straciła też na znaczeniu izba druga jako zapora przed zbytnim radykalizmem izby niższej.

Wreszcie koncepcje Loewensteina nie odpowiadają na pytanie, czy elementów samokontroli (intrakontrole) i rozwagi nie ma w parlamencie jednoizbowym.

Trudno także nie zauważyć argumentu Zdzisława Kędzi; pisze on, że rozważa­jąc tę koncepcję można dojść do wniosku, że im więcej izb, tym lepszy parlament.

Oponenci drugiej izby jako reprezentacji interesów lokalnych wspólnot argumen­tują zaś, że nie trzeba uciekać się do konstrukcji dwuizbowego parlamentu, aby te interesy zabezpieczyć.

3.3. Współczesny bikameralizm

Współczesny bikameralizm występuje w dwu postaciach:

1) bikameralizmu formalnego;

2) bikameralizmu rzeczywistego, który może być:

— zachowawczy,

— klasyczny.

Ad 1) Bikameralizm formalny spotykamy już w tylko w jednym z państw skan­dynawskich: Norwegii. Polega on na tym, że wybierany w jednorodnych wyborach skład parlamentu dzieli się wewnętrznie i procedowanie w min odbywa się tak jak w parlamencie dwuizbowym. Niekiedy w literaturze przedmiotu nazywa się paradoksalnie „dwuizbowość jednoizbowa".

Ad 2) Bikameralizm zachowawczy polega na odmiennych zasadach kształtowania składu drugiej izby, która w skrajnym przypadku powoływana jest automatycznie (np przez głowę państwa) i posiada uprawnienia większe niż izba pochodząca z wyborów powszechnych. Przykładem jest tu senat Belgii.

Bikameralizm klasyczny polega zaś na tym, że izba wyższa ma kompetencje zbliżone do izby niższej (bikameralizm równoprawny), odmiennie nieco kształtowany jest natomiast sam skład izby wyższej (por. Włochy, Hiszpania, Polska pod rządami Konstytucji Kwietniowej).

4. Źródła polskiego prawa parlamentarnego

najważniejsze regulacje znajdują się, co oczywiste, w ustawie zasadniczej, parlamentowi poświęca Konstytucja rozdział IV (art. 95 -124). Jednakże dla organizacji wewnętrznej, trybów postępowania oraz statusu parlamentarzysty istotne znaczenie mają regulaminy Sejmu i Senatu (Regulamin Sejmu z 30 lipca 1992 r. oraz Regulamin Senatu z 23 listopada 1990 r.).

Regulaminy izb wydawane są, zgodnie z tradycją, w formie uchwały — chociaż w wielu współczesnych państwach przybierają postać ustaw. Forma uchwały ma podkreślać autonomię parlamentu rozumianą jako jego uprawnienie do niezależnego od innych organów regulowania własnych spraw, tj. organizacji, trybu postępowania oraz praw i obowiązków posłów. Ponadto obecnie do źródeł prawa parlamentarnego w Pol­sce zalicza się ustawy. Są to:

• Ustawa z 9 maja 1996r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora,

• Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

5.Struktura parlamentu

5.1. sejm i jego organy

Sejm składa się z 460 posłów, a jego kadencja trwa 4 lata. Rozpoczyna się w dniu pierwszego posiedzenia i trwa do czasu zebrania się posłów na pierwszym posiedzeniu następnej kadencji.

Organami Sejmu są:

• Marszałek,

• Prezydium Sejmu,

• Konwent Seniorów,

• Komisje.

Marszałek Sejmu wybierany jest na pierwszym posiedzeniu izby, któremu przewodniczy Marszałek Senior (najstarszy wiekiem poseł). On także prowadzi wybór Marszałka. Kandydata zgłasza 15 posłów, a wybór następuje bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów.

Do zakresu kompetencji Marszałka Sejmu należy:

• wewnętrzne kierownictwo i koordynacja prac organów izby,

• przygotowywanie i kierowanie obradami izby,

• reprezentacja Sejmu wobec innych naczelnych organów państwa i w kontak­tach z innymi parlamentami,

• uprawnienia administracyjne.

W ramach koordynacji prac organów izby Marszałek zapewnia należyte współ­działanie Prezydium Sejmu, Konwentu Seniorów oraz komisji, a także terminowość prac. Nadaje również bieg inicjatywom ustawodawczym i uchwałodawczym, udzie­la niezbędnej pomocy posłom w ich pracy.

W ramach uprawnień związanych z przygotowaniem i prowadzeniem obrad Marszałek zwołuje posiedzenie Sejmu. Zarządza druk projektów ustaw i uchwał. Zwołuje Prezydium Sejmu i Konwent Seniorów w celu ustalenia porządku obrad.

Kieruje natomiast obradami, czuwa nad przestrzeganiem Regulaminu Sejmu, porządku na sali obrad oraz dyscyplinuje posłów. Ma prawo przywołania posła „do porządku", jeżeli ten swoim zachowaniem zakłóca porządek obrad, lub przywołać go „do rzeczy", jeżeli ten odbiega w swoim wystąpieniu do tematu.

Marszałek reprezentuje Sejm na zewnątrz, stoi na „straży jego praw i godności" — jak formułuje to Regulamin. Ciąży na nim obowiązek prowadzenia spraw z zakresu sto­sunków z Senatem, innymi naczelnymi organami państwa i parlamentami państw obcych.

Do uprawnień administracyjnych należą:

• sprawowanie porządku na obszarze należącym do Sejmu,

• nadawanie statutu Kancelarii Sejmu,

• ustalanie budżetu Kancelarii Sejmu,

• powoływanie i odwoływanie szefa (i jego zastępców) Kancelarii Sejmu.

W razie opróżnienia urzędu Prezydenta Marszałek Sejmu sprawuje funkcje gło­wy państwa.

Wicemarszałkowie wybierani są w takim samym trybie co Marszałek. Ich licz­ba jest zmienna. Nie mają oni własnych kompetencji, wykonują czynności zlecone im przez Marszałka lub w ramach jego zastępstwa.

Prezydium sejmu jest kierowniczym wewnętrznym organem Sejmu. W jego skła­dzie zasiadają Marszałek i wicemarszałkowie. Zakres jego kompetencji obejmuje:

• ustalanie planów prac Sejmu i tzw. tygodni posiedzeń

• dokonywanie wykładni Regulaminu Sejmu

• opiniowanie spraw wniesionych przez Marszalka,

• organizację współpracy i koordynacją prac komisji,

• ustalanie zasad doradztwa naukowego na rzecz Sejmu i jego organów, powo­ływanie doradców oraz korzystanie z ich opinii.

Konwent Seniorów składa się z Marszałka, wicemarszałków oraz przewodniczą­cych klubów i kół poselskich. Jest to jedyny organ Sejmu, który nie jest wybierany.

W posiedzeniach Konwentu bierze udział z głosem doradczym także Szef Kancelarii Sejmu.

Konwent zapewnia współdziałanie klubów w sprawach związanych z działalnością i tokiem prac Sejmu. Funkcje tego organu mają wyłącznie charakter opiniodawczy w zakresie planów pracy i projektów porządku dziennego, wyboru organów izby oraz zadań i przebiegu pracy Kancelarii Sejmu. Konwent odgrywa dość ważką rolę, głównie jako forum uzgodnień międzypartyjnych.

Każdy parlament, aby mógł skutecznie i sprawnie wykonywać swoje funkcje, musi być swoiście zorganizowany. W typowej organizacji parlamentu ważkimi organami pozostają komisje, pośród których wyróżnia się:

• komisje stale i nadzwyczajne,

• komisje resortowe i funkcjonalne,

• komisie specjalne.

Parlament polski zna komisje stałe i nadzwyczajne.

Skład osobowy komisji ustalany jest przez Sejm w drodze uchwały, którą podejmuje na wniosek Prezydium Sejmu po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów.

Pierwsze posiedzenie komisji zwołuje i prowadzi Marszałek Sejmu. Na tym posiedzeniu komisja wybiera ze swego grona prezydium oraz przewodniczącego i zastępców przewodniczącego. Czyni to w głosowaniu jawnym większością głosów.

Komisje, podobnie jak cały parlament, wykonują dwie podstawowe funkcje, tj. ustawodawczą i kontrolną. W ramach funkcji ustawodawczej rozpatrują i przygo­towują sprawy stanowiące przedmiot obrad Sejmu, tu w szczególności rozważają przekazane im projekty ustaw. W ramach zaś funkcji kontrolnej dokonują kontroli określonych działów administracji rządowej.

Liczba komisji pozostaje zmienna, ustalana jest w Regulaminie Sejmu. Zwykle waha się w granicach dwudziestu kilku (obecnie jest ich 27).

Komisje mogą także, i w praktyce czynią to często, powoływać ze swego składu podkomisje: określają zarazem ich skład oraz zakres działania. Potrzebują jednakże na to zgody Prezydium Sejmu.

Sejm może również powoływać komisje nadzwyczajne w tym śledcze, do zbadania określonej sprawy. Powołując taką komisje, ustala cel, zasady i tryb jej działania. Komisje śledcze badając sprawę, stosują kodeks postępowania karnego.

Szczególną rolę pośród istniejących komisji odgrywają: Komisja do Spraw Służb Specjalnych oraz Komisja Etyki Poselskiej.

Liczbę członków (nie więcej niż siedmiu) Komisji do Spraw Służb Specjalnych ustala Sejm w drodze uchwały. Kandydatury na członków komisji zgłaszają przewod­niczący klubów lub 35 posłów do Marszałka Sejmu.

Sejm wybiera skład Komisji w głosowaniu łącznym.

Posiedzenia tych Komisji są zamknięte, a protokoły z posiedzeń noszą klauzu­lę tajności. Opiniuje ona projekty aktów normatywnych dotyczących służb specjalnych, a także opiniuje „kierunki pracy" i wnioski kadrowe na stanowiska szefów i za­stępców szefów w służbach specjalnych. Ocenia ich współdziałanie i współpracę z or­ganami administracji państwowej oraz bada skargi na działalność tych służb.

W skład Komisji Etyki Poselskiej wchodzą posłowie reprezentujący wszystkie kluby poselskie, po jednym członku z każdego klubu. Kandydatów zgłaszają prze­wodniczący klubów. Sejm dokonuje wyboru członków Komisji w głosowaniu łącz­nym. Zadaniem Komisji jest rozpatrywanie spraw posłów, którzy „zachowują się w sposób nieodpowiadający godności posła". Podstawą rozstrzygnięć Komisji są „Zasady Etyki Polskiej" uchwalane przez izbę. Cechą charakterystyczną pozostaje to, że funkcje przewodniczącego Komisji oraz jego zastępców są rotacyjne. Pełnią je kolejno członkowie komisji przez 3 miesiące. Komisja po rozpatrzeniu sprawy i stwierdzeniu naruszenia zasad etyki może:

• zwrócić posłowi uwagę,

• udzielić posłowi upomnienia,

• udzielić posłowi nagany.

Uchwała w tej sprawie podejmowana jest bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy jej członków.

Poza dwiema wyżej wymienionymi komisjami skład osobowy pozostałych komisji sejmowych w praktyce odzwierciedla układ sił w izbie. Dlatego też kandydatów zgłaszają kluby i kola poselskie. Komisje liczą po kilkudziesięciu członków, a poseł może być członkiem nie więcej niż dwu komisji stałych.

Komisje z zasady obradują na posiedzeniach jawnych. Uchwały w komisjach zapadają większością głosów w obecności 1/3 członków. Mogą odbywać się posie­dzenia wspólne komisji. Przedmiotem obrad komisji są sprawy przekazane jej przez Sejm, w szczególności projekty ustaw, sprawy kontrolne i kreacyjne.

Posiedzenia komisji zwoływane są na wniosek jej przewodniczącego, 1/4 liczby jej członków, przez jej prezydium lub całą komisję, a także na żądanie Prezydium Sejmu.

Efektem prac komisji są: dezyderaty, opinie, sprawozdania oraz projekty uchwał, rezolucji, apeli i oświadczeń lub deklaracji Sejmu. Komisja może też w drodze uchwały przyjąć do wiadomości przedłożoną jej informację bądź zająć stanowisko. Z przebiegu obrad komisji sporządza się protokół oraz biuletyn. Protokół obejmuje szczegółowy zapis przebiegu posiedzenia. Jest on urzędowym stwierdzeniem prze­biegu obrad. Biuletyn natomiast jest nieoficjalnym streszczeniem obrad komisji.

Szczególną role w realizacji funkcji kontrolnej zajmują dezyderaty i opinie formułowane przez komisje. Rodzą one bowiem skutki w odniesieniu do organów zewnętrznych pozaparlamentarnych. Dezyderat zawiera postulaty komisji w określo­nych sprawach i może być skierowany do rządu lub poszczególnych jego członków. Prezesa NIK, Prezesa NBP, Prokuratora Generalnego oraz Głównego Inspektora Pracy. Uchwalony dezyderat przesyłany jest właściwemu organowi przez Marszałka Sejmu. Marszałek może zwrócić komisji dezyderat z umotywowanym zaleceniem jego ponownego rozpatrzenia.

Organ-adresat dezyderatu ma obowiązek odnieść się do niego w terminie 30 dni i powiadomić Marszałka Sejmu o zajętym stanowisku. W przypadku nieotrzymania odpowiedzi w terminie lub uznaniu jej za niezadowalającą komisja może ponowić dezyderat lub wystąpić do Sejmu z projektem odpowiedniej uchwały lub rezolucji.

Opinia natomiast zawiera stanowisko komisji w określonej sprawie. Może ona być kierowana do szerszego kręgu adresatów. Poza wymienionymi wyżej także do centralnych urzędów i instytucji państwowych. Adresat opinii powinien ustosunkować lo niej w terminie 30 dni.

5.2. Tryb pracy

Obecnie w RP przyjęta została (od 1989 r.) zasada permanencji parlamentu. Polega ona na tym, że najwyższy organ jest stale aktywny oraz że jego posiedzenia zwoły­wane są autonomicznie przez wewnętrzne organy kierownicze.

Przeciwieństwem tej zasady jest sesyjność. Zasada ta polega na tym, że parla­ment przejawia swą aktywność na sesjach, które zwoływane są przez organ zewnętrz­ny, zwykle głowę państwa.

Obecnie posiedzenia Sejmu zwołuje Marszałek. Z zasady są one jawne jednakże, jak formułuje to Regulamin, „na wniosek Prezydium Sejmu lub co najmniej 30 posłów może uchwalić tajność obrad ze względu na dobro Państwa". Uchwalę w tej sprawie podejmuje się bezwzględną większością głosów w obecności co naj­mniej połowy ogólnej liczby posłów.

W posiedzeniach mogą uczestniczyć osoby zajmujące najwyższe funkcje w pań­stwie: Prezydent, „gdy uzna to za celowe", a także Marszałek Senatu, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznik Praw Obywatel­skich.

W posiedzeniach uczestniczą zaś, czyli mają taki obowiązek, członkowie rządu, Prezes NIK. Prezes NBP. Gdy nie mogą przybyć, mają obowiązek delegowania upo­ważnionych zastępców.

Przebieg obrad dokumentowany jest w postaci sprawozdań stenograficznych oraz protokołów posiedzeń Sejmu.

Regulamin Sejmu nakazuje wszystkim organom państwowym, instytucjom i or­ganizacjom „wnikliwe rozpatrzenie" wypowiedzi posłów w toku posiedzenia.

5.3. Obrady i głosowania

Obradami kieruje Marszałek bądź w jego zastępstwie wicemarszałkowie. Poma­gają im sekretarze.

Marszałkowi przysługuje tzw. policja sesyjna, co oznacza władzę porządkową w trakcie obrad. Może on przywołać posła „do rzeczy", odebrać mu głos, przywo­łać „do porządku", a w razie ciężkiego naruszenia porządku obrad przywołać „do po­rządku z zapisaniem do protokołu". Jeśli jednak przywołany do porządku nadal za­kłóca porządek obrad. Marszałek może podjąć decyzję o wykluczeniu go z obrad.

Udział i czas w dyskusji są reglamentowane w Regulaminie.

Z zasady głos zabierają posłowie zapisani u sekretarza Sejmu, który prowadzi listę mówców. Wystąpienia w imieniu klubów trwać mogą 20 minut, przemówienia w dys­kusji nie dłużej niż 10 minut, a powtórne wystąpienia nie dłużej niż 5 minut. Posłowie, którzy nie biorą udziału w dyskusji, mogą złożyć sekretarzowi tekst wystąpie­nia.

Głosowanie jest podstawową formą podejmowania decyzji przez organ kolegialny.

Z zasady organy kolegialne podejmują rozstrzygnięcie „większością głosów". Samo pojęcie „większości" jest niezdefiniowane. Stąd istnieją różne „większości".

Zwykła (względna) większość zakłada przewagę głosów za określonym stanowiskiem.

Niekiedy wymaga się, aby decyzje organu kolegialnego podejmowane były przez więcej niż połowę jego członków, wówczas mamy do czynienia z większością bezwzględną. Wynik głosowania może być uzależniony od obecności określonej w Regulaminie liczby członków. Jest to warunek konieczny do zaistnienia zdolności do podejmowania decyzji przez dany organ (quorum).

Zasady głosowania, o jakich mowa wyżej, mogą przybierać różnorodną postać — jeśli chodzi o same techniki głosowania.

Regulamin Sejmu ustala, że głosowanie jest jawne i dokonywane jest przez:

• podniesienie ręki przy równoczesnym wykorzystaniu elektronicznych urządzeń do liczenia głosów;

• głosowanie imienne, o czym decyduje izba na wniosek 30 posłów, polega na wrzucaniu do urny w kolejności alfabetycznej głosów podpisanych imieniem i nazwiskiem posła.

W przypadku uzasadnionych wątpliwości co do wyników głosowania Sejm na tym samym posiedzeniu może dokonać reasumpcji głosowania. Decyzję taką podejmuje u wniosek 30 posłów. Nie dotyczy to jednakże głosowania imiennego.

5.4. Tryb ustawodawczy

Tryb ustawodawczy w parlamencie składa się z następujących stadiów postępo­wania:

1) wykonanie inicjatywy ustawodawczej;

2) rozpatrzenie projektu ustawy w Sejmie;

3) rozpatrzenie przez Senat uchwalonej przez Sejm ustawy;

4) ewentualne rozpatrzenie przez Sejm stanowiska Senatu zajętego w stosunku do przedłożonej mu ustawy;

5) podpisanie ustawy przez Prezydenta;

6) ewentualne ponowne uchwalenie ustawy zakwestionowanej przez głowę państwa.

Ad 1) Inicjatywa ustawodawcza polega na prawie do zgłoszenia projektu ustawy przez wskazane w ustawie zasadniczej podmioty z tym skutkiem, że parlament ma obowiązek wszczęcia procedury zmierzającej do uchwalenia ustawy.

W RP obecnie podmiotami inicjatywy ustawodawczej są: grupa posłów, Senat, Prezydent, Rada Ministrów, w praktyce czynią to komisje sejmowe. Inicjatywa usta­wodawcza przysługuje również grupie co najmniej 100 tys. obywateli.

Projekt ustawy wraz z uzasadnieniem w formie pisemnej wnioskodawca składa na ręce Marszałka Sejmu, wskazując swego przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad projektem. Powinien on' także przedłożyć finan­sowe skutki projektu.

Ad 2) Marszałek Sejmu, rozstrzygając o dalszym toku postępowania z projektem może:

• zwrócić go wnioskodawcy, jeżeli uzasadnienie projektu nie spełnia warunków regulaminowych,

• skierować projekt do pierwszego czytania:

— na posiedzeniu Sejmu,

— na posiedzeniu właściwych komisji;

• skierować projekt do Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, która wyrazi opinię, czy projekt nie jest sprzeczny z prawem.

Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach. Pierwsze czytanie odbywa się nic wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu i obejmuje:

— uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę,

— pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy,

— debatę w sprawie ogólnych zasad projektu.

Jeśli pierwsze czytanie odbywa się na posiedzeniu Sejmu, kończy się skierowa­niem projektu ustawy do komisji, chyba że Sejm, w związku ze zgłoszonym wnio­skiem, odrzuci projekt ustawy w całości. Sejm, kierując projekt do komisji, może wy­znaczyć im również termin przedstawienia sprawozdania.

Komisje, do których skierowano projekt do rozpatrzenia, obradują nad nim wspól­nie. Komisje te mogą zwrócić się do innych komisji sejmowych o wyrażenie opinii o projekcie lub jego części, do szczegółowego rozpatrzenia projektu powołują zaś zwykle podkomisję. Podkomisja przedstawia komisjom sprawozdanie o rozpatrzonym projekcie.

Marszałek Sejmu, na wniosek komisji, może zwrócić się do wnioskodawcy o przepracowanie projektu, z rozważeniem zmian postulowanych przez komisje oraz przedstawieniem skutków, zwłaszcza finansowych, tych zmian. Zmieniony projekt Marszałek Sejmu kieruje wprost do komisji.

Komisje po zakończeniu prac nad projektem ustawy przedstawiają Sejmowi wspólne sprawozdanie, w którym określają wspólne stanowisko w odniesieniu do projektu. W sprawozdaniu Komisje wnioskują o:

• przyjęcie projektu bez poprawek,

• przyjęcie projektu z określonymi poprawkami, w formie tekstu jednolitego pro­jektu.

• odrzucenie projektu.

Wnioski i propozycje poprawek odrzucone przez komisje, po ich zgłoszeniu w for­mie pisemnej, na żądanie wnioskodawcy, zamieszczone są w sprawozdaniu jako wnioski mniejszości. Wnioski mniejszości są traktowane w głosowaniu tak jak inne poprawki.

Na posiedzeniu Sejmu sprawozdania komisji przedstawia wybrany z ich składu poseł sprawozdawca

Drugie czytanie odbywa się zwykle nie wcześniej niż siódmego dnia od dorę­czenia posłom druku sprawozdania komisji i obejmuje ono:

• przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji o projekcie ustawy; sprawoz­danie to przedstawia poseł sprawozdawca,

• przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków.

Prawo wnoszenia poprawek do projektu ustawy w trakcie ich rozpatrywania przez Sejm przysługuje wnioskodawcy, posłom i Radzie Ministrów — najpóźniej do cza­su zakończenia drugiego czytania.

Jeżeli w drugim czytaniu zgłoszono nowe poprawki i wnioski, projekt kieruje się ponownie do komisji, które go rozpatrywały.

Komisje, po rozpatrzeniu z udziałem wnioskodawców zgłoszonych poprawek i wniosków, przedstawiają Sejmowi dodatkowe sprawozdanie, w którym wnioskują o ich przyjęcie lub odrzucenie. Rozpatrzenie przez Sejm sprawozdania odbywa się po jego doręczeniu posłom.

Trzecie czytanie może odbywać się niezwłocznie, jeżeli w drugim czytaniu pro­jekt nic został skierowany ponownie do komisji. Trzecie czytanie obejmuje:

• przedstawienie dodatkowego sprawozdania komisji lub, jeżeli projekt nie zo­stał ponownie skierowany do komisji, przedstawienie przez posła sprawozdawcę po­prawek i wniosków zgłoszonych podczas drugiego czytania,

• glosowanie.

Odbywa się ono po doręczeniu posłom druku z dodatkowym sprawozdaniem ko­misji i obejmuje przedstawienie dodatkowego sprawozdania komisji oraz głosowa­nie, przy czym tryb głosowania jest następujący:

• głosowanie wniosku o odrzucenie w całości, jeżeli wniosek taki został posta­wiony,

• głosowanie poprawek do poszczególnych artykułów, przy czym w pierwszej kolejności głosuje się te poprawki, których przyjęcie lub odrzucenie rozstrzyga o in­nych poprawkach,

• głosowanie projektu w całości, w brzmieniu zaproponowanym przez komisje, ze zmianami wynikającymi z przegłosowanych poprawek.

Marszałek Sejmu może z własnej inicjatywy odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio była przedłożona komisji w formie pisemnej. Marszałek Sejmu może także odroczyć głosowanie nad całością projektu ustawy na czas potrzebny do stwierdzenia, czy wskutek przyjętych poprawek nie zachodzą sprzeczności pomię­dzy poszczególnymi przepisami. Sejm może poddać projekt ustawy pod głosowanie w całości, łącznie z poprawkami, jeżeli w tym zakresie nie zgłoszono sprzeciwu.

Sejm w szczególnie uzasadnionych wypadkach może skrócić postępowanie z projektami ustaw i uchwał przez:

• przystąpienie do pierwszego czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez po­słów projektu.

• przystąpienie do drugiego czytania niezwłocznie po zakończeniu pierwszego bez odsyłania projektu do komisji,

• przystąpienie do drugiego czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez posła druku ze sprawozdaniem komisji.

Sejm uchwala ustawy zwykłą większością, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

W tym samym trybie Sejm podejmuje uchwały i inne rozstrzygnięcia, jeśli przepisy Konstytucji, ustaw albo Regulaminu Sejmu nie stanowią inaczej.

Marszałek Sejmu przesyła niezwłocznie Marszałkowi Senatu i Prezydentowi potwierdzony swoim podpisem tekst uchwalonej przez Sejm ustawy, a także dołącza go posłom.

O powziętych przez Sejm uchwałach Marszałek Sejmu zawiadamia Pi Marszałka Senatu, Prezesa Rady Ministrów oraz przesyła im opatrzone własnym podpisem teksty uchwał.

Ad 3) Senat może wciągu 30 dni w formie uchwały (art. 121 ust. Konstytucji):

• przyjąć ustawę,

• uchwalić poprawki w uchwalonej przez Sejm ustawie,

• podjąć uchwałę o odrzuceniu ustawy w całości.

Jeżeli Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy nie podejmie stosownej uchwały, ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm (art. 121ust. 2 Konstytucji).

Uchwałę Senatu zawierającą propozycję dokonania w uchwalonej przez Sejm ustawie określonych zmian lub jej odrzucenia Prezydium Sejmu kieruje do rozpatrzenia przez komisje, które projekt rozpatrywały. Jednakże Sejm na wniosek Marszałka Sejmu może rozpatrzyć propozycje Senatu bez uprzedniego skierowania do komisji.

Komisje, po rozpatrzeniu propozycji Senatu, przedstawiają Sejmowi sprawozdanie, w którym wnioskują o:

• uchwalenie proponowanych przez Senat zmian w części lub w całości,

• nieprzyjęcie propozycji Senatu.

Ad 4) Rozpatrzenie sprawozdania komisji przez Sejm może odbyć się nie wcześniej niż trzeciego dnia od doręczenia posłom tych sprawozdań.

Uchwałę Senatu odrzucającą ustawę lub poprawkę zaproponowana, w uchwale Senatu uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów.

Marszałek Sejmu przesyła niezwłocznie Prezydentowi, potwierdzony swoim podpisem, tekst ustawy ustalony w wyniku rozpatrzenia propozycji Senatu.

Ad 5) Prezydent podpisuje ustawę w ciągu 21 dni od dnia jej przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Przed podpisaniem ustawy Prezydent może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją. Jednakże nie może on odmówić podpisania ustawy, którą TK uznał za zgodną z Konstytucją.

Prezydent RP odmawia podpisania ustawy, którą TK uznał za niezgodną z Konstytucją. Jeżeli jednak niezgodność dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, a TK nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.

Ad 6) Ustawę, której podpisania Prezydent odmówił, przekazując ją z umotywowanym wnioskiem Sejmowi do ponownego rozpatrzenia, Prezydium Sej­mu kieruje do komisji, które rozpatrywały projekt ustawy przed uchwaleniem Jej przez Sejm.

Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta komisje, do których wniosek został skierowa­ny, przedkładają Sejmowi sprawozdanie. W sprawozdaniu tym komisje przedkłada­ła wnioski o ponowne uchwalenie ustawy w brzmieniu dotychczasowym bądź wniosek przeciwny.

Sejm uchwala ponownie ustawę większością 3/5 głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. O ponownym uchwaleniu przez Sejm ustawy w brzmieniu dotychczasowym Marszałek niezwłocznie zawiadamia Prezydenta.

Prezydent w ciągu 7 dni podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw RP.

W razie ponownego uchwalenia ustawy przez Sejm Prezydentowi RP nie przy­sługuje prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 122 ust. 3 ustawy zasadniczej.

Jeżeli Sejm nie uchwali ustawy w brzmieniu dotychczasowym, postępowanie ustawodawcze ulega zamknięciu.

Poza zaprezentowanym „zwykłym" tokiem legislacyjnym możliwy jest tzw. pilny projekt ustawy. Polega on na pominięciu niektórych stadiów postępowania ustawodawczego, ale też skróceniu terminów. Z klauzuli pilności korzystać może tylko rząd. Jednakże rząd przed rozpoczęciem drugiego czytania może taką klauzu­le wycofać.

Oprócz postępowania ustawodawczego Regulamin Sejmu przewiduje także inne rodzaje postępowań, które służą realizacji jego funkcji. Są to:

• Postępowanie z projektami ustaw budżetowych i innymi planami finansowy­mi państwa oraz rozpatrywanie sprawozdań z ich wykonania;

• Wybór oraz powoływanie i odwoływanie organów państwowych;

• Uchwalanie wotum zaufania i wotum nieufności oraz wybór Rady Ministrów;

• Postępowanie w sprawach orzeczeń i informacji TK, informacji TS. sprawo/ dań i uwag RPO oraz sprawozdań i informacji NIK;

• Postępowanie w sprawach odpowiedzialności konstytucyjnej;

• Postępowanie w sprawach dyscyplinarnych posłów oraz w sprawach o pocią­gniecie posłów do odpowiedzialności za przestępstwa lub wykroczenia albo o aresztowanie bądź zatrzymanie.

5.5. Formy organizacji posłów: kluby, koła i zespoły

Regulamin Sejmu przewiduje, że posłowie mogą tworzyć kluby, koła i zespoły. Klub może utworzyć piętnaście osób, koło zaś trzy.

Zarówno kluby, jak i koła są formami politycznej organizacji posłów w izbie.

Istnieje obowiązek przynależności do jednego klubu lub koła. Władze tych organi­zacji mają obowiązek przedkładania Marszałkowi Sejmu imiennych wykazów ich składów osobowych oraz regulaminów (statutów) wewnętrznych.

Kluby i koła są politycznymi strukturami partii politycznych w parlamencie. Są powoływane na całą kadencję izby. Użyte w Regulaminie sformułowanie, iż tworzone są one na „zasadzie politycznej", należy rozumieć tak, że nie chodzi tu tylko o przy­należność czy sympatyzowanie z określoną partią polityczną. Ma ono kontekst znacz­nie szerszy i rozumieć je należy ,jako względnie trwały interes polityczny". Taki interes reprezentują koła mniejszości etnicznych.

Kluby i koła są formalnie tylko niezależne, w praktyce są ściśle powiązano z gremiami kierowniczymi partii, które reprezentują. To przez nie partie wywierają wpływ na kształt decyzji parlamentarnych.

Partie narzucają członkom klubów i kół poselskich różne formy dyscypliny, z dyscypliną głosowań włącznie. Praktyka polska idzie w kierunku względnie oszczędnego stosowania dyscypliny klubowej.

Na zasadzie pozapolitycznej organizowane są natomiast zespoły poselskie.

Zrzeszają np. posłanki. Obecnie istnieje aktywny zespół posłów związanych ze stra­żami pożarnymi.

5.6. Mandat parlamentarny

Istota mandatu parlamentarnego. Doktryna prawa konstytucyjnego wyróżnia dwie koncepcje mandatu przedstawicielskiego:

1. mandat imperatywny, zwany także zależnym; polega on na tym, że reprezentant pozostaje związany instrukcjami podmiotu, który go wybrał bądź delegował;

2. mandat wolny, zwany niekiedy przedstawicielskim, oznacza, że parlamentarzysta nie reprezentuje bezpośrednio swoich wyborców i pozostaje niezależny od nakazów, czy kontroli podmiotu, który go wybrał

Wcześniejszy jest mandat imperatywny, znany już w średniowiecznej monarchii feudalnej, Mandat wolny pojawił się natomiast wraz z powstaniem nowoczesnych parlamentów, co związane było z rewolucjami mieszczańskimi.

Obowiązująca polska ustawa zasadnicza przesądza w art. 104 o mandacie wolnym. Sianowi bowiem, że: „Posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców". Jest to rozwiązanie zgodne z dominującą tendencją we współcze­snych państwach demokratycznych.

Koncepcję mandatu wolnego przyjmują także ponadpaństwowe struktury jednoczą­cej się Europy: Parlament Europejski i Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy.

5.7. Immunitet parlamentarny

Immunitet to przywilej przysługujący parlamentarzystom, powodujący ogra­niczenie bądź wyłączenie odpowiedzialności sądowej. Istotę immunitetu stanowi stworzenie parlamentarzystom warunków nieskrępowanej działalności i co za tym Idzie — właściwej pracy parlamentu.

Termin „immunitet" pochodzi od łacińskiego słowa immunitas i oznacza przywilej, wolność od obciążeń. Genezę immunitetu parlamentarnego wywodzi Zdzisław Czeszejko-Sochacki z precedensowego przypadku posła do Izby Gmin (z roku 1397): skazany na śmierć poseł został pod presją ułaskawiony przez monarchę. Postawiło to na porządku dziennym sprawę odpowiedzialności posłów w ogóle.

Immunitet w nowoczesnym znaczeniu pojawił się w konstytucji amerykańskiej. Od 1793 r. wprowadziła go rewolucyjna Francja.

Obowiązujące prawo polskie zna dwa rodzaje immunitetów: formalny i materialny.

Immunitet formalny sprowadza się do nietykalności osobistej. Polega on na tym, jakiekolwiek ograniczenie wolności parlamentarzysty, pociągnięcie do odpowiedzialności karnej, zatrzymanie lub aresztowanie jest dopuszczalne po wyrażeniu ody przez parlament. Formułuje go art. 105 ust. 2: „Od dnia ogłoszenia wyników wyborów do dnia wygaśnięcia mandatu poseł nie może być pociągnięty bez zgody Sejmu do odpowiedzialności karnej". Ustęp 5 natomiast dodaje do tego także zatrzy­manie lub aresztowanie. Jedynym wyjątkiem pozostaje ujęcie parlamentarzysty na gorącym uczynku popełniania przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania.

O zatrzymaniu należy bezzwłocznie powiadomić Marszałka, który może naka­zać zwolnienie zatrzymanego.

Pojęcie immunitetu materialnego obejmuje zakaz pociągnięcia do odpowiedzialności za czynności związane z wykonywaniem mandatu także po jego wygaśnięciu (art. 105 ust. 1 Konstytucji).

Obecnie jednakże parlamentarzysta może sam wyrazić zgodę na pociągniecie go do odpowiedzialności karnej. Wywołuje to rozbieżne komentarze doktrynalne.

Zarówno posłowie, jak i senatorowie mogą być pociągnięci do odpowiedzialno­ści sądowej po uzyskaniu zgody izby, w której zasiadają.

Wniosek w sprawie pociągnięcia do odpowiedzialności składa się do Prezydium Sejmu, które przekazuje go do Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich. Spra­wozdanie tej Komisji jest rozpatrywane następnie przez Sejm, który może wyrazić zgodę na pociągnięcie posła do odpowiedzialności większością 2/3 głosów w obec­ności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów.

Analogiczne zasady dotyczą senatorów.

5.8. Incompatibilitas parlamentarna

Incompatibilitas parlamentarna polega na zakazie łączenia mandatu z określo­nymi urzędami, stanowiskami, funkcjami lub określoną działalnością. Instytu­cja ta w istocie swej ma gwarantować i podkreślać suwerenność parlamentu i nieza­leżność jego członków.

Obowiązująca Konstytucja zakazuje łączenia mandatów posła i senatora: „Nie można być równocześnie posłem i senatorem" (art. 102).

Mandatu posła (senatora) nie można także łączyć z funkcjami:

• Prezesa NBP,

• Prezesa NIK,

• Rzecznika Praw Obywatelskich (dotyczy to także zastępców),

• Rzecznika Praw Dziecka (dotyczy to także zastępców),

• Członka Rady Polityki Pieniężnej,

• Członka KRRiT,

• ambasadora.

Nie można także łączyć go z zatrudnieniem:

• w Kancelarii Sejmu,

• w Kancelarii Senatu,

• w Kancelarii Prezydenta,

• w administracji rządowej.

Zakaz ten nie znajduje jednakże zastosowania do członków rządu i sekretarz stanu w administracji rządowej. Mandatu poselskiego (senatorskiego) nie mogą także sprawować:

• sędziowie i prokuratorzy,

• urzędnicy służby cywilnej

• żołnierze pozostający w czynnej służbie wojskowej,

• funkcjonariusze policji oraz służb ochrony państwa.

Ponadto ustawa zasadnicza stanowi, że ustawa może rozszerzyć ten katalog (art. 103).

5.9. Interpelacje i zapytania

Interpelacje i zapylania są ważkim środkiem kontroli nad rządem i podległą mu Administracją przez posłów, w szczególności mniejszości parlamentarnej.

Interpelacja polega na skierowaniu pytania do określonych podmiotów, najczęściej członków rządu, w celu udzielenia przez nich wyjaśnień lub zajęcia stanowiska.

Sam termin ma źródłosłów łaciński — pochodzi od interpettaré i oznacza zagad­nąć kogoś, domagać się.

Obecnie do występowania z interpelacjami uprawnieni są tylko posłowie, a nie senatorowie. Interpelowanym może być Prezes RM, minister oraz Prezes NBP i Prezes NIK. Regulamin Sejmu stanowi, że interpelacja powinna być złożona w sprawach o „.zasadniczym charakterze". Powinna ona zawierać krótkie przedstawienie stanu faktycznego, a w konkluzji treść pytania. Ma ona formę pisemną i składana jest marszałkowi Sejmu.

Adresat ma obowiązek udzielenia odpowiedzi na interpelację wciągu 21 dni na piśmie. Sejm może jednakże uznać odpowiedź za niewystarczającą i wezwać adresata do jej uzupełnienia.

W odróżnieniu od interpelacji zapytania formułowane są ustnie „w sprawach bie­żących" na każdym posiedzeniu Sejmu. Wymagają one bieżącej odpowiedzi. Poseł nura jednakże poinformować Prezydium Sejmu o ogólnej tematyce pytania i jego ad­resacie na 12 godzin przed rozpoczęciem posiedzenia.

We współczesnej praktyce parlamentarnej różnica pomiędzy interpelacjami a pytaniami ulega zatarciu. Użycie jednego z tych instrumentów zależy w głównej mierze od taktyki gry parlamentarnej przyjmowanej głównie przez opozycję.

5.10. Prawa i obowiązki parlamentarzystów

Regulacje prawne odnoszące się do praw i obowiązków parlamentarzystów znaj­dują się przede wszystkim w ustawie z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu po­sła i senatora.

Jurydyzacja praw i obowiązków posłów i senatorów ma na celu skonkretyzowa­nie i egzekwowanie przyjętych przez nich obowiązków, a także zagwarantowanie im warunków do n h wykonywania oraz ochronę ich praw wynikających ze sprawowania mandatu.

Osią uprawnień parlamentarzystów pozostaje ich udział w obradach oraz w po­dejmowaniu decyzji przez izby. Ustawa o wykonywaniu mandatu uszczegóławia jednakże te uprawnienia. Można je podzielić na cztery grupy:

1) związane z uczestnictwem w obradach izby i partycypowaniem w działalno­ści jej organów. Do tej grupy uprawnień należą: prawo do badania udziału w posiedzeniach izby i jej organów, prawo zabierania głosu i wyrażania swojego stanowi­ska, czynne i bierne prawo wyborcze do organów izb;

2) związane z inicjowaniem rozpatrzenia określonych spraw i uczestniczeniem w podejmowaniu decyzji przez izby. Zaliczyć tu trzeba uprawnienia takie jak: po­dejmowanie inicjatywy co do rozpatrzenia określonej sprawy przez izbę lub w komisji, partycypowanie w podejmowaniu inicjatyw ustawodawczych i uchwałodawczych, uczestniczenie w dyskusji nad rozpatrywanymi sprawami;

3) związane z uzyskiwaniem informacji od członków rządu oraz innych organów rządowych, samorządowych i instytucji niezbędnych do wykonywania mandatu po­sła lub senatora. Wiąże się z tym integralnie prawo do interwencji;

4) związane z wykonywaniem obowiązków poselskich i senatorskich poza izba­mi. Należą tu następujące uprawnienia: organizowanie biur do prowadzenia działal­ności w terenie wraz z prawem do ryczałtu na pokrycie ich działalności, bezpłatny przejazd na terenie kraju środkami publicznego transportu zbiorowego, w tym prze­lotów lotniczych, bezpłatne otrzymywanie oficjalnych dzienników publikacyjnych oraz druków parlamentarnych, a także prawo bezpłatnej poczty parlamentarnej.

Obowiązki posłów i senatorów obejmują:

1) obowiązki w stosunku do wyborców, a mianowicie informowanie wyborców o swej pracy i działalności organu, do którego zostali wybrani, oraz wysłuchiwanie opinii, postulatów i wniosków wyborców oraz branie ich pod uwagę w pracach par­lamentarnych;

2) obowiązek usprawiedliwiania nieobecności na posiedzeniach izby i jej organów;

3) obowiązek składania oświadczeń o stanie majątkowym na początku i końcu kadencji.

6. Senat

Senat liczy 100 senatorów, a jego kadencja trwa 4 lata i biegnie równolegle z kadencją Sejmu. W przypadku skrócenia kadencji Sejmu skróceniu ulega też kadencja Senatu. Senat na pierwsze po wyborach posiedzenie zwołuje Prezydent. Or­ganizację wewnętrzną Senatu określa Konstytucja (art. 110 i 112 w związku z art. 124) oraz Regulamin, który uchwala sobie on sam.

Wewnętrznymi organami kierowniczymi Senatu są, podobnie jak w Sejmie, Marszałek i trzej wicemarszałkowie. Łącznie tworzą oni organ kolegialny Pre­zydium Senatu, Kandydatów na stanowiska Marszalka i wicemarszałków mogą Zgłaszać co najmniej dziesięciu. Wybór na te stanowiska doko­nywany jest w głosowaniu tajnym bezwzględną, większością głosów. Obsada stano­wisk w Prezydium Senatu jest z reguły przedmiotem uzgodnień międzypartyjnych, ;i powierzane one są nie tylko przedstawicielom partii tworzących koalicję rządową, ale także z partii opozycyjnych.

Marszałek Senatu, jak formułuje to Regulamin, ma strzec praw i godności Sena­tu Do niego należy reprezentowanie Senatu w stosunkach z innymi centralnymi orga­nami państwowymi, np. w procesie ustawodawczym wobec Sejmu, przy inicjatywie dotyczącej zarządzania referendum wobec Prezydenta. Reprezentuje także Senat w kontaktach z parlamentami, a zwłaszcza drugimi izbami parlamentów państw obcych. Marszałek zwołuje posiedzenia Senatu i po zasięgnięciu opinii Konwentu Se­niorów ustala projekt porządku obrad. Jego obowiązkiem jest czuwanie nad termi­nowością prac Senatu i jego organów wewnętrznych. Przewodniczy obradom Sena­tu ale także kieruje pracami Prezydium, zwołuje jego posiedzenia i przewodniczy obradom, podobnie zwołuje posiedzenia i przewodniczy obradom Konwentu Seniorów. Marszałek Senatu jest kolejną, po Marszałku Sejmu, osobą powoływaną do zastępowania Prezydenta w sytuacji, gdy nie może on wykonywać swoich obowiąz­ków. Do Marszałka należy sprawowanie nadzoru nad pracami komisji senackich. Udziela pomocy senatorom w wykonywaniu mandatu. Czuwa też nad wykonywaniem wobec Senatu, jego organów i senatorów ustawowych obowiązków przez organy państwowe i samorządowe. Marszałkowi przysługują uprawnienia w sferze tzw. policji parlamentarnej, tj. zabezpieczenie spokoju i porządku w siedzibie Izby. On też nadaje statut Kancelarii Senatu, powołuje Szefa Kancelarii i jego zastępcę.

Do najistotniejszych kompetencji Prezydium Senatu należy ustalenie planu pracy Izby, dokonywanie wykładni jej Regulaminu i czuwanie nad wykonywa­niem przez Senatorów ich obowiązków.

Wewnętrznymi organami pomocniczymi Senatu, podobnie jak Sejmu, są jego komisje. Można je podzielić na dwie kategorie: stałe, powoływane na okres całej ka­dencji, oraz nadzwyczajne — do realizacji wskazanych przez Senat zadań. Szcze­gólnie ważną rolę spełniają komisje stałe. Ich skład osobowy oraz przewodniczących wybiera Senat. Senat też może ich odwołać w toku kadencji. Liczba komisji stałych i u h rodzaje określone są w Regulaminie Senatu. Nie są to ustalenia traktowane sztywno. Liczba komisji senackich ulega zmianie w kolejnych kadencjach, a nawet w loku ich trwania.

Znaczenie komisji stałych dla działalności Senatu, tak jak w przypadku Sejmu, polega na tym, iż to w komisjach odbywa się właściwa, merytoryczna praca parla­mentarna. Działania swoje, służące realizacji konstytucyjnych zadań Senatu, komisje mogą podejmować na zlecenie Izby, jej Marszałka lub Prezydium, a także z własnej inicjatywy. Do najważniejszych ich zadań zaliczyć należy przede wszystkim te, które wynikają z funkcji ustawodawczej Senatu, a więc opiniowanie ustaw uchwa­lanych przez Sejm oraz projektów ustaw zgłoszonych przez senatorów, występujących z wnioskiem o wykonanie inicjatywy ustawodawczej przez Senat.

W celu skoordynowania prac komisji stałych Marszalek Senatu może, z własnej inicjatywy lub na wniosek Prezydium bądź co najmniej czterech przewodniczących komisji, zwoływać posiedzenia przewodniczących komisji.

Pomocniczą rolę w pracy Senatu spełniają sekretarze. Powołuje ich Senat ze swego grona w liczbie ośmiu. Ich zadaniem jest pełnienie funkcji pomocniczych wobec Marszałka lub wicemarszałka prowadzącego obrady Izby. Do nich należy więc prowadzenie listy mówców, protokołu posiedzenia, obliczanie wyników głosowania oraz wykonywanie innych czynności zleconych przez Marszałka.

Obok struktury formalnej, przedstawionej wyżej, Senat — tak jak Sejm — ma swoją strukturę polityczną. Przejawia się ona istnieniem klubów i kół senatorskich tworzonych przez senatorów według kryterium ich organizacyjnej przynależności do partii politycznych.

Na innych zasadach, a więc niepolitycznych, mogą być tworzone zespoły senator­skie. Regulamin Senatu zastrzega też, że można należeć tylko do jednego klubu lub kola senackiego. Nie ma takiego zastrzeżenia wobec przynależności do zespołów.

Kluby i koła senatorskie mogą uchwalać regulaminy wewnętrzne oraz powołują swoje władze, o czym mają obowiązek powiadomić Prezydium Senatu. Kluby i ko­ła senackie stanowią reprezentację partii w Senacie i służą reprezentowaniu w Izbie ich programów i stanowiska wobec rozpatrywanych tam kwestii.

Organem wewnętrznym Senatu, który zespala jego strukturę formalną z politycz­ną, jest Konwent Seniorów. W skład tego organu wchodzą Marszałek i wicemar­szałkowie oraz przedstawiciele klubów senackich, klubów parlamentarnych, liczą­cych co najmniej siedmiu członków, i porozumień kół senackich skupiających co najmniej siedmiu senatorów. Jak z tego wynika, prawo desygnowania przedstawiciela do Konwentu Seniorów mają te organizacje polityczne istniejące w Senacie, które mają liczbę członków wymaganą do utworzenia klubu senackiego. Posiadanie przedstawiciela w Konwencie Seniorów daje organizacji politycznej możliwość oddziały­wania na decyzje organów kierowniczych Senatu i uzyskiwania informacji o ich zamiarach. Konwent Seniorów jest ciałem, na którego forum realizuje się współdzia­łanie klubów i kół senackich w sprawach dotyczących działalności i toku prac Se­natu. Spełnia on funkcję opiniodawczą wobec Marszałka i Prezydium Senatu w te­go rodzaju sprawach, np. opiniuje projekt porządku obrad, plany pracy Senatu, wska­zuje potrzebne inicjatywy ustawodawcze, przedstawia wnioski co do sposobu prowadzenia obrad lub dyskusji.

Organizacyjno-techniczną obsługę Senatu wykonuje Kancelaria Senatu. Nadzór nad jej działalnością należy do Marszałka, który nadaje jej statut, powołuje szefa i je­go zastępcę, ustala projekt jej budżetu.

Przedmiotowy zakres działalności Senatu jest znacznie węższy aniżeli Sejmu. Jego funkcja ogranicza się do udziału w procesie stanowienia ustaw i powoływania nie­których organów państwowych.

Senat obraduje na posiedzeniach. Pierwsze po wyborach posiedzenie Senatu zwołuje Prezydent w ciągu 30 dni od dnia wyborów. Prezydent otwiera też pierwsze posiedzenie Senatu, a następnie przekazuje przewodnictwo obrad najstarszemu wiekiem senatorowi Marszałkowi Seniorowi. Marszałek Senior, przy pomocy powo­łanych przez siebie trzech sekretarzy, odbiera ślubowanie od senatorów i przepro­wadza wybór Marszałka Senatu. Na tym kończy się jego rola. Wybór dalszych organów Senatu przeprowadza już Marszałek.

Następne posiedzenia Senatu zwoływane są w zasadzie przez Marszałka, chyba że sama Izba określi termin uchwałą. Senatorowie zawiadamiani są o nich przez kancelarię Senatu nie później niż na 7 dni przed ich terminem. W zawiadomieniu podaje się też przewidywany porządek obrad. O posiedzeniach zawiadamiani są także Prezydent, Prezes Rady Ministrów i Marszałek Sejmu, a o obradach na temat ustawy budżetowej także Prezes NIK. Osoby te, ale także Prezes Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznik Praw Obywatelskich, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego i mi­nistrowie, zarówno będący członkami Rady Ministrów, jak i ministrowie stanu, mają prawo udziału w posiedzeniach Senatu. Marszałek Senatu może także zaprosić na jego posiedzenia inne osoby w charakterze gości.

Częstotliwość posiedzeń Senatu jest znacznie mniejsza aniżeli Sejmu, krótszy jest także czas ich trwania.

Porządek dzienny posiedzeń ustalany jest w taki sposób, iż Marszałek na wniosek Prezydium ustala jego projekt, a następnie jest on przyjmowany przez Izbę na początku posiedzenia. Wówczas też senatorowie mogą wnosić o jego uzupełnienie.

Posiedzenia Senatu są jawne, ale ze względu na dobro państwa, na wniosek Prezy­dium lub dziesięciu Senatorów, może być uchwalona tajność obrad.

Obradami kieruje Marszałek lub w jego zastępstwie jeden z wicemarszałków przy pomocy dwóch sekretarzy.

Realizując porządek posiedzenia, prowadzący obrady udziela głosu senatorom, którzy zapisali się do dyskusji nad poszczególnymi punktami porządku dziennego w kolejności zapisu. Jeśli sprawa będąca przedmiotem obrad była wcześniej rozpa­trywana przez komisję, jako pierwszy zabiera głos sprawozdawca komisji. Poza porządkiem dziennym można zabrać głos tylko w sprawach formalnych. Poza kolej­nością mówców głos może być udzielony Prezesowi Rady Ministrów i ministrom oraz osobom wymienionym w art. 29 ust. 2 i art. 30 ust. 2 Regulaminu Senatu, a także gościom.

Po zamknięciu debaty, jeśli rozpatrywana sprawa wymaga podjęcia decyzji, przeprowadza się głosowanie. Regulamin Senatu przewiduje kilka sposobów przeprowadzenia głosowania. Podstawowe to głosowanie przy użyciu aparatury elektronicznej, polegające na naciśnięciu przycisku tej aparatury i jednoczesnym podniesie­niu ręki. W przypadku awarii aparatury lub na wniosek Marszałka bądź 20 senatorów przeprowadza się głosowanie bez jej użycia. Polega ono wówczas na podniesieniu ręki i obliczeniu głosów przez sekretarzy Senatu. Może także być przeprowadzone głosowanie imienne przy użyciu kart do głosowania podpisanych przez senatorów i wrzucanych do urny. W sprawach personalnych, z wyjątkiem ustalania składu komisji senackich, głosowania są tajne.

Uchwały Senatu przyjmowane są zwykłą większością głosów w obecności połowy ogólnej liczby senatorów, chyba że przepisy Konstytucji, ustaw bądź Regulami­nu wymagają większości bezwzględnej, np. w sprawie ustawy dotyczącej zmiany Konstytucji czy uchwały wyrażającej zgodę na zarządzenie przez Prezydenta refe­rendum.

7. Zgromadzenie Narodowe

Zgromadzenie Narodowe jest odrębnym organem, który posiada własne kompeten­cje i obraduje według własnego Regulaminu. Organ ten został powołany w Konsty­tucji Marcowej i jego jedyną funkcją był wybór głowy państwa.

Ponownie organ ten zaistniał w noweli Konstytucji z 7 kwietnia 1989 roku.

Nowelizacja Konstytucji z 27 września 1990 r. wprowadziła powszechne wybo­ry Prezydenta, a tym samym pozbawiła Zgromadzenie najważniejszej jego funkcji.

Ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej powierzyła Zgromadzeniu Narodowemu za­danie przygotowania i uchwalenia nowej Konstytucji. Po wykonaniu tego zadania Zgromadzenie utraciło także swoją funkcję ustrojodawczą, gdyż nowa Konstytucja nie przewiduje już jego udziału w dokonywaniu jej zmian. Nowa Konstytucja prze­kazała także Trybunałowi Konstytucyjnemu dotychczasową kompetencję Zgromadze­nia polegającą na uznawaniu Prezydenta za przejściowo niezdolnego do sprawowa­nia urzędu.

Obecnie obowiązująca ustawa zasadnicza znacznie zawęża dotychczasowe upraw­nienia tego organu.

Artykuł 114 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż „W przypadkach określonych w Konstytucji Sejm i Senat, obradując wspólnie pod przewodnictwem Marszałka Sejmu lub w jego zastępstwie Marszałka Senatu, działają jako Zgromadzenie Naro­dowe".

Nie każdy przypadek zebrania się Sejmu i Senatu na wspólne posiedzenie stanowi przekształcenie się izb parlamentarnych w Zgromadzenie Narodowe.

Obecnie, zgodnie z Konstytucją, Zgromadzenie Narodowe zachowało jedynie trzy kompetencje: przyjmowanie przysięgi od nowo wybranego Prezydenta i sta­wianie Prezydenta w stan oskarżenia za naruszenie Konstytucji lub za popeł­nienie przestępstwa oraz uznawanie trwałej niezdolności Prezydenta do spra­wowania urzędu ze względu na stan zdrowia.

Uchwała Zgromadzenia, w tym drugim przypadku, musi być podjęta większością 2/3 głosów ustawowej liczby jego członków na wniosek co najmniej 140. Jak z tego wynika, rola Zgromadzenia Na­rodowego polega na sprawowaniu kontroli nad przestrzeganiem prawa przez Prezy­denta i jest to obecnie jedyna jego funkcja.

Rozdział XV

WYMIAR SPRAWIEDLIWOŚCI — SĄDY I TRYBUNAŁY

1. Pojęcie wymiaru sprawiedliwości

Pojęcie wymiaru sprawiedliwości należy do zagadnień kontrowersyjnych. O ile w języku potocznym zasadniczy rdzeń znaczeniowy nie budzi wątpliwości, o tyle pojawiają się one przy próbie zdefiniowania tego terminu na użytek stricte jurydyczny.

Także polski ustawodawca nie podaje legalnej definicji tego pojęcia. W niektórych jednak kwestiach w doktrynie osiągnięto zgodność poglądów. Dotyczy to przede wszystkim tezy o uznaniu wymiaru sprawiedliwości za określony i charaktery­zujący się szczególnymi właściwościami kierunek działalności państwa oraz tezy 0 potrzebie odróżnienia od terminu „wymiar sprawiedliwości" ogólniejszego jeszcze pojęcia „wymierzanie sprawiedliwości", tj. przyznawanie każdemu tego, co mu się według prawa należy. Zasadnicze wątpliwości powstają natomiast przy pró­bie wyodrębnienia kryteriów odgraniczających wymiar sprawiedliwości od innych sfer działania państwa.

W literaturze przedmiotu istnieje pogląd, że pojęcie i zakres wymiaru sprawiedliwości należy rozpatrywać na płaszczyźnie podmiotowej, przedmiotowej oraz mieszanej.

Podmiotowe ujęcie wymiaru sprawiedliwości polega na wskazaniu organu sprawującego wymiar sprawiedliwości, a więc takiego organu państwowego, który daje najlepsze gwarancje decyzji bezstronnych i niezawisłych, obiektywnych i pew­nych, realizujących sprawiedliwość w ramach ustaw. Takim organem jest sąd. Mó­wiąc o sądzie, mamy na myśli organ powołany do sprawowania wymiaru sprawiedli­wości i wyposażony w pełne ustrojowe i procesowe gwarancje prawidłowego orzekania.

Według definicji przedmiotowej (materialnej) wymiarem sprawiedliwości jest działalność polegająca na rozstrzyganiu konfliktów wynikających ze stosunków prawnych. Jest to definicja formułowana wyłącznie w oparciu o kryteria material­ne, odwołujące się do przedmiotu działalności (konflikty prawne) oraz sposobu dzia­łania (rozstrzyganie), całkowicie pomijająca kryteria podmiotowe.

Centralnym elementem definicji przedmiotowej jest orzekanie. W zasadzie po­jęcie to rozumie się jako rozstrzyganie w postępowaniu procesowym konfliktów wynikłych ze stosunków prawnych oraz wymierzanie kar. Co się zaś tyczy zakresu Stosunków prawnych, a więc tego, czy przedmiotem wymiaru sprawiedliwości są konflikty z jakichkolwiek czy z niektórych stosunków prawnych, to w literaturze na ten temat występują podzielone zdania. Według pierwszego z nich tylko sprawy cywilne i karne są przedmiotem wymiaru sprawiedliwości. Zwolennicy innego poglądu przyjmują konieczność uzupełnienia definicji wymiaru sprawiedliwości o konflikty ze stosunków administracyjno-prawnych. Jest to „szersze rozumienie wymiaru sprawiedliwości", tzw. wymiar sprawiedliwości sensu largo.

Pozostaje jeszcze do rozważenia zasadnicza kwestia, a mianowicie, które organy państwowe według tej definicji sprawują wymiar sprawiedliwości. Przyjmując, że dla zwolenników definicji przedmiotowej istotny jest tylko sposób realizacji wymiaru sprawiedliwości, i to w dodatku od strony zjawiskowej, obojętne jest, jaki organ wymiar sprawiedliwości będzie wykonywać.

Grupa definicji mieszanych określa wymiar sprawiedliwości jako działalność sądów, która polega na rozstrzyganiu konfliktów z zakresu prawa karnego i prawa cywilnego. Jest to, jak łatwo zauważyć, połączenie definicji podmiotowej z elementami przedmiotowymi, czyli z działalnością rozstrzygającą (orzekaniem).

2. Standardy dotyczące wymiaru sprawiedliwości w Konwencji praw człowieka i podstawowych wolności

Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności stoi na gruncie podmiotowego określania wymiaru sprawiedliwości, wskazując w art. 6 standardy, jakimi powinien charakteryzować się organ wykonujący funkcje sądu. Są to:

• niezawisłość,

• bezstronność,

• ustanowienie go w drodze ustawy.

Według orzecznictwa Trybunału Europejskiego sądem jest organ orzekający w sprawach oddanych do jego kompetencji i czyniący to na podstawie prawa oraz określonej nim procedury. Powinien on mieć prawo wydawania orzeczeń, które mają moc obowiązującą i podlegają egzekucji za pomocą instrumentów będących w posiadaniu władzy państwowej. Dlatego też żadnego organu o charakterze wyłącznie doradczym, choćby spełniał wszystkie inne warunki, nie można uznać za sąd. Organy sądowe powinny być niezawisłe zarówno od władzy Wykonawczej, tj. administracji państwowej i samorządowej, jak i stron w konkretnej sprawie; osoby zaś w nich orzekające mianowane lub wybierane na określony czas lub bezter­minowo. Z kolei procedura powinna zawierać wszystkie podstawowe gwarancje niezbędne do prawidłowego rozstrzygania. Okoliczność, iż organ taki poza prawem pełni jeszcze inne funkcje, nie przekreśla możliwości uznania go za sąd w rozumie­niu art. 6 Konwencji. Trybunał Europejski wyraźnie podkreślił to w sprawie Camp­bell i Feli v: Wielka Brytania (1982), w której chodziło o Komisję Inspekcji Więzień kontrolującą sytuację w zakładach karnych, a ponadto będącą organem orzekającym w sprawach dyscyplinarnych.

Przegląd orzecznictwa Trybunału pozwala sporządzić długą listę różnych wyspe­cjalizowanych organów, które spełniają, zdaniem Trybunału, warunki do uznania ich za sądy według art. 6. Są to m.in. wojskowe i więzienne komisje i trybunały dyscy­plinarne, sądy dyscyplinarne zrzeszeń zawodowych, organy orzekające w sprawach dotyczących zezwoleń na sprzedaż nieruchomości, organy arbitrażowe do spraw od­szkodowań przy nacjonalizacji.

Przy dokonywaniu oceny, czy dany organ spełnia warunki uznania go za nieza­wisły, należy przede wszystkim brać pod uwagę sposób powoływania osób wcho­dzących w jego skład, okres sprawowania tej funkcji, istnienie gwarancji zabezpie­czających przed naciskami z zewnątrz.

Wyznaczanie urzędników państwowych do zasiadania w składzie wyspecjalizo­wanych trybunałów, np. rozstrzygających różne kwestie związane z obrotem nieru­chomościami rolnymi, nic narusza — zdaniem Trybunału Europejskiego — art. 6 Konwencji, jako że osoby takie miały prawny obowiązek rozstrzygać powierzone im sprawy w sposób zupełnie niezależny. Jeżeli jednak urzędnik taki okazał się podwład­nym innego urzędnika występującego w imieniu strony w konkretnym postępowa­niu, wówczas trybunał orzekający nie ma przymiotu niezawisłości.

Niezwykle duże znaczenie jako gwarancja niezawisłości sądów i niezależności sędziów ma ich nieusuwalność. Powinna ona być nic tylko zagwarantowana przez prawo, ale i stosowana w praktyce. Trybunał Europejski nie wypowiedział się, jaki powinien być minimalny okres sprawowania funkcji w organach orzekających. We wspomnianej sprawie Campbell i Feli Trybunał uznał, iż trzyletni okres, a na tyle powołano członków więziennej komisji dyscyplinarnej, jest „stosunkowo krótki" i przyjął, iż jest on wystarczający tylko dlatego, że istniały rzeczywiście poważne trudności ze znalezieniem chętnych do przyjęcia tych obowiązków na dłużej.

Wymóg bezstronności sędziów pokrywa się do pewnego stopnia z koniecznością zachowania niezależności, w szczególności stron w konkretnej sprawie. Try­bunał Europejski podchodzi do tego dwojako. Z jednej strony bada, czy sąd wda­nym przypadku jest subiektywnie bezstronny w tym sensie, że sędziowie są wolni od osobistych uprzedzeń, Z drugiej strony ważne jest również, czy obiektywnie ist­nieje dostatecznie dużo danych wskazujących na bezstronny stosunek sądu do spra­wy do lego stopnia, iż wykluczają one jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości pod tym względem.

3. Konstytucyjne zasady organizacji i funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości

Zasady te obejmują:

• status prawny i organizacyjny organów sądowych,

• postępowanie przed sądem,

• status prawny sędziego.

Konstytucja stanowi, że wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy powinien opierać się na następujących zasadach:

1) właściwości, co oznacza, że sądy powinny być fachowe, jeśli chodzi obsadę personalną, jak i w odniesieniu do określenia ich kompetencji rzeczowej oraz sposobu organizacji pracy sędziów;

2) niezależności, która jest gwarancją autonomii sądów i sędziów względem in­nych organów państwowych i osób;

3) bezstronności nakazującej neutralność względem jakichkolwiek interesów

4) niezawisłości, która polega na podporządkowaniu sądów wyłącznie Konstytucji i ustawom.

Do zasad postępowania przed sądem ustawa zasadnicza zalicza:

1) jawność postępowania sądowego;

2) dwuinstancyjność postępowania;

3) publiczne ogłoszenie wyroku.

W zakresie zaś statusu prawnego sędziego Konstytucja gwarantuje:

1) niezawisłość sędziowską, która polega na tym, że sędzia w wykonywaniu urzędu podlega tylko ustawie zasadniczej i ustawom. Orzekając, sędzia nigdy i wobec nikogo nie jest niczym innym związany;

2) szczególny status sędziów polegający na tym, że sędziowie:

• są w szczególny sposób powoływani na stanowisko przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony,

• są nieusuwalni, co implikuje, że sędziowie nie mogą być złożeni z urzędu, zawieszeni lub przenoszeni do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew ich woli bez orzeczenia sądu,

• mają immunitet (sędziowski), który polega na zakazie pociągania sędziego do odpowiedzialności karnej lub pozbawienia go wolności bez zgody sądu

• mają gwarancje odnoszące się do wysokości wynagrodzenia, które powinno być określone przez ustawę i uniezależnione od zmieniającego sic układu sił politycznych w parlamencie, a tym bardziej od bieżących decyzji organów władzy wykonawczej,

• mogą być przeniesieni w stan spoczynku (a nie na emeryturę). Co formalnie oznacza pozostanie sędziego nadal w stosunku służbowym,

• są apolityczni, który to wymóg polega na zakazie przynależności do partii politycznych oraz związków zawodowych, a także obejmuje zakaz prowadzenia działalności publicznej, która nic da się pogodzie z zasadami niezależności sądów i nienawistności sędziowskiej.

4. Organy wymiaru sprawiedliwości

Konstytucja zakłada dualizm władzy sądowniczej. W jej skład wchodzą sądy i trybunały. Mają one monopol władzy sądowniczej, która nie może być delegowa­na innym organom.

Andrzej Wasilewski stawia tezę, że na gruncie obowiązującej Konstytucji wymiar sprawiedliwości sprawują tylko sądy, a „trybunały, będąc organami władzy sądowniczej, nie sprawują jednak tzw. wymiaru sprawiedliwości.

Konstytucja daje podstawę do domniemania właściwości w zakresie wymiaru Sprawiedliwości na rzecz sądów powszechnych. Do organów sądowych zalicza:

• Sąd Najwyższy,

• sądy powszechne,

• sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny,

• sądy wojskowe.

Wśród trybunałów wymienia zaś Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu (omówione zostaną w kolejnych rozdziałach).

Sąd Najwyższy sprawuje nadzór judykacyjny nad działalnością sądów powszech­nych i sądów wojskowych w zakresie orzecznictwa. Nadzór obejmuje kasację oraz nadal rewizję nadzwyczajną. SN upoważniony jest także do podejmowania uchwał wyjaśniających przepisy prawne budzące wątpliwości w praktyce lub których stoso­wanie wywoływało rozbieżności w orzecznictwie. Podejmuje także uchwały zawie­rające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych, które budzą wątpliwości w konkretnej sprawie.

Pierwszego Prezesa SN powołuje Prezydent na sześcioletnią kadencję. On powo­lnie też Prezesów SN.

Podstawą prawną działalności SN jest — poza Konstytucją (rozdział VIII) — Ustawa o Sądzie Najwyższym z 20 września 1984 roku.

Na sądy powszechne składają się sądy rejonowe, okręgowe i apelacyjne. Podstawę prawną ich organizacji stanowi ustawa z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju są­dów powszechnych.

Konstytucja nie określa zakresu właściwości sądów wojskowych. W skład sądów Wojskowych wchodzą sądy garnizonowe (I instancji) oraz sądy okręgowe (II instan­cji). Podstawą prawną ich działania i organizacji jest ustawa z 21 sierpnia 1997 r. -Prawo o ustroju sądów wojskowych.

Naczelny Sąd Administracyjny [a także na razie tylko zapowiadane w Konstytucji inne sądy administracyjne (I instancji)] sprawuje kontrolę legalności działań administracji publicznej. Obowiązująca ustawa zasadnicza przesądza też o tym, że orzekanie to obejmuje również badanie zgodności z ustawami aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej oraz uchwał organów samorządu terytorialnego.

Podstawą prawną organizacji i funkcjonowania NSA jest ustawa z 11 maja 1995 roku.

Konstytucja zakłada zatem powstanie dwu odrębnych pionów (autonomiczna l h | sądowych. Z jednej strony podporządkowanych SN, z drugiej sądów administracyjnych podporządkowanych nadzorowi judykacyjnemu NSA. Oba te piony korzystać będą z uprawnienia do wydawania uchwał w sprawach pytań i wątpliwości prawnych. Może to zrodzić i pogłębić już zarysowujące się rozbieżności w orzecznictwie najwyższych instytucji sądowniczych w Polsce. Tym bardziej że Konstytucja pozbawiła (i słusznie) Trybunał Konstytucyjny uprawnienia do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw.

Rozbieżność kierunków orzecznictwa może nie sprzyjać ugruntowaniu pewności prawa.

5. Krajowa Rada Sądownictwa

Ustanowiona w Polsce Krajowa Rada Sądownictwa odgrywa szczególną rolę w zakresie powoływania na stanowiska sędziowskie, podobnie jak utworzone w innych państwach Najwyższe Rady Sądownictwa. Krajowa Rada Sądownictwa wprowadzona została do polskiego systemu ustrojowego na podstawie noweli Konstytucyjnej z 7 kwietnia 1989 r. Konstytucyjna zapowiedź ustawowego uregulowania i całokształtu zagadnień dotyczących jej organizacji i funkcjonowania zrealizowana została 20 grudnia 1989 r. w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa. Od 27 lipca 2001 r. obowiązuje nowa ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa.

Idea powołania Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowała się w wyniku porozumień „okrągłego stołu". Podstawową przesłanką jej ustanowienia było dążenie do instytucjonalnego zagwarantowania niezawisłości sędziów i sądów. Krajowa Rada Sądownictwa — poprzez powierzenie jej spraw nominacji, awansowania i przenoszenia sędziów — w zasadniczy sposób gwarantuje niezawisłość sędziowską w sytuacji, gdy sędziowie stali się nieusuwalni. Jednocześnie jej ustanowienie wzmacnia uprawnienia samorządu sędziowskiego w sprawach osobowych i organizacyjnych sądów. Ten zasadniczy cel wyraża art. 1 ust. 2 ustawy: „Krajowa Rada Sądownicza, a strzeże niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów".

Krajowa Rada Sądownictwa jest organem o charakterze mieszanym, składa się bowiem z reprezentantów samorządu sędziowskiego, z polityków, z osób wchodzących jej skład z urzędu, jak też z wyboru. Krajową Radę Sądownictwa tworzy 25 osób. Z urzędu w jej skład wchodzą: Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelne­go Sądu Administracyjnego i Minister Sprawiedliwości. Z mianowania jest jej człon­kiem jedna osoba wskazana przez Prezydenta. Z wyboru wchodzą w skład Rady czterej posłowie wybrani przez Sejm, dwaj senatorowie wybrani przez Senat, dwaj sędziowie Sądu Najwyższego, jeden sędzia wybrany przez Zgromadzenie Ogólne NSA, dwóch sędziów spośród sędziów sądów apelacyjnych, wybranych przez zebranie przedstawicieli zgromadzeń ogólnych sędziów apelacji; dziewięciu sędziów sądów powszech­nych, wybranych przez zebrania przedstawicieli zgromadzeń ogólnych sądów okręgo­wych, oraz jeden sędzia wybrany przez zgromadzenie ogólne sędziów wojskowych. We wszystkich przypadkach wyłaniania członków Krajowej Rady Sądownictwa po­chodzących z wyboru senatorów, posłów, sędziów ustawa określa w pełni demokratyczny sposób ich wyboru oraz określa, że nie mogą oni być wybrani ponownie, jeżeli sprawowali funkcję jej członków przez dwie kolejne kadencje.

Skład KRS świadczy o tym, że w organie tym dominują przedstawiciele wymia­ru sprawiedliwości (siedemnastu sędziów). Organ ten jest zatem publiczno-samorządowa reprezentacją środowiska sędziowskiego.

W razie wygaśnięcia mandatu wybieranego członka Rady wyborów uzupełniają­cych dokonują odpowiednie organy.

Kadencja Rady trwa cztery lata. Rada obraduje na posiedzeniach plenarnych. Dla ważności uchwał Rady jest wymagana obecność co najmniej połowy składu. Szcze­gółowy tryb działania Rady określa regulamin uchwalony przez Radę. Obsługę ad­ministracyjną Rady zapewnia Kancelaria Prezydenta RP. Posiedzenia plenarne Rady zwołuje jej Przewodniczący w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na dwa miesiące, na wniosek co najmniej jednej trzeciej jej składu albo na wniosek Ministra Sprawiedliwości. Do ważności uchwał Rady wymagana jest obecność co najmniej połowy jej składu. Uchwały zapadają bezwzględną większością głosów, w głosowaniu jawnym, na wniosek członka Rady głosowanie może jednak zostać utajnione.

Zadania Krajowej Rady Sądownictwa mają różnorodny charakter. Nie mają one jednak charakteru normotwórczego. Poza rozpatrywaniem kandydatur na stanowiska sędziów, z wyjątkiem sędziów Trybunału Stanu i Trybunału Konstytucyjnego, Rada rozpatruje i rozstrzyga sprawy o charakterze personalno-kadrowym, ma wpływ na organizację sądów dyscyplinarnych. Najistotniejsze jednak znaczenie ma uprawnienie do przedstawiania Prezydentowi wniosków o powołanie na stanowiska sędziowskie.

Procedura powoływania przez Krajową Radę Sądownictwa kandydatów na stanowiska sędziowskie obejmuje kilka faz. Rozpoczyna się fazą samorządowo-korporacyjną, czyli przedstawieniem i zaopiniowaniem przez właściwy organ sądowy

kandydatów na stanowiska sędziów. Wnioski o powołania na stanowiska sędziów organy sądów kierują do Krajowej Rady Sądownictwa za pośrednictwem Ministra Sprawiedliwości, który również może wyrazić swoją opinię o przedstawionych kandydatach. Jeżeli wnioski składane przez organy sądów nie zawierają wystarczających informacji o kandydatach, Minister Sprawiedliwości może żądać ich uzupełnienia. Zgodnie z Konstytucją Prezydent powołuje sędziów na wniosek Krajowej Rady Są­downictwa. Również na wniosek Rady następuje odwołanie sędziego ze stanowiska przez Prezydenta w przypadkach przewidzianych w ustawie, m.in. w razie:

• zrzeczenia się stanowiska sędziego,

• uznania orzeczeniem właściwej komisji lekarskiej z powodu choroby lub ułom­ności za trwale niezdolnego do pełnienia obowiązków sędziego,

• zawarcia związku małżeńskiego z osobą, która wykonuje zawód adwokata i nie zaprzestała go wykonywać w .okresie trzech miesięcy od daty zawarcia związku mał­żeńskiego,

• przekroczenia 65 roku życia.

Krajowa Rada Sądownictwa z inicjatywy prezesa sądu okręgowego podjętej w sto­sunku do sędziego sądu rejonowego lub okręgowego, jak również z inicjatywy prezesa sądu apelacyjnego podjętej w stosunku do sędziego tego sądu albo na wniosek samego sędziego, może wyrazić zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez sędziego siedemdziesiątego roku życia.

Ponadto na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa Prezydent RP odwołuje sędzie­go także w razie sprzeniewierzenia się zasadzie niezawisłości, co stwierdza sąd dyscyplinarny na wniosek: Ministra Sprawiedliwości, kolegium sądu apelacyjnego lub okręgowego.

Ustawa nakłada na Pienvszego Prezesa Sądu Najwyższego, Ministra Sprawiedli­wości, Prezesa NSA i przewodniczącego Wyższego Sądu Dyscyplinarnego składanie Krajowej Radzie Sądownictwa informacji o działalności sądów. Rada wypowiada się o stanie kadry sędziowskiej, wyraża stanowisko w sprawach dotyczących warunków funkcjonowania sądów, wyraża opinię w sprawach dotyczących sędziów i sądów, wnie­sionych pod obrady Rady przez Prezydenta RP, inne organy państwowe oraz przez zgromadzenie ogólne sędziów. Funkcje Rady odnoszą się także do sfery kształtowa­nia legislacji dotyczącej sądów i sędziów. Rada wyraża stanowisko co do propozycji zmian ustroju sądów, zapoznaje się z projektami aktów normatywnych dotyczących sądownictwa, opiniuje programy szkolenia aplikantów, zakres i sposób przeprowadzenia egzaminu sędziowskiego oraz zasady oceny pracy asesorów sądowych, a także wypo­wiada się w sprawach dotyczących zasad etyki zawodowej sędziów.

31

---