WYROK
z dnia 14 kwietnia 1999 r.
Sygn. K. 8/99
Trybuna Konstytucyjny w skadzie:
Marek Safjan - przewodniczcy
Zdzisaw Czeszejko-Sochacki
Teresa Dbowska-Romanowska
Lech Garlicki
Stefan J. Jaworski
Wiesaw Johann
Krzysztof Kolasiski
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska
Andrzej Mczyski
Ferdynand Rymarz
Jadwiga Skórzewska-osiak - sprawozdawca
Janusz Trzciski
Marian Zdyb
Joanna Szymczak - protokolant
po rozpoznaniu 14 kwietnia 1999 r. na rozprawie sprawy z wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zoonego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., z udziaem umocowanych przedstawicieli uczestników postpowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie niezgodnoci:
1) art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji ledczej z art. 2 oraz art. 111 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji ledczej z art. 10 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
o r z e k a:
1. Art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji ledczej jest zgodny z art. 2 oraz art. 111 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2. Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji ledczej jest zgodny z art. 10 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Z UZASADNIENIA:
[…]
4. Prezydent RP przestawi zarzut niezgodnoci art. 8 ust. 1 ustawy o komisji ledczej z zasadami podziau wadzy oraz niezawisoci sdów. Zaskarony przepis stanowi: „Prowadzenie postpowania lub jego prawomocne zakoczenie przez inny organ wadzy publicznej, nie wycza moliwoci prowadzenia postpowania przed komisj.” Zdaniem wnioskodawcy regulacja ustawowa moe prowadzi* do wykraczania poza ramy kontroli parlamentarnej okrelone w konstytucji i do ingerencji w proces sdziowskiego orzekania. Ocena zasadnoci przedstawionego zarzutu wymaga ustalenia znaczenia zaskaronego przepisu w kontekcie norm konstytucyjnych dotyczcych uregulowa kontroli parlamentarnej.
Funkcja kontrolna parlamentu zostaa ujta w sposób ogólny w art. 95 ust. 2 konstytucji. Zgodnie z tym przepisem „Sejm sprawuje kontrol nad dziaalnoci Rady Ministrów w zakresie okrelonym przepisami Konstytucji i ustaw.” Kontrola parlamentarna oznacza prawo legislatywy do uzyskiwania informacji o dziaalnoci okrelonych organów i instytucji publicznych oraz prawo wyraania oceny tej dziaalnoci. W doktrynie prawa konstytucyjnego podkrela si, e funkcja kontrolna stanowi niezbdny atrybut parlamentu w pastwie demokratycznym. W sprawowaniu tej funkcji przez parlament doktryna prawa konstytucyjnego widzi dziaalno zastpujc dziaania samego Narodu jako podmiotu wadzy politycznej. Celem kontroli parlamentarnej jest zapewnienie funkcjonowania aparatu pastwa zgodnie z interesem Narodu (P. Sarnecki, Funkcje i struktura parlamentu wedug nowej Konstytucji, Pastwo i Prawo, 1997, nr 11-12, s. 47). Kontrola parlamentarna suy informowaniu spoeczestwa o funkcjonowaniu innych organów pastwowych i zapewnia poddanie aparatu pastwowego pod kontrol opinii publicznej. Uprawnienia kontrolne parlamentu musz by* rozpatrywane równie w kontekcie konstytucyjnego prawa kadego obywatela do uzyskiwania informacji o sprawach publicznych i dziaalnoci organów wadzy publicznej. Instrumenty kontroli parlamentarnej stanowi jeden ze rodków urzeczywistnienia tego prawa, a porednio - równie prawa do uczestniczenia w kierowaniu sprawami publicznymi.
Funkcja kontrolna pozostaje w cisym zwizku z zasad podziau wadzy. Zasada ta zakada, e system organów pastwowych powinien zawiera* wewntrzne mechanizmy zapobiegajce koncentracji i naduyciom wadzy pastwowej, gwarantujce jej sprawowanie zgodnie z wol Narodu i przy poszanowaniu wolnoci i praw jednostki. Powierzenie parlamentowi funkcji kontrolnej jest jednym ze rodków realizacji wymienionych celów. Uprawnienia kontrolne legislatywy stanowi istotny element w systemie powiza i „hamulców” midzy wadzami, zapewniajcych równowag wadz. Kontrola parlamentarna suy nie tylko zebraniu informacji niezbdnych do realizacji funkcji ustawodawczej, ale umoliwia take egzekwowanie odpowiedzialnoci politycznej rzdu i jego czonków.
Zasada podziau wadzy z jednej strony stanowi przesank powierzania parlamentowi funkcji kontrolnej, a z drugiej strony okrela granice tej funkcji. Wykadnia przepisów konstytucyjnych i ustawowych dotyczcych kompetencji kontrolnych parlamentu musi uwzgldnia* dyrektywy wynikajce z wymienionej zasady. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunau Konstytucyjnego „wymóg <rozdzielenia> wadz oznacza m.in., i kadej z trzech wadz powinny przypada* kompetencje materialnie odpowiadajce ich istocie, a co wicej - kada z trzech wadz powinna zachowywa pewne minimum kompetencyjne stanowice o zachowaniu tej istoty” (orzeczenie z 21 listopada 1994 r., sygn. K. 6/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 91). Ksztatujc kompetencje poszczególnych organów pastwowych, ustawodawca nie moe naruszy* „istotnego zakresu” danej wadzy (orzeczenie z 22 listopada 1995 r., sygn. K. 19/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 150-151). Zakaz ingerencji w istot danej wadzy wyznacza nie tylko zasady ksztatowania zakresu kompetencji organów pastwowych w ustawodawstwie, ale równie sposób korzystania z kompetencji przyznanych poszczególnym organom pastwowym. Zasada ta znajduje zastosowanie równie w odniesieniu do kompetencji kontrolnych Sejmu. Kompetencje musz by* wykorzystywane w taki sposób, aby nie ingerowa w istotny zakres pozostaych wadz. Realizacja uprawnie kontrolnych nie moe w szczególnoci prowadzi* do naruszenia kompetencji Rady Ministrów w zakresie kierowania administracj rzdow.
Zasada podziau wadzy zakada szczególny sposób okrelenia stosunków midzy wadz sdownicz a pozostaymi wadzami. W stosunkach midzy wadz ustawodawcz a wykonawcz moliwe s róne formy wzajemnych oddziaywa i wspópracy, dopuszcza si równie istnienie obszaru, w którym kompetencje organów nalecych do obu wadz przecinaj si lub nakadaj. Natomiast relacje midzy wadz sdownicz a pozostaymi musz opiera* si na zasadzie „separacji” (orzeczenie Trybunau Konstytucyjnego w sprawie K. 6/94, jw., s. 91). Koniecznym elementem zasady podziau wadzy s niezaleno sdów i niezawiso sdziów.
Wnioskodawca wyprowadza zasad niezalenoci sdów z art. 10 konstytucji, natomiast zasad niezawisoci sdziowskiej z art. 178 konstytucji. Naley w zwizku z tym zauway*, e obie zasady wynikaj z art. 10 konstytucji, wyraajcego zasad podziau i równowagi wadz, a jednoczenie obie zasady zostay proklamowane expressis verbis w szczegóowych przepisach konstytucyjnych - zasada niezalenoci sdów w art. 173 a zasada niezawisoci sdziowskiej w art. 178 ust. 1 konstytucji. Niezaleno sdów zakada przede wszystkim oddzielenie organizacyjne i funkcjonalne sdownictwa od organów innych wadz, tak aby zapewni* sdom pen samodzielno w zakresie rozpoznawania spraw i orzekania. Z kolei niezawiso sdziowska oznacza, e sdzia w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwoci podlega normie prawnej i wasnemu wewntrznemu przekonaniu (por. S. Wodyka, Ustrój organów ochrony prawnej, Warszawa 1968, s. 72).
W wyroku z 24 czerwca 1998 r., sygn. K. 3/98, Trybuna Konstytucyjny powoujc si na pogldy doktryny przypomnia, e niezawiso sdziowska obejmuje szereg elementów:
1) bezstronno w stosunku do uczestników postpowania,
2) niezaleno wobec organów (instytucji) pozasdowych,
3) samodzielno sdziego wobec wadz i innych organów sdowych,
4) niezaleno od wpywu czynników politycznych, zwaszcza partii politycznych,
5) wewntrzn niezaleno sdziego (OTK ZU Nr 4/1998, s. 334).
Konstytucyjne zasady niezalenoci sdów i niezawisoci sdziów s ze sob cile zwizane i do pewnego stopnia nakadaj si na siebie. Wykluczaj one wszelkie formy oddziaywania na dziaalno orzecznicz sdów i zarówno ze strony innych organów wadzy publicznej jak i ze strony innych podmiotów. Orzeczenia sdowe mog zosta* zmienione tylko przez waciwe organy wadzy sdowej, a jedyne dopuszczalne wyjtki w tym zakresie stanowi - zgodnie z pogldami doktryny prawa - prezydenckie prawo aski oraz prawo ustawodawcy do stanowienia ustaw o amnestii. Wymienione zasady konstytucyjne wyczaj w szczególnoci kontrol ze strony wadzy ustawodawczej nad dziaalnoci jurysdykcyjn sdów. Naley zgodzi si z pogldem Marszaka Sejmu, e niezaleno sdów i niezawiso sdziowska nie zakazuj formuowania krytycznych ocen orzecznictwa sdów przez obywateli, a take przez posów, jednake za niezgodne z tymi zasadami naleaoby uzna - zdaniem Trybunau Konstytucyjnego - formuowanie takich ocen w uchwaach Sejmu lub sprawozdaniach komisji sejmowych. Wymienione zasady nie wykluczaj natomiast pewnych form nadzoru ze strony innych organów nad dziaalnoci administracyjn sdów. Z uwagi jednak na cisy zwizek funkcji jurysdykcyjnych i administracyjnych sdów i trudno w rozgraniczeniu tych dwóch sfer, wszelka ingerencja ze strony organów pozasdowych moe by* dokonywana jedynie wyjtkowo i musi posiada* odpowiednie uzasadnienie merytoryczne (orzeczenie Trybunau Konstytucyjnego z 9 listopada 1993 r., sygn. K. 11/93, OTK w 1993 r., cz. II, s. 367).
5. Art. 95 ust. 2 konstytucji poddaje pod kontrol Sejmu dziaalno Rady Ministrów, a take podlegych jej organów administracji publicznej. Zdaniem Trybunau Konstytucyjnego konstytucja nie wyklucza przyznania Sejmowi w drodze ustawy uprawnie umoliwiajcych uzyskiwanie informacji dotyczcych dziaalnoci innych organów i instytucji publicznych, wyranie wskazanych w ustanowionych przepisach, pod warunkiem, e ustawodawca nie narusza norm konstytucyjnych, a w szczególnoci zasady podziau wadzy oraz zasad niezalenoci sdów i niezawisoci sdziów. Naley podkreli*, e Sejmowi przysuguj tylko takie kompetencje (rodki) kontrolne, które zostay wyranie okrelone w konstytucji i ustawach. Wszelkie dziaania kontrolne Sejmu musz mie* podstaw w przepisach ustawy zasadniczej lub ustawy zwykej.
Jednym z instrumentów kontroli sejmowej przewidzianych w ustawie zasadniczej jest komisja ledcza. Zgodnie z art. 111 ust. 1 konstytucji Sejm moe powoa* komisj ledcz do zbadania okrelonej sprawy. Art. 111 ust. 2 konstytucji stanowi, e tryb dziaania komisji ledczej okrela ustawa. Komisja ledcza jest jedn z form kontroli parlamentarnej wystpujcych w wikszoci pastw demokratycznych, bez wzgldu na przyjty system rzdowy. Komisje ledcze okrela si w literaturze jako organy pomocnicze, powoywane do kontroli rzdu i administracji w drodze samodzielnego ustalenia faktycznego obrazu dziaalnoci egzekutywy, a w szczególnoci ustalenia odpowiedzialnoci za zachodzce w tej dziedzinie nieprawidowoci. Do istotnych elementów tej instytucji nale szczególne uprawnienia w zakresie badania stanu faktycznego. Obejmuj one prawo wzywania i przesuchiwania wiadków, przy zastosowaniu przepisów procedury karnej. Komisje ledcze mog m.in. wzywa* i przesuchiwa osoby, które nie peni funkcji w organach wadzy pastwowej. Celem dziaania komisji jest ustalenie stanu faktycznego w danej sprawie, okrelonej przez parlament, a ustalenia te znajduj swój wyraz w przygotowaniu sprawozdania.
W podobny sposób instytucja komisji ledczej uregulowana zostaa równie w Polsce, w zaskaronej ustawie. Rezultatem prac komisji ledczej jest sporzdzenie sprawozdania, które przedstawia ustalenia faktyczne dokonane przez komisj. Sprawozdanie komisji moe zawiera* równie ocen badanej dziaalnoci. Art. 18 ustawy nakada ponadto na komisj obowizek zoenia wstpnego wniosku o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej osób wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 3-7 ustawy z 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu, jeeli dokonane ustalenia uzasadniaj postawienie im zarzutu popenienia w sposób zawiniony, w zakresie swojego urzdowania lub w zwizku zajmowanym stanowiskiem, czynu naruszajcego konstytucj lub ustaw. Komisja nie ma natomiast adnych kompetencji decyzyjnych, które pozwalayby jej wywiera* wpyw na dziaalno innych organów wadzy publicznej.
Konstytucja nie okrela wyranie zakresu spraw, które mog stanowi przedmiot badania komisji. Zakresu tych spraw nie okrela równie ustawa. Ustawa zawiera tylko jeden przepis, który expressis verbis ogranicza zakres dziaania komisji, a mianowicie art. 8 ust. 2. W myl tego przepisu: „przedmiotem dziaania komisji nie moe by* ocena zgodnoci z prawem orzecze sdowych.” W ocenie Trybunau Konstytucyjnego brak szczegóowych przepisów ustawowych, wymieniajcych sprawy nalece do zakresu dziaania komisji ledczej, nie upowania do rozumienia przepisu art. 8 ust. 1 ustawy jako generalnego upowanienia do badania przez komisj ledcz wszelkich spraw wskazanych przez Sejm, niezalenie od tego, czy w danej sprawie s lub byy prowadzone postpowania przed innymi organami wadzy publicznej. Dziaalno komisji ledczych musi bowiem by* zgodna z zasadami konstytucyjnymi wyznaczajcymi granice kontroli parlamentarnej. Sprawa stanowica przedmiot badania komisji musi mieci* si w zakresie przedmiotowym i podmiotowym kontroli sejmowej okrelonym w konstytucji oraz w ustawach. Komisje ledcze mog zatem bada* wycznie dziaalno organów i instytucji publicznych wyranie objtych kontrol Sejmu przez konstytucj oraz ustawy. Poza zakresem dziaania komisji ledczej pozostaje natomiast dziaalno wszelkich podmiotów nie objtych zakresem kontroli sejmowej, a w szczególnoci dziaalno podmiotów prywatnych, które nie wykonuj adnych zada z zakresu administracji publicznej ani nie korzystaj z pomocy pastwa.
W wietle art. 95 ust. 2 konstytucji zakres kontroli dziaania komisji ledczej obejmuje w szczególnoci dziaalno Rady Ministrów oraz organów administracji rzdowej. Naley w zwizku z tym zauway*, e komisja ledcza moe bada* m.in. sprawy stanowice przedmiot postpowa toczcych przed organami administracji rzdowej, a take sprawy zakoczone ostatecznym rozstrzygniciem wydanym przez organ administracji rzdowej. Moe równie bada* i ocenia*, jeeli zachodzi taka potrzeba, zgodno z prawem rozstrzygni wydanych przez organy administracji rzdowej. Przyjcie odmiennych rozwiza w tym zakresie uniemoliwiaoby sprawowanie efektywnej kontroli przez Sejm nad rzdem.
Konstytucyjne zasady niezalenoci sdów i niezawisoci sdziów wykluczaj natomiast jakiekolwiek formy kontroli Sejmu nad orzecznictwem sdów. Naley w zwizku z tym zauway*, e ograniczenie przedmiotu kontroli przewidziane w art. 8 ust. 2 zaskaronej ustawy nie wyczerpuje zakresu spraw wyczonych spod kontroli komisji ledczych, zgodnie z zasadami konstytucyjnymi okrelajcymi granice kontroli parlamentarnej. Komisja ledcza nie moe kontrolowa równie innych aspektów dziaalnoci jurysdykcyjnej organów wadzy sdowniczej.
Moe jednak zdarzy si sytuacja, w której okrelone dziaania osób wchodzcych w skad organów wadzy wykonawczej stanowi jednoczenie przedmiot badania komisji ledczej oraz sdów. Prawo rónych krajów w róny sposób rozwizuje problem dopuszczalnoci wyjaniania sprawy przez komisj ledcz parlamentu równolegle do toczcego si postpowania sdowego. W wielu krajach europejskich nie wyklucza si badania sprawy przez komisj ledcz w takiej sytuacji. Taki rozwizanie zostao przyjte m.in. w Niemczech. Prawo niemieckie nie reguluje wyranie dopuszczalnoci badania sprawy przez komisj równolegle z postpowaniem sdowym. Praktyka konstytucyjna i doktryna przyjmuje jednak, e wszczcie i prowadzenie postpowania sdowego nie oznacza zakazu badania sprawy przez komisj ledcz Parlamentu Zwizkowego. Odmienne rozwizanie zostao przyjte m.in. we Francji. Zgodnie z prawem francuskim jeeli okrelone fakty stanowiy podstaw do wszczcia postpowania karnego, nie mona utworzy komisji ledczej, dopóki postpowanie to nie zostanie zakoczone. Jeeli komisja zostaa utworzona, jej dziaalno ulega zakoczeniu od chwili wszczcia postpowania przygotowawczego w sprawie faktów, które stanowiy przesank jej utworzenia. W pimiennictwie z zakresu francuskiego prawa parlamentarnego zwraca si uwag, e ograniczenie to nie uniemoliwia utworzenia komisji ledczej, zmusza jednak izby parlamentu do takiego okreleniu zakresu jej dziaania, aby wyczy z niego fakty, które stanowiy podstaw wszczcia postpowania sdowego. Polska ustawa o komisji ledczej przewiduje moliwo zawieszenia przez komisj swojej dziaalnoci do zakoczenia okrelonego etapu lub caoci postpowania toczcego si przed innym organem wadzy publicznej (art. 8 ust. 3). Zawieszenie dziaalnoci przez komisj wymaga zgody Marszaka Sejmu.
W ocenie Trybunau Konstytucyjnego konstytucyjne zasady niezalenoci sdów oraz niezawisoci sdziów nie zakazuj badania przez komisj sprawy, pomimo e okolicznoci i zdarzenia stanowice przedmiot badania komisji stanowi lub stanowiy przedmiot badania w postpowaniu sdowym. W praktyce moe tutaj chodzi przede wszystkim o postpowanie w sprawie karnej. Jak susznie zauwaa Marszaek Sejmu, dziaalno komisji ledczej oraz postpowanie sdowe maj róne cele. Celem postpowania sdowego w sprawie karnej jest rozstrzygnicie o odpowiedzialnoci karnej danej osoby. Natomiast celem komisji ledczej jest zbadanie dziaalnoci danego organu wadzy publicznej, a w szczególnoci ustalenie zakresu i przyczyn nieprawidowoci w jego funkcjonowaniu. Zebranie informacji umoliwia Sejmowi podjcie niezbdnych kroków politycznych w celu przeciwdziaania nieprawidowociom i usprawnienia dziaania aparatu pastwowego. Mog one polega*, na przykad, na zmianie obowizujcego ustawodawstwa lub na pocigniciu do odpowiedzialnoci politycznej okrelonych osób. Mog one polega równie na pocigniciu danej osoby do odpowiedzialnoci konstytucyjnej. Przedmiot badania komisji ledczej nie pokrywa si zatem z przedmiotem badania sdu. Trybuna Konstytucyjny podziela w zwizku z tym pogld Marszaka Sejmu i przedstawiciela Sejmu na rozprawie, e podjcie sprawy przez komisj, po wydaniu orzeczenia przez sd, nie oznacza powtórnego prowadzenia postpowania w tej samej sprawie.
Ustanowienie bezwzgldnego zakazu badania sprawy przez komisj ledcz w przypadku wszczcia postpowania sdowego mogoby utrudnia Sejmowi dostp do informacji niezbdnych dla realizacji jego konstytucyjnych kompetencji, w szczególnoci dostp do informacji na temat tych aspektów dziaania organów wadzy publicznej, które pozostaj poza zakresem zainteresowania sdów. Dziaalno komisji musi jednak respektowa zasad niezalenoci sdów i niezawisoci sdziów. Komisja nie moe zatem wyraa pogldów co do sposobu rozstrzygnicia sprawy przez sd, nie moe równie kwestionowa zasadnoci orzecze sdowych.
Tak uksztatowane reguy dziaalnoci komisji ledczej nakazuj zachowanie przez komisj w toku prowadzonego postpowania szczególnej ostronoci i wymagaj refleksji, czy w sprawie, ze wzgldu na jej zwizki z toczcym si postpowaniem przed innym organem wadzy publicznej, nie wystpuj takie okolicznoci, które narzucayby konieczno zawieszenia postpowania przed komisj.