WYROK
z dnia 26 padziernika 1999 r.
Sygn. K 12/99
Trybuna Konstytucyjny w skadzie:
Teresa Dbowska-Romanowska - przewodniczca
Lech Garlicki - sprawozdawca
Wiesaw Johann
Krzysztof Kolasiski
Marian Zdyb
Joanna Szymczak - protokolant
po rozpoznaniu 26 padziernika 1999 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziaem umocowanych przedstawicieli uczestników postpowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie, e:
art. 46 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. Nr 54, poz. 348; zm.: Nr 158, poz. 1042, z 1998 r. Nr 94, poz. 594, Nr 106, poz. 668 i Nr 162, poz. 1126) w zakresie, w jakim zawiera w odniesieniu do paliw gazowych, energii elektrycznej i cieplnej upowanienie dla Ministra Gospodarki do okrelenia w drodze rozporzdzenia szczegóowych zasad rozlicze z indywidualnymi odbiorcami w lokalach, jest niezgodny z art. 76 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
o r z e k a:
I. Art. 46 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 54, poz. 348, Nr 158, poz. 1042; zm.: z 1998 r.: Nr 94, poz.594, Nr 106, poz. 668 i Nr 162, poz. 1126) w zakresie, w jakim upowania Ministra Gospodarki do okrelania, w drodze rozporzdzenia, zasad rozlicze w obrocie paliwami gazowymi, energi elektryczn i ciepem, w tym zasad rozlicze z indywidualnymi odbiorcami w lokalach:
1) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, e nie odpowiada okrelonym w tym przepisie wymaganiom, jakie musi spenia upowanienie ustawowe, nie zawierajc wytycznych dotyczcych treci aktów wykonawczych;
2) nie jest niezgodny z art. 76 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
II. Utrata mocy obowizujcej przepisu wymienionego w pkt. I sentencji nastpuje z dniem 1 lipca 2000 r.
Z UZASADNIENIA:
[…]
2. Wymagania, jakim musz obecnie odpowiada rozporzdzenia, formuuje art. 92 ust. 1 konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporzdze tylko na podstawie “szczegóowego upowanienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania”. Upowanienie musi mie charakter szczegóowy pod wzgldem podmiotowym (musi “okrela organ waciwy do wydania rozporzdzenia”), przedmiotowym (musi okrela “zakres spraw przekazanych do uregulowania”) oraz treciowym (musi okrela “wytyczne dotyczce treci aktu”). Zwaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowizek okrelenia owych “wytycznych” stanowi nowo w naszym systemie prawnym, bo przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Maej Konstytucji z 1992 r., gdy chodzi o rozporzdzenia ministrów) nie formuoway expressis verbis takiego wymagania.
Zarazem jednak, ju pod rzdami przepisów konstytucyjnych sprzed 1997 r., zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie rysowao si przekonanie, e ustawowe upowanienie do wydania aktu wykonawczego (rozporzdzenia) nie moe mie charakteru blankietowego i nie moe pozostawia prawodawcy rzdowemu zbyt daleko idcej swobody w ksztatowaniu merytorycznych treci rozporzdzenia. Ju w orzeczeniu Uw 4/88 z 19 padziernika 1988 r. (OTK w 1988 r., s. 79), Trybuna Konstytucyjny wskaza, e [ówczesna] “Konstytucja PRL nie zezwala na formuowanie ustawowych upowanie blankietowych”. W dalszym orzecznictwie uformowao si stanowisko, i “upowanienie ustawowe musi by sformuowane tak, aby odsyao do sprawy te maj suy realizacji celów wyraonych w ustawie; dlatego te upowanienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznacza kierunek unormowa zawartych w akcie wykonawczym” (orzeczenie z 23 padziernika 1995, K. 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 wrzenia 1997 r., K. 25/97 wskazano, e niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformuowanie upowanienia, które w istocie “upowania nie do wydania rozporzdzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania caego kompleksu zagadnie (...), co do których w tekcie ustawy nie ma adnych bezporednich unormowa czy wskazówek” (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Po wejciu w ycie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998, U. 19/97, zauwaono, e “w porzdku prawnym proklamujcym zasad podziau wadz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego róda prawa wewntrznego, parlament nie moe w dowolnym zakresie >cedowa< funkcji prawodawczych na organy wadzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu wadzy wykonawczej pozostawia ksztatowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej...” (OTK ZU Nr 4/1998, s. 262-263; zob. te wyrok z 14 marca 1998, K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjno “upowanienia blankietowego”). Od czasów Konstytucji PRL mona byo mówi o obowizku takiego zredagowania przepisu upowanienia, aby wyznacza pewne minimum kierunku unormowa, jakie maj by zawarte w akcie wykonawczym. Obowizek ten stawa si tym bardziej wyrazisty im istotniejsza - z punktu widzenia praw obywateli i zasady wycznoci ustawy - stawaa si tre uregulowa, które miay by zawarte w akcie wykonawczym.
Art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji z 1997 r. podsumowa t lini rozwojow, wyranie nakazujc, by w upowanieniu okreli take “wytyczne dotyczce treci aktu”. Przepis ten traktowa wic raczej naley jako potwierdzenie stanowiska, jakie od dawna rysowao si ju w orzecznictwie, ni jako sformuowanie nowej, nieznanej dotd przesanki formuowania upowanie. Niemniej, wobec kategorycznoci obecnego sformuowania konstytucyjnego za niewtpliwe naley uzna, e wszelkie upowanienie ustawy, w odniesieniu do którego nie da si wskaza adnych treci ustawowych, które peniyby rol “wytycznych dotyczcych treci aktu”, jest sprzeczne z konstytucj. Brak owych wytycznych stanowi warunek wystarczajcy dla uznania niekonstytucyjnoci upowanienia, nawet jeeli pozostae wymagania, o których mówi art. 92 konstytucji zostan spenione.
Art. 92 konstytucji nie zdefiniowa pojcia “wytycznych”, trudno te dla ustalenia definicji odwoywa si do koncepcji “poj zastanych”, bo polskie prawo konstytucyjne nie uywao dotd pojcia “wytycznych” w takim rozumieniu. Trzeba jednak zauway, e wprowadzenie tego wymagania wynikao ze wiadomej decyzji twórców konstytucji. W pracach Komisji Konstytucyjnej ZN zakwestionowano bowiem to sformuowanie, ale po wysuchaniu stanowisk ekspertów zdecydowano si na jego utrzymanie. Jak wskaza wówczas M. Zieliski, wytyczne, “to ten fragment polece, który nie tylko wskazuje zakres i typ spraw, ale zawiera równie pewne wskaniki dotyczce tego, ku czemu ma zmierza tre, która zostanie zawarta w rozporzdzeniu. Wskazówki te ograniczayby swobod treci rozporzdzenia”. P. Sarnecki wskaza za, e “wytyczne, to wskazanie celu - kierunku, który miaby by osignity w danym akcie” (Komisja Konstytucyjna ZN, Biuletyn nr XXXVIII, s. 21 - debata w podkomisji redakcyjnej w dniu 19.VIII.1996 r.).
Podobne jest stanowisko Rady Legislacyjnej, która uznaa, e “wytyczne”, to wskazówki co do treci aktu normatywnego, wskazania co do kierunku merytorycznych rozwiza, które maj znale w nim wyraz (zob. Stanowisko Rady Legislacyjnej w sprawie “konstruowania” upowanie do wydawania rozporzdze, Przegld Leg. 1998, nr 3-4, s. 187).
Trybuna Konstytucyjny podziela to stanowisko. Skoro bowiem art. 92 ust. 1 mówi o “wytycznych dotyczcych treci aktu”, to nie ulega wtpliwoci, e wskazania zawarte w ustawie musz dotyczy materialnego ksztatu regulacji, która ma by zawarta w rozporzdzeniu. Wskazania dotyczce spraw proceduralnych (np. nakazujce, by ustanowienie rozporzdzenia nastpowao “w porozumieniu” czy “po zasigniciu opinii”) nie mog zastpi wytycznych merytorycznych, o których mowa w art. 92 ust. 1.
“Wytyczne dotyczce treci aktu” mog przybiera rozmait posta redakcyjn - jak susznie zauwaono w Stanowisku Rady Legislacyjnej mog one mie zarówno charakter “negatywny” (tzn. ze wszystkich wchodzcych w rachub rozstrzygni rozporzdzeniodawcy mog wyklucza te, których ustawodawca sobie nie yczy) jak i charakter “pozytywny” (np. wskazujc kryteria, którymi powinien si kierowa twórca rozporzdzenia normujc przekazany mu zakres spraw, wskazujc cele, jakie ma spenia dane unormowanie, czy funkcje, które ma spenia instytucja, której uksztatowanie ustawa powierzya rozporzdzeniu). W kadym razie, ustawa musi zawiera pewne wskazania ju to wyznaczajce treci (kierunki rozwiza), jakie maj by zawarte w rozporzdzeniu ju to eliminujce pewne treci (kierunki rozwiza). Zgodzi si naley z pogldem B. Banaszaka (Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 159 i 160), e “w ustawie naley zawrze jak merytoryczn tre dyrektywn, której wykonaniu przepisy rozporzdzenia maj suy”, a upowanienie “powinno by na tyle szczegóowe, aby czytelny by zamiar ustawodawcy”.
Sposób ujcia wytycznych, zakres ich szczegóowoci i - oczywicie - zawarte w nich treci s w zasadzie spraw uznania ustawodawcy. Kontrola Trybunau Konstytucyjnego ogranicza si moe jedynie do dwóch kwestii. Po pierwsze, do ustalenia, czy w ustawie zawarto w ogóle jakie wytyczne - jak ju bya o tym mowa, cakowity brak wytycznych przesdza o niekonstytucyjnoci upowanienia, bo stanowi oczywist obraz art. 92 ust. 1 zd. 2 konstytucji. Ju w tym miejscu trzeba te podkreli, e jeeli ustawa upowania rozporzdzenie do unormowania kilku materii o odrbnym przedmiotowo charakterze, to “wytyczne” musz dotyczy odrbnie kadej z tych materii. Po drugie, do ustalenia, czy sposób zredagowania wytycznych pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami wycznoci ustawy i nakazami, by pewne kwestie byy regulowane w caoci w ustawie (dotyczy to zwaszcza regulacji z zakresu prawa karnego, czy regulacji w sprawach, o których mowa w art. 217 konstytucji). Zdaniem Trybunau Konstytucyjnego moliwe jest te sformuowanie ogólniejszej zasady konstytucyjnej: im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi by regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesa do aktów wykonawczych. W tych kwestiach jeeli ustawodawca korzysta z owych odesa, to musi znacznie szerzej wyznaczy tre przyszych rozporzdze, m.in. przez szczegóowsze - ni w innych materiach - ujcie “wytycznych co do treci aktu”. Innymi sowy, minimum treciowe wytycznych nie ma charakteru staego, a wyznaczane musi by a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej zwizku z sytuacj obywatela. Oczywiste jest przy tym, e “wytyczne” nigdy nie mog mie czysto blankietowego charakteru (np. ograniczajc si do ogólnego stwierdzenia, e rozporzdzenie okreli “ogólne zasady”), nawet jednak, gdy przybior one posta wskaza merytorycznych, to zawsze pozostanie pytanie, czy - na tle regulowanej materii - stopie ich szczegóowoci mona uzna za konstytucyjnie dostateczny.
“Wytyczne” nie musz by zawarte w przepisie formujcym upowanienie do wydania rozporzdzenia - moliwe jest te ich pomieszczenie w innych przepisach ustawy, o ile tylko pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treci tych wytycznych. Jeeli jednak rekonstrukcja taka okae si niemoliwa, to przepis zawierajcy upowanienie bdzie musia zosta uznany za wadliwy konstytucyjnie.
3. Na tle tych ustale ogólnych Trybuna Konstytucyjny dokona oceny art. 46 prawa energetycznego. Na wstpie wyjani naley, czy omawiane wyej wymagania art. 92 ust. 1 zd. 2 konstytucji w ogóle odnosz si do ustawy - Prawo energetyczne, jako e ustawa ta zostaa uchwalona po rzdami poprzednich przepisów konstytucyjnych (dat ustawy jest 10 kwietnia 1997 r., a dat Dziennika Ustaw, w którym zostaa ogoszona - 4 czerwca 1997 r.). Przypomnie tu naley pogld Trybunau Konstytucyjnego, i dla oceny konstytucyjnoci “treci normy prawnej miarodajny jest stan konstytucyjny z dnia orzekania, przy ocenie za kompetencji prawotwórczej do wydania badanego przepisu i trybu jego ustanowienia - stan konstytucyjny z dnia wydania przepisu” (wyrok z 26 listopada 1997 r., U. 6/97, OTK ZU Nr 5-6/1997, s. 459; wyrok z 8 grudnia 1998 r., U. 7/98, OTK ZU Nr 7/1998, s. 661). W peni podtrzymujc ten pogld naley jednak zauway, e nie ma on bezporedniego odniesienia do rozpoznawanej tu sprawy.
Po pierwsze, przedmiotem orzekania Trybunau nie jest ocena procedury, w jakiej zosta ustanowiony art. 46, ani te ocena, czy Sejm mia kompetencj do jego ustanowienia. Trybuna orzeka o merytorycznej treci art. 46, tyle e tre ta polega na sformuowaniu normy kompetencyjnej pod adresem Ministra Gospodarki. Sformuowanie to musi by jednak zgodne z aktualnie obowizujcymi przepisami konstytucyjnymi i gdyby miao si okaza, e norma kompetencyjna prawidowa pod rzdami Maej Konstytucji, staa si niezgodna z nowym unormowaniem konstytucyjnym, to mielibymy do czynienia z sytuacj “niekonstytucyjnoci wtórnej”, podlegajc ocenie ma tle nowej konstytucji.
Po drugie, art. 46 prawa energetycznego wszed w ycie - podobnie jak niemal wszystkie przepisy tej ustawy - w pocztku grudnia 1997 r. (art. 72 tej ustawy przewidywa szeciomiesiczn vacatio legis), a wic ju w okresie obowizywania nowej konstytucji. Nie ma, zdaniem Trybunau Konstytucyjnego, podstaw do twierdzenia, e do oceny materialnej konstytucyjnoci przepisów, które wchodz w ycie pod rzdami obecnej konstytucji, mona stosowa dawniejsze przepisy konstytucyjne.
Po trzecie, jak ju wyej wskaza Trybuna Konstytucyjny, take na gruncie poprzednich przepisów konstytucyjnych za nieprawidowe uzna naleao upowanienie blankietowe, tzn. takie, które w ogóle nie wyznaczaoby kierunków rozwiza, jakie maj by przyjte w rozporzdzeniu. Gdyby miao si wic okaza, e upowanienie z art. 46 prawa energetycznego nie zawiera jakichkolwiek wskaza merytorycznych co do treci stanowionych na jego podstawie rozporzdze, to uzna by je naleao za niezgodne tak na gruncie obecnych, jak i poprzednich przepisów konstytucyjnych.
Z tych wzgldów Trybuna Konstytucyjny nie widzi przeszkód dla dokonania oceny art. 46 prawa energetycznego w wietle caoksztatu wymaga ustanowionych w art. 92 ust. 1 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku.
4. Art. 46 prawa energetycznego okrela podmiot uprawniony do wydania rozporzdzenia, wskazuje tryb jego wydawania oraz wyznacza zakres przedmiotowy materii, które maj zosta uregulowane. Tym samym wymagania szczegóowoci podmiotowej i przedmiotowej upowanienia zostay spenione.
Art. 46 nie formuuje natomiast nie tylko adnych “wytycznych co do treci aktu” (który to wymóg zosta wprowadzony Konstytucj z 1997 r.), ale te nie zawiera adnych postanowie wyznaczajcych kierunki rozwiza, jakie maj znale si w rozporzdzeniu (który to wymóg istnia ju pod rzdami poprzednich przepisów konstytucyjnych). Jak ju wskazano wyej, nie dyskwalifikuje to przepisu upowaniajcego (cho wiadczy o jego legislacyjnej uomnoci), bo problem istnienia “wytycznych” powinien by rozpatrywany caym kontekcie normatywnym ustawy. Mona bowiem wyobrazi sobie sytuacj, gdy - pomimo braku jakichkolwiek wytycznych w przepisie upowaniajcym - szczegóowy kontekst normatywny ustawy spowoduje, e organ wykonawczy niejako porednio, poprzez szczegóowe normy ustawy, uzyskuje wytyczne do odpowiedniego zbudowania treci rozporzdzenia. Konieczna jest tym samym odpowied na pytanie, czy w innych - ni art. 46 - postanowieniach prawa energetycznego moliwe jest odnalezienie wskazówek co do zasad ksztatowania i kalkulacji taryf oraz co do zasad rozlicze w obrocie paliwami gazowymi, energi elektryczn i ciepem, w tym zasad rozlicze z indywidualnymi odbiorcami.
[…]
Trybuna Konstytucyjny nie podziela stanowiska Prokuratora Generalnego, i w ustawie zawarto “swego rodzaju wytyczne”, bo naoono na Ministra Gospodarki obowizek wydania aktu wykonawczego w porozumieniu z Ministrem Finansów i po uzyskaniu opinii Prezesa URE. Jak ju bowiem wskazano wyej, “wytyczne”, o których mowa w art. 92 ust. 1 zd. 2 konstytucji - skoro maj dotyczy “treci aktu” - musz mie tre materialno-prawn, a wic nie mog ogranicza si do regulacji proceduralnej. Prawda, e ta regulacja proceduralna pomylana jest jako, m.in., gwarantujc ochron odbiorców, ale argument ten moe mie znaczenie dla rozwaania zgodnoci ustawy - Prawo energetyczne z art. 76 konstytucji, natomiast pozbawiony jest zwizku z rozwaaniami prowadzonymi na tle art. 92 konstytucji.
[…]
Trybuna Konstytucyjny stwierdza, e ani art. 46 ustawy - Prawo energetyczne, ani pozostae jej postanowienia nie czyni zado zarówno wymaganiu okrelenia “wytycznych dotyczcych treci aktu”, jak i wymaganiu wyznaczenia podstawowych kierunków rozwiza, jakie maj si znale w rozporzdzeniu. Tym samym art. 46 - nawet odczytywany w caym kontekcie normatywnym ustawy jest - w zaskaronym zakresie - niezgodny z wymaganiami z art. 92 ust. 1 zd. 2 in fine Konstytucji z 1997 r., analogiczna konkluzja o niezgodnoci moliwa byaby te na gruncie poprzednich przepisów konstytucyjnych.
[…]
6. Trybuna Konstytucyjny uzna za konieczne odroczenie utraty mocy obowizujcej przez art. 46 ustawy - Prawo energetyczne. Z uwagi na zasad bezpieczestwa prawnego nie mona bowiem doprowadzi do sytuacji luk w prawie, zwaszcza w odniesieniu do regulacji, których celem jest ochrona interesów konsumentów. Trybuna Konstytucyjny uwaa, e wskazany w sentencji termin powinien by wystarczajcy dla dokonania odpowiedniej zmiany art. 46 i wprowadzenia do niego “wytycznych dotyczcych treci aktu”, tak jak to nakazuje art. 92 ust. 1 konstytucji. Suy to powinno take ochronie konsumenta, stosownie do dyrektyw wynikajcych z art. 76 konstytucji.