Strefa ochronna wedug ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i ksztatowaniu rodowiska
Celem niniejszej pracy jest przedstawienie zasad ustalania stref ochronnych na podstawie ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i ksztatowaniu rodowiska, przyblienia zasad ich ustanawiania oraz skonkretyzowanie, co obowizuje przy ustalaniu strefy ochronnej.
Postaramy si odpowiedzie m.in. na pytania: dlaczego ustanawiane s strefy ochronne i na jakich obszarach, czy s one celowe, jakie organy je ustanawiaj, czy ustanawia si je w wyjtkowych sytuacjach, w jaki sposób oraz czy s one skutecznym instrumentem ochrony rodowiska.
Rozdzia III dziau III - Wykonywanie ochrony rodowiska - ustawy o ochronie i korzystaniu ze rodowiska powiecony zosta ograniczeniom w korzystaniu ze rodowiska. Artyku 71.1 mówi, e „w wypadku gdy mimo zastosowania odpowiednich rozwiza technicznych nie mog by wyeliminowane lub ograniczone szkodliwe oddziaywania na rodowisko, powodowane dziaalnoci wykonywan w obiekcie budowlanym albo na terenie nieruchomoci, jeeli równoczenie za utrzymaniem takiej dziaalnoci przemawia interes spoeczny, dla tego obiektu lub nieruchomoci moe by ustanowiona strefa ochronna”. Ustp 2 tego artykuu stwierdza, e „o potrzebie ustanowienia strefy ochronnej rozstrzyga w formie decyzji terenowy organ administracji pastwowej stopnia wojewódzkiego, okrelajc w razie jej ustanowienia obszar strefy oraz warunki jej zagospodarowania i uytkowania”. Decyzja taka moe zosta zmieniona lub uchylona gdy organ, który j wyda stwierdzi, e nastpiy zmiany rodzaju lub zasigu szkodliwego oddziaywania na rodowisko lub ustay przyczyny ustanawiania strefy ochronnej.
Instytucja strefy ochronnej w prawie polskim wystpuje w dwóch postaciach:
strefy, której zadaniem jest ochrona jakiego terenu czy obiektu, np. otulina parku narodowego czy strefa ochrony konserwatorskiej,
strefy, której zadaniem jest ochrona okrelonego terenu przed szkodliwym oddziaywaniem urzdzenia czy obiektu.
Artyku 71 ustawy reguluje wanie t sytuacj. Strefa ochronna polega na ustanowieniu na okrelonym obszarze specjalnego reimu prawnego sucego realizacji celów instytucji strefy ochronnej, a wic albo ochrony obiektu, albo ochrony przed obiektem. Stref ochronn ustanawia na mocy decyzji wojewoda. Sformuowanie art. 71 pozwala na przyjcie tezy, e strefa ochronna moe by ustanowiona na wniosek zakadu, jak i z urzdu. Ustawa nie przesdza ani o rozmiarze strefy ochronnej, ani te o treci ustale dotyczcych sposobu zagospodarowania strefy, bowiem rozporzdzenie RM przewidziane w art. 71 ust. 4 w sprawie trybu i warunków ustanawiania, zagospodarowania i uytkowania stref ochronnych jak dotd nie zostao wydane. Wojewoda wydajc decyzj o ustanowieniu strefy nie moe naruszy praw ustawowych wacicieli nieruchomoci pooonych na terenie strefy, ani te praw zagwarantowanych przez ustawy podmiotom gospodarczym.
Ustanowienie strefy jest determinowane nie tylko przepisami i wymogami ochrony rodowiska, ale równie przesankami ekonomicznymi. Taki czy inny zakres strefy, jak i zasady gospodarowania w jej obrbie zwizane s z kosztami uytkowania. Koszty ponosi zakad, dla którego dan stref ustanowiono. W zwizku z tym musi on zdecydowa si, czy prowadzenie dziaalnoci gospodarczej pocigajcej za sob konieczno ustanowienia strefy ochronnej jest dla niego opacalna. Sprawa jest prosta, jeli chodzi o inwestycje, które przy okrelonych kosztach staj si nieopacalne i w ogóle nie bd realizowane lub nie bd realizowane na konkretnym terenie. Sprawa si komplikuje, gdy chodzi o istniejce ju zakady, dla których kalkulacje kosztów prowadzono wedug zasad zwizanych z systemem gospodarki centralnie planowanej opartej na pastwowej wasnoci rodków produkcji.
Ustanowienie strefy ochronnej pociga za sob dwa skutki:
- umoliwia zastosowanie art. 84 ustawy, tzn. stwarza podstaw prawn do dochodzenia roszcze wacicieli nieruchomoci pooonych w strefie ochronnej domagania si ich wykupu lub zamiany na inn, jeeli korzystanie z nieruchomoci w dotychczasowy sposób jest zwizane z istotnymi utrudnieniami lub ograniczeniami.
- stwarza obowizek podjcia dziaa przez organy samorzdu terytorialnego opierajc si na ustawie o ochronie gruntów rolnych i lenych, zgodnie z art. 16 tej ustawy dla gruntów pooonych w strefie ochronnej istniejcej wokó zakadu przemysowego opracowuje si na koszt zakady plany zagospodarowania na tych gruntach. Taki projekt winien okrela:
rodzaje wystpujcych zanieczyszcze i ich stenie;
wpyw zanieczyszcze lub innego szkodliwego oddziaywania na istniejcy sposób zagospodarowania, z ewentualnym podziaem strefy na czci;
aktualne kierunki produkcji rolinnej oraz wielkoci tej produkcji;
roliny, które mog by uprawiane, zalecenia dotyczce ich uprawy oraz proponowany sposób ich gospodarczego wykorzystania;
sposób przeciwdziaania zmniejszeniu wartoci uytkowej gleb;
spodziewany poziom globalnej produkcji rolniczej lub lenej;
wykaz gospodarstw rolnych prowadzcych produkcj rolnicz;
wysoko przewidywanych odszkodowa z tytuu obnienia poziomu produkcji lub zmiany kierunku produkcji;
ewentualne obowizki zwizane z prowadzeniem produkcji zwierzcej, w tym równie rybackiej;
ewentualne nakady niezbdne do zmiany kierunków produkcji;
przewidywany obszar i koszty nabycia gruntów przez zakad przemysowy.
Rozporzdzenie R.M. z 5 listopada 1980 r. w sprawie szczegóowych zasad ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizujcym szkodliwym dla ludzi i rodowiska. Rozporzdzenie to wprowadza obowizek ustanawiania przez wojewodów stref ochronnych pierwszego i drugiego stopnia na obszarach otaczajcych róda pól elektromagnetycznych.
W strefie pierwszego stopnia zabronione jest przebywanie ludnoci, z wyjtkiem osób zatrudnionych przy obsudze urzdze technicznych wytwarzajcych pola elektromagnetyczne. Strefa ta obejmuje obszar, w którym poziomy promieniowania przekraczaj wartoci uznane za bezpieczne dla organizmu ludzkiego.
W strefie drugiego stopnia dopuszcza si okresowe przebywanie ludnoci zwizane z prowadzeniem dziaalnoci gospodarczej, turystycznej, rekreacyjnej itp. Natomiast zabronione jest na obszarze strefy ochronnej drugiego stopnia lokalizowanie budynków mieszkalnych i budynków wymagajcych ochrony przed dziaaniem pól elektromagnetycznych, a zwaszcza szpitali, internatów, obków, przedszkoli.
Podobnie strefy ochronne tworzone s dla róde i uj wody, a okrela to * 1 rozporzdzenia MOZNiL. Dalej przepis ten podaje definicj strefy ochronnej dla róda i ujcia wody - to obszar poddany zakazom, nakazom i ograniczeniom w zakresie uytkowania gruntów i korzystania z wody, obejmujcy ujcie wody, ródo wody lub jego cz oraz grunty przylege do ujcia i róda wody. Stref ochronn dla róde i uj ustawodawca dzieli na:
teren ochrony bezporedniej
teren ochrony poredniej
wewntrzny przylegajcy do terenu ochrony bezporedniej
zewntrzny
Strefa ograniczonego uytkowania wedug nowelizacji z 1997 r.
Ustawa z 31 stycznia 1980 roku o ochronie i ksztatowaniu rodowiska zostaa powanie znowelizowana 28 sierpnia 1997 r., z uwzgldnieniem zachodzcych zmian spoeczno-ekonomicznych i dotychczasowego orzecznictwa sdowego.
Zniesiono instytucj strefy ochronnej, a wprowadzono now - stref ograniczonego uytkowania. Przepis znowelizowanego art. 71 mówi dokadnie, e jednostka organizacyjna w projektowanej i prowadzonej dziaalnoci jest obowizana uwzgldnia i stosowa takie rozwizania techniczne, technologiczne i organizacyjne, które wyeliminuj szkodliwe oddziaywanie na rodowisko poza terenem zakadu, a jeeli z oceny biegego z listy MOZNiL wynika, e mimo zastosowania ww. rozwiza nie mog by wyeliminowane uciliwe oddziaywania na rodowisko, to dla:
oczyszczalni cieków
skadowisk odpadów komunalnych
tras komunikacyjnych
kompostowni
lotnisk
linii i stacji elektroenergetycznych
obiektów radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych
wojewoda w drodze rozporzdzenia tworzy si obszar ograniczonego uytkowania.
Nie przypadkowo ustawodawca wyróni wanie te rodzaje dziaalnoci i nakaza wanie dla nich ustanawianie stref ograniczonego uytkowania. Na przykadzie naszego miasta Olsztyna chcielibymy w skrócie przybliy te problemy.
Olsztyn posiada mechaniczno-biologiczn oczyszczalni cieków, zaprojektowan na redniodobowy przepyw 56315 m3/d (max 63310 m3/d). Oczyszczalni przekazano do eksploatacji w lipcu 1983 r. Zaprojektowano j jako typow oczyszczalni konwencjonaln opart na metodzie osadu czynnego z przeróbk osadu w komorach fermentacyjnych. Proces oczyszczania mechanicznego rozpoczyna si na kratach o przewicie 20 mm, gdzie zatrzymywane s grubsze zanieczyszczenia tzw. skratki. Ta cz oczyszczalni, obok poletek osadowych jest ródem najbardziej intensywnych odorów, dlatego te niezbdne jest ochranianie rodowiska, w którym yje czowiek.
Od ponad 20 lat odpady komunalne i budowlane z miasta Olsztyna gromadzone s na wysypisku znajdujcym si w odlegoci okoo 800 m od wsi gajny na terenie gminy Barczewo, w odlegoci 15 km od miasta. Wysypisko o powierzchni 12 ha zostao urzdzone w wyrobisku po dawnej wirowni, przy zastosowaniu rozwiza technicznych odpowiadajcych poziomowi wiedzy pocztku lat 70-tych. Eksploatacja wysypiska przez wiele lat prowadzona bya w sposób nieprawidowy, tzn. bez systematycznego ugniatania odpadów i regularnego przesypywania warstwami ziemi, co z kolei spowodowao nagromadzenie si gazów szkodliwych dla ludzi. Funkcjonowanie wysypiska wywoao na pocztku lat 90-tych ostre protesty mieszkaców wsi gajny. Sytuacja ta spowodowaa, e wadze miasta wypracoway „Program gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gminy Olsztyn”, przyjy uchwa Rady Miejskiej w Olsztynie w dniu 16 lutego 1994 r.
Przez teren miasta prowadz trasy przewozu materiaów niebezpiecznych zarówno transportem samochodowym, jak i kolejowym. Z uwagi na brak tras obwodowych ruch tranzytowy, w tym przewóz materiaów niebezpiecznych przechodzi przez centrum Olsztyna. Zagroenia zwizane z przewozem substancji niebezpiecznych wystpuj praktycznie na wszystkich waniejszych arteriach komunikacyjnych miasta. Z tego wzgldu na skutki ewentualnego wypadku drogowego lub katastrofy kolejowej, w trakcie których do rodowiska przedostan si substancje niebezpieczne, naraona jest znaczna ilo ludzi. W przypadku takim na terenie miasta moliwe jest skaenie rodowiska, a przede wszystkim wód powierzchniowych. Wadze Olsztyna 29 stycznia 1996 r. wyday rozporzdzenie w sprawie ograniczenia ruchu niektórych cystern przewocych benzyn przez miasto, a wojewoda wyznaczy ulice którymi cysterny mog przejeda.
Na terenie Olsztyna gównymi ródami promieniowania elektromagnetycznego s:
system przesyania i rozdziau energii elektrycznej w zakresie wysokich napi
systemy antenowe emitujce programy radiowe i telewizyjne, zamontowane na maszcie Centrum Nadawczego w Pieczewie.
Lokalnymi ródami tego promieniowania o mniejszym znaczeniu mog by anteny nadawczo-odbiorcze rónych systemów cznoci funkcjonujcych na terenie miasta, np. systemy uytkowane przez policj, stra poarn, pogotowie ratunkowe, sieci telefonii komórkowej.
Zasady ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizujcym szkodliwym dla ludzi i rodowiska zawarte s w rozporzdzeniu RM z dnia 5 listopada 1980 r. Ochrona ludzi i rodowiska przed tego rodzaju promieniowaniem polega na wyznaczaniu wokó emitujcych je obiektów stref ochrony sanitarnej. Rozrónia si strefy I stopnia - przebywanie ludzi w niej jest zabronione, z wyjtkiem personelu obsugujcego urzdzenia bdce ródami pól elektromagnetycznych - i II stopnia - dopuszczalne jest okresowe przebywanie ludzi zwizane z dziaalnoci gospodarcz, turystyczn i rekreacyjn; zabroniona jest lokalizacja budynków mieszkalnych oraz budynków wymagajcych szczególnej ochrony przed dziaaniem pól elektromagnetycznych, zwaszcza szpitali, internatów, obków, przedszkoli itp. Strefy wyznaczane s w zalenoci od natenia lub gstoci strumienia energii mocy pola elektromagnetycznego, których dopuszczalny poziom ustalany jest z kolei w zalenoci od czstotliwoci.
Ustalanie strefy ochronnej w praktyce
Jednym z uprawnionych do korzystania ze stref ochronnych bya Telekomunikacja Polska S.A. Bya bowiem - i jest nadal - wacicielem rozmieszczonych na terenie naszego kraju anten nadawczych, bdcych ródami pola magnetycznego. Obiekty tego rodzaju wytwarzaj tzw. elektromagnetyczne promieniowanie jonizujce EMPNJ. Badania nie potwierdziy by wywierao ono niekorzystny wpyw na rosnc w pobliu rolinno czy przebywajce tam zwierzta. Jednak w pewnym nateniu oddziaywuje ono niekorzystnie na organizm ludzki, co powodowao konieczno ustanowienia dla tego rodzaju obiektów stref ochronnych. Elementem rodowiska podlegajcym ochronie sta si czowiek.
Artyku 71 ust. 1 ustawy o ochronie i ksztatowaniu rodowiska w powizaniu z art. 2 ust. 1 pkt 3 przewidywa moliwo ustanowienia strefy ochronnej w wypadku gdy mimo zastosowania odpowiednich rozwiza technicznych nie mog by wyeliminowane lub ograniczone szkodliwe oddziaywania na rodowisko.
Wydane do tej ustawy akty wykonawcze precyzoway zasady ustalania takich stref dla rónych róde szkodliwego oddziaywania na rodowisko. Dla obiektów radiokomunikacji takim aktem byo rozporzdzenie z 5 XI 1980 r. o szczegóowych zasadach ochrony przed EMPNJ szkodliwym dla zdrowia i rodowiska. Zgodnie z nim waciciel zobowizany by dokona odpowiednich pomiarów wokó róda promieniowania, wyznaczy punkty, w których przekroczyo ono dopuszczaln norm i zaznaczy je na mapie. Z tak sporzdzon dokumentacj wystpowa on do wojewody o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej strefy ochronnej. Na tym etapie zatrzymaa si wanie sprawa opisywana wczeniej, a dotyczca ustanowienia strefy ochronnej wokó budynku nalecego do Telekomunikacji Polskiej S.A. Pod koniec 1997 roku z przygotowan dokumentacj wystpia ona do wojewody o ustanowienie ww. strefy. Tok sprawy przerwaa zmiana przepisów.
Dnia 1 stycznia 1998 roku wesza w ycie ustawa z 29 VII 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i ksztatowaniu rodowiska oraz o zmianie niektórych ustaw. Najbardziej istotn dla nas zmian byo zniesienie stref ochronnych. Jednak ten i inne przepisy spowodoway w tym temacie sporo zamieszania. W myl nowelizacji artyku 71 otrzyma cakiem nowe brzmienie - m.in. zaniesiono instytucj stref ochronnych, a ustanowiono dla okrelonych podmiotów stref ograniczonego uytkowania. Obowizujce dotychczas strefy ochronne byy wytyczne tylko poza terenem bdcym wasnoci zakadu.
Przed Telekomunikacj Polsk S.A. stany dwa problemy. Po pierwsze, co ze zoonym wczeniej wnioskiem o ustanowienie strefy ochronnej? Czy uda si ograniczy szkodliwe oddziaywanie tylko do wasnego obszary?
Artyku 2 wspomnianej noweli w ustpie 1 stwierdzi, i sprawy wszczte przed 1 stycznia 1998 roku, a nie zakoczone do tego czasu decyzj ostateczn musz by rozpoznane wedug nowego stanu prawnego. Co zatem zrobi, jeli nawet najnowsze rozwizania techniczne nie powoduj ograniczenia EMPNJ. Zgodnie z ust. 2 zmienionego art. 71 dla m.in. obiektów radiokomunikacji w takim wypadku tworzyo si obszar ograniczonego uytkowania. Obszar taki tworzy wojewoda w drodze rozporzdzenia, a po nowelizacji wg ustawy z 24 VII 1998 r. o zmianie niektórych ustaw i okrelajc kompetencje ustrojow pastwa - Rada Powiatu w drodze uchway. Jednak rozporzdzenie takie mogo by podjte dopiero po przedstawieniu oceny oddziaywania na rodowisko sporzdzonej przez biegego z listy MOZNiL.
Zasady ochrony przed szkodliwym dla rodowiska promieniowaniem, dopuszczalne poziomy promieniowania oraz wymagania obowizujce przy wykorzystaniu pomiarów kontrolowanych w drodze rozporzdzenia okreli mia MOZNiL. Takie upowanienie nadawa mu art. 63 znowelizowanej ustawy. Ukazao si ono dopiero w drugiej poowie 1998 r. z dat 11 VII 1998 r. w sprawie szczegóowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i rodowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mog wystpowa w rodowisku oraz wymaga obowizujcych przy wykorzystaniu pomiarów kontrolnych promieniowania. Okrelao ono: dopuszczalne poziomy EMPNJ w rodowisku, szczegóowe zasady ochrony ludzi i rodowiska przed EMPNJ i wymagania obowizujce przy wykorzystaniu pomiarów kontrolnych EMPNJ. Pozostajca w zawieszeniu sprawa obiektów radiokomunikacyjnych T.P. S.A. moga nareszcie ruszy z miejsca, ale tylko na pozór. Jak wspomniano wczeniej obszar ograniczonego uytkowania tworzy mia wojewoda w drodze rozporzdzenia, jednak zmiana przepisów oddaa ten zakres spraw w gesti Rad Powiatów. Poniewa reforma administracji publicznej wchodzia w ycie dopiero 1stycznia 1999 roku sprawa znów pozostaa w zawieszeniu.
Obecnie jest ju pocztek stycznia 1999 r., a T.P. S.A. nadal czeka, a wyonione zostan wadze powiatowe, w tym rada, która okreli w drodze uchway granice obszaru ograniczonego uytkowania w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczce budynków oraz sposób korzystania z terenu wynikajcy z oceny oddziaywania na rodowisko. Wszystkie te aspekty zostan póniej uwzgldnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu.
Opisany powyej przykad wiadczy o pewnej niekonsekwencji ustawodawcy, który zmieniajc stan prawny nie stara si przygotowa w zwizku z tym odpowiedniej iloci aktów wykonawczych. Z pewnoci nie bez winy jest te minister ochrony rodowiska, który wyda konieczne rozporzdzenia z duym opónieniem. Spowodowao to de facto stan zawieszenia dla pewnego rodzaju spraw, który trwa ju ponad rok.
Dopóki nie ukazao si wspomniane wczeniej rozporzdzenie MOZNiL, uwaano, i wprowadzone zmiany w zakresie zniesienia stref ochronnych stanowi liberalizacj przepisów prawnych. Dla obiektów radiokomunikacji zdawa si potwierdza to * 5 rozporzdzenia z 1 VII 1998 r., który zniós obowizek dokonywania pomiarów kontrolnych EMPNJ co trzy lata. Obecnie wykonuje si je:
- bezporednio po pierwszym uruchomieniu urzdzenia bd obiektu,
- kadorazowo w razie zmiany warunków pracy urzdzenia, obiektu o ile mog mie one wpyw na zmian poziomu EMPNJ, którego urzdzenie, obiekt jest ródem.
Tymczasem w * 4 rozporzdzenia podano wzór dla wyznaczania zasigu EMPNJ dla czstotliwoci 0,1-300000 MHz (waciwa dla opisywanego obiektu T.P. S.A. ). Odlego od urzdzenia, obiektu wytwarzajcego to promieniowanie okrela warto wskanikowa zasigu W. W=1 okrela granic wystpowania ww. promieniowania o wartociach dopuszczalnych, natomiast W>1 wystpuje poza terenem zakadu jest podstaw do wytyczenia obszaru ograniczonego uytkowania. Wedug opinii specjalistów nowy sposób obliczania W powoduje, e obszar ograniczonego uytkowania jaki bdzie musia by wytyczony wokó obiektu T.P. S.A. bdzie wikszy ni okrelone na podstawie wczeniejszych - nieaktualnych ju - bada granice stref ochronnych I i II stopnia.
Z opisanego przykadu mona wysun pewne wnioski. Przede wszystkim sposób wprowadzania nowych uregulowa prawnych spowodowa stan pewnego zamieszania i niepewnoci. Min ju rok od wejcia w ycie nowelizacji ustawy o ochronie i ksztatowaniu rodowiska oraz o zmianie niektórych ustaw, a waciciel obiektu, urzdzenia emitujcego EMPNJ nie jest w stanie zrealizowa cicego na nim obowizku. Znoszc strefy ochronne, ustawodawca z pewnoci mia na celu zmuszenie dotychczasowych uytkowników tych stref do zastosowania takich technologii, by wyeliminowa szkodliwy wpyw na rodowisko poza terenem zakadu. Moliwo korzystania z obszaru ograniczonego uytkowania zostaa bowiem zawona i obwarowana cisymi wymogami. Nie jest to zatem puste zastpienie jednego okrelenia innym.