Wczesne początki polityki regionalnej (1958 – 1974)
Traktat Rzymski z 1957 r. powołujący EWG nie przewidywał prowadzenia wspólnej polityki regionalnej lecz jedynie dopuszczał interwencję państw członkowskich w zakresie rozwoju regionalnego. Zakreślono jednak jej granice zezwalając na udzielanie pomocy regionalnej tylko w przypadkach wyjątkowych i z zastrzeżeniem, że nie będzie ona zniekształcać warunków wolnej konkurencji. Traktat Rzymski kładł bowiem nacisk na tworzenie – niezakłóconych interwencją władzy publicznej – „normalnych” warunków konkurencji. Jego głównym celem stało się zniesienie wszelkich form protekcjonizmu i utworzenie wspólnego rynku, który miał rozwiązać także problem nierównomiernego rozwoju na obszarze całego ugrupowania.
Zaufanie, pokładane przez autorów Traktatu Rzymskiego w harmonizujące działanie mechanizmów rynkowych, uległo jednak podważeniu pod wpływem dramatycznego pogłębienia dysproporcji regionalnych w latach 70-tych. O ile mianowicie w 1950 r. relacja poziomu rozwoju regionów najbogatszych do najbiedniejszych (mierzona wskaźnikami PKB na mieszkańca) kształtowała się jak 1:5, to w dziesięcioleciu 1970-1980 uległa ona podwojeniu osiągając w przypadkach ekstremalnych proporcję 1:10. Tendencja ta uznana została za barierę na drodze do pogłębiania integracji oraz zagrożenia dla samego istnienia Wspólnot i przesądziła ostatecznie o wydatnym zwiększeniu wysiłku finansowego na rzecz redukowania różnic w poziomie rozwoju regionalnego miedzy państwami członkowskimi.
Na mocy Traktatu Rzymskiego z 1957 r. powołany został do życia Europejski Bank Inwestycyjny, a jego działalność od samego początku miała służyć m.in. waloryzacji regionów słabo rozwiniętych. Utworzony on został jako instytucja autonomiczna, nie mająca celów dochodowych, i przez niemal 20 lat stanowił jedyne wspólne źródło finansowania inwestycji potrzebnych do aktywizacji regionów opóźnionych w rozwoju. Od 1979 r. możliwości interwencyjne Banku zostały zwiększone dzięki ustanowieniu tzw. Nowego Instrumentu Wspólnotowego (NIW), upoważniającego Komisję Europejską do zaciągania na rynku kapitałowym pożyczek, które następnie może ona przyznawać – za pośrednictwem EBI – na finansowanie inwestycji aktywizujących rozwój regionalny poza obszarami objętymi subsydiami EFRR.
Geneza europejskiej polityki regionalnej wiąże się ze sporządzonymi w latach 60-tych przez Parlament oraz Komisję Europejską raportami wskazującymi na potrzebę podejmowania działań w kierunku aktywizowania i harmonizowania rozwoju regionalnego. Na podstawie wymienionych raportów Komisja Europejska sporządziła w 1965 r. swój pierwszy komunikat, dotyczący polityki regionalnej we Wspólnocie, w którym wskazała na konieczność:
opracowania programów regionalnych, szczególnie w odniesieniu do regionów przeżywających trudności gospodarcze i do obszarów przygranicznych;
zorganizowania stałych kontaktów między Komisją a członkami rządów krajów członkowskich, odpowiedzialnych za politykę regionalną;
przeznaczenia części środków finansowych EWG na cele rozwoju regionalnego. Za cele europejskiej polityki regionalnej Komisja uznała:
tworzenie i rozwijanie w regionach upośledzonych działalności konkurencyjnych, zgodnych z ich uwarunkowaniami,
1 Źródło: PIETRZYK I. 2004. Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich. PWN, Warszawa; Komentarz do aktów prawnych Wspólnot Europejskich w zakresie funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności na lata 2007-2013. 2006. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/poziom_miedzynarodowy/polityka_spojnosci_po_2013/dokumenty_i_ akty_prawne/Documents/d2491e235f7e468b9d487b79caf32eed6_KOMENTARZDOROZPORZDZE200713MRRPL.pdf).
wyznaczenie granic ekspansji stref zurbanizowanych o nadmiernej koncentracji działalności gospodarczej.
Ważną datę na drodze do podjęcia europejskiej polityki regionalnej stanowił 1968 r., kiedy to przy okazji fuzji organów wykonawczych Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, EWG i Euroatomu utworzono Generalną Dyrekcję Polityki Regionalnej (tzw. DG XVI). Dało to początek próbom koordynacji polityk krajowych, poprzez kontrolę przyznawanej przez poszczególne państwa pomocy na rzecz rozwoju regionalnego.
Znaczącym krokiem naprzód było nadanie „regionalnego wymiaru” dwóm funduszom budżetowym Wspólnot:
utworzonemu na mocy Traktatu Rzymskiego (w 1960 r.) Europejskiemu Funduszowi Społecznemu (EFS),
części istniejącego od 1962 r. Europejskiego Funduszu Gwarancji i Ukierunkowania Rolnictwa (EFGUR), przeznaczonej na finansowanie zmian strukturalnych w tym dziale (EFUGR – Ukierunkowanie).
Zmiany dotyczące wykorzystania tych funduszy były następstwem decyzji podjętych na
„szczycie paryskim” w 1972 r. i polegały na wprowadzeniu przy rozdziale ich środków kryteriów odzwierciedlających zróżnicowanie problemów rozwoju regionalnego.
Pierwsza dekada polityki wspólnotowej (1975 – 1984) – system kwot krajowych
Decydujące znaczenie dla zaangażowania się Wspólnot w aktywną politykę regionalną miało przystąpienie Wielkiej Brytanii do Wspólnego Rynku w 1973 r. Przyjęcie Brytyjczyków w poczet członków, stało się czynnikiem, który przesądził o utworzeniu głównego instrumentu finansowego polityki regionalnej Wspólnot (w 1975 r.), jakim jest Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR). Do jego powstania doszło w efekcie usilnych zabiegów Wielkiej Brytanii o uzyskanie rekompensaty z tytułu ponoszonych przez nią wysokich wkładów do wspólnego budżetu.
Równolegle z EFRR powołany został przy Radzie i Komisji Komitet Polityki Regionalnej, którego zadaniem stało się:
analizowanie problemów rozwoju regionalnego,
proponowanie rozwiązań oraz środków potrzebnych do realizacji celów polityki regionalnej Wspólnot,
czuwanie nad skoordynowaniem polityk regionalnych krajów członkowskich,
opiniowanie przedkładanych Komisji planów rozwoju regionalnego.
Zapoczątkowana przy okazji pierwszego poszerzenia europejska polityka regionalna ulegała każdorazowo korektom przy okazji przyjmowania nowych członków, natomiast kolejne reformy traktatowe (m.in. Jednolity Akt Europejski i Traktat z Maastricht) wiązały się z podwajaniem środków finansowych na nią przeznaczanych. Okolicznością uzasadniającą dodatkowo potrzebę zintensyfikowania interwencji Wspólnot w dziedzinie rozwoju regionalnego było poszerzenie ich składu o kraje, których poziom rozwoju odbiegał znacznie „w dół” od przeciętnej wspólnotowej (Grecji w 1981 r., Hiszpanii i Portugalii w 1986r.) i których najuboższe regiony plasowały się poniżej 1/3 przeciętnej zamożności krajów członkowskich.
Nie mniej ważnym – jak wielkość środków finansowych – czynnikiem wzrostu roli wspólnotowej polityki regionalnej była stopniowa ewolucja jej koncepcji. Początkowo bowiem trudno było mówić
o „wspólnotowym” charakterze polityki, która w praktyce sprowadzała się do refinansowania rządom krajów członkowskich wydatków ponoszonych przez nie na własną politykę regionalną. Przyczyna tego stanu rzeczy tkwiła przede wszystkim:
w postawie niektórych państw (szczególnie Francji), obawiających się o możliwość naruszenia ich suwerenności i nie dopuszczających myśli o ewentualnej ingerencji Wspólnot w tak strategiczną i czułą politycznie dziedzinę, jaką jest rozwój regionalny;
we względach natury metodologicznej związanych z problemem znalezienia kryteriów wspólnotowych dla selekcji regionów wspomaganych oraz braku jednorodnych danych statystycznych, co utrudniało porównywalność ocen zróżnicowania rozwoju regionalnego;
w dążeniu członków do odzyskania – poprzez subwencje regionalne – jak największej części swoich wkładów do wspólnego budżetu → doprowadziło to ostatecznie do oparcia rozdziału środków na zasadzie słusznego zwrotu, która polegała na określeniu z góry udziałów procentowych należnych każdemu państwu z EFRR w postaci tzw. kwot krajowych (rozdzielanych w relacji do wkładów wnoszonych do wspólnego budżetu przy uwzględnieniu wszakże wagi problemów regionalnych).
W ciągu pierwszych dziesięciu lat istnienia EFRR ponad 90% jego środków przypadło w udziale pięciu krajom, przy czym pozycję uprzywilejowaną zajmowały Włochy, które otrzymały niemal 40% całości jego środków.
W 1980 r. wprowadzono pierwszą, nieśmiałą innowację, zmierzającą do uwzględnienia optyki wspólnotowej w polityce regionalnej i umożliwiającą Komisji Europejskiej interweniowanie w regionach nie objętych pomocą państw członkowskich. Innowacja ta polegała na pozostawieniu do dyspozycji Komisji 5% części EFRR, zwanej pozakwotową, i ograniczeniu podziału kwot krajowych do 95% jego środków. Część pozakwotowa była pierwszym instrumentem prawdziwie wspólnotowej polityki regionalnej i dała Komisji możliwość inicjowania i finansowania, tzw. akcji specyficznych. Celem tych akcji stało się:
kompensowanie negatywnych lub też wzmacnianie pozytywnych „efektów regionalnych” innych polityk Wspólnot (np. w dziedzinie restrukturyzacji hutnictwa, przemysłu tekstylnego, stoczniowego, wykorzystania alternatywnych źródeł energii i in.),
modernizacja gospodarki regionów francuskich i włoskich, szczególnie zagrożonych konkurencją ze strony przyszłych członków Wspólnot.
Ogólnie w pierwszym dziesięcioleciu funkcjonowania EFRR jego udział w budżecie Wspólnot wzrósł z 4,8% w 1975 r. do 7,3% w 1984 r., przyczyniając się do zrealizowania siedmiokrotnie wyższych (od jego środków) nakładów inwestycyjnych. Efektem tych inwestycji było utworzenie lub utrzymanie łącznie ponad 600 tys. miejsc pracy.
Reforma regulaminu EFRR w 1985 r.
Zasadnicza reforma EFRR nastąpiła w 1985 r. kiedy to kwoty krajowe zastąpione zostały określonymi procentowo widełkami interwencji. Określały one maksymalny i minimalny próg transferów dla danego kraju. W perspektywie trzyletniej kraj członkowski miał zagwarantowany jedynie minimalny udział. Przyznanie natomiast wyższej pomocy było uzależnione od przedstawienia planu pomocy. Dzięki tej zmianie powiększyła się pula środków pozostająca w gestii Wspólnot z 5% do ponad 11%. Nowe zasady weszły w życie w styczniu 1985 r. Rok później konieczna okazała się korekta widełek ze względu na przystąpienie do Unii Europejskiej Hiszpanii i Portugalii. Pozostała część funduszu przeznaczona została na finansowanie wspólnotowych priorytetów polityki regionalnej. W ten sposób zwiększono zakres polityki europejskiej i zarazem ograniczono automatyzm przyznawania subwencji.
Istotne novum stanowiło wprowadzenie zasady stopniowego zastępowania subwencjonowanych projektów inwestycyjnych dofinansowywaniem programów, mogących przybierać dwojaką formę:
programów inicjowanych przez Wspólnoty (PIC) – opracowywanych przez Komisję wspólnie z państwami członkowskimi,
programów krajowych mających znaczenie dla Wspólnoty jako całości (PNIC), podejmowanych z inicjatywy poszczególnych krajów.
PIC pomyślane zostały jako spójne, wieloletnie przedsięwzięcia, służące realizacji celów Wspólnot, dotyczące regionów wielu państw członkowskich i podejmowane za zgodą tych ostatnich. PNIC natomiast brały pod uwagę kryteria i cele krajowych polityk regionalnych, lecz miały przyczyniać się także do realizacji polityki europejskiej.
W zreformowanym w 1985 r. regulaminie EFRR znalazło również wyraz dążenie Wspólnot do reorientacji polityki regionalnej (tradycyjnie nastawionej na przyciąganie inwestycji do regionów opóźnionych w rozwoju) w kierunku waloryzowania endogenicznego potencjału rozwoju i mobilizowania zasobów lokalnych. Dlatego też priorytet przyznany został działaniom zmierzającym do tworzenia niezbędnego otoczenia dla funkcjonowania małych i średnich przedsiębiorstw oraz tzw. inwestycjom niematerialnym takim jak transfer technologii, wspieranie innowacji i badań marketingowych, pomoc w zarządzaniu itp.
Ponieważ reformie przyświecała idea zwiększenia skuteczności europejskiej polityki regionalnej i bardziej efektywnego wykorzystywania jej środków, podjęto decyzję o skoncentrowaniu funduszu na mniejszej liczbie celów i podniesieniu jego udziału do 50% (a niekiedy nawet 55%) publicznych nakładów inwestycyjnych przypadających na dany program.
I wreszcie, oficjalnie uznane zostały w nowym regulaminie tzw. zintegrowane operacje rozwoju (ZOR) zapoczątkowane eksperymentalnie przez Komisję pod koniec lat 70-tych. Istota tych operacji polegała na skoncentrowaniu wszystkich możliwych do uruchomienia środków prywatnych i publicznych (m.in. różnych funduszy Wspólnot, środków krajowych, samorządowych, itp.) na wewnątrzregionalnych strefach, w których skala przeżywanych trudności osiągnęła rozmiary niosące groźbę pociągnięcia za sobą schyłku całego regionu.
Rok 1985 dał także początek nowej akcji specyficznej Wspólnot w postaci tzw. Zintegrowanych Programów Śródziemnomorskich (ZPŚ). Koncepcja ZPŚ oparta została na podobnych zasadach jak ZOR czyli mobilizowania wielu źródeł finansowych oraz interweniowania w sposób kompleksowy poprzez objęcie programami wszystkich sfer działalności gospodarczej (a więc oprócz rolnictwa, także rybołówstwa i leśnictwa oraz przemysłu i usług). Uwzględnienie sektora drugiego i trzeciego (pomimo
„rolniczego” ukierunkowania programów) podyktowane zostało koniecznością stymulowania ich rozwoju w celu umożliwienia absorpcji nadwyżek siły roboczej, będących efektem podjętych w rolnictwie działań restrukturyzacyjnych.
Pierwszy pakiet Delorsa (1989 – 1993)
Prawdziwy przełom w regionalnej polityce wspólnotowej przyniosła jednak dopiero reforma funduszy strukturalnych (EFRR, EFS, EFGUR-Ukierunkowanie) w 1988 r., podjęta w następstwie postanowień Jednolitego Aktu Europejskiego. Towarzyszyła jej – połączona z reformą budżetową – decyzja o zwiększeniu wysokości funduszy z 7,2 mld ecu w 1987 r. do 14,5 mld w 1993 r. Decyzja
o wysokości środków funduszy strukturalnych na lata 1989 – 1993 zapadła w ramach uzgodnień finansowych, określanych mianem pakietu Delorsa. W ramach pakietu Delorsa określono m.in. górną granicę dochodów budżetowych Wspólnot na poziomie 1,2% PKB krajów członkowskich oraz wprowadzono czwarte źródło dochodów (wykorzystywane jedynie dodatkowo) w postaci jednolitego opodatkowania PKB członków Wspólnot.
Doniosłość reformy polegała nie tylko na podwojeniu środków funduszy strukturalnych w ciągu 6 lat (tzn. w porównaniu z 1987 r.), ale przede wszystkim na traktatowym usankcjonowaniu polityki
regionalnej. Dotychczas wzmiankowana jedynie w preambule spójność gospodarczo-społeczna doczekała się szerszego potraktowania. Na mocy JAE wprowadzono do Traktatu Rzymskiego cały rozdział – tytuł XVII (w czasie podpisywania JAE był to tytuł XIV; zmianę przyniosły kolejne traktaty – z Maastricht i Amsterdamski) poświecony wyrównywaniu różnic w obrębie Wspólnoty). W tytule tym trzy fundusze strukturalne określone zostały wyraźnie jako narzędzia polityki regionalnej, zaś EFRR (który w odróżnieniu od EFS i EFGUR utworzony został eksperymentalnie na mocy regulaminu Rady) powierzona została misja korygowania głównych dysproporcji przestrzennych we Wspólnocie poprzez wspieranie dostosowań strukturalnych w regionach opóźnionych w rozwoju i rekonwersji regionów przemysłu schyłkowego. W ten sposób widniejący dotychczas wyłącznie w preambule Traktatu Rzymskiego cel, sformułowany jako „troska o harmonijny rozwój gospodarek krajów członkowskich przez zmniejszanie różnic miedzy poszczególnymi regionami i usuwanie opóźnień w rozwoju regionów najmniej uprzywilejowanych” doczekał się traktatowego uznania jako przedmiot polityki Wspólnot Europejskich.
Bezpośrednią przyczyną tego zwrotu w europejskiej polityce regionalnej była perspektywa powstania jednolitego rynku (który miał umożliwić swobodny przepływ dóbr, usług, kapitałów i ludności) i związane z nią obawy o nasilenie się nierówności międzyregionalnych w związku ze spodziewanym wzrostem konkurencji po 1 stycznia 1993 r.
Najważniejsze zmiany, wprowadzone dzięki reformie funduszy strukturalnych, dotyczyły:
skoncentrowania środków na ograniczonej liczbie jasno określonych celów. Cele polityki regionalnej dzielą się na horyzontalne i regionalne. Cele o charakterze horyzontalnym dotyczą wyodrębnionej grupy ludności, bez względu na miejsce zamieszkania i obejmują obszar całej Unii Europejskiej. Natomiast cele regionalne przyznają pomoc określonemu regionowi, który spełnia warunki do uzyskania pomocy wspólnotowej. Pomimo, że cele te po raz pierwszy zostały sklasyfikowane w ramach wielkiej reformy w 1988 r., to we wcześniejszym okresie również występowały, lecz nie były jasno sprecyzowane. W początkowym okresie realizacji europejskiej polityki regionalnej, tj. w 1988 r. ustanowionych zostało 6 celów (3 horyzontalne i 3 regionalne):
cel 1: wspieranie i strukturalne dostosowanie regionów zacofanych gospodarczo (kryteria: PKB na mieszkańca mniejszy niż 75% przeciętnej wartości we Wspólnocie),
cel 2: restrukturyzacja sektorów gospodarczych w regionach przygranicznych i dotkniętych upadkiem przemysłu (kryteria: wyższe bezrobocie niż przeciętnie we Wspólnocie i zmniejszająca się liczba zatrudnionych),
cel 3: walka z długookresowym bezrobociem,
cel 4: ułatwienie młodzieży (poniżej 25 roku życia) dostępu do rynku pracy,
cel 5a: zreformowanie polityki agrarnej wspólnoty – dostosowanie struktury agrarnej,
cel 5b: zreformowanie polityki agrarnej Wspólnoty – wspieranie rozwoju obszarów wiejskich;
oparcia selekcji regionów, mogących korzystać z pomocy finansowej, na wspólnotowych (a nie krajowych) kryteriach;
przyznania pierwszeństwa działaniom objętym programami wieloletnimi (a nie pojedynczym projektom);
wprowadzenie do procedury programowania dokumentu pod nazwą Wspólnotowe Ramy Wsparcia (WRW), sporządzanego wspólnie przez Komisję i państwo członkowskie na podstawie krajowych planów regionalnych;
wzmocnienia koordynacji między funduszami strukturalnymi a innymi instrumentami finansowymi Wspólnot;
umożliwienie Komisji podejmowania programów transnarodowych, określanych mianem Inicjatyw Wspólnotowych.
Wprowadzone zmiany zmierzały w kierunku eliminowania wcześniejszych mankamentów europejskiej polityki regionalnej (które obniżały jej skuteczność), takich jak:
ograniczoność środków,
ich rozproszenie na pojedynczych projektach,
brak komplementarności różnych form pomocy,
brak skoordynowania wysiłków i współdziałania partnerów, itp.
Przede wszystkim zaś głównym celem reformy stało się uruchomienie trwałego procesu nadrabiania opóźnienia przez regiony najbardziej upośledzone.
Drugi pakiet Delorsa (1994 – 1999)
Kraje najmniej zamożne zostały potraktowane w sposób uprzywilejowany także przy okazji następnej reformy funduszy strukturalnych, która miała miejsce w związku z ratyfikacją Traktatu z Maastricht w 1993 r. Na mocy Traktatu:
utworzono Fundusz Spójności (Kohezji) – o zakresie działania nie regionalnym, jak w przypadku istniejących funduszy strukturalnych ale krajowym. Pomoc z Funduszu Spójności jest przeznaczana na finansowanie projektów w dziedzinie ochrony środowiska i inwestycje w infrastrukturę transportową państw, w których poziom PKB na jednego mieszkańca jest niższy niż 90% średniej dla wszystkich państw członkowskich;
powołano nowy organ UE – Komitet Regionów. Jest on instytucją doradczą dla Rady UE i Komisji Europejskiej, a składa się z przedstawicieli władz regionalnych i samorządów lokalnych;
przesądzono także o podwojeniu środków funduszy strukturalnych do 1999 r.
Na szczycie w Edynburgu w 1992 r. podjęto sprawę w sprawie tzw. drugiego pakietu Delorsa, zwiększającego środki funduszy strukturalnych do 27,4 mld ecu w 1999 r. Równocześnie wzmocnieniu uległy cztery podstawowe zasady polityki regionalnej, a mianowicie:
koncentracja funduszy strukturalnych na celach priorytetowych – cele priorytetowe z lat poprzednich zostały w 1995 r. powiększone, w wyniku starań krajów skandynawskich, o cel nr 6; natomiast cele funkcjonalne na lata 1994 – 1999 zostały nieco zmodyfikowane w stosunku do ich wersji z lata 1989 – 1993 (połączono w jedno cel 3 i 4, który funkcjonował jako 3 i sformułowano nowy 4, związany z konsekwencjami rewolucji technologicznej i głębokimi zmianami w przemyśle): cel 1: wspieranie i strukturalne dostosowanie regionów zacofanych gospodarczo (kryteria: PKB na mieszkańca mniejszy niż 75% przeciętnej wartości we Wspólnocie),
cel 2: restrukturyzacja sektorów gospodarczych w regionach przygranicznych i dotkniętych upadkiem przemysłu (kryteria: wyższe bezrobocie niż przeciętnie we Wspólnocie i zmniejszająca się liczba zatrudnionych),
cel 3: zwalczanie długoterminowego bezrobocia oraz ułatwianie młodzieży, a także innym grupom poszkodowanym dostępu do rynku pracy,
cel 4: przystosowanie siły roboczej do zmian w systemie produkcji,
cel 5a: przyspieszenie dostosowania struktury agrarnej i gospodarki rybnej, cel 5b: ułatwienie strukturalnego dostosowania obszarów wiejskich
cel 6: wspieranie regionów z niską gęstością zaludnienia, tj. słabo zaludnionych obszarów arktycznych Finlandii i Szwecji,
dodawalność środków,
programowania działań (przy określeniu horyzontu czasowego obecnych planów na okres 6 lub 3 lat),
partnerstwa (w opracowywaniu i realizacji planów) wszystkich podmiotów mogących przyczynić się do aktywizowania rozwoju regionalnego.
Od 1993 r. (do końca 2006 r.) funkcjonował ponadto czwarty fundusz, tj. Jednolity Instrument Finansowania Rybołówstwa (JIFR), który finansował inicjatywy służące restrukturyzacji rybołówstwa. Pomoc dla tego sektora polega przede wszystkim na bezpośredniej pomocy, np. w modernizacji floty, rozwoju gospodarstw rybnych, promocji produktów, służy także ochronie określonych obszarów morskich.
Aktualny pozostał podział programów rozwoju regionalnego na opracowywane z inicjatywy państw członkowskich (programy krajowe), oraz inspirowane przez Komisję Europejską, noszące nazwę inicjatyw wspólnotowych.
W latach 1994 – 1999 realizowano 13 inicjatyw na łączną kwotę 13,45 mld ecu. Wśród nich sześć stanowiło całkowicie nowe przedsięwzięcia, natomiast pozostałe były kontynuacją programów podjętych w latach ubiegłych.
Lata 2000-2006
Zasady realizacji polityki regionalnej Unii w latach 2000-2006 nastąpiły w trakcie tzw. szczytu berlińskiego (24-25 marca 1999 r.). W trakcie tego spotkania przyjęto do realizacji propozycje zawarte w dokumencie Agenda 2000 (z 1997 r.). Agenda 2000 obejmowała zarówno plany nowej perspektywy finansowej, jak również propozycję rozpoczęcia negocjacji z nowymi krajami członkowskimi, ocenę ich wniosków o członkostwo oraz propozycję zmian w związku z planowanym rozszerzeniem.
Najistotniejsze założenia:
na nowo zdefiniowano cele funduszy, ograniczając przy tym ich liczbę do trzech. W nowym ujęciu celów (w dalszym ciągu) najważniejszą rolę odgrywał Cel 1. Podobnie jak poprzednio obejmował on swoim zasięgiem regiony opóźnione w rozwoju, w których PKB na jednego mieszkańca wynosiło poniżej 75% przeciętnej wartości dla UE, obszary stojące wobec najpoważniejszych trudności z punktu widzenia poziomu dochodów, zatrudnienia, produkcji i infrastruktury (m.in. zamorskie terytoria francuskie, Wyspy Kanaryjskie, Madera czy Azory). Do tego celu zostały też włączone regiony objęte w latach 1994-1999 wsparciem w ramach Celu 6. Realizacja Celu 1 objęła 22% ludności UE.
W nowym ujęciu Cel 2 dotyczył wszystkich regionów wymagających społecznej i gospodarczej przebudowy, które nie zostały objęte Celem 1. Do tego celu włączone zostały również obszary wiejskie wspierane w latach 1994-1999 w ramach Celu 5b. W sumie pomocą w ramach tego celu objęte zostały w latach 2000-2006 regiony o upadającym przemyśle, obszary wiejskie przeżywające kryzys, obszary zależne od rozwoju rybołówstwa oraz trudne strefy zurbanizowane. Kryteria przyznawania środków w ramach Celu 2 to wskaźniki społeczno-ekonomiczne dla danego regionu: stopa bezrobocia, liczba zatrudnionych w przemyśle, rolnictwie i innych sektorach gospodarki, wskaźniki poziomu rozwoju. W latach 2000-2006 wsparciem w ramach tego Celu objętych zostało 18% ludności Unii, z tego 5% ludności zamieszkującej obszary wiejskie, 10% ludności mieszkającej w regionach o upadającym przemyśle, 2% ludności zamieszkującej trudne strefy zurbanizowane i 1% ludności zamieszkującej na obszarach, których rozwój zależny jest od znajdującego się w kryzysie rybołówstwa.
Nowy Cel 3 dotyczył rozwoju zasobów ludzkich, dostosowania i modernizacji systemów kształcenia, szkolenia zawodowego, programów zatrudnienia i zwalczania bezrobocia poprzez aktywną politykę rynku pracy oraz wspieranie grup zwiększonego ryzyka. Komisja Europejska pomimo, że problemy bezrobocia były ujęte już w ramach regionalnych Celów 1 i 2, pozostawiła horyzontalny Cel 3, który dodatkowo koordynował wspólną politykę UE w zakresie rynków pracy, zatrudnienia i bezrobocia. Cel 3 na lata 2000-2006 zawierał w sobie stare Cele 3 i 4.
ograniczenie przedmiotu inicjatyw wspólnotowych łącznie do czterech następujących dziedzin:
INTERREG III – program promujący współpracę przygraniczną, ponadnarodową i międzyregionalną, służący wzmocnieniu harmonijnego i zrównoważonego rozwoju całego obszaru Wspólnoty,
URBAN II – program finansujący gospodarczą i społeczną regenerację miast i obszarów miejskich znajdujących się w kryzysie. Celem inicjatywy URBAN było promowanie zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich,
LEADER+ – program wspierający rozwój obszarów wiejskich,
EQUAL – program finansujący współpracę ponadnarodową, służącą promowaniu nowych sposobów zwalczania wszelkich form dyskryminacji i nierówności na rynku pracy.
łączna wysokość środków otrzymywanych w skali roku przez poszczególne państwa członkowskie z funduszy strukturalnych i spójności nie może przekraczać 4% PKB kraju korzystającego z tych środków.
łączna wartość środków przeznaczonych na politykę strukturalną została określona na 195 mld euro (w cenach z 1999 r.).
Perspektywa finansowa 2007-2013
Szczegóły dotyczące wstępnego kształtu polityki spójności 2007-2013 zawarte zostały w opublikowanych przez Komisję Europejską w połowie lipca 2004 r. projektach pięciu rozporządzeń dotyczących zasad funkcjonowania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Pakiet legislacyjny składał się z następujących dokumentów: projekt rozporządzenia Rady wprowadzającego ogólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności; projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego; projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego; projekt rozporządzenia Rady ustanawiającego Fundusz Spójności; projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Europejskie Ugrupowanie Współpracy Transgranicznej (EUWT).
Na uwagę zasługuje ostatni z dokumentów, który ustanawia nowy instrument współpracy terytorialnej, mający na celu ułatwienie współpracy w wymiarze transgranicznym, transnarodowym i międzyregionalnym, państwom członkowskim, władzom regionalnym i lokalnym oraz podmiotom prawa publicznego.
Do podstawowych założeń zaproponowanej reformy polityki Spójności na lata 2007-2013 należy zaliczyć:
utrzymanie dotychczasowej wagi i budżetu polityki spójności (środki na realizację zobowiązań KE w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności stanowią ok. 35,7% budżetu Wspólnoty);
koncentrację działań na trzech nowych celach, tj.:
Cel Konwergencja, wspiera wzrost i tworzenie nowych miejsc pracy w regionach najbiedniejszych (o PKB per capita poniżej 75% średniej dla UE oraz w regionach tzw. efektu statystycznego). Na cel Konwergencja przeznaczono ponad 81% całości środków zarezerwowanych na politykę spójności, a pochodzą one z funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności. Wszystkie polskie województwa w latach 2007-2013 objęte zostały wsparciem w ramach tego celu.
Cel Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie, wspiera zmiany strukturalne w regionach nie kwalifikujących się do celu Konwergencja oraz zmiany na rynku pracy. Środki przeznaczone na cel Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie wyniosą blisko 16% całości środków polityki spójności, a źródłem finansowania jest EFRR i EFS;
Cel Europejska współpraca terytorialna (stanowi kontynuację Inicjatywy Wspólnotowej INTERREG), wspiera terytorialną konkurencyjność oraz promuje harmonijny i zrównoważony rozwój terytorium UE w ramach trzech komponentów: transgranicznego, transnarodowego oraz międzyregionalnego. Na cel Europejska współpraca terytorialna przeznaczono ok. 2,5% środków polityki spójności (źródłem finansowania działań jest EFRR). Polska uczestniczy w realizacji każdego z trzech komponentów współpracy terytorialnej.
ograniczenie liczby funduszy strukturalnych do dwóch, tj. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS); nadal funkcjonuje także Fundusz Spójności. Z polityki spójności wyłączono fundusze wspierające rolnictwo oraz rybołówstwo i przeniesiono je odpowiednio do Wspólnej Polityki Rolnej oraz Wspólnej Polityki Rybackiej, natomiast Fundusz Spójności został włączony do głównego nurtu programowania i będzie podlega podobnym zasadom jak fundusze strukturalne.
rezygnację z Inicjatyw Wspólnotowych (EQUAL, INTERREG, LEADER, URBAN) i włączenie ich specyficznych dziedzin wsparcia do trzech nowych celów.
realizację trzech nowych inicjatyw Komisji Europejskiej, tj. przedsięwzięć służących wzmocnieniu absorpcji środków strukturalnych UE w państwach członkowskich:
JEREMIE – zadaniem inicjatywy jest pomoc techniczna w przygotowaniu dużych projektów tj. w sektorze środowiska od 25 mln euro, a pozostałych dziedzinach od 50 mln euro;
JESSICA – inicjatywa jest poświęcona odnowie i rozwojowi miast;
JASPERS – zadaniem inicjatywy jest ułatwienie dostępu do kapitału dla mikro i małych oraz średnich przedsiębiorstw poprzez stworzenie funduszy kapitałowych i funduszy poręczeniowych.
uproszczenie systemu wdrażania poprzez nowe dokumenty programowe, rezygnację z uzupełnień programów operacyjnych (ale w ich miejsce pojawiły się szczegółowe opisy osi priorytetowych), jednofunduszowe programowanie, zarządzanie oraz alokowanie środków na poziomie priorytetów a nie działań, bardziej elastyczne reguły kwalifikowalności kosztów.
zachowanie podstawowych zasad: wieloletniego programowania, dodatkowości, partnerstwa, współfinansowania i ewaluacji.
Istotnym elementem reformy polityki spójności w nowym okresie programowania jest jej bezpośrednie powiązanie z założeniami odnowionej Strategii Lizbońskiej, tj. podporządkowanie jej celów wymogowi zwiększenia konkurencyjności poprzez zapewnienie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego oraz tworzenie miejsc pracy.
Przyjęta w 2000 r. Strategia Lizbońska ma na celu uczynienie z UE dynamicznej gospodarki opartej na wiedzy, zdolnej do trwałego i zrównoważonego wzrostu, zapewniającej nowe miejsca pracy
o lepszej jakości. Z uwagi na stwierdzony w 2005 r. brak postępów we wdrażaniu zapisów tego dokumentu (wynikający m.in. ze zbyt dużej liczby celów, niskiego poziomu koordynacji wdrażania pomiędzy państwami członkowskimi oraz zbyt małych nakładów zaangażowanych w realizację działań lizbońskich) zaproponowano zmiany mające doprowadzić do skoordynowania i wspólnego osiągania poszczególnych elementów Strategii we wszystkich państwach członkowskich. Jedną z konsekwencji reformy były zmiany w systemie realizacji polityki spójności – w latach 2007-2013 ma być ona filarem realizacji odnowionej Strategii Lizbońskiej. W tym celu państwa członkowskie zostały zobowiązane do przeznaczenia na realizację działań bezpośrednio przyczyniających się do osiągania celów Strategii odpowiednio 60% całości środków polityki spójności w ramach celu Konwergencja oraz 75% - w ramach celu Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie (tzw. earmarking).