Prawo samorządu terytorialnego
Rozdział I
Istota samorządu terytorialnego.
1. Definiowanie samorządu terytorialnego.
W doktrynie prawa administracyjnego spotyka się wiele definicji samorządu terytorialnego. Być może dlatego trudno jest mówić o jednolitości pojmowania tej instytucji. Zwracał na to uwagę J. Starościak już na początku lat sześćdziesiątych.
Należy także zwrócić uwagę i na to, że instytucja współczesnego samorządu terytorialnego jest wynikiem długiej ewolucji, która w efekcie doprowadziła do dwojakiego pojmowania samorządu:
w znaczeniu prawnym, tj. korporacyjnym,
w znaczeniu politycznym.
W pierwszym znaczeniu samorząd terytorialny jest pojmowany jako wykonywanie zadań administracji publicznej przez odrębne od Państwa podmioty, które wykonują te zadania samodzielnie, we własnym imieniu i na własna odpowiedzialność, a w toku wykonywania zadań nie są poddawane żadnej ingerencji państwowej.
Na tym tle w doktrynie niemieckiej zrodziło się pojęcie pośredniej administracji państwowej, która to administracja nie jest pełniona przez organy państwowe, lecz przez samodzielne podmioty, administrujące zadaniami państwowymi. Administracja pośrednia jest więc rodzajem administracji zdecentralizowanej.
Przyznać jednak trzeba, że wprowadzenie pojęcia “pośredniej administracji państwowej” spotyka się ze sprzeciwem części doktryny. Jej przedstawiciele uważają – i nie bez racji – iż administracja państwowa i samorząd terytorialny nie tworzą żadnego przeciwieństwa i nie wykluczają się nawzajem. Zaś klasyfikowanie samorządu jako pośrednika administracji państwowej odmawia w istocie temu samorządowi funkcji władczych i sprowadza go do zasady organizacyjnej.
W drugim znaczeniu – samorząd jest pojmowany poprzez honorowe wykonywanie przez osoby fizyczne określonych zadań państwowych. Tym samym, chodzi tu jedynie o samorządność personalną. W tym ujęciu prezentowanie tej instytucji wykracza poza zakres niniejszego wykładu. Jest raczej przedmiotem zainteresowania nauk politycznych. Samorząd w ujęciu politycznym wskazuje na wolność do Państwa (niem. Freiheit zum Staat), a w sensie prawnym wskazuje na wolność od Państwa (niem. Freiheit vom Staat).
Definicję legalną samorządu o uniwersalnym charakterze znajdziemy w uchwalonej w dniu 26 września 1985 r. w Rio de Janeiro Światowej Deklaracji Samorządu Lokalnego. Deklaracja stanowi, że samorząd lokalny oznacza prawo i powinność władz lokalnych do lokalnego regulowania i zarządzania sprawami publicznymi dla dobra społeczności lokalnej, a zasada samorządu i podstawowe jego kompetencje winny być zapisane w konstytucji lub ustalone w drodze ustawy.
Definicja ta została następnie rozbudowana w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego (EKST), uchwalonej dnia 15 października 1985 r. w Strasburgu (Dz.U. RP 1994, nr 124, poz. 607). Zgodnie z treścią EKST:
• zasady samorządu lokalnego są określane w prawie wewnętrznym, a w miarę możliwości w normach konstytucyjnych,
• samorząd oznacza prawo i faktyczną możliwość korporacji terytorialnych do regulowania i kształtowania w ramach ustaw znacznej części spraw publicznych, na własną odpowiedzialność i dla dobra członków wspólnoty samorządowej,
• podstawowe kompetencje korporacji są określone w konstytucji lub w ustawach, co nie wyklucza jednak zlecania przez Państwo określonych spraw tym korporacjom w drodze ustaw,
• korporacje terytorialne mają prawo do zajmowania się wszystkimi sprawami, które nie zostały wyłączone z ich kompetencji lub przekazane innym organom,
• nadzór administracyjny nad korporacjami terytorialnymi może być sprawowany tylko w sposób określony w konstytucji lub ustawach i w przypadkach tam przewidzianych; zasadniczym celem tego nadzoru może być zasadniczo tylko zapewnienie przestrzegania ustaw i zasad konstytucji (tzw. nadzór legalny), a tylko do zadań powierzonych może obejmować kontrolę celowościową,
• nadzór nad korporacjami winien być sprawowany tak, aby przestrzegana była zasada proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami nadzoru i znaczeniem chronionych przez ten nadzór interesów publicznych.
EKST odnosi się zasadniczo do problematyki samorządu lokalnego – w Polsce dotyczy to samorządu gminnego i powiatowego. Problematykę samorządu regionalnego reguluje uchwalona podczas IV sesji Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych w dniach 3-5 czerwca 1997 r. Europejska Karta Samorządu Regionalnego (EKSR), której Polska dotąd nie ratyfikowała.
Jak widać, przyjęte akty międzynarodowe zawierają regułę, iż samorząd terytorialny przez uregulowanie go w konstytucji i ustawach staje się jedną z podstawowych instytucji prawno-ustrojowych nowoczesnego państwa. Trzeba jednak zwrócić uwagę na fakt, iż zakres regulacji konstytucyjnych jest odmienny w poszczególnych państwach – od wyrażenia w konstytucji jedynie ogólnej zasady samorządu terytorialnego (art. 72 Konstytucji Republiki Francuskiej z dn. 4 października 1958 r.; art. 28 ust. 2 Konstytucji RFN z dn. 23 maja 1949 r.) po szczegółową regulację zasad organizacyjnych i funkcjonalnych (Szwajcaria, Polska). Jednak próżno by szukać w ustawodawstwach wewnętrznych wyczerpującej definicji samorządu terytorialnego. Zatem trud zdefiniowania tej instytucji spada na doktrynę, która dokonuje tego najczęściej poprzez formułowanie katalogu cech samorządu terytorialnego, w oparciu o rozwiązania normatywne.
Podstawowymi elementami tego katalogu cech można uznać:
• podmiot samorządu,
• przedmiot samorządu,
• zadania samorządu,
• nadzór nad samorządem.
Podmiot samorządu terytorialnego.
Podmiotem samorządu terytorialnego jest społeczność lokalna, określana często mianem wspólnoty samorządowej, zamieszkała na obszarze danej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego państwa (gmina, powiat, województwo), zorganizowana w terytorialny związek samorządowy. Związkowi temu przydaje się w doktrynie miano korporacji terytorialnej.
Takie upodmiotowienie społeczności lokalnej jest tu rozumiane nie socjologicznie czy politycznie, lecz przede wszystkim prawnie. Samo upodmiotowienie dokonywane jest przez Państwo w celu realizacji jego zadań. Na tym tle dochodzi do rozbieżności co do sposobu ujmowania kategorii interesu lokalnego.
W aspekcie prawno-ustrojowym władza lokalna jest zawsze fragmentem ustroju państwowego. Stąd istotne jest rozstrzygnięcie kwestii, czy władze lokalne uznaje się za instrument realizacji celów Państwa w terenie, czy też zakłada się istnienie celów lokalnych, odrębnych od państwowych. Rozstrzygnięcie tej kwestii może nastąpić w drodze uznania istniejącego obiektywnie interesu lokalnego.
Większość doktryny (J. Boć, B. Dolnicki, M. Kulesza, M. Wyrzykowski) stoi na stanowisku, iż kategoria interesu lokalnego ma charakter obiektywny. Interes ten jest bardzo często odmienny niż interes społeczności ogólnopaństwowej, ale to nie może oznaczać, że interes lokalny jest mniej ważny. Rozróżnienie obu kategorii interesów: ogólnopaństwowego i lokalnego wiąże się ściśle z problematyką decentralizacji administracji publicznej.
Decentralizacja administracji polega na prawnym zapewnieniu organom niższych stopni w strukturze organizacyjnej względnej samodzielności w stosunku do organów wyższych. Dokonuje się tego przez wyraźne określenie możliwości i sposobów ingerowania organów wyżej usytuowanych w działalność organów stojących niżej w strukturze organizacyjnej. Z zastosowania zasady decentralizacji w strukturze administracji państwowej i samorządu wynika ponadto reguła, iż nadzór nad organami zdecentralizowanymi odbywa się przy użyciu środków określonych przez ustawę i dozwolonych w danej sytuacji.
Strukturę zdecentralizowaną można zobrazować w następujący sposób:
• każdy szczebel struktury ma dokładnie określony zakres spraw oraz funkcję celu, za realizację której odpowiada w obrębie tych spraw,
• ma ponadto ustalony zakres samodzielności w osiąganiu przypisanych celów, a samodzielność ta korzysta z ochrony prawnej,
• wykonywanie nadzoru – w miejsce działającego ex ante nadzoru dyrektywnego – przybiera postać działającego ex post nadzoru weryfikującego,
• działa system bodźców nakierowujących działanie szczebli niższych na cele, za osiągnięcie których odpowiadają.
Uznanie samorządu terytorialnego za element struktury zdecentralizowanej oznacza, że dana jednostka samorządu została wydzielona z całości administracji państwowej. Samo wydzielenie dokonuje się poprzez uznanie odrębności prawnej interesu lokalnego, a w konsekwencji – przyznanie swobody realizacji oraz ochrony tego interesu. Oczywiście, proces realizacyjny odbywa się w oparciu o konkretną normę prawną i właśnie ta norma stanowi granicę samodzielności działania danej jednostki samorządu terytorialnego. Jak widać, samodzielność jednostki samorządowej nie jest bezwzględna. O jej bezwzględności można mówić tylko w ramach prawa i w granicach prawem określonych.
Doktryna mówiąc o podmiocie samorządu posługuje się pojęciem terytorialnej korporacji komunalnej. Oznacza ono, iż samorząd to sprawowanie administracji przez zbiorowość zainteresowanych osób. W przypadku samorządu terytorialnego chodzi tu o osoby zamieszkałe na danym obszarze.
Warto zwrócić uwagę na to, że przynależność do społeczności samorządowej nie zależy od aktu przystąpienia. Powstaje ona z mocy prawa (łac. ipso iure), na skutek nabycia przez osobę fizyczną określonej cechy, w tym przypadku – zamieszkania na obszarze jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa).
Nie można uznać za trafne określenie więzi między członkami a społecznością samorządową jako przynależności przymusowej. Skoro bowiem przystąpienie do społeczności samorządowej nie jest aktem woli, to zainteresowana osoba nie może właściwie odmówić przystąpienia. Nie zachodzi więc konieczność stosowania jakichkolwiek środków mających na celu wymuszenie przynależności. Nawet, gdy dany członek społeczności zachowuje się całkowicie biernie, to nie ma to żadnego wpływu na jego powiązanie prawne ze społecznością samorządową. W tym kontekście można mówić co najwyżej o przynależności obowiązkowej, której źródłem jest prawo.
Następną kwestią decydującą o istocie podmiotu samorządu jest jego organizacja. Terytorialny związek samorządowy, jako struktura o charakterze korporacyjnym, nie jest w stanie realizować swoich zadań in pleno.
To powoduje konieczność powoływania przez członków korporacji organów w drodze wyborów. I właśnie te organy wykonują zadania nałożone na jednostkę samorządu terytorialnego. Samo powoływanie organów samorządu w drodze wyborów powszechnych uznawane jest za cechę konstytutywną samorządu terytorialnego. W Polsce organy samorządu mają zasadniczo strukturę kolegialną. Jedyny wyjątek stanowi samorząd gminny, którym organy wykonawczo-zarządzające są monokratyczne. Funkcje zarządu w gminach wykonują wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast.
Inaczej jest z organami administracji samorządowej. Tu, obok samorządowych organów kolegialnych (rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz zarządów powiatów i zarządów województw), występują przede wszystkim organy monokratyczne, tj. wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast – w gminach, starostowie – w powiatach i marszałkowie – województwach.
Niezmiernie istotnym elementem, składającym się na pojecie podmiotu samorządu, jest posiadanie przez jednostki samorządu terytorialnego osobowości prawnej. Przy czym, współczesna doktryna, podobnie jak doktryna okresu międzywojennego, dzieli ją na osobowość:
• publicznoprawną,
• prywatnoprawną (cywilnoprawną).

Osobowość publicznoprawna daje jednostkom samorządu terytorialnego możność nawiązywania stosunków prawnych z organami Państwa. Ten przymiot uzasadniony jest faktem wykonywania przez te jednostki zadań publicznych. A skoro tak, to muszą one korzystać ze środków prawnych właściwym władzy państwowej, w tym w szczególności ze środków o charakterze władczym. Zatem możliwość stosowania władztwa administracyjnego należy do istoty samorządu i określa jego podmiotowość publicznoprawną.
Podmiotowość prawna samorządu to nie tylko sprawa kompetencji administracyjnych, ale także majątkowych i innych cywilnoprawnych. Przyznanie takich kompetencji pociąga za sobą konieczność uzyskania przez samorząd swobody posiadania i dysponowania mieniem we własnym imieniu. Temu zaś celowi służy nadanie jednostkom samorządu terytorialnego osobowości cywilnoprawnej.
Ten dualizm w zakresie osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego jest rękojmią ich samodzielności, samorządności i równorzędności, co pozwala im na podejmowanie sporów z organami państwowymi, mimo iż podlegają nadzorowi ze strony tych organów.
Reasumując powyższe rozważania, można przyjąć, że podmiotem samorządu terytorialnego jest jednostka o charakterze korporacyjnym, wyposażona w osobowość prawną o charakterze publicznym i prywatnym, wykonująca poprzez wyłonione w drodze wyborów organy zadania administracji publicznej na zasadach określonej prawnie niezależności i podlegająca przy tym nadzorowi państwowemu.


Przedmiot samorządu terytorialnego.

Samorząd terytorialny jest tworzony w celu sprawowania administracji publicznej i to właśnie jest jego przedmiotem.
To, ze samorząd terytorialny wykonuje zadania o charakterze publicznym nie budzi we współczesnej literaturze przedmiotu wątpliwości. Tak samo bezsporne jest posługiwanie się przy tym instrumentami prawnymi typowymi dla władzy państwowej.
Sporna jest natomiast kwestia zasady podziału kompetencji pomiędzy Państwem a samorządem. Jeżeli za zasadę prawną o randze konstytucyjnej zostało uznane istnienie samorządu terytorialnego wyposażonego we własny, samodzielnie realizowany zakres zadań i obowiązków, to podział zadań publicznych nie może być dokonywany wyłącznie pomiędzy odrębne organy państwowe na zasadzie tzw. poziomego podziału władzy. Podział ten winien opierać się na zasadzie tzw. pionowego podziału władzy, tj. poprzez dopuszczenie do sprawowania funkcji publicznych również innych podmiotów o niepaństwowym charakterze, w tym głównie samorządu terytorialnego.
Współczesna doktryna przy rozstrzyganiu problemu podziału władz posługuje się powszechnie zasadą subsydiarności, której istota opiera się na podziale władzy od dołu do góry. Innymi słowy, zasada ta postuluje, iż nigdy nie należy powierzać jednostce większej tego, co może zrobić, równie wydajnie, jednostka mniejsza. Oznacza to, że jednostki większe działają wyłącznie w dziedzinach, w których wielkość daje im przewagę nad jednostkami mniejszymi w postaci efektywności tego działania. Pamiętać jednak przy tym należy, że nie ma żadnego obiektywnego i merytorycznego kryterium pozwalającego na stwierdzenie, kiedy możliwości jednostki mniejszej są wyczerpane i kto miałby rozstrzygać ewentualne spory z tego tytułu.
Reasumując, można powiedzieć, że istotą zasady subsydiarności jest dążenie do jak najbardziej racjonalnego podziału władzy pomiędzy poszczególne szczeble jej struktury, w oparciu o kryterium efektywności.
Pierwowzorów współczesnej zasady subsydiarności poszukuje się w tekstach Starego Testamentu, pismach św. Tomasza z Akwinu (1225-1274) i barona Wilhelma von Humboldta (1767-1835). Sama zasada została sformułowana i rozwinięta w czasach nowożytnych przez naukę społeczną Kościoła Rzymskiego w encyklice Rerum novarum (1891) papieża Leona XIII (1810-1903) i w encyklice Quadregessimo anno (1931) papieża Piusa XI (1857-1939).
Natomiast według art. 4 ust. 3 EKST zasada subsydiarności wyraża się następująco: “Obowiązek wykonywania zadań publicznych powinien przede wszystkim spoczywać na organach (władzach) najbliższym obywatelom. Przekazywanie zadań innym organom musi odpowiadać zasięgowi i naturze tych zadań oraz wymogom efektywności i oszczędności.” Ta norma EKST wskazuje, że zasada subsydiarności urosła do rangi zasady prawa międzynarodowego i powinna zostać uwzględniona we wszystkich nowoczesnych ustawodawstwach. Subsydiarność stanowi bowiem wyraz rozsądnego kompromisu pomiędzy koniecznością zachowania jednolitego charakteru działań państwowych a potrzebą podziału uprawnień decyzyjnych pomiędzy różne samodzielne podmioty prawa publicznego.
Łatwo zauważyć, że subsydiarność jest naturalnym przeciwieństwem decentralizacji. Ta ostatnia zakłada ona bowiem podział kompetencji przez jednostkę wyższą w strukturze państwa pomiędzy jednostki niższe. Jednakże jest to przeciwieństwo metodologiczne i funkcjonalne, albowiem efekt materialny, w postaci podziału władzy, jest ten sam dla obu typów działań.
Zadania samorządu terytorialnego.
Klasyczna teoria samorządu terytorialnego dzieli jego zadania na:
• własne,
• zlecone.
Podział ten wywodzi się z tego, iż samorząd wykonuje zadania publiczne, których źródło jest dwojakiego rodzaju. Jedne wynikają bezpośrednio z charakteru wspólnot samorządowych, a drugie zostały im przypisane przez Państwo. Podział ten występuje w większości ustawodawstw europejskich. Nie przyjął się jedynie we Francji.
Zadania własne mają być wykonywane samodzielnie, tj. bez możliwości merytorycznej ingerencji ze strony organów państwowych. Ingerencja taka jest dopuszczalna jedynie w formie nadzoru określonego normatywnie i opartego na kryterium legalności.
Natomiast zadania zlecone mogą podlegać merytorycznej ingerencji za pośrednictwem wytycznych lub innego rodzaju ingerencji ze strony Państwa.
Podobnie rzecz ujmują normy EKST i EKSR, które posługują się na określenie zadań własnych samorządu pojęciem kompetencji podstawowych. Podział zadań, przyjęty w międzynarodowym prawie samorządowym, jest oparty na zasadzie subsydiarności, przy czym zadania zlecone jednostce samorządu stają się również zadaniami samorządowymi. Różnicy należy upatrywać, po pierwsze, w charakterze tych zadań. Własne mają charakter pierwotny, a poruczone – wtórny. A po drugie, w sile kontroli i oddziaływania na ich realizacje przez nadzór państwowy.
Z powyższego podziału zadań publicznych wynika przeciwstawienie jednostki samorządu terytorialnego i Państwa. Albowiem jednostki samorządu terytorialnego – z prawnego punktu widzenia – sprawują we własnym zakresie administrację publiczną. W obu zakresach zadań, tj. własnych i zleconych, realizują zadania określone ustawami, co wskazuje na ich miejsce w realizacji wewnętrznej funkcji Państwa.
Warto, niejako przy okazji, zwrócić uwagę na fakt, iż w doktrynie zadania zlecone bywają określane również jako powierzone lub poruczone. Nie jest do końca jasne, czy należy te określenia różnicować, czy też nie. Kwestia ta pozostaje otwarta.
Nadzór nad samorządem terytorialnym.
Tworzenie instytucji samorządowych i powierzanie im własnego i zleconego zakresu zadań państwowych rodzi pytanie: czy i w jakim zakresie Państwo powinno zastrzec dla siebie prawną możliwość podejmowania określonych działań wobec samorządu. Chodzi bowiem o stworzenie gwarancji, że działania samorządu mieścić się będą w ramach państwowego porządku prawnego.
Cel ten może zostać osiągnięty w drodze nadzoru Państwa nad działalnością samorządową. Sam zakres działań samorządu, jak i intensywność nadzoru państwowego zależą od konkretnych rozwiązań ustawowych. Konieczne jest zatem określenie w normach nadzoru kryteriów jego sprawowania oraz konsekwencji, jakie pociągnie za sobą nieprzestrzeganie przez podmioty samorządowe ustalonych kryteriów. Wreszcie, niezbędne jest ustawowe określenie organów nadzoru.
Klasycznymi kryteriami, według których wykonywany jest nadzór państwowy nad samorządem terytorialnym, są legalność i celowość. Stąd na ogół przyjmuje się podział tego nadzoru na prawny i celowościowy.
Nadzór prawny jest ograniczony do zadań własnych samorządu. Jego jedynym celem jest ustalenie, czy działalność jednostki samorządu terytorialnego odpowiada normom prawa pozytywnego.
Natomiast nadzór celowościowy dotyczy zdań przekazanych samorządom z obszaru administracji państwowej. Z uwagi na fakt, iż w zakresie spraw zleconych organy administracji samorządowej podlegają również wytycznym administracji państwowej, nadzór ten bada także aspekt celowościowy zachowań samorządu. Jednak podleganie owym wytycznym nie oznacza, że samorządy w realizacji zadań zleconych stają się częścią struktury administracji państwowej. Powodowałoby to bowiem umiejscowienie samorządu terytorialnego w systemie podporządkowania pionowego.
Ze względu na delikatność materii niezmierne istotne jest ścisłe określenie w drodze ustawowej katalogu środków nadzorczych oraz przypadku i zasad, kiedy one mogą być stosowane przez organy państwowe wobec samorządu.
Ze katalogu środków nadzoru winny być wyłączone tzw. środki otwarte (np. polecenie służbowe, wytyczne), ponieważ ich skutki prawne nie są z góry określone. Stosowanie takich środków sprawia, iż zadania samorządowe przestają być wykonywane przez sam samorząd, a dochodzi do wspólnego administrowania.
W celu zapobieżenia sytuacjom patologicznym ustawodawstwa samorządowe przewidują funkcjonowanie systemu instytucji prawnych służących sądowej ochronie samorządu terytorialnego. Stanowi to naturalną konsekwencję podmiotowego charakteru jednostki samorządu terytorialnego.
Obok powyższych środków oddziaływania na samorząd – w postaci nadzoru – Państwo dysponuje środkami znacznie mniej sformalizowanymi, tym niemniej często bardziej skutecznymi o charakterze finansowym (dotacje, subwencje), planowym bądź reglamentacyjnym.
2. Samorząd terytorialny a autonomia.
W doktrynie samorządu terytorialnego pojawiają się niekiedy równoległe terminy “samorząd” i “autonomia”. Pojęcia te czasem są traktowane jako synonimy, a niejednokrotnie przypisuje się im odrębne znaczenia, Sposób ich definiowania daleki jest jednak od jednoznaczności. Składa się na to wiele przyczyn.
W wielu państwach instytucja autonomii służy do zażegnania konfliktów narodowościowych bądź do podkreślenia odrębności różnych części państwa pod względem gospodarczym, geograficznym, politycznym czy religijnym. Z tych względów do terminu autonomia dodaję się kwalifikatory jak: “narodowościowa”, “terytorialna”, “administracyjna” etc. To ułatwia definiowanie poszczególnych rodzajów autonomii, ale nie wyjaśnia samego jej pojęcia.
Najszerzej pojęcie autonomii występuje w doktrynie i ustawodawstwie belgijskim, gdzie odnosi się do gmin i występuje w postaci autonomii gminnej. Autonomia jest tam traktowana jako jedna z form decentralizacji, obok samorządu terytorialnego. Definiowana więc jest jako przysługująca gminie możność podejmowania swobodnych decyzji, jednak bez prawa uchwalania ustaw. Zatem belgijska autonomii lokalna oparta jest na teorii interesu lokalnego, zgodnie z którą autonomia władz gminnych sprowadza się do samodzielności w regulowaniu wszystkich spraw mieszczących się w ramach interesu wyłącznie lokalnego oraz do ustalania granic jego zakresu. Oznacza to, że w tych sprawach władze lokalne mają kompetencje ogólne i wyłączne.
Powszechnie pojęcie autonomii lokalnej rozumiane jest jednak także jako stan względnej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wobec władz państwowych. Autonomia ta zabezpieczona jest poprzez powiązanie korporacji lokalnych z prawem państwowym Jednostki samorządu nie są więc państwami w państwie, lecz samodzielnymi częściami ogólnego systemu. Toteż Państwo musi mieć możliwość określania organizacji jednostek samorządu terytorialnego, ich zadań i sposobu wykonywania.
Jednostki samorządu terytorialnego mają więc prawo do samodzielnego kierowania swym postępowaniem i osiągania własnych celów. Jednak cele te nie mogą stać w sprzeczności z interesem społecznym Narodu jako suwerena.
Często jednostkom autonomicznym przypisuje się uprawnienia do wydawania przepisów prawnych (władztwo prawotwórcze), traktując to jako cechę wyróżniającą od samorządu. Autonomia zatem obejmowałaby nie tylko sferę administrowania, ale i ustawodawstwo. Byłaby więc terminem szerszym od samorządu.
Jednak doktryna niemiecka prawa samorządowego, omawiając zagadnienie samorządności jednostek samorządowych, posługuje się określeniem Selbstordnung, mieszcząc w nim także autonomiczne prawo tych jednostek do wydawania przepisów prawnych. Przepisy te mają jednak jedynie miejscowy zasięg i mogą być wydawane wyłącznie na podstawie konkretnego upoważnienia, zawartego w normie prawa pozytywnego. Wątpliwości mogą tu wynikać z przemiennego stosowania terminów “samorządność” i “autonomia”. W stosunku do jednostek samorządu terytorialnego nie powinno się używać terminu “autonomia”, lecz “samodzielność” bądź “samorządność”. Jednostki autonomiczne stanowią bowiem odrębną kategorię terytorialną.
Według K. Skotnickiego, przedstawiciela doktryny prawa konstytucyjnego, autonomia jest formą ustroju państwowego zagwarantowanego w aktach prawnych władzy centralnej i oznacza, że terytorium bądź terytoria wyróżniające się od pozostałych części państwa przynajmniej jedną cechą specyficzną i z uwagi na nią, posiadają ustanowiony przez tę władzę zakres praw szerszych od tego, którym władają jednostki administracyjno-terytorialnego podziału państwa.
Zatem jednostka samorządu terytorialnego nie jest jednostką autonomiczną w znaczeniu, jakie nadaje temu pojęciu doktryna prawa konstytucyjnego. Jest natomiast jednostką samodzielną. W ramach tej samodzielności mieści się także prawo do stanowienia przepisów miejscowych, władztwo finansowe, władztwo osobowe (w sensie samodzielnej polityki personalnej), władztwo organizacyjne oraz władztwo planowe. Samodzielność ta jest powiązana z odpowiedzialnością z tytułu wykonywanych zadań.
Samorząd nie jest zatem i nie może być organizacją autonomiczną. Skoro wykonuje administrację publiczną na zasadzie decentralizacji, to mimo wszystko, jego powiązania z Państwem są znacznie silniejsze niż w przypadku jednostek autonomicznych. Samodzielności samorządu upatruje się bowiem nie w całkowitym uniezależnieniu się od Państwa, lecz w precyzyjnym określeniu, kiedy organy państwa mogą ingerować w obszar zastrzeżony do samodzielnego działania organów samorządowych. Ingerencje te zazwyczaj przybierają postać oddziaływań nadzorczych.
3. Samorząd terytorialny a państwo prawne.
Konstytucja RP stanowi, iż Rzeczypospolita jest państwem prawnym (art. 2), czego oczywistą konsekwencją jest obowiązywanie ogólnej zasady praworządności dotyczącej wszystkich bez wyjątku organów władzy publicznej (art. 7), w tym również samorządu.
Konstytucyjny wymóg oparcia wszystkich elementów samorządu terytorialnego na ustawowej podstawie prawnej musi się więc odnosić do wszelkich aspektów ustroju i działań samorządu terytorialnego. Zakres działania i kompetencje organów samorządu terytorialnego wyznaczają ustawy. W konsekwencji uchwały lub zarządzenia organów gminy, powiatu czy województwa, które są sprzeczne z prawem – są nieważne.
Nadzór administracyjny wojewody, regionalnej izby obrachunkowej oraz premiera nad działalnością samorządu terytorialnego sprawowany jest w oparciu o kryterium legalności (art. 171 ust. 1).
Tak samo sądy administracyjne kontrolują uchwały, zarządzenia, decyzje, postanowienia oraz bezczynność organów samorządu terytorialnego wyłącznie pod względem zgodności z prawem.
Wreszcie, każdy radny ślubuje – z możliwością wnoszenia o boskie wsparcie, że w wykonywaniu swego mandatu będzie przestrzegał prawa.
Tak więc do samorządu terytorialnego mają w pełni zastosowania reguły państwa prawnego. Samorząd musi obowiązkowo wykazywać się przy wykonywani zadań legitymacją pochodzącą od ustawodawcy określającą przedmiot i treść zadania, formę i tryb działania, jak również organ właściwy w sprawie. Stopień szczegółowości podstawy prawnej, tak proceduralnej jak i materialnej, może być różnorodny – od kazuistycznych przepisów określających szczegółowo obowiązki organu nakładającego obowiązki na adresata aż po normy umożliwiające stosowanie przez uprawniony organ swobodnego uznania. Jednak i akty uznaniowe podlegają kontroli legalności. Organ nadzoru bądź sad administracyjny badają czy rozstrzygnięcie uznaniowe mogło być podjęte oraz czy zostało podporządkowane celom, zadaniom, wartościom etc., jakie dla konkretnej sytuacji zostały wyznaczone przez ustawodawcę.
Zgodnie z przyjęta w doktrynie i orzecznictwie zasadą negatywnego domniemania kompetencji, samorząd terytorialny, podobnie jak reszta administracji publicznej, nie może działać dopóty, dopóki nie znajdzie dla swej aktywności ważnej podstawy prawnej. Wynika to wprost z przywoływanego wyżej art. 7 Konstytucji RP, który każe dopuszczać władcze działanie każdego organu samorządowego wyłącznie w przypadkach przewidzianych w ustawie. Jeżeli organ nie może się wylegitymować kompetencją wyraźnie określoną w przepisie prawnym, to oznacza, ze organ ten nie może podjąć zamierzonego działania. Wszelkie ewentualne wątpliwości mają być rozstrzygane na niekorzyść zainteresowanego organu. Jak orzekł w dn. 24 maja 1993 r. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), do wszelkiej działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady co nie jest zakazane jest dozwolone, lecz zasadę dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje.
Rozdział II
Samorząd terytorialny konstytucjach RP.
1. Okres 1918-1939.
Konstytucja Marcowa z dn. 17 marca 1921 r. (Dz.U. RP 1921, nr 44, poz. 267) głosiła oparcie ustroju państwowego na zasadzie szerokiego samorządu, tj. terytorialnego i zawodowego (art. 3 i art. 68), a organizację administracji na zasadzie decentralizacji.
Cechą charakterystyczną początkowego okresu odrodzenia państwowości polskiej było dążenie do scalenia ziem polskich będących dotąd pod zaborami i zunifikowania prawa. Jednak, jak zauważa B. Dolnicki, przy okazji porządkowania dawnego i tworzenia nowego, jednolitego ustawodawstwa administracyjnego wzmacniano pion administracji rządowej, osłabiając jednocześnie samorząd.
Rok 1926 przyniósł zwycięstwo koncepcji silnej władzy wykonawczej, która ciężar kierowania państwem przenosiła z organów kolegialnych, tworzonych w drodze wyborów, na mianowane organy monokratyczne.
W tym okresie wzrosło tempo porządkowania i unifikowania prawa administracyjnego. Wydane w tym okresie akty normatywne sankcjonowały dominację organów administracji rządowej nad samorządem terytorialnym. Przykładem może służyć ustawa unifikacyjna z 1933 r., która przyznała organom administracji rządowej szereg środków nadzoru. Wymienić tu można:
• zatwierdzanie uchwał organów samorządu terytorialnego dotyczących ważniejszych spraw gospodarczych,
• orzekanie o ważności uchwał organów samorządowych w przypadkach zawieszenia ich jako sprzecznych z prawem,
• inspekcje w organach, instytucjach i przedsiębiorstwach samorządowych,
• zatwierdzanie wyborów członków organu zarządzającego oraz - w przypadkach szczególnych - powoływanie tymczasowego organu zarządzającego,
• stosowanie środków nadzoru dyscyplinarnego wobec członków organów zarządzających samorządu,
• rozwiązanie organów samorządu w przypadkach niewłaściwego działania.
Momentem początkowym okresu trzeciego było uchwalenie Konstytucji Kwietniowej z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. RP 1935, nr 30, poz. 227). Przyniosła ona znaczną centralizację ustroju państwowego. W obrębie prawa administracyjnego utrzymała jednak w mocy, bez zasadniczych zmian, dotychczasowe elementy struktury administracyjnej państwa. W art. 72 ust. 3 Konstytucja Kwietniowa stanowiła bowiem, że administrację państwową sprawują:
• administracja rządowa,
• samorząd terytorialny,
• samorząd gospodarczy.
Ta lapidarna stypulacja konstytucyjna utrzymywała mimo wszystko instytucję samorządu terytorialnego w systemie prawa polskiego.
2. Okres 1944-1950.
Okres ten charakteryzuje się kształtowaniem nowego modelu administracji terenowej. Na podstawie dekretu PKWN z 21 sierpnia 1944 r. o trybie powoływania władz administracji ogólnej I i II instancji (Dz.U. RP 1944, nr 2, poz. 8) reaktywowano urzędy wojewodów i starostów w roli organów ogólnych administracji rządowej.
Z kolei mocą dekretu PKWN z 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego (Dz.U. RP 1944, nr 14, poz. 7) przywrócono organy samorządu terytorialnego, opierając się na przepisach ustawy unifikującej z 1933 r.
Wreszcie, system ten uzupełniono o instytucję rad narodowych na podstawie ustawy z dnia 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych (Dz.U. RP 1944, nr 5, poz. 22).
Na podstawie dekretu PKWN z 23 listopada 1944 r. dokonano jednak znacznej modyfikacji organizacji samorządu terytorialnego:
• powołano wojewódzkie związki samorządowe na obszarze całej Polski,
• funkcje starosty grodzkiego przekazano prezydentom miast wydzielonych,
• zniesiono powiaty grodzkie w m.st. Warszawie i m. Łodzi, które stały się odrębnymi gminami miejskimi,
• zniesiono komisarzy rządowych dla Warszawy i Gdyni,
• powiązano rady narodowe z samorządem w ten sposób, ze stały się one organami stanowiącymi samorządu terytorialnego,
• wzmocniono nadzór rządowy nad samorządem terytorialnym.
W tak zorganizowanej administracji publicznej dominującą rolę odgrywali wojewodowie i starostowie. Zatem nawiązując oficjalnie do koncepcji zdecentralizowanej administracji publicznej zawartej w Konstytucji Marcowej, zrealizowano model skoncentrowanej administracji przewidziany w Konstytucji Kwietniowej. Ten rodzaj prawnej hipokryzji jest charakterystyczny dla systemów totalitarnych.
Jednak i temu nader ograniczonemu modelowi samorządowemu położyła kres ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. RP 1950, nr 14, poz. 130), która recypowała do naszego systemu model sowiecki, będący kopią ustroju administracji byłego ZSRR. Pociągnęło to za sobą likwidację dotychczasowych pionów administracji rządowej (wojewodów i starostów) oraz administracji samorządowej.
3. Okres 1950-1990.
Ten czterdziestoletni okres w historii polskiej państwowości jest jednym, w którym nie funkcjonowały instytucje samorządu terytorialnego. Pewna jego namiastkę stanowiły sołectwa na obszarach wiejskich oraz osiedla i dzielnice w miastach. Organy tych jednostek terytorialnych reprezentowały bowiem lokalne społeczności, a nie tak jak rady narodowe – Państwo.
Dodać trzeba, że system rad narodowych zniweczył całkowicie inicjatywy lokalne, co zakończyło się kompletną degrengoladą gospodarki lokalnej w naszym kraju.
4. Okres 1990-1997.
W 1990 r. znowelizowano Konstytucję Lipcową (1952) poprzez wprowadzenie tzw. dualistycznego modelu administracji lokalnej. Obok terenowych organów administracji rządowej (kierownicy urzędów rejonowych, wojewodowie), w gminach przywrócono instytucje samorządu gminnego. Akt ten stanowił jednocześnie początek gruntownych zmian ustrojowych administracji publicznej w Polsce.
Podstawowe znaczenie miał art. 5 Konstytucji RP, który gwarantował udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy. Na tej podstawie w dn. 27 maja 1990 r. reaktywowano gminy samorządowe.
Nowy model ustrojowy i funkcjonalny samorządu terytorialnego ukształtowała Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. RP 1992, nr 84, poz. 426), nazywana popularnie Małą Konstytucją. Zawarto w niej stypulację, że samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego, a jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną, zarządzają mieniem komunalnym oraz wykonują zadania publiczne w imieniu publicznym i na własną odpowiedzialność w celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców.
Na podstawie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. RP 1997, nr 78, poz. 426) zasada samorządu terytorialnego i decentralizacji władzy publicznej podniesiona została do rangi naczelnej zasady ustrojowej. Zgodnie z art. 15 ust. 1, ustrój terytorialny RP zapewnia decentralizację władzy publicznej, a art. 16 powtarza zasadę Małej Konstytucji o udziale samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej, wyraziściej ją artykułując.
5. Podmiot samorządu w Konstytucji RP.
Podmiot ten tworzy społeczność lokalna zamieszkała na danym obszarze, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy (art. 16 ust. 1). Zatem jednostki samorządu terytorialnego: gminy, powiaty i województwa – stanowią korporacje lokalne.
W przywołanym art. 16 Konstytucji RP zdefiniowano wspólnotę samorządową, którą ipso iure tworzy ogół mieszkańców. Oznacza to, że tworzą ją nie tylko obywatele RP, ale także cudzoziemcy i bezpaństwowcy. Związek mieszkańca z jednostką samorządu terytorialnego oparty jest na stałym zamieszkaniu na jej obszarze, rozumianym jako koncentrowanie interesów życiowych.
W art. 165 ust. 1 przyznano jednostkom samorządu terytorialnego osobowość prawną. Wprawdzie w EKST osobowości prawnej nie wymieniono jako składnika standardu samorządu terytorialnego, to jednak większość doktryny uznaje, że zapewnia to tym jednostkom samodzielność w zakresie wyboru form działania.
6. Przedmiot samorządu według Konstytucji RP.
Art. 163 Konstytucji RP stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych władz publicznych. Przepis ten wyraża zasadę udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy w RP.
Zasada ta składa się na realizację zasady demokratycznego państwa prawnego w odniesieniu do samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny (TK) traktuje tę zasadę jako podstawową dyrektywę przy wykładni przepisów konstytucyjnych. Analizując problem demokratycznej legitymacji samorządu TK stwierdził, że sprawowanie władzy przez naczelne organy Państwa jest podstawową formą realizacji zasady suwerenności Narodu.
Organy samorządu terytorialnego mają jednak inny charakter i pełnią inne funkcje. Źródłem istnienia i odrębności samorządu terytorialnego jest prawo pozytywne. Sprawia to, że wola mieszkańców korporacji samorządowej nie jest jedynym źródłem władzy organów stanowiących samorządu. Władza ta znajduje swoje oparcie również w ustawie, wyrażającej wolę całego Narodu i powierzającej jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie zadań administracji publicznej w określonym zakresie. Ta teza TK konsekwentnie odmawia jednostkom samorządu terytorialnego uznania ich za instytucję autonomiczną, dysponującą władzą suwerenną. Zatem, wyłącznym źródłem władzy publicznej samorządu terytorialnego jest prawo stanowione przez Państwo, czyli prawo pozytywne.
Jedną z konstytucyjnych zasad jest zasada decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1). Ta zasada oraz konstytucyjna stypulacja, iż samorząd terytorialny istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2)
To, że samorząd wykonuje zadania o charakterze publicznym, nie może budzić wątpliwości. Pozostaje jednak problem podziału kompetencji między Państwo a samorząd oraz problem podziału zadań pomiędzy poszczególne poziomy samorządowe.
Jeżeli istnienie samorządu we wszystkich jednostkach zasadniczego podziału terytorialnego kraju podniesione zostało do rangi zasady konstytucyjnej, to podział zadań i obowiązków nie może być dokonywany wyłącznie pomiędzy organy państwowe. Podział ten powinien dopuszczać do sprawowania funkcji publicznych również podmioty o niepaństwowym charakterze.
Na pytanie o najkorzystniejsze kryterium podziału zadań można opowiedzieć, że wyraża je zasada subsydiarności (pomocniczości). Została ona wyrażona w preambule Konstytucji RP. Fakt, iż nie odnosi się bezpośrednio do samorządu nie ma większego znaczenia, albowiem jej usytuowanie i ogólny charakter sprawiają, że odgrywa rolę w całym prawie administracyjnym dla określenia regulacyjnej roli Państwa i dopuszczalnego zakresu ingerencji administracji w stosunku do obywatela.
Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wyrażona w art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP objęta została ochroną sądową. Ochronie poddano zarówno prywatnoprawną, jak i publicznoprawną sferę działalności samorządu terytorialnego. Zatem zwrot “ochrona sądowa” oznacza sądownictwo cywilne i administracyjne. W ramach chronionej prawnie samodzielności samorządu terytorialnego mieszczą się następujące kategorie owej samodzielności:
• organizacyjna (dotyczy przede wszystkim możliwości tworzenia, znoszenia i przekształcania samorządowych jednostek organizacyjnych),
• finansowa (dotyczy m.in. samodzielnego określania dochodów i wydatków)
• podatkowa (dotyczy m.in. ustalania i egzekucji podatków lokalnych i opłat publicznych),
• majątkowa (samodzielne korzystanie z majątku komunalnego),
• publicznoprawna ( oznaczająca samodzielne wykonywanie zadań publicznych, co wyraża się w tym, że organy samorządu występują w imieniu własnym, a nie w imieniu Państwa, nawet gdy wykonują zlecone zadania rządowe).
W ukształtowanym orzecznictwie TK ustaliła się zasada, że samodzielność samorządu nie ma jednak bezwzględnego charakteru. Oznacza to, że ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność jednostek samorządu terytorialnego. Ponieważ jednak samodzielność samorządu jest gwarantowana ustawowo, to jakakolwiek ingerencja wymaga zachowania ustawowej rangi dla wszelkiej ingerencji. I co istotne, ingerencja państwowa nie może naruszać istoty samorządności.
7. Zadania samorządu w Konstytucji RP.
Konstytucja RP w art. 166 dzieli zadania samorządu na własne i zlecone. Zadaniami własnymi są wykonywane przez jednostkę zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 166 ust. 1).
Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb Państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania tych zadań (zadania zlecone – art. 166 ust. 2). Konstytucja RP nie przewiduje jednak sytuacji odwrotnej, tj. uszczuplenia w tym trybie zadań i kompetencji samorządu.
Obok podziału zadań samorządu na własne i zlecone, powstaje problem rozdziału zadań i kompetencji pomiędzy poszczególne kategorie jednostek samorządu terytorialnego.
Istnieją bowiem zadania o wymiarze lokalnym, tj. takie, których bezpośrednim adresatem jest obywatel – mieszkaniec określonej wspólnoty samorządowej. Należą do nich usługi o charakterze powszechnym (szkolnictwo, zdrowie, pomoc społeczna etc.) oraz usługi polegające na udostępnieniu urządzeń infrastruktury technicznej (drogi, komunikacja zbiorowa, dostawa mediów etc.). Wykonywane są w formie administracji świadczącej oraz administracji orzeczniczej. Generalnie są one wykonywane na dwóch poziomach: gminnym i powiatowym.
Drugą kategorie stanowią zadania o charakterze regionalnym, określane też mianem zdań ponadlokalnych. Zasadniczym polem działania władzy regionalnej będzie więc gospodarka, rozwój ekonomiczny i cywilizacyjny, międzynarodowa współpraca gospodarcza, promocja regionu oraz planowanie przestrzenne. O ile zatem dla systemu lokalnego głównym pojęciem i osią działania jest jednostka (obywatel), to w układzie regionalnym centralnego znaczenia nabiera przedsiębiorca.
Warto jednak zwrócić uwagę na fakt, iż na poziomie regionalnym dają się wyodrębnić zadania administracji świadczącej, charakterystyczne dla poziomu lokalnego. Jednak głównym przedmiotem samorządu województwa jest określenie strategii wszechstronnego rozwoju województwa oraz prowadzenie polityki rozwoju województwa. Podstawową formą realizacji strategii rozwoju województwa będą programy wojewódzkie.
8. Nadzór nad samorządem terytorialnym według norm konstytucyjnych.
W art. 171 ust. 1 Konstytucji RP za jedne kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym uznano kryterium legalności. Prowadzi to do wniosku, że z ustawodawstwa samorządowego powinien zniknąć nawet nadzór celowościowy, po który sięgają organy nadzoru w związku z wykonywaniem zadań zleconych. Jest on sprawowany na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności.
Konstytucja RP wskazała również krąg podmiotów uprawnionych do sprawowania nadzoru. Określiła też jeden środek nadzoru. Do sprawowania nadzoru zostały powołane:
• Sejm RP,
• Prezes Rady Ministrów RP,
• wojewodowie,
• regionalne izby obrachunkowe (RIO).
Sejm upoważniony został do rozwiązania organu stanowiącego samorządu terytorialnego (rady, sejmiku), na wniosek Prezesa Rady Ministrów, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję RP lub ustawy (art. 172 ust. 2 i 3).
Premier i wojewodowie posiadają generalną kompetencję do wykonywania zadań i uprawnień nadzorczych wobec jednostek samorządu terytorialnego.
Natomiast rola regionalnych izb obrachunkowych została ograniczona do nadzoru w zakresie budżetu jednostek samorządu terytorialnego, ich spraw finansowych oraz zamówień publicznych.
Rozdział III
Przyjmowanie obowiązków przez jednostki samorządu terytorialnego.
1. Formy wyznaczania obowiązków organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zakres obowiązków organów administracji publicznej, w tym organów samorządu terytorialnego, może być wyznaczany przez:
• ustawę, co ma najczęściej miejsce i stanowi zasadę w określaniu zadań jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności poprzez uchwalanie tzw. ustaw kompetencyjnych,
• delegację, tj. przekazanie konkretnej sprawy przez organ uprawniony innemu organowi niż ustawowo właściwemu,
• upoważnienie, które stanowi rodzaj pełnomocnictwa do działania w imieniu i na rzecz upoważniającego organu,
• porozumienie administracyjne lub komunalne, którego efektem jest czasowe zazwyczaj powierzenie zadań innemu podmiotowi,
• kontrakt wojewódzki,
• umowę o powołaniu związku komunalnego przejmującego określone kompetencje.
2. Kompetencje ustawowe.
Zasadą jest ustalanie kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawowej. Konsekwencją ustawowej zasady właściwości organu jest domniemanie zakazu przenoszenia kompetencji między organami, chyba ze przepis szczególny stanowi inaczej.
Tak więc organ nie ma kompetencji do wyzbywania się swoich uprawnień na rzecz innego organu, a ten inny nie może odebrać mu kompetencji wynikających z ustawy.
W prawie administracyjnym nie występuje zatem instytucja właściwości przemiennej, znana procedurze cywilnej. Oznacza to, że strony nie mogą same wybierać sobie organu, który byłby właściwy do załatwienia ich sprawy.
3. Delegacja.
Instytucja delegacji jest związana z instytucją wyłączenia organu administracji publicznej, regulowaną przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).
Jeżeli dochodzi do wyłączenia organu administracji samorządowej z załatwiania sprawy indywidualnej, wówczas organem właściwym do załatwienia sprawy jest organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę. Zatem, gdy wójt lub burmistrz gminy, prezydent miasta, starosta lub zarząd powiatu, marszałek województwa lub zarząd województwa podlegają wyłączeniu, wówczas właściwym do załatwienia sprawy będzie samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w postępowaniu przed organami administracji samorządowej. Kolegium może samo załatwić sprawę lub wyznaczyć inny organ administracji samorządowej do załatwienia sprawy.
Instytucja delegacji, o której tu mowa, dotyczy wyłącznie spraw indywidualnych. Nie znajduje zastosowania przy podejmowaniu aktów generalnych, w tym przy stanowieniu prawa miejscowego.
4. Upoważnienie do wykonywania kompetencji.
Monokratyczne organy administracji samorządowej (wójt lub burmistrz gminy, starosta powiatu, marszałek województwa) zostały ustawowo umocowane przez prawodawcę do upoważniania innych osób do wykonywania kompetencji upoważniających je organów. Upoważnionymi mogą być zastępcy upoważniającego organu, członkowie zarządów powiatów i województw, pracownicy urzędów gmin (miast), starostw powiatowych, urzędów marszałkowskich oraz kierownicy gminnych, powiatowych i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.
Jeżeli na podstawie przepisu szczególnego w roli organu administracji występują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (rada gminy (miasta), rada powiatu lub sejmik województwa), bądź organy wykonawcze tych jednostek (zarząd powiatu lub województwa), to nie mogą skorzystać z instytucji upoważnienia z powodu braku odpowiedniego umocowania ustawowego.
Upoważniający organ nie przestaje być właściwy w sprawie ani nie zostaje zwolniony z odpowiedzialności za sposób załatwienia sprawy. Czynność podjęta przez upoważnionego wywołuje skutki prawne w stosunku do osób trzecich, taj jak gdyby podjęta została przez ustawowo właściwy organ.
Upoważnienie, o którym tu mowa, jest instytucją prawa publicznego, Nie można go utożsamiać z pełnomocnictwem prywatnoprawnym, znanym z kodeksu cywilnego. Wynika to z następujących przesłanek:
• upoważnienia udziela wyłącznie organ administracji, który ex lege jest właściwy do wykonywania przekazywanych kompetencji, a prawo podmiotowe legitymuje go do udzielenia upoważnienia; natomiast pełnomocnictwo prawa cywilnego jest udzielane w ramach swobody składania oświadczeń woli przez podmioty prawa prywatnego, czyli co do zasady każdy może wystąpić w roli mocodawcy;
• przedmiotem upoważnienia są kompetencje publicznoprawne, podczas gdy pełnomocnictwo cywilnoprawne ma za przedmiot uprawnienia prywatnoprawne.
5. Przeniesienie kompetencji na związek celowy.
Ustawy samorządowe stanowią, że gminy, powiaty i województwa mogą tworzyć związki komunalne, zwane też celowymi. Określone przez uczestników związku prawa i obowiązki przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Zatem, wraz z formalnym powołaniem związku celowego następuje zmiana właściwości, która jest skuteczna erga omnes (wobec wszystkich). W okresie istnienia związku jego uczestnicy nie są więc właściwe do załatwiania spraw objętych właściwością związku.
Przeniesienie kompetencji z jednej jednostki samorządu terytorialnego na nowo utworzoną jednostkę samorządową, jakim jest związek komunalny, powoduje że zachodzi konieczność oficjalnego powiadomienia o tym tych, którzy mają lub mogą mieć w tym interes prawny. Dlatego też teksty porozumień o utworzeniu związków są publikowane we właściwych dziennikach urzędowych województw.
6. Porozumienia o przeniesieniu zadań i kompetencji.
Zmiany właściwości organu administracji publiczne ze skutkiem erga omnes mogą być również rezultatem porozumienia między zainteresowanymi jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji publicznej.
Porozumienia, o których tu mowa, mogą być zawierane między:
• zainteresowanymi gminami (porozumienia międzygminne) lub między zainteresowaną gminą a powiatami i województwem w sprawie powierzenia jej zadań powiatowych lub zadań województwa,
• zainteresowanymi powiatami lub między zainteresowanym powiatem a gminami, miastami na prawach powiatu i samorządem województwa, na którego obszarze powiat się znajduje; przedmiotem tych porozumień może być powierzenie zadań powiatu gminie bądź miastu na prawach powiatu albo powierzenie zadań województwa zainteresowanemu powiatowi,
• zainteresowanymi województwami lub między województwem a gminami, miastami na prawach powiatu i powiatami w sprawie powierzenia im zadań województwa,
• miastem na prawach powiatu a otaczającymi je gminami,
• między zainteresowanymi organami administracji rządowej, głównie wojewodami, a jednostkami samorządu terytorialnego (gminami, powiatami, województwami) w sprawie powierzenia im zadań administracji rządowej.
Jak widać, ustawodawca uregulował kierunek powierzania zadań. Mianowicie, zadania mogą być przekazywane na płaszczyźnie poziomej (gmina gminie, powiat powiatowi, województwo województwu) lub pionowo, ale tylko w dół (powiat gminie, województwo gminie lub powiatowi, wojewoda gminie, powiatowi lub gminie). Nie wolno natomiast powierzać zadań w kierunku odwrotnym.
Porozumienie jest forma współdziałania dwóch jednostek publicznych, z których jedna przekazuje kompetencje administracyjne, a druga te kompetencje przejmuje do własnego wykonania. Jest to zatem rodzaj porozumienia administracyjnego, które można określić mianem porozumienia komunalnego. W drodze takiego porozumienia mogą być przekazywane kompetencje do:
• wydawania decyzji administracyjnych,
• wydawania postanowień w trybie k.p.a.,
• podejmowania czynności faktycznych, przypisanych danej jednostce samorządu terytorialnego (np. prowadzenie ewidencji, rejestru, katastru czy innego zbioru danych).
Nie można natomiast w tym ani innym trybie przekazywać kompetencji do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących.
Nie stosuje się też instytucji porozumienia komunalnego do zlecania wykonywania zadań gospodarczych czy innych zadań, przy wykonywaniu których administracja samorządowa stosuje formy cywilnoprawne (administracja świadcząca). Tu trybem właściwym jest instytucja umowy cywilnoprawnej, przy zachowaniu wymogów prawa o zamówieniach publicznych.
Porozumienie jest skuteczne wobec osób trzecich. Wynika stąd obowiązek ich publikacji we właściwych województwach dziennikach urzędowych.
Ze względu na spory w doktrynie i praktyce w sprawie charakteru prawnego porozumienia, problem ten stał się przedmiotem orzeczeń NSA. Sąd administracyjny dopatrzył się w porozumieniach komunalnych zarówno elementów administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych. Zdaniem sądu elementem administracyjnoprawnym jest przesunięcie kompetencji z jednego organu na drugi. Natomiast ocena skutków porozumienia w zakresie świadczeń woli zbliża je do umowy, o której mowa w przepisie art. 750 k.c., a która dotyczy świadczenia usług. Oznacza to, że w tym zakresie należałoby stosować przepisy o zleceniu. W konsekwencji NSA stanął na stanowisku, iż porozumienia mają mieszany charakter: częściowo administracyjnoprawny a częściowo cywilnoprawny. Zatem sądy administracyjne są kompetentne do kontrolowania zawarcia porozumienia w zakresie, w jakim skutkuje ono przesunięciem kompetencji i zadań, a sąd powszechny będzie właściwy dla oceny oświadczeń woli i ich skutków, jak również ustalenia, czy środki finansowe przewidziane w porozumieniu zostały należycie i terminowo wypłacone.
7. Kontrakt wojewódzki.
Instytucja kontraktu wojewódzkiego jest aktualnie uregulowana przepisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. RP 2004, nr 116, poz. 1206 ze zm.).
Stronami tej swoistej umowy publicznoprawnej są: Rada Ministrów, która występuje jako strona rządowa. W imieniu strony rządowej występuje minister właściwy ds. rozwoju regionalnego. Partnerem strony rządowej jest samorząd województwa, reprezentowany przez marszałka województwa.
Publiczny charakter kontraktu jest dodatkowo zaakcentowany przez fakt, iż przy formułowaniu i realizacji strategii rozwoju województwa samorząd jest obowiązany do współpracy z jednostkami samorządu lokalnego z obszaru województwa, z samorządem gospodarczym i związkami zawodowymi, z administracją rządową, organizacjami pozarządowymi i szeregiem innych podmiotów.
Przedmiotem kontraktu jest realizacja regionalnych programów operacyjnych. Na jego treść składają się:
• okres obowiązywania kontraktu,
• zadania objęte kontraktem,
• kontrola realizacji kontraktu, sposób i źródła finansowania kontraktu,
• tryb rozwiązywania sporów i zaspokajania roszczeń związanych z kontraktem,
Z prawnego punktu widzenia, kontrakt wojewódzki jest rodzajem umowy administracyjnej. Jednak polska wersja tej instytucji, w przeciwieństwie do umów administracyjnych znanych prawu niemieckiemu czy francuskiemu, obarczona jest poważnymi wadami prawnymi, które naruszają samodzielność i niezależność jednostek samorządu terytorialnego. W praktyce prowadzi do postawienia samorządu województwa w roli petenta, a nie partnera administracji centralnej. W podobnej roli, tyle że wobec samorządu województwa stawiane są jednostki samorządu lokalnego (gminy i powiaty z obszaru województwa.
Rozdział IV
Stanowienie prawa miejscowego przez samorząd terytorialny.
1. Prawo miejscowe w polskim porządku prawnym.
Prawo powszechnie obowiązujące może być stanowione nie tylko przez parlament i organy administracji rządowej, ale także przez uprawnione organy jednostek samorządu terytorialnego ze skutkiem wiążącym na obszarze tych jednostek. Samorząd terytorialny nie jest więc wyłącznie adresatem norm prawnych, ale również uczestniczy w stanowieniu prawa. Współkształtowanie porządku prawnego jest jedną z metod działania organów samorządowych. A akty prawa miejscowego należą do tych form, którymi mogą się posługiwać organy jednostek samorządu terytorialnego.
Prawodawca konstytucyjny podniósł prawo miejscowe stanowione przez publiczne organy lokalne do rangi źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co wynika wprost z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, a w art. 94 Konstytucji RP postanowił, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.
Samorząd terytorialny, stanowiąc prawo miejscowe, wykorzystuje przyznane mu władztwo publiczne. Występuje bowiem z pozycji władzy publicznej. To zaś implikuje narzucenie lokalnemu prawodawstwu ograniczeń, jakie odnoszą się do każdego władztwa publicznego w porządku prawnym. Tak więc organy samorządu terytorialnego mogą wydawać przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze objętym właściwością terytorialną tych organów tylko w takim zakresie, w jakim mają ku temu wyraźną legitymację w ustawie i w granicach ustawowego upoważnienia.
Przyjęte w Konstytucji RP rozwiązanie w tej materii, wyraźnie wskazuje, że prawodawca konstytucyjny w przedmiocie prawotwórstwa nie nawiązał do korporacyjnego charakteru samorządu terytorialnego. Albowiem same tylko przepisy powołujące do życia wspólnoty samorządowe nie zostały przez Konstytucję RP wskazane jako wystarczające podstawy do stanowienia prawa miejscowego. Dlatego samorząd terytorialny nie może stanowić prawa wyłącznie w oparciu o władztwo korporacyjne. Prawo miejscowe nie ogranicza się tylko do wspólnot samorządowych, lecz funkcjonuje na ogólnych zasadach charakterystycznych dla prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego wymagania w zakresie legitymizowania prawotwórstwa są identyczne dla prawa miejscowego stanowionego przez organy samorządu terytorialnego oraz stanowionego przez lokalne organy administracji rządowej.
To powoduje, że w toku stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządowe obowiązuje zasada negatywnego domniemania kompetencji. Oznacza to, że do działalności prawotwórczej wymagana jest każdorazowo szczegółowa podstawa prawna. Na organ stanowiący prawo spada ciężar wykazania, że istniała podstawa prawna do wydania przepisu miejscowego i podstawa ta została prawidłowo wykorzystana.
Jedyną podstawą prawną do wydania przepisów prawa miejscowego może być wyłącznie szczegółowy przepis rangi ustawy.
Ustrojowe ustawy samorządowe zawierają dość liczne odesłania do delegacji prawotwórczych, które są zawarte w ustawach szczegółowych. Samo odesłanie nie może być uznane za wystarczająca podstawę do stanowienia prawa miejscowego. Niezależnie od treści odesłania zawsze niezbędny jest stosowny zapis w ustawie szczegółowej, aby zainteresowana rada gminy bądź powiatu lub sejmik województwa dysponowały kompetencjami prawodawczymi. Wykorzystanie odesłania w celach prawotwórczych wymaga każdorazowo znalezienia konkretnej delegacji prawotwórczej w ustawie szczegółowej.
Od powyższej reguły wyjątek stanowią przepisy ustaw samorządowych, które nie mają charakteru odesłania, lecz bezpośrednio ustanawiają kompetencje prawotwórcze. Bierze się to stąd, że jest w tych przepisach mniej lub bardziej szczegółowa standardowa legitymacja do stanowienia prawa.
Wreszcie, ustrojowe ustawy samorządowe zawierają blankietowe podstawy do stanowienia przepisów porządkowych przez władze gminy lub powiatu. Brak jest tego typu legitymacji w ustawie o samorządzie województwa. Blankietowość delegacji prawotwórczej do stanowienia przepisów porządkowych polega na tym, że w przepisie ustawowym nie wymienia się znamion stanu faktycznego aktualizującego umocowanie. Ustawodawca ogranicza się tylko do zapisania katalogu wartości, które mają być chronione przez przepisy porządkowe. Od oceny stopnia zagrożenia tych wartości zależy decyzja organu samorządowego czy wydać przepis porządkowy i jaka ma być jego treść. Blankietowość podstawy prawnej nie jest więc całkowitym odejściem od wymogu wykazania się przez organ stanowiący ustawową legitymacją do działania. Albowiem wydając przepisy porządkowe, organ samorządowy nadal powołuje ustawową podstawę prawna.
Rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Rada powiatu może wydawać powiatowe przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia obywateli, ochrony środowiska naturalnego albo do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, o ile przyczyny te występują na obszarze więcej niż jednej gminy.
Z powyższego wynika, ze prawo miejscowe, stanowione przez organy samorządu terytorialnego, ma wyłącznie wykonawczy charakter wobec ustaw. Konstytucja RP w ogóle nie zawiera delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Dowodzi to słuszności tezy, ze samorząd terytorialny nie ma w Polsce pozycji autonomicznej, lecz jest wyłącznie formą zdecentralizowanej administracji publicznej.
2. Charakter prawny statutu jednostki samorządu terytorialnego.
Przepisy ustaw samorządowych stanowią, że ustrój gminy, powiatu i województwa reguluje statut danej jednostki samorządu terytorialnego. Jest on uchwalany przez organ stanowiący (rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa) jednostki samorządu terytorialnego.
W związku z przyjętą regulacją powstaje pytanie, czy stanowi ona wystarczającą podstawę jako legitymacja prawotwórcza. Wątpliwości rodzą się z powodu generalności przyjętego upoważnienia.
Zdaniem W. Kisiela, nie istnieją podstawy do kwestionowania legitymizującej roli generalnego upoważnienia. Upoważnienie generalne należy konsekwentnie traktować za pełnowartościową podstawę prawną do regulowania wszelkich spraw z zakresu jednostki samorządu terytorialnego, czyli spraw związanych z organizacją władz samorządowych i zasad ich działania. Swoboda organu stanowiącego przepisy statutowe idzie tak daleko, jak na to pozwalają regulacje ustawowe.
Dlatego, przy ocenie zgodności z prawem uregulowań statutowych, nie należy pytać o konkretną podstawę prawną dla poszczególnych norm statutowych. Byłoby to zbyt daleko idące pytanie, jako odbiegające od standardów ogólnie przyjmowanych dla hierarchii źródeł prawa. Dokonując kontroli statutu gminy, powiatu czy województwa należy raczej sprawdzić, czy:
• statut jako akt wykonawczy do przepisu odsyłającego w sprawach ustrojowych rzeczywiście zawiera regulacje spraw ustrojowych,
• statut nie narusza nakazów lub zakazów zawartych w prawie, a mających pierwszeństwo przed ogólną klauzula upoważniającą.
3. Organy stanowiące samorządowe prawo miejscowe.
Do stanowienia prawa miejscowego może być upoważniony organ gminy (rada gminy, wójt, burmistrz, prezydent), organ powiatu (rada powiatu, zarząd powiatu) oraz organ województwa (sejmik województwa, zarząd województwa). Wybór właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz jej uprawnionego organu uzależniony jest każdorazowo od podstawy prawnej ustawy szczegółowej. Obowiązująca Konstytucja RP nie zawiera w tej materii żadnych wiążących reguł ponadustawowych. Konstytucja RP zawiera jedynie ogólną regułę, iż organy samorządu terytorialnego stanowią prawo miejscowe na podstawie i w granicach zawartych w ustawie (art. 94). Wynika z tego, że ani jednostki pomocnicze gmin, ani związki komunalne nie mogą otrzymać ustawowych bądź pozaustawowych kompetencji do stanowienia prawa miejscowego.
Krąg podmiotów, którym ustawa może przyznać kompetencję prawotwórczą w zakresie prawa miejscowego, jest ograniczony do organów jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej.
Przepis art. 94 Konstytucji RP wymienia expressis verbis organy samorządu terytorialnego jak upoważnione do wydawania przepisów. Jeżeli jeszcze ustawowy przepis delegujący kompetencję prawotwórczą dokładnie wskazuje organ prawodawczy (uchwałodawczy bądź wykonawczy), to bezprzedmiotowe staje się sięganie do innych przepisów dla określenia organu właściwego.
Bywają jednak przepisy zredagowane bardzo wąsko. Wskazują co prawda na konkretną jednostkę samorządu terytorialnego (gminę, powiat lub województwo), ale nie określają, który z organów wskazanej jednostki jest podmiotem upoważnionym do działania prawotwórczego. Przykładowo można wskazać upoważnienie zawarte w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W takich sytuacjach należy sięgać do klauzul generalnych domniemania kompetencji w zakresie stanowienia prawa przez organy samorządu terytorialnego, które są zawarte w ustawach samorządowych. Na przykład, przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie gminnej klauzuli generalnej domniemania kompetencji rady gminy, jak również na podstawie uregulowań szczegółowych z ustawy o samorządzie powiatowym (art. 12 pkt 1) i ustawy o samorządzie województwa (art. 18 pkt 1) można wywieść zasadę właściwości organów stanowiących i kontrolnych w przedmiocie działalności prawotwórczej jednostek samorządu terytorialnego. Wynika z niej, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej i ogranicza się jedynie do ustalenia kompetencji prawotwórczej gminy, powiatu lub województwa, to w takim przypadku należy przyjmować, że właściwa jest rada gminy bądź powiatu albo sejmik województwa.
Warto zwrócić uwagę na fakt, że przypisanie organowi samorządowemu kompetencji prawotwórczej nie musi bynajmniej być równoznaczne z zastrzeżeniem na rzecz tego organy wyłączności w kształtowaniu treści aktu prawa miejscowego. Przeciwnie, obowiązek uzgadniania projektów uchwał czy zarządzeń z innymi organami lub też obowiązek zasięgania opinii na temat projektu uchwały czy zarządzenia u innych organów jest rozwiązaniem bardzo często przyjmowanym przez ustawodawcę. Przykładem szczególnie spektakularnym jest w tym przypadku stanowienie statutów gmin i województw. Wszystkie województwa oraz gminy, które liczą ponad 300 000 mieszkańców, muszą uzgadniać z Prezesem Rady Ministrów. Obowiązek ten nie dotyczy powiatów oraz małych i średnich gmin. W praktyce owo “uzgadnianie”, ze względu na brak kontroli sądowej, sprowadza się w praktyce do zatwierdzania przez Premiera przedłożonego projektu statutu, co ogranicza samodzielność województw oraz części gmin w przedmiocie prawa statutowego.
4. Stanowienie prawa miejscowego przez organy wykonawcze gmin, powiatów i województw.
Zasadniczo udział organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta, zarządu powiatu i zarządu województwa) w procesie stanowienia prawa miejscowego ogranicza się do przygotowania projektu aktu normatywnego, który staje się następnie przedmiotem rozstrzygnięcia organu uchwałodawczego. Jednakże od tej reguły ustawodawca wielokrotnie odchodzi poprzez bezpośrednie przyznawanie organowi wykonawczemu kompetencji prawotwórczych.
Przykładem mogą być upoważnienia zawarte w ustawach samorządowych, które przyznają wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) kompetencję do ustalania regulaminu organizacyjnego urzędu gminy, oraz zarządowi województwa w przedmiocie regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego. Warto tu zauważyć, że ustawodawca postąpił odmiennie w odniesieniu do regulaminu organizacyjnego starostwa, gdzie kompetencje prawotwórcze pozostawił radzie powiatu. Otwartą pozostaje kwestia, czy regulamin organizacyjny ma charakter prawa miejscowego czy jest prawem wewnętrznym. Większość doktryny oraz orzecznictwo administracyjne uznają, że jest to akt prawa wewnętrznego.
Kolejnym przykładem kompetencji prawotwórczych są upoważnienia zawarte w ustawach szczególnych. Przykładem mogą być przepisy ustawy o drogach publicznych (art. 7 ust. 3) czy przepisy prawa farmaceutycznego (art. 94 ust. 2), które przyznają kompetencje prawotwórcze organowi wykonawczemu.
Wreszcie, z generalnym wyłomem od zasady, iż prawo miejscowe stanowi właściwa rada lub sejmik, mamy do czynienia w przypadku stanowienia przepisów porządkowych. Wprawdzie przepisy te wydaje rada gminy lub powiatu, jednakże w przypadkach niecierpiących zwłoki przepisy te może wydać wójt (burmistrz, prezydent) – w drodze zarządzenia, lub zarząd powiatu – w drodze uchwały. Organy samorządu województwa nie mają kompetencji prawotwórczych w zakresie stanowienia przepisów porządkowych. Prawodawca przyznał bowiem tę kompetencję wojewodom, którzy mogą stanowić przepisy porządkowe na obszarach województw lub ich części.
5. Rozstrzyganie spraw jednostek samorządu terytorialnego w referendum lokalnym.
Referendum lokalne (gminne, powiatowe, wojewódzkie) pełni rolę subsydiarną w stosunku do kompetencji decyzyjnych organów jednostek samorządu terytorialnego. Głosowania referendalne mają w polskiej praktyce samorządowej niewielkie znaczenie. Przeprowadza się je rzadko, a jeszcze rzadziej dają one prawnie wiążący wynik. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. RP 2000, nr 88, poz. 985 ze zm.) nie wyznacza oddzielnie zakresu ani katalogu sprawa, które miałyby być rozstrzygane w drodze referendum lokalnego, a tym bardziej nie zastrzega wyłączności referendum. Wyjątek stanowią dwie kategorie spraw:
• odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta), rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa przed upływem kadencji organu,
• samoopodatkowanie się mieszkańców gminy.
Te dwie kategorie spraw mogą być rozstrzygane wyłącznie w drodze referendum lokalnego. Wszystkie inne sprawy muszą się zaliczać do ustawowej właściwości organów danej gminy, powiatu lub województwa. Zasadniczo są one rozstrzygane przez te organy, a jedynie ewentualnie mogą być poddane pod głosowanie referendalne.
Można zatem wyróżnić dwa rodzaje referendum lokalnego: obligatoryjne i fakultatywne. Referendum lokalne może być przeprowadzone z inicjatywy organu stanowiącego (rady lub sejmiku) bądź z inicjatywy wyborców. Inicjatywę referendalną musi zgłosić przynajmniej 10% wyborców gminy lub powiatu oraz co najmniej 5% wyborców województwa.
Skoro co do zasady referendum lokalne jest tylko alternatywą wobec standardowego tryby rozstrzygania przez właściwy organ samorządowy, to czy rzeczywiście każda sprawa objęta kompetencjami danej jednostki samorządu terytorialnego może być rozstrzygana w drodze referendum? Ustawa ogranicza się tu do stwierdzenia, iż przedmiotem referendum mogą być sprawy dotyczące wspólnoty samorządowej. Zatem ustawodawca nie przesądza o katalogu prawnych form działania, wobec których referendum lokalne jest alternatywą.
Nie ulega jednak wątpliwości, iż podejmowanie uchwał lub zarządzeń w sprawach prawa miejscowego należy zaliczyć do kategorii “spraw dotyczących wspólnoty”. Tym samym, zdaniem W. Kisiela, można je rozstrzygać w drodze referendum. Dotyczy to także ustalania statutu jednostki samorządu terytorialnego czy budżetu tej jednostki.
Powyższa argumentacja może być również wykorzystana do zanegowania możliwości rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze referendum. Mianowicie, obowiązujący kodeks postępowania administracyjnego określa pozytywnie tryb załatwiania tej kategorii sprawa w drodze decyzji bądź postanowień. A z drugiej strony, referendum jest właściwe dla spraw dotyczących danej wspólnoty samorządowej, a nie dla spraw indywidualnych poszczególnych członków wspólnoty.
6. Przedmiot prawa miejscowego.
Przywoływany wyżej przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi, ze organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego.
W normach konstytucyjnych nie znajdziemy ogólnej reguły, która krepowałaby ustawodawcę w selekcjonowaniu spraw lokalnych, przekazanych do uregulowania aktami samorządowego prawa miejscowego. Przywołany przepis konstytucyjny umożliwia więc ustawodawcy zwykłemu poszerzanie katalogu spraw oddanych do regulacji miejscowej uszczegóławiającej przepisy ustawowe. Umożliwia również samoograniczenie się ustawodawcy do spraw wyłącznie zasadniczych, aby zwiększyć tym samy udział i rolę prawodawcy miejscowego w procesie prawotwórczym. Z drugiej jednak strony, na gruncie przywołanej normy konstytucyjne, możliwe jest zawężenie upoważnień organów samorządowych w przedmiocie prawa miejscowego.
Nasuwa się więc pytanie, czy rzeczywiście ustawodawca zwykły może swobodnie reglamentować zakresy upoważnień ustawowych w tej materii? Czy istotnie nie jest skrępowany żadnymi dyrektywami konstytucyjnymi? Analiza przepisów Konstytucji RP prowadzi do wniosku, iż istnieją wprawdzie minimalne standardy dotyczące umocowania prawnego prawodawcy miejscowego, tym niemniej krępują w jakiś sposób swobodę ustawodawcy zwykłego.
Po pierwsze, zawartą w preambule konstytucyjnej zasadę pomocniczości, należy rozumieć również jako zakaz tworzenia przepisów ustawowych ponad rzeczywiste potrzeby. Takie pojmowanie tej zasady poszerza zakres możliwości prawodawcy miejscowego.
Po drugie, norma zawarta w art. 15 Konstytucji RP określa ustrój Polski jako zdecentralizowany. Zaś przepis art. 16 ust. 2 zd. 2 przewiduje, że samorządowi terytorialnemu przypada istotna cześć zadań publicznych. Podobne regulacje znajdujemy w EKST. A Trybunał Konstytucyjny orzekł w 1998 r., że niezgodne z Konstytucją RP są przepisy ustawowe, które naruszają zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności poprzez pozbawienie kompetencji jednostki samorządu do podejmowania uchwał.
Samorząd terytorialny nie powinien być więc sprowadzony do roli wyłącznie organu samorządowego wydającego decyzje w sprawach indywidualnych. Musi dysponować kompetencjami prawotwórczymi koniecznymi dla prowadzenia polityki lokalnej bądź regionalnej oraz do załatwiania spraw własnych jednostki samorządu terytorialnej. Możliwe jest domaganie się od Trybunału Konstytucyjnego, aby ocenił czy konkretna ustawa nie zawęża nadmiernie zakresu przedmiotowego kompetencji prawotwórczych organów samorządowych.
7. Przedmiot przepisów porządkowych.
W przypadku przepisów porządkowych ustawodawca nie poprzestał tylko na odwołaniu się do:
• braku adekwatnego uregulowania ustawowego,
• stanu nadzwyczajnego zagrożenia,
• organów właściwych do ustanowienia tych przepisów.
Ustawodawca sięgnął dodatkowo po kryterium przedmiotowe. Porządkowe przepisy gminne i powiatowe mogą obejmować problematykę ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Jednakże, jeżeli koniecznym staje się wydanie nadzwyczajnych przepisów dla ochrony mienia obywateli albo ochrony środowiska naturalnego, to trzeba sięgać do przepisów porządkowych organów samorządu powiatowego.
8. Przedmiot przepisów statutowych.
Drugą grupę aktów prawa miejscowego, dla których ustawodawca stara się ustalić przedmiot regulacji jest prawo statutowe jednostek samorządu terytorialnego, jednostek pomocniczych gmin oraz związków komunalnych. Zarówno normy konstytucyjne (art. 169 ust. 4), jak i normy ustaw samorządowych stanowią, że ustrój jednostki samorządu terytorialnego określa jej statut.
Statut jest forma uszczegółowienia prawnego wyodrębnienia podmiotu prawa.. Jak pisał niegdyś S. Kasznica, statut korporacji samorządowej musi zawierać postanowienia dotyczące organizacji korporacji, jej zakresu działania, osobowości prawnej, środków finansowych, prawa wydawania przepisów prawnych, nadzoru etc. Na podobnym stanowisku stanęło orzecznictwo NSA, według którego statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy jednostki samorządu terytorialnego i jej organów.
Ustrojowe ustawy samorządowe łączą wyraźnie statut samorządowy z problematyką ustrojową. Prawo statutowe ma regulować zadania i zakres działania jednostki samorządu i jej organów oraz organizację organów jednostki samorządu terytorialnego.
Przedmiot statutów samorządowych jest jednak znacznie szerszy. Albowiem poza sprawy ustrojowe i organizacyjne wykraczają przepisy statutowe, które określają:
• zasady reprezentacji jednostki w stosunkach cywilnoprawnych,
• większość zasad korzystania z mienia komunalnego,
• kompetencje jednostki pomocniczej gminy w sprawach finansowych w ramach budżetu gminy,
• zasady współdziałania w sprawach dotyczących związku komunalnego,
• określenie zasad dostępu obywateli do dokumentów i korzystania z nich
Wszystko to oznacza, że ustawodawca w istocie zdecydował się odstąpić od zasady rezerwowania statutu wyłącznie dla rozwiązywania problemów ustrojowych. W ten sposób w prawie statutowym znalazły się regulacje o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym.
Obligatoryjna treść statutu jednostki samorządu terytorialnego de lege lata.
Statut gminy, powiatu czy województwa winien obligatoryjnie uregulować następujące sprawy:
• organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organu stanowiącego oraz przygotowanie sesji przez przewodniczącego organu,
• listę komisji stałych i zasady dotyczące tych komisji, a w szczególności:
o szczegółową listę komisji stałych oraz zakres działania każdej z nich,
o liczebność poszczególnych komisji stałych,
o zasady wyboru komisji,
o tryb wyboru przewodniczącego komisji (wybiera go organ stanowiący lub sama komisja),
o tryb podejmowania uchwał przez komisję,
o organizację wewnętrzną komisji i tryb działania,
• dodatkowe regulacje dotyczące komisji rewizyjnej, a w szczególności:
o procedurę gwarantującą udział w komisji rewizyjnej przedstawicieli wszystkich klubów radnych oraz radnych niezrzeszonych,
o sady określania przez radę lub sejmik kontroli zlecanych komisji rewizyjnych,
• zasady powoływania komisji doraźnych,
• zasady tworzenia i działania klubów radnych, a w szczególności:
o tryb zgłaszania utworzenia klubu lub jego likwidacji przewodniczącemu rady lub sejmiku,
o minimalną liczbę członków klubu,
o ewentualne zasady korzystania przez klub ze środków budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
• organizację wewnętrzna zarządu powiatu i województwa oraz tryb pracy tych zarządów i wójta (burmistrza, prezydenta),
• wykaz stanowisk obsadzanych w drodze mianowania,
• zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich.
Niezależnie od powyższego, statut gminy powinien uregulować:
• zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostek pomocniczych gminy,
• uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzeniu gospodarki finansowej,
• zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Jak widać, prawo statutowe jednostek samorządu terytorialnego jest regulacją bardzo wyspecjalizowaną. Regulacje statutowe koncentrują się przede wszystkim na organizacji i zadach działania władz jednostki samorządu terytorialnego. Do nielicznych obligatoryjnych uzupełnień należą gminne regulacje dotyczące jednostek pomocniczych oraz obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jak również obowiązek uregulowania zasad udostępniania dokumentów (informacja publiczna), który to obowiązek dotyczy wszystkich jednostek samorządu terytorialnego.
Oczywiście, jeżeli nie sprzeciwia się temu przepis ustawy, to regulacje statutowe mogą obejmować inne zagadnienia (np. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami jednostki samorządowej).
Obligatoryjny zakres przedmiotowy statutu związku komunalnego.
Statut związku komunalnego obligatoryjnie winien zawierać regulacje dotyczące:
• nazwy i siedziby związku,
• liczby uczestników i czasu trwania związku,
• zadań związku,
• organów związku, ich struktury, zakresu i trybu działania,
• zasad korzystania z obiektów i urządzeń związku,
• zasad udziału w kosztach wspólnej działalności, w zyskach i stratach związku,
• zasad przystępowania i występowania członków oraz rozliczeń majątkowych z tym związanych,
• zasad likwidacji związku,
• innych zasad dotyczących współdziałania uczestników związku.
Obligatoryjny zakres przedmiotowy statutu jednostki pomocniczej.
Przepisy statutowe gminnej jednostki pomocniczej powinny regulować:
• nazwę i obszar jednostki pomocniczej,
• zasady i tryb wyborów organów jednostki,
• organizację i zadania organów jednostki,
• zakres zadań przekazanych przez gminę jednostce,
• zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki,
• zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę w zakresie przysługującego jej mienia gminnego.
9. Zagadnienie kodyfikacji prawa miejscowego.
W ustawach można znaleźć wiele upoważnień do stanowienia prawa miejscowego przez jednostki samorządu terytorialnego. Przykładem może być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zasady gospodarowania mieniem komunalnym czy budżet jednostki.
Regułą jest podejmowanie oddzielnych uchwał dla poszczególnych regulowanych zagadnień. Wynika to z faktu, iż przedmiotem regulacji są zagadnienia bardzo często zbyt odległe od siebie, aby można je było łączyć w jednym akcie normatywnym. Inna bowiem wiedza specjalistyczna jest wymagana do przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego, a jeszcze inna do sporządzenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wszystko to odstręcza, a raczej uniemożliwia pomysły w sprawie ewentualnej kodyfikacji prawa miejscowego.
Zakres przedmiotowy samorządowego prawa miejscowego nie został co do zasady wyznaczony przez nadrzędne przepisy. To również stanowi istotną przeszkodę na drodze kodyfikacji prawa samorządowego.
10. Zakres podmiotowy samorządowego prawa miejscowego.
Prawo miejscowe stanowione przez organy samorządu terytorialnego jest prawem powszechnie obowiązującym na obszarze objętym właściwością organu stanowiącego.
Krąg adresatów normy prawnej jest wyznaczony przez ich znamiona (cechy) określone w hipotezie normy prawnej. Musi to nasuwać co najmniej dwa pytania: czy znamiona, o których mówi hipoteza normy prawnej, powiązane są przynależnością do wspólnoty samorządowej, tak aby można upatrywać w prawie miejscowym konsekwencji korporacyjnego charakteru samorządu terytorialnego? Czy też adresatami są podmioty, które organizacyjnie bądź służbowo są podporządkowane organowi samorządowemu stanowiącemu prawo miejscowe, aby można zakwalifikować te przepisy do prawa wewnętrznego?
Na tak postawione pytania należy udzielić negatywnej odpowiedzi. Po pierwsze, z samego korporacyjnego charakteru jednostek samorządu terytorialnego nie można wnioskować o dopuszczalności reguł, jakimi rządzą się inne podmioty o korporacyjnym charakterze, jak stowarzyszenia, spółdzielnie, partie polityczne etc. Wniosek taki nie znalazłby oparcia ani w krajowym prawie samorządowym, ani tym bardziej w europejskim. Nie byłoby to także zgodne z celami, jakie przyświecały prawodawcy ustanawiającemu samorząd terytorialny.
Po drugie, decentralizacja administracji publicznej powoduje, że część przepisów, o których tu mowa, nawiązuje do władztwa publicznego na wyznaczonym obszarze (np. obowiązki w zakresie podatku od nieruchomości). W tym przypadku obowiązki te nie zależą od faktu zamieszkania na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, lecz od tytułu prawnego do danej nieruchomości.
Zdaniem W. Kisiela, za stanowiskiem, iż do adresatów samorządowego prawa miejscowego powszechnie obowiązującego należą zawsze członkowie tej wspólnoty samorządowej, której organ wydał przepisy miejscowe, przemawia instytucja prawa zaskarżania do sądów administracyjnych uchwał i zarządzeń organów samorządowych. Ustawy samorządowe przyznają bowiem legitymację skargową osobie, której interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone przez zaskarżona uchwałę bądź zarządzenie.
Charakterystyczną cechą źródeł prawa miejscowego jest brak hierarchii aktów prawa miejscowego. Bierze się to z faktu, iż wszystkie jednostki samorządu terytorialnego są sobie równe.
11. Promulgacja aktów prawa miejscowego.
Problematykę promulgacji aktów prawa miejscowego reguluje ustawa z dnia 20 lipca o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. RP 2000, nr 62, poz. 718 ze zm.). Ustawa nakłada na organy stanowiące prawo miejscowe obowiązek promulgacji, którego realizacja winna nastąpić niezwłocznie po wydaniu aktu normatywnego.
Zgodnie z przywołana ustawą, warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich publikacja w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Stypulacja ustawowa stanowi konsekwencję postanowień Konstytucji RP, która uzależnia wejście w życie każdego aktu normatywnego od jego uprzedniego ogłoszenia (art. 88). Ogłoszenie oznacza przekazanie adresatom informacji o treści aktu normatywnego.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że spełnienie obowiązku konstytucyjnego w zakresie ogłoszenia aktu normatywnego, wymaga nie tylko wydania numeru właściwego organu promulgacyjnego, ale także jego udostępnienia, czyli przynajmniej skierowania go do rozpowszechnienia.
Obowiązek publikacji dotyczy aktów prawa miejscowego, w więc a contrario – akty o charakterze wewnętrznym nie muszą być publikowane.
Podstawową formą promulgacji aktów prawa miejscowego jest ich publikacja w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Dzień wydania dziennika jest dniem ogłoszenia aktów w nim zamieszczonych. Inaczej wyglądają obowiązki promulgacyjne dotyczące przepisów porządkowych. Przepisy te ogłasza się bowiem w pierwszym rzędzie w drodze obwieszczeń oraz w sposób zwyczajowo przyjęty na danym obszarze lub też w lokalnych środkach przekazu (prasa, radio, telewizja). Oczywiście, niezależnie od powyższego, podlegają one ogłoszeniu we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Z obowiązkiem promulgacji aktów prawa miejscowego łączy się ustawowy obowiązek przestrzegania 14-dniowego okresu vacatio legis dzielącego dzień ogłoszenia w dzienniku urzędowym od dnia wejścia w życie aktu normatywnego. Organ stanowiący jest obowiązany dochowywać tego terminu. Może go co najwyżej przedłużyć.
W stosunku do przepisów porządkowych ustawodawca uczynił podwójne odstępstwo od powyższej zasady:
• dniem publikacji tych przepisów jest dzień ich ogłoszenia w drodze obwieszczeń, niezależnie od następnego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym,
• vacatio legis wynosi tylko 3 dni od dnia obwieszczenia.
Zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i Naczelny Sad Administracyjny, wielokrotnie wskazywały, że naruszenie obowiązków w zakresie vacatio legis, powoduje wystarczająco podstaw do odmowy przestrzegania przepisu prawa miejscowego. Jednakże pamiętać należy, że prawodawca dopuszcza jeden wyjątek w tej materii. Mianowicie, w uzasadnionych wypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.
Ustawodawca nałożył na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek udostępniania zainteresowanym aktów prawa miejscowego. W nawiązaniu do tego obowiązku, prawodawca postanowił, że w wojewódzkich dziennikach urzędowych podlegają ogłoszeniu następujące akty:
• akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa oraz organy gminy i powiatu,
• statutu związków komunalnych (międzygminnych i powiatowych),
• wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez organy jednostek samorządu terytorialnego,
• porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych, w których co najmniej jedną ze stron jest jednostka samorządu terytorialnego.
Niezależnie od powyższych regulacji, warto brać pod uwagę rolę, jaką spełniają w tym zakresie regulacje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. RP 2001, nr 112, poz. 1198) oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy w zakresie wydawania Biuletynu Informacji Publicznej. Przywołane regulacje nakładają na organy administracji samorządowej obowiązek ogłaszania w internecie wszystkich aktów prawnych sporządzonych, ustanowionych lub przyjętych przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Rozdział V
Status prawny radnego.
1. Liczebność organów stanowiących.
Liczbę radnych wchodzących w skład rady gminy, rady powiatu bądź sejmiku województwa przesądza ustawa.
Dla samorządu gminnego wynosi ona odpowiednio:
• w gminach liczących do 20 tys. mieszkańców – 15 radnych,
• w gminach liczących do 50 tys. mieszkańców – 21 radnych,
• w gminach liczących do 100 tys. mieszkańców – 23 radnych,
• w gminach liczących do 200 tys. mieszkańców – 25 radnych oraz po 3 dalszych na każde rozpoczęte 100 tys. mieszkańców; nie więcej jednak niż 45 radnych.
Dla samorządu powiatowego ustawodawca ustalił liczbę 15 radnych w powiatach do 40 tys. mieszkańców oraz po 2 dalszych na każde rozpoczęte 20 tys. mieszkańców, nie więcej jednak niż 29 radnych.
Dla samorządu wojewódzkiego liczba radnych sejmiku województwa wynosi 30 radnych w województwach liczących do 2 mln. mieszkańców oraz po 3 dalszych na każde rozpoczęte 500 tys. mieszkańców. Ustawodawca nie określił w tym wypadku górnej granicy liczby radnych sejmiku.
Kompetencję do ostatecznego ustalenia liczby radnych w danej jednostce samorządu terytorialnego powierzono właściwemu terytorialnie wojewodzie. Wojewoda oblicza liczbę radnych na podstawie liczby mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego.
Liczebność organów uchwałodawczych jednostek pomocniczych w gminach ustala właściwa rada gminy, nie więcej jednak niż 21 osób. Reguła ta dotyczy jednak tylko miast, dzielnic oraz osiedli jako jednostek pomocniczych. Na obszarach wiejskich organem jednostki pomocniczej w postaci sołectwa jest zebranie wiejskie. W tym przypadku nie ma żadnych ograniczeń, ponieważ zebranie wiejskie realizuje swoje kompetencje w formach przewidzianych dla demokracji bezpośredniej, Mogą więc uczestniczyć w nim wszyscy mieszkańcy sołectwa.
Liczebność zgromadzenia związku komunalnego zasadniczo jest prostą konsekwencją liczby gmin lub powiatów tworzących związek. W związku komunalnym utworzonym przez gminy obowiązuje domniemanie, że gmina uczestnicząca w związku jest reprezentowana przez jedną osobę. Tylko wyjątkowo możliwe jest przyznanie dodatkowego miejsc i głosu w zgromadzeniu związku.
W zgromadzeniu powiatów zasadą jest, że każdy powiat reprezentowany jest przez dwie osoby mające po jednym głosie.
Od kilku lat można zauważyć tendencję zmierzającą do zmniejszania liczebności organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Tendencję tę należy ocenić pozytywnie, ponieważ obowiązki rad gmin, rad powiatów czy sejmików województw nie obejmują bieżącego zarządzania sprawami jednostek samorządowych ani też załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych. Funkcje tych jednostek sprowadzają się generalnie do podejmowania decyzji strategicznych, najważniejszych, jak stanowienie budżetu jednostki, a następnie kontrolowanie wykonania tego budżetu, uchwalanie strategii i planów rozwoju jednostki samorządowej oraz stanowienie prawa miejscowego. Do tych celów nie jest potrzebny liczny organ. Ważne jest co innego, aby członkami tego organu byli ludzie wykształceni, mądrzy, uczciwi i bezinteresowni. Jednak dokonanie takiego wyboru pozostaje z reguły w sprzeczności z prawami demokracji, które pozwalają na wysuwanie się na plan pierwszy demagogów, populistów i różnej konduity cwaniaków.
2. Tryb uzyskiwania mandatu.
Radni, wchodzący w skład rad gmin, rad powiatów i sejmików województw uzyskują swe mandaty w wyborach bezpośrednich. W podobny sposób uzyskują mandaty członkowie rad dzielnic Warszawy. Tu godzi się przypomnieć, że ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. RP 2002, nr 41, poz. 361 ze zm.) przekształciła dotychczasowy związek gmin i dzielnic warszawskich w jedną gminę mającą status miasta na prawach powiatu. Jednocześnie ustawodawca postanowił, że dzielnice warszawskie otrzymują status jednostek pomocniczych o przymusowym charakterze.
Odmiennie jest kształtowany skład osobowy zebrania wiejskiego. Do udziału w obradach i przeprowadzanych tam głosowaniach uprawnieni są wszyscy wyborcy zamieszkali na obszarze sołectwa.
W związku komunalnym, utworzonym przez gminy, obowiązuje zasada, że w skład zgromadzenia związku wchodzą wójtowie, burmistrzowie i prezydenci z gmin uczestniczących w związku. Gmina może delegować do związku, jako swego przedstawiciela, inną osobę. Natomiast w związku utworzonym przez powiaty zasady reprezentacji ustala oddzielnie każda rada powiatu. Podobną elastyczność można dostrzec w przypadku trybu ustalania drugiego reprezentanta gminy w związku międzygminnym. Reguły reprezentacji dotyczące członków związku komunalnego, utworzonego przez miasta na prawach powiatu nie zostały uregulowane. Zdaniem W. Kisiela, należy w takim przypadku stosować w drodze analogii zasady dotyczące związku powiatów.
Jak z powyższego wynika, radni gmin i gminnych jednostek pomocniczych oraz radni powiatowi i wojewódzcy pochodzą z bezpośrednich wyborów powszechnych. Natomiast przedstawiciele gmin i powiatów w organach stanowiących związków komunalnych pochodzą z wyborów pośrednich, w których radni pełnią rolę elektorów. Wyklucza to związki komunalne z kategorii jednostek samorządu terytorialnego.
3. Łączenie mandatu z innymi obowiązkami publicznymi.
Zgodnie z generalną zasadą, można być radnym tylko w jednej radzie lub sejmiku. Nie można być radnym dwóch lub więcej jednostek samorządu terytorialnego tego samego ani różnego rodzaju.
Można jednak łączyć mandat radnego z mandatem jednostki pomocniczej gminy (rady dzielnicy, osiedla etc.) oraz z członkostwem w zebraniu wiejskim lub w zgromadzeniu związku komunalnego.
Możliwe jest również wybranie radnego do zarządy tej samej jednostki samorządu terytorialnego. Jednak jest to niedopuszczalne w przypadku zarządu innego powiatu czy województwa. Albowiem mandatu radnego nie można łączyć z członkostwem w organie jakiejkolwiek innej jednostki samorządu terytorialnego. Radny nie może równocześnie pełnić funkcji wójta (burmistrza, prezydenta) ani jego zastępcy.
Powyższe restrykcje przeszły gruntowne przeobrażenia. W pierwotnej wersji ustawy o samorządzie gminnym członkowie kolegialnego wówczas organu wykonawczego gminy byli wybierani wyłącznie spośród radnych. Wyjątek stanowił tylko wybór przewodniczącego zarządu, który nie musiał być radnym. Od ustanowienia monokratycznego zarządu gminy obowiązuje zakaz łączenia mandatu radnego ze stanowiskiem wójta i jego zastępcy.
Natomiast ustawa o samorządzie powiatowym od początku nie wypowiadała się w tej sprawie. Zatem od woli radnych zależy, czy wśród członków zarządu powiatu znajdzie się radny czy też nie.
Z kolei ustawa o samorządzie województwa przeszła odwrotną ewolucję. Początkowo członkiem zarządu województwa mógł być wyłącznie radny. Od 30 maja 2001 r. zadem członek tego organu nie musi być radnym.
Wydaje się jednak, że w tym przypadku aż się prosi o ustalenie całkowitej incompatibilii, czyli zakazu łączenia mandatu radnego ze funkcją organu lub członka organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Wynika to wprost z istoty podziału władzy na stanowiącą i wykonawczą w samorządzie terytorialnym.
Mandatu radnego nie można łączyć z mandatem posła lub senatora oraz z wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody. Wykluczone jest również łączenie mandatu radnego z pracą na stanowiskach podlegających ocenie radnych, czyli z pracą w urzędzie tej jednostki samorządu terytorialnego, w której sprawowany jest mandat radnego.
4. Honorowe wykonywanie mandatu.
Już w 1990 r. NSA sformułował pogląd, że mandat radnego może być wykonywany wyłącznie nieodpłatnie. Oznacza to, ze po zdobyciu mandatu radny nie nabywa roszczenia o nawiązanie z nim z tego tytułu stosunku pracy. W przeciwieństwie do posła RP czy senatora RP radny nie ma więc roszczenia o otrzymanie pełnego ekwiwalentu finansowego tak, aby mógł w całości zawodowo wykonywać mandat.
Co więcej, z radnym nie może być nawiązany stosunek pracy w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego, w której radny uzyskał mandat. Radny nie może pełnić funkcji kierownika jednostki organizacyjnej w swojej jednostce samorządu terytorialnego ani jego zastępcy.
Jeżeli radny przed uzyskaniem mandatu wykonywał taką pracę w ramach stosunku pracy, obowiązany jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy przed złożeniem ślubowania. Jeżeli jednostka organizacyjna zostaje przejęta lub utworzona przez jednostkę samorządu terytorialnego w czasie kadencji, wówczas termin wniosku o urlop bezpłatny wynosi 6 miesięcy od dnia przejęcia lub utworzenia jednostki.
Udzielenie urlopu radnemu jest obligatoryjne dla pracodawcy. Udziela on urlopu na czas sprawowania mandatu oraz 3 miesięcy po jego wygaśnięciu. Stosunek pracy na czas określony, który ustałby przed terminem zakończenia urlopu bezpłatnego, przedłuża się do 3 miesięcy po zakończeniu tego urlopu.
Niezłożenie wniosku o urlop jest równoznaczne ze zrzeczeniem się przez radnego mandatu. Identyczny skutek wywołuje nawiązanie przez radnego zabronionego stosunku pracy.
Zasady powyższe nie dotyczą radnych wybranych do zarządu powiatu lub województwa, z którymi stosunek pracy nawiązywany jest na podstawie wyboru.
Po wygaśnięciu mandatu pracodawca przywraca byłego radnego do pracy na tym samym lub równorzędnym stanowisku z wynagrodzeniem odpowiadającym wynagrodzeniu, jakie radny otrzymywałby, gdyby nie przysługujący mu urlop bezpłatny. Radny jest obowiązany zgłosić gotowość przystąpienia do pracy w terminie 7 dni od dnia wygaśnięcia mandatu.
Do kategorii powyższych ograniczeń w zakresie stosunku pracy radnych można zaliczyć bezwzględny zakaz wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej w jednostce samorządu terytorialnego, w której radny uzyskał mandat. Oczywiście, jeżeli stroną takiej umowy byłaby właśnie ta jednostka organizacyjna lub osoba prawna tej jednostki.
5. Diety radnych.
Tuż po roku 1990 sprawa diet nie budziła żadnych wątpliwości. Wynikało to z ich raczej symbolicznej wielkości i przestrzegania zasady komplementarnego charakteru diety. Obecnie prawo nadal formalnie odrzuca koncepcje zawodowego radnego. Z drugiej jednak strony, praktyka dowodzi, ze diety w wielu przypadkach są traktowane przez radnych jako istotny, dający się przewidzieć dochód. Szczególnie wyraziście to widać w przypadku diety zryczałtowanej.
Wydaje się, że ustawodawca powinien odrzucić koncepcję nawet częściowej ekwiwalentości diety radnego lub utrzymać ową ekwiwalentość na poziomie diet, jakie przysługują urzędnikom z tytułu podróży służbowych. Wiązałoby się to z bezwzględnym zakazem stosowania praktyk diet zryczałtowanych.
6. Obowiązki radnego.
Pierwszym podstawowym obowiązkiem radnego jest złożenie ślubowania. Odmowa ślubowania oznacza zrzeczenie się mandatu przez radnego. Można zatem powiedzieć, że nabycie mandatu następuje na mocy decyzji wyborców z chwilą ogłoszenia prawomocnych wyników wyborów, natomiast ślubowanie stanowi warunek sine qua non objęcia mandatu. Radny może więc przystąpić do wykonywania swoich obowiązków dopiero po złożeniu ślubowania.
Rotę ślubowania ustalił prawodawca. Rota winna syntetycznie określać podstawowe obowiązki radnego, w tym w szczególności obowiązek przestrzegania Konstytucji RP i innych praw Rzeczypospolitej. Tak to zostało uregulowane w rocie radnego gminnego: “Wierny Konstytucji i prawu Rzeczypospolitej Polskiej, ślubuję uroczyście obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro mojej gminy i jej mieszkańców”. Niestety, w przypadku roty ślubowania radnych powiatowego i województwa, prawodawca z nieznanych bliżej powodów przy konstruowaniu teksty rot nawiązał do roty ślubowania posła i senatora. Prawodawca zapomniał, że posłowie i senatorzy reprezentują Naród, podczas gdy radni reprezentują wspólnoty samorządowe. Dlatego roty ślubowania radnych powiatowych i wojewódzkich przypominają bardzie przysięgę wierności na rzecz państwa niż na rzecz określonej wspólnoty samorządowej. Rota ta brzmi: “Uroczyście ślubuję rzetelnie i sumiennie wykonywać obowiązki wobec Narodu Polskiego, strzec suwerenności i interesów Państwa Polskiego, czynić wszystko dla pomyślności Ojczyzny, wspólnoty samorządowej powiatu/województwa i dobra obywateli, przestrzegać Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej Polskiej”.
Do roty ślubowania radny może dodać słowa “Tak mi dopomóż Bóg”. Jak się wydaje, to fakultatywne invocatio Dei jest w tym przypadku z wielu powodów nie na miejscu.
Pozostałe obowiązki radnego sprowadzają się nieomal w całości do udziału w sesjach rady bądź sejmiku oraz komisji, do której radny został wybrany. Radny może zostać zobowiązany do udziału w pracach innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany.
Udział radnego w pracy organów kolegialnych oznacza przede wszystkim prawo uczestniczenia w głosowaniu. Jednakże radny nie może brać udziału w głosowaniach, które dotyczą jego interesu prawnego. W razie sporu odnośnie kolizji interesów, organem właściwym do oceny dopuszczalności udziału radnego w glosowaniu będzie sąd powszechny. Pamiętać jednak należy, że prawo do głosowania oznacza jednocześnie obowiązek dla radnego. Wielce zatem naganna jest praktyka polegająca na powstrzymywaniu się przez radnych od udziału w niewygodnych dla nich głosowaniach, mimo obecności na posiedzeniu czy zrywanie obrad poprzez umyślne doprowadzanie do braku quorum.
7. Konstrukcja prawna mandatu radnego.
Ustawa o samorządzie powiatowym i ustawa o samorządzie województwa stanowią, że radny nie jest związany instrukcjami wyborców. Analogicznego przepisu nie zawiera ustawa o samorządzie gminnym.
Prawodawca nie określił żadnych konkretnych obowiązków radnych wobec wyborców, poza ogólnie wzmiankowanym w rocie ślubowania obowiązkiem działania na rzecz rozwoju własnej korporacji samorządowej, nieco bardziej rozszerzonym w rocie ślubowania radnego gminnego. Jedynie w ustawie o samorządzie gminnym jest ogólna stypulacja dotycząca obowiązku utrzymywania stałej więzi z mieszkańcami gminy oraz z ich organizacjami.
W doktrynie mówi się co najwyżej o obowiązku informowania wyborców jednostki samorządu terytorialnego o działalności jej organów. Ewentualne obowiązki ciążą na radnym względem wspólnoty jako grupy, a nigdy wobec pojedynczego wyborcy. Zatem oddanie głosu na rzecz przyszłego radnego, ani przynależność do określonej korporacji samorządowej, nie dają żadnemu wyborcy roszczenia o jakieś postępowanie w trakcje wykonywania mandatu przez radnego.
Obowiązek wykonywania mandatu nie jest obwarowany żadnymi konkretnymi sankcjami. Wyborcy nie mają w swoim ręku żadnego środka prawnego mającego na celu wymuszenia na konkretnym radnym zachowania przez nich pożądanego. W szczególności pojedynczy radny nie może być odwołany przez wyborców w trakcje kadencji. Wyborcy dysponują jedynie swym głosem w czasie wyborów co 4 lata, co można oceniać jak formę odpowiedzialności politycznej radnego. Również rada czy sejmik ani ich komisje nie mogą stosować wobec niesumiennego radnego żadnych środków dyscyplinujących. I na tym tle ustali się pogląd, że mandat radnego jest mandatem wolnym.
Uzasadnieniem takiej właśnie konstrukcji mandatu radnego jest zadanie radnego pracy dla dobra i pomyślności jednostki samorządu terytorialnego, której mandat piastuje. Radny jest wolny po to, aby mógł działać w sposób nieskrępowany, zgodnie z prawem i interesami jednostki samorządu. Umożliwia mu to pogodzenie dwu obowiązków: przestrzeganie prawa i reprezentowanie interesu partykularnego korporacji.
8. Ograniczenie działalności gospodarczej radnych.
Radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia tej jednostki samorządu terytorialnego, w które uzyskał mandat. Nie może także zarządzać taką działalnością ani być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ograniczenie to nie ma zastosowania do radnych, którzy zaczęli wykorzystywać wspomniane mienie jeszcze przed uzyskaniem mandatu radnego.
Zwrot “wykorzystanie” oznacza tu prawo do dysponowania majątkiem stanowiącym własność jednostki samorządu terytorialnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy owo dysponowanie ma charakter odpłatny czy nie. Samo zaś dysponowanie dotyczy tak rzeczy, jak i praw na dobrach niematerialnych.
W odniesieniu do radnych województwa powyższe wymogi zostały jeszcze bardziej zaostrzone. Radny województwa nie może wchodzić w żadne stosunki cywilnoprawne w sprawach majątkowych z województwem i wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi. Nie ma przy tym znaczenia, czy “wykorzystywane mienie” będzie miało publiczny czy niepubliczny charakter. Ograniczenie to nie ma zastosowania do takich sytuacji, gdy dochodzi do powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych oraz stosunku najmu pomieszczeń do własnych celów mieszkaniowych lub własnej działalności gospodarczej oraz dzierżawy, a także innych prawnych form korzystania z nieruchomości, jeżeli najem, dzierżawa lub użytkowanie są oparte na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych.
Radni nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami handlowymi spółek prawa handlowego z udziałem jednostki samorządu terytorialnego lub gminnych, powiatowych bądź wojewódzkich osób prawnych, jak również tych przedsiębiorców, w których uczestniczą jednostki samorządu terytorialnego lub ich osoby prawne, których mandat radny piastuje. Wybór lub powołanie radnego do tych władz są nieważne ipso iure.
Jeżeli wybór lub powołanie miało miejsce przed rozpoczęciem wykonywania mandatu, radny jest obowiązany zrzec się stanowiska lub funkcji w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przeciwnym razie, radny traci je również w tym terminie z mocy prawa.
Radni nie mogą posiadać pakietu większego niż 10% udziałów lub akcji w spółkach kapitałowych, w których uczestniczą jednostki samorządu terytorialnego bądź ich osoby prawne. Udziały lub akcje przenoszące ten pakiet winny być zbyte przed pierwsza sesją rady lub sejmiku, w których radny uczestniczy. Jeżeli radny nie wykona terminowo tego obowiązku, wówczas udziały bądź akcje nie uczestniczą przez okres sprawowania mandatu i dalej przez następne dwa lata po jego wygaśnięciu w wykonywaniu przysługujących im praw korporacyjnych i majątkowych (prawa głosu, prawa do dywidendy, prawa do podziału majątku, prawa poboru).
9. Obowiązek składania oświadczeń majątkowych.
Każdy radny ma obowiązek składania oświadczeń majątkowych o swoim stanie majątkowym. Oświadczenie zawiera informacje o:
• zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach handlowych, jak również o nabyciu mienia od podmiotu publicznego,
• prowadzonej działalności gospodarczej i stanowiskach w spółkach handlowych,
• dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu,
• mieniu ruchomym o wartości powyżej 10 000 zł,
• zobowiązaniach pieniężnych, w tym kredytach i pożyczkach, o wartości powyżej 10 000 zł.
Oświadczenie to wraz z kopią swego zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) radny składa na ręce przewodniczącego rady lub sejmiku. Przewodniczący rady lub sejmiku swoje oświadczenie składa na ręce wojewody.
Swoje pierwsze oświadczenie radny składa w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Kolejne oświadczenia są składane co roku do dnia 30 kwietnia, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego, oraz na dwa miesiące przed upływem kadencji.
Analizy poprawności i prawidłowości złożonych oświadczeń dokonują przewodniczący rad lub sejmików. Podmioty te corocznie w terminie do 30 października przedstawiają radzie lub sejmikowi informację o radnych, którzy nie złożyli oświadczenia lub złożyli je po terminie albo o nieprawidłowościach w złożonych oświadczeniach.
Niezależnie od obowiązku składania oświadczeń majątkowych, na radnym ciąży obowiązek składania:
• oświadczeń o działalności gospodarczej prowadzonej przez ich małżonka, wstępnych, zstępnych oraz rodzeństwa, jeżeli działalność ta jest prowadzona na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, której mandat radny piastuje,
• informacji o zatrudnieniu na terenie jednostki samorządu terytorialnego, której mandat radny piastuje, w jej jednostkach organizacyjnych lub spółkach handlowych, w których ta jednostka ma udziały bądź akcje przenoszące 50%, małżonka, wstępnych, zstępnych oraz rodzeństwa radnego.
Niezłożenie przez radnego tych oświadczeń i informacjo skutkuje sankcją w postaci utraty prawa do diety do czasu złożenia przez radnego odnośnej informacji lub oświadczenia.
10. Uprawnienia radnego.
Radny może się ubiegać o stanowisko przewodniczącego rady lub sejmiku czy jego zastępcy oraz o wybór do komisji. Uprawnienie to ma charakter biernego prawa wyborczego. Nie ma natomiast charakteru bezwzględnego roszczenia.
Nadto, radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy statutowe winny określać w szczególności:
• minimalny skład klubu,
• kryterium przynależności do klubu,
• zasad organizacji i działania klubu, szczególnie idzie tu o współpracę z radą bądź sejmikiem i komisjami,
• zasad korzystania przez klub z lokali jednostki samorządu terytorialnego,
• zasad finansowania klubu przez budżet jednostki samorządu.
Przynależność radnych do klubu musi być zawsze dobrowolna. W doktrynie można w związku z tym spotkać poglądy, że instytucja klubów radnych pozostaje w sprzeczności z zasadą wolnego mandatu.
Kluby radnych działają zgodnie z uchwalonymi przez siebie regulaminami. W sprawy klubowe nie może wkraczać władczo ani rada bądź sejmik, ani przewodniczący tych organów. Z drugiej strony, uprawnienia klubu ograniczają się do organów jednostki samorządu terytorialnego. Klub może występować na forum rady (sejmiku) lub komisji oraz wobec organów administracji samorządowej, prezentując wspólne stanowisko w dyskusji i głosowaniu, realizując wspólną inicjatywę uchwałodawczą. Powołanie klubu zapewnia danej grupie radnych reprezentację w komisji rewizyjnej kontrolującej zarząd jednostki samorządu.
Kluby są więc formą organizowania się radnych. Nie są to natomiast organy rady (sejmiku), ani tym bardziej organy jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego występowanie klubu wobec osób trzecich może mieć co najwyżej nieformalny charakter. Klub nie ma – co jest oczywiste – legitymacji skargowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym ani przed żadnym innym.
Jak można sądzić, szczupłe regulacje ustawowe dotyczące klubów radnych winny być poszerzone w szczególności o kwestie finansowe. Skoro klub jest wyłącznie organem radnych, a nie rady czy sejmiku, to powinien być finansowany wyłącznie ze składek radnych. Dyskusyjne jest również nieodpłatne udostępnianie klubom radnych pomieszczeń, urządzeń i lokali samorządowych, jak również obsługa techniczno-organizacyjna klubów. Koszty te powinni ponosić albo radni, albo organizacje, które klub reprezentuje.
11. Uprawnienia kontrolne radnego.
Uprawnienia kontrolne zasadniczo nie przysługują pojedynczo działającym radnym, lecz komisjom rady i sejmiku, a w szczególności komisji rewizyjnej. Radni nie mają kompetencji kontrolnych w zakresie działania organów i jednostek organizacyjnych samorządu, w którym wykonują swoje mandaty. Radny może podejmować kontrolę tylko wtedy, gdy mocą uchwały zleci mu to rada (sejmik) lub komisja.
W praktyce indywidualnemu wykonywaniu kontroli przez radnych służy instytucja interpelacji i zapytań. Przepisy ustaw samorządowych nie regulują jednak tej instytucji. Można co najwyżej sięgnąć do normy ogólnej, zawartej w art. 237 § 2 k.p.a., zgodnie z którą, radni którzy wnieśli skargę (wniosek, petycję) we własnym imieniu albo przekazali do załatwienia skargę innej osoby, powinni być powiadomieni o sposobie załatwienia skargi, a gdy jej załatwienie wymaga zebrania dowodów, informacji lub wyjaśnień – także o stanie rozpatrzenia skargi, najpóźniej w terminie 14 dni od dnia jej wniesienia lub przekazania. Nie jest to jednak jakieś szczególne uprawnienie radnych, ponieważ jest to prawo obywatelskie, które służy każdemu obywatelowi.
Instytucja interpelacji i zapytań radnych jest powszechnie regulowana przepisami statutowymi. Przedmiotem interpelacji mogą być wyłącznie sprawy należące do kompetencji organów gminy, powiatu lub województwa. Często przepisy statutowe zaznaczają, ze interpelacja może dotyczyć spraw o zasadniczym charakterze. Sprawy błahe pozostawia się zapytaniom radnych. Odpowiedzialność za terminowe udzielenie odpowiedzi na interpelację statuty nakładają zazwyczaj na wójta (burmistrza, prezydenta) lub przewodniczącego zarządu powiatu czy województwa. Termin na udzielenie odpowiedzi waha się od 14 do 21 dni w gminach i powiatach oraz do 30 dni w województwach.
Jak trafnie zauważa Z. Leoński, interpelacji i zapytania nie mogą być adresowane na zewnątrz. Nie ma co prawda przeszkód, aby sprawę interpelacji czy zapytań uregulowały przepisy statutowe, jednak uprawnienia radnego uregulowane statutem nie mogą stwarzać obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz rady.

12. Problem sankcji wobec niesumiennych radnych.
Na pytanie, czy rada bądź sejmik mają możliwość dyscyplinowania niesumiennych, udzielenie negatywnej odpowiedzi jest prostą konsekwencją zasady wolnego mandatu.
W doktrynie przeważa pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyciągania konsekwencji prawnych wobec radnego w toku kadencji zarówno przez wyborców, przez pozostałych radnych oraz przez przewodniczącego rady (sejmiku) w ramach policji sesyjnej, którym to władztwem tenże dysponuje. Mimo to w wielu radach od lat funkcjonują komisje, tzw. komisje regulaminowe, których zadaniem jest dokonywanie oceny zachowań radnych. Jak można przypuszczać, od wprowadzenia przepisów dotyczących oświadczeń majątkowych radnych, istnieje podstawa prawna do stosowania szczególnej sankcji wobec radnych, którzy naruszają obowiązki dotyczące oświadczeń i informacji, o których była mowa wyżej. Jest nią podawanie do publicznej wiadomości informacji o takich radnych, niezależnie od sankcji finansowych i ewentualnie karnych.
Rozdział VI
Organy stanowiące i kontrolne jednostek samorządu terytorialnego
1. Funkcje organów stanowiących i kontrolnych.
Uregulowanie kompetencji.
Zarówno Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, Konstytucja RP oraz każda z ustaw samorządowych przewidują istnienie organu stanowiącego i kontrolnego w jednostkach samorządu terytorialnego. Funkcje stanowiące i kontrolne sprawują organy kolegialne, zwane radami w gminach i powiatach oraz sejmikami w województwach. Składy osobowe tych organów są ustalane w drodze wyborów powszechnych.
Przepisy ustaw samorządowych zawierają wyraźne wyliczenie spraw zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji rady gminy, rady powiatu lub sejmiku województwa. Należą do nich sprawy najistotniejsze dla danej kategorii jednostek samorządu terytorialnego i dlatego zostały powierzone przez prawodawcę organom przedstawicielskim. Organy te wykonują powierzone zadania na zasadach wyłączności. Jednakże konstrukcje prawne dotyczące powierzenia zadań są różne w zależności od kategorii jednostki samorządu terytorialnego.
W przypadku rady gminy ustawowe wyliczenie spraw wyłącznych zostało wzmocnione konstrukcją pozytywnego domniemania kompetencji na rzecz rady. Przyjęcie tego rozwiązania oznacza, że w razie wątpliwości czy dana sprawa należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) czy też do rady gminy, przyjmuje się kompetencję rady. Nie ma analogicznych preferencji w odniesieniu do rady powiatu i sejmiku województwa.
W przypadku rady powiatu ustawa o samorządzie wprawdzie powiatowym wylicza kompetencje tak rady powiatu, jak i kompetencje zarządu powiatu. Wyliczenia te nie mają, bo mieć nie mogą, zamkniętego, zupełnego charakteru. Brak jest natomiast podobnej konstrukcji domniemania kompetencji, która została zastosowana w samorządzie gminnym. Mamy tu więc do czynienia z rozwiązaniem, które może rodzić spory kompetencyjne z uwagi na brak normy kolizyjnej.
Natomiast ustawa o samorządzie województwa przyjęła rozwiązanie odwrotne niż ustawa o samorządzie gminnym. Mianowicie, ustawa ta przyjmuje konstrukcję pozytywnego domniemania kompetencji na rzecz zarządu województwa, a nie sejmiku województwa. Oznacza to, że w sprawach wyraźnie przypisanych sejmikowi województwa organem wyłącznie właściwym jest sejmik, a w pozostałych sprawach kompetencje należą do zarządu województwa. NSA potwierdza takie stanowisko.
Ustalanie polityki lokalnej i regionalnej.
Spośród zadań przypisanych radom i sejmikom na czołowym miejscu można wymienić kształtowanie kierunków działalności organów jednostek samorządu terytorialnego. Ustawy samorządowe przewidują istnienie licznych instrumentów prawnych, które pozwalają realizować to ogólne zadanie. Najbardziej ogólną uchwałą w tej materii będzie określenie kierunków działania wójta (burmistrz, prezydenta miasta), zarządu powiatu i zarządu województwa. Podobne funkcje mają uchwały w następujących sprawach:
• programów gospodarczych,
• studiów i planów zagospodarowania przestrzennego,
• powiatowych programów zapobiegania przestępczości,
• strategii rozwoju województwa,
• programów wojewódzkich,
• priorytetów współpracy zagranicznej województwa,
• współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi,
• przystępowania do zrzeszeń oraz stowarzyszeń krajowych i międzynarodowych.
Niektóre z uchwał dotyczących kierunków działania jednostki samorządu terytorialnego mają specyficzny charakter. Należy tu wymienić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalany przez zainteresowane rady gmin. Plan ten jest aktem prawa miejscowego. Pełni funkcję programującą zarówno działalność rady gminy, wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jak i wszystkich inwestorów w gminie. Podobny charakter mają także:
• założenia do planu zaopatrzenie w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, który uchwala rada gminy po zaopiniowaniu projektu przez wojewodę i samorząd województwa, a który wiąże przedsiębiorstwa energetyczne,
• plan gospodarowania na gruntach położonych na obszarach szczególnej ochrony środowiska, uchwalany przez radę gminy, opiniowany przez izbę rolniczą i podmioty wskazane przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i ochrony środowiska, a który wiąże właścicieli gruntów położonych na obszarze obowiązywania planu.
Budżet jednostki samorządu terytorialnego.
Niezmiernie istotnym zadaniem rad i sejmików jest uchwalanie planów finansowych, przyjmowanych w formie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Budżet jest rocznym planem wydatków i dochodów jednostki. Przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie wszelkich zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz zarządów powiatu i województwa.
Projekt uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami i informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego organy wykonawcze przedstawiają najpierw regionalnej izbie obrachunkowej do zaopiniowania, a następnie radzie lub sejmikowi najpóźniej do dnia 15 listopada poprzedzającego rok budżetowy.
Budżet jest uchwalany przez radę lub sejmik w terminie do dnia 31 grudnia poprzedzającego rok budżetowy. W szczególnie uzasadnionych wypadkach uchwalenie budżetu może się opóźnić, lecz nie dłużej niż do dnia 31 marca roku budżetowego. W przypadku niepodjęcia uchwały w tym terminie, regionalna izba obrachunkowa ustala budżet gminy, powiatu lub województwa w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych w terminie do dnia 30 kwietnia roku budżetowego. W okresie od 1 stycznia do dnia uchwalenia lub ustalenia budżetu zadania budżetowe są realizowane na podstawie projektu uchwały budżetowej (prowizorium budżetowe).
Budżet ma charakter normatywny i jest ogłaszany w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego.
Sprawy ustrojowe i organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego.
Pewna część uchwał podejmowanych przez rady i sejmiki ma dość specyficzny charakter. Można tu wymienić uchwały w następujących sprawach:
• statutu jednostki samorządu terytorialnego,
• utworzenia przez gminę jednostek pomocniczych,
• określenia regulaminu starostwa powiatowego,
• utworzenia i zniesienia straży gminnej,
• tworzenia, przekształcania i likwidowania samorządowych jednostek organizacyjnych,
• tworzenia, przystępowania oraz występowania ze spółek prawa handlowego oraz spółdzielni,
• podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach herbu, flagi i innych insygniów jednostki samorządu terytorialnego,
• stanowienie odznak lokalnych i regionalnych,
• ustalanie i zmiana nazw ulic i placów przez rady gmin,
• zawieranie porozumień z organami administracji rządowej w sprawach przejmowania kompetencji z zakresu administracji rządowej,
• podejmowanie współdziałania z innymi jednostkami samorządu terytorialnego w formie porozumień, związków i stowarzyszeń.
Rozstrzygnięcia w sprawach organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego.
Istotną kompetencją rady powiatu i sejmiku województwa jest wybór zarządu powiatu i województwa. Tu godzi się przypomnieć, ze w gminach organy wykonawcze (wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast) mają monokratyczny charakter i pochodzą z wyborów powszechnych.
Powoływanie zarządu rozpoczyna się od wyboru jego przewodniczącego. Następnie na wniosek przewodniczącego zarządu rada powiatu bądź sejmik województwa mogą przystępować do wyboru pozostałych członków tego organu.
Przy wyborze obowiązuje zasada zachowania ustawowego quorum, tj. co najmniej połowy ustawowego składu rady bądź sejmiku. Wybór jest dokonany, jeżeli za kandydaturą opowie się bezwzględna większość ustawowego składu rady lub sejmiku. Samo głosowanie jest tajne.
Rada powiatu i sejmik województwa są wyłącznie kompetentne do wyboru odpowiednio zarządu powiatu i zarządu województwa. Członek zarządu, tak jak i jego przewodniczący, nie muszą być radnymi. Można bowiem cały skład zarządu wyłonić spośród innych osób. Istnieją tu jednak dwa ograniczenia. Członkiem zarządu nie może być przewodniczący ani wiceprzewodniczący rady bądź sejmiku, a po drugie, członkami zarządu nie mogą być członkowie komisji rewizyjnej. Nie ma natomiast żadnych przeszkód, aby członkiem zarządu mógł zostać pracownik starostwa powiatowego czy urzędu marszałkowskiego. Nie ma też przeszkód, aby członkiem zarządu został kierownik samorządowej jednostki organizacyjnej. Wniosek taki można wyprowadzić z wykładni a contrario przepisów, które zakazują łączenia mandatu radnego z funkcją kierownika takiej jednostki.
Rada i sejmik mają ustawowo wyznaczony termin dokonania wyboru zarządu. Wynosi on 3 miesiące licząc od dnia ogłoszenia wyników wyborów. Taki sam termin obowiązuje w przypadku odwołania albo rezygnacji całego zarządu w toku kadencji licząc tym razem od dnia odwołania lub rezygnacji. Natomiast krótszy, bo jednomiesięczny termin obowiązuje przy wyborze nowego członka zarządu, w przypadku odwołania przez radę bądź sejmik członka zarządu nie będącego jego przewodniczącym. Odwołanie bowiem przewodniczącego zarządu oznacza zawsze odwołanie całego zarządu. Konsekwencją niedochowania terminu do wyboru zarządu lub uzupełnienia składu zarządu jest rozwiązanie rady lub sejmiku ipso iure. Ta rygorystyczna restrykcja doznaje pewnego osłabienia w przypadku konieczności uzupełnienia składu zarządu. Zarząd może bowiem pełnić swoje funkcje w składzie statutowo niepełnym, pod warunkiem zachowania quorum.
Jeżeli jednak dojdzie od odwołania zarządu z mocy prawa, wówczas informację o tym podaje się do publicznej wiadomości. Konsekwencją tego jest konieczność zarządzenia i przeprowadzenia wyborów przedterminowych w powiecie lub województwie. Do czasu wyboru zarządu przez nową radę lub sejmik Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego ds. administracji publicznej wyznacza osobę, która w tym okresie pełni funkcję organów samorządu powiatowego lub województwa.
Jeżeli rada bądź sejmik wybrane w ponownych wyborach nie dokonają wyboru zarządu w terminie 3 miesięcy, wówczas ulegają one rozwiązaniu z mocy prawa. W takim jednak przypadku nie zarządza się już kolejnych wyborów, lecz Prezes Rady Ministrów wyznacza dla powiatu lub województwa komisarza rządowego. Komisarz sprawuje funkcje organów jednostki samorządu terytorialnego do końca kadencji.
Podstawowym zadaniem zarządu powiatu czy województwa jest wykonywanie budżetu powiatu lub województwa. Z tym obowiązkiem wiąże się podejmowanie przez radę i sejmik uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi. Skutkiem nieudzielenia absolutorium zarządowi powiatu lub województwa jest wszczęcie procedury odwoławczej wobec zarządu. Zaś skutkiem nieudzielenia absolutorium wójtowi, burmistrzowi czy prezydentowi miasta jest wszczęcie procedury referendalnej w sprawie odwołania ich przez wyborców.
W kwestiach personalnych organy stanowiące dysponują jeszcze kompetencjami w odniesieniu do innych osób. Rady i sejmiki powołują, rozliczają i odwołują przewodniczących i wiceprzewodniczących rad bądź sejmików, jak również powołują i odwołują komisje stałe i doraźne.
Nadto rada gminy i rada powiatu powołują i odwołują skarbnika i sekretarza odpowiednio gminy i powiatu. Zaś sejmik województwa powołuje i odwołuje skarbnika województwa. W samorządzie wojewódzkim nie ma stanowiska sekretarza województwa.
Uchwały w sprawach majątkowych jednostek samorządu terytorialnego.
Rada lub sejmik podejmują uchwały w sprawach majątkowych w zakresie przekraczającym zakres zwykłego zarządu. W sprawach zwykłego zarządu organem właściwym jest wójt (burmistrz, prezydent miast) lub zarząd. To stanowisko prezentowane przez część doktryny uzasadniane jest tym, iż uchwały w tych sprawach pełnią te same funkcje, co dyspozycje majątkowe każdego właściciela. To zaś skłania do zaliczenia tych uchwał do form wykonywania uprawnień właścicielskich przez organ osoby prawnej. Stąd odniesienia do instytucji zwykłego zarządu.
NSA opowiedział się jednak za odmienną wykładnią obowiązujących w tej materii przepisów. Zdaniem sądu uchwały w sprawach majątkowych stanowią przejaw wykonywania funkcji z zakresu administracji publicznej. Ich celem nie jest bowiem wykonywanie uprawnień właścicielskich, ale rozważenie potrzeb publicznych i określenie czy i w jaki sposób mienie jednostki samorządu terytorialnego zostanie wykorzystane do zaspokojenia potrzeb korporacji. Dlatego każdemu członkowi społeczności lokalnej lub regionalnej będzie przysługiwać prawo skargi do NSA na podjętą w tych sprawach uchwałę, jeżeli wykaże on naruszenie jego interesu prawnego.
Podstawową kategorię uchwał w sprawach majątkowych stanowi określenie przez radę lub sejmik zasad gospodarowanie majątkiem (mieniem komunalnym i prawami majątkowymi) jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie przyjętych zasad organy wykonawcze mogą podejmować rozstrzygnięcia szczegółowe.
Funkcje kontrolne organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.
Obok funkcji decyzyjnych rady i sejmiki realizują funkcje kontrolne. Przejawia się to w następujących uprawnieniach kontrolnych tych organów:
• powoływaniu komisji rewizyjnej,
• wyznaczaniu planu kontroli komisji rewizyjnej,
• wysłuchiwania i ewentualnym zatwierdzaniu sprawozdań organów wykonawczych jednostki samorządu terytorialnego,
• podejmowanie uchwał w sprawie absolutorium dla organów wykonawczych,
Z analizy obowiązujących przepisów wynika wyraźnie, że o ile rady i sejmiki mają funkcje kontrolne wobec organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych, to w żadnej mierze nie przysługują im kompetencje nadzorcze. W szczególności ani rada, ani sejmik nie są uprawnione do przejmowania w swoje ręce funkcji bieżącego zarządu, tj. funkcji wykonawczych.
W terminie do dnia 31 marca po zakończeniu roku budżetowego wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawiają sprawozdanie roczne z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Sprawozdanie to jest przedkładane radzie lub sejmikowi oraz regionalnej izbie obrachunkowej. Sprawozdanie to podlega również zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną rady lub sejmiku. Na tej podstawie komisja rewizyjna występuje z wnioskiem w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Na temat opinii komisji rewizyjnej swoją opinie wydaje także regionalna izba obrachunkowa.
W terminie do 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym rada lub sejmik rozpatrują sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu bądź województwa i podejmują następnie uchwałę absolutoryjną. W przypadku gdy absolutorium nie zostanie udzielone, prawo każe uważać, ze został postawiony wniosek o odwołanie zarządu powiatu bądź województwa lub wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Następnie rada powiatu lub sejmik województwa nie wcześniej niż po upływie 2 tygodni od negatywnego wyniku głosowania nad absolutorium mogą ponownie się zebrać w celu wysłuchania opinii regionalnej izby obrachunkowej w sprawie wniosku o odwołanie zarządu oraz wyjaśnień samego zarządu. Po czym przystępują do głosowania, z tym że do odwołania zarządu konieczne jest zdobycie poparcia dla wniosku 3/5 oddanych głosów ustawowego składu rady lub sejmiku w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady lub sejmiku, a głosowanie może być przeprowadzone wyłącznie w trybie tajnym.
Jeżeli natomiast absolutorium nie uzyska wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta), wówczas rada gminy powinna rozpatrzyć projekt uchwały o przeprowadzeniu referendum gminnego w sprawie odwołania organu wykonawczego gminy. Rada gminy nie dysponuje własną kompetencją do odwołania tego organu.
2. Procedura uchwałodawcza organów stanowiących i kontrolnych.
Prawo inicjatywy uchwałodawczej.
Procedura uchwałodawcza zostaje rozpoczęta poprzez inicjatywę uchwałodawczą. Przez inicjatywę uchwałodawczą rozumie się uprawnienie określonego podmiotu do przygotowania projektu uchwały i przedłożenia go radzie lub sejmikowi. Ustawy samorządowe pozostawiają kwestię ustalenia prawa do inicjatywy uchwałodawczej regulacjom statutowym. Mogą ją otrzymać pojedynczy radni, grupy radnych, kluby radnych, komisje rady bądź sejmiku oraz organy samorządowe (np. zarząd).
W statutach nie spotyka się rozszerzenia inicjatywy uchwałodawczej na mieszkańców wspólnoty samorządowej, chociaż, jak się wydaję, przepisy prawa samorządowego nie uniemożliwiają takiego rozszerzenia.
W prawie statutowym różnie się reguluje zakres prawa inicjatywy uchwałodawczej. Z reguły występujący z inicjatywą jest obowiązany do opracowania projektu uchwały i uzyskania wymaganych opinii na temat projektu. Zdarza się jednak, że regulacje statutowe regulują to inaczej. Mianowicie, inicjator występuje do przewodniczącego rady lub sejmiku w wnioskiem w sprawie uchwały, a ten wskazuje podmiot odpowiedzialny za opracowanie projektu uchwały. Przewodniczący wskazuje też organ uprawniony do zaopiniowania przygotowanego projektu. Najczęściej będzie to właściwa komisja rady lub sejmiku, czasami zarząd jednostki samorządu terytorialnego.
Prawie zawsze jest wymagana opinia prawna na temat zgodności uchwały z obowiązującym prawem, a w przypadku uchwał pociągających za sobą skutki finansowe – także opinia skarbnika jednostki samorządu terytorialnego lub komisji budżetowej rady bądź sejmiku.
Czasami prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu jednostki samorządu terytorialnego od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ publiczny. Zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub projektu rozstrzygnięcia. W przypadku rozstrzygnięcia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, termin ten wynosi 30 dni. Wiele projektów uchwał wymaga takiego współdziałania.
Zwołanie sesji rady lub sejmiku.
Wykonywanie czynności zwołania sesji jest warunkiem koniecznym, aby w ogóle można podejmować uchwały. Radni czy tez członkowie zarządu zebrani bez uprzedniego zwołania posiedzenia nie stanowią organu uchwałodawczego i nie są uprawnieni do podejmowania uchwał.
Kompetencję do zwoływania sesji ma przewodniczący rady lub sejmiku. Do zawiadomienia o sesji konieczne jest dołączenie porządku obrad wraz z projektami uchwał. Jest istotna regulacja i dla radnych, aby mogli się odpowiednio skomunikować z przewodniczącym w sprawach porządku obrad, jak i dla inicjatorów uchwał, aby mogli zdążyć z dostarczeniem odpowiednio przygotowanych projektów uchwał. Albowiem prawo wymaga, aby radni otrzymywali zawiadomienie o sesji wraz z wymaganymi załącznikami na 7 dni przed sesją. Przewodniczący samodzielnie przesądza o porządku obrad, z jednym wyjątkiem. Na wniosek wójta gminy (burmistrza, prezydenta miasta), starosty powiatu lub marszałka województwa przewodniczący rady lub sejmiku jest obowiązany do wprowadzenia do porządku obrad najbliższej sesji projektu uchwały, o ile z inicjatywą uchwałodawczą wystąpi wójt, starosta bądź marszałek. Projekt musi jednak wpłynąć do rady lub sejmiku najpóźniej na 7 dni przed daniem rozpoczęcia sesji.
Przywołane wyżej regulacje wzmacniają wyraźnie pozycję decyzyjną przewodniczącego rady lub sejmiku. Ustalony przez niego porządek obrad jest co do zasady wiążący i musi być przestrzegany. Uchwała jest nieważna, jeżeli została poddana pod głosowanie bez uprzedniego umieszczenia jej projektu w porządku obrad. Po drugie, omawiane regulacje chronią ogól radnych przed zaskakującymi inicjatywami, do których oni, jak również zarząd nie są odpowiednio przygotowani.
Od zasady, æe sesje zwo³uje przewodnicz¹cy rady lub sejmiku jest jeden wyj¹tek. Na wniosek co najmniej ¼ ustawowego sk³adu rady lub sejmiku przewodnicz¹cy jest obowi¹zany zwo³aź w ci¹gu 7 dni sesjŸ. Wniosek o zwo³anie sesji winien spe³niź te same wymogi, co zawiadomienie przewodnicz¹cego o zwo³aniu sesji, tj. winien byź do³¹czony doń porz¹dek obrad i ewentualnie – odpowiednio przygotowane projekty uchwa³.
Rada lub sejmik mogą zmienić ustalony przez przewodniczącego porządek obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu. W przypadku sesji zwołanej z inicjatywy grupy radnych porządek obrad może zostać zmieniony za zgodą tej grupy.
Sesja rady lub sejmiku.
Rady i sejmiki obradują wyłącznie na sesjach, zwoływanych w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał.
Pierwszą sesję nowo wybranej rady lub sejmiku zwołuje przewodniczący rady lub sejmiku poprzedniej kadencji w ciągu 7 dni w przypadku rady gminy oraz 14 dni w przypadku rady powiatu i sejmiku województwa. Terminy te są liczone od ogłoszenia zbiorczych wyników do rad i sejmików na obszarze kraju, a w przypadku wyborów przedterminowych – od dnia ogłoszenia ich wyników.
W razie bezskutecznego upływu tych terminów obowiązek zwołania pierwszej sesji przechodzi na wojewódzkiego komisarza wyborczego, który powinien zwołać pierwsza sesje w ciągu 21 dni licząc od dnia ogłoszenia wyników wyborów.
Jeżeli wybory były wynikiem referendum lokalnego w sprawie odwołania rady lub sejmiku przed upływem ich kadencji, wówczas kompetencja do zwołania pierwszej sesji przysługuje osobie, która Premier RM wyznaczył do pełnienia funkcji organów jednostki samorządu terytorialnego.
Dyskusja nad projektem uchwały na sesji.
Przedstawienie projektu uchwały przez upoważnioną osobę i poddanie go dyskusji jest kolejnym etapem procedury uchwałodawczej. Dyskusję zarządza i prowadzi przewodniczący obrad. Udziela głosu mówcom według kolejności zgłoszeń. Czas wystąpienia jest z reguły limitowany i wynosi 5-10 min. Radnemu przysługuje zazwyczaj prawo do jednej repliki. W trakcie dyskusji można zgłaszać poprawki do projektu.
Po wyczerpaniu list mówców przewodniczący zamyka dyskusję i udziela głosu referującemu w celu przedstawienia odpowiedzi na zarzuty i pytania postawione w toku dyskusji nad projektem.. Po tym wystąpieniu przewodniczący obrad zarządza głosowanie. Aż do tego momentu inicjator uchwały może wycofać projekt. Od tej tez chwili można radnym udzielać głosu tylko w celu zgłoszenia wniosku formalnego.
Jawność sesji.
Konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia organów jednostek samorządu terytorialnego. Ewentualne ograniczenia jawności mogą wynikać z ustaw.
Prawo wstępu na sesję rady lub sejmiku przysługuje każdej zainteresowanej osobie, oczywiście, bez prawa udziału w głosowaniu. Prawo statutowe może jednak zezwalać na zadawanie pytań.
Obok prawa wstępu na sesje, zasada jawności działania organów samorządu terytorialnego obejmuje w szczególności obywatelskie prawo do uzyskiwania informacji. Bardzo istotnym elementem jawności jest dostęp do dokumentów z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów jednostki samorządu terytorialnego i komisji rad oraz sejmików. Zasady dostępu do dokumentów winien określać statut jednostki samorządu terytorialnego.
Podjęcie uchwały.
Głosowanie stanowi najbardziej istotny etap procedury uchwałodawczej. Dla ważnego podjęcia uchwały wymagane jest odpowiednie quorum. Stanowi ono absolutną, matematycznie określoną liczbę członków organu kolegialnego, których obecność jest konieczna by podmiot ten mógł podejmować skuteczne decyzje. W samorządzie terytorialnym obowiązuje zasada, ze do podjęcia uchwały niezbędna jest obecność co najmniej połowy ustawowego składu organu, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem żaden organ samorządowy nie może zmieniać wyznaczonego ustawą quorum.
Warunek co do wymaganego quorum będzie spełniony tylko w razie faktycznej obecności odpowiedniej liczby członków ciała kolegialnego. Warunku tego nie będzie więc spełniała lista obecności z podpisami wcześniej lub później złożonymi. Warunek ten odnosi się nie do całej procedury uchwałodawczej, lecz wyłącznie do samego aktu głosowania. Dlatego przed przystąpieniem do głosowania przewodniczący obrad winien sprawdzić, czy wymóg quorum jest spełniony. Niedopełnienie wymogu quorum skutkuje nieważnością uchwały.
Kolejną zasadą procedury głosowania jest jawność głosowania. Kwalifikowaną postacią głosowania jawnego jest głosowanie imienne. Głosowanie jest tajne tylko w przypadku wyraźnego wskazania ustawowego.
Z głosowaniem łączy się sposób ustalania wymaganej większości. W praktyce samorządowej występują trzy kategorie większości:
• zwykła,
• bezwzględna,
• kwalifikowana.
Zwykła większość oznacza, że za uchwałą opowiedziało się więcej głosujących niż oddano głosów przeciwnych projektowi uchwały. Pozostałych głosów, tj. nieważnych i wstrzymujących się od udziału w głosowaniu, nie uwzględnia się. Przy zwykłej większości wystarczy, aby zwolennicy przeważali liczebnie nad przeciwnikami projektu. Gdy przedmiotem głosowania jest wybór jednego spośród kilku rozwiązań, wówczas przez zwykłą większość należy rozumieć taką liczbę głosów optujących za jednym z tych rozwiązań, która jest większa od liczby głosów przypadających osobno na każdą jego alternatywę.
Tak liczona większość zasadniczo wystarcza do przyjęcia uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Wymagana większość głosów może zostać podwyższona poprzez wprowadzenie wymogu większości bezwzględnej bądź kwalifikowanej. Może to jednak nastąpić tylko w drodze ustawowej.
Bezwzględna większość głosów oznacza, że za projektem uchwały oddano co najmniej o jeden głos więcej aniżeli wynosiła suma pozostałych uprawnionych głosów, tj. głosów przeciwnych i wstrzymujących się. Aby więc projekt uzyskał bezwzględną większość powinno za nim opowiedzieć się więcej głosujących niż łącznie było przeciwników (głosów na “nie”), osób wstrzymujących się od głosowania oraz głosów nieważnych. W razie parzystej liczby oddanych głosów, bezwzględną większość stanowi 50% oddanych głosów plus jeden głos ważnie oddany. W razie nieparzystej liczby oddanych głosów bezwzględną większość stanowi pierwsza liczba całkowita, przewyższająca połowę oddanych głosów.
Większość kwalifikowana to ustalony przez przepis prawa odsetek, który przewyższa 50% (np. 2/3, 3/5 etc.). Jest to najwyżej ustawiony próg trudności do pokonania w głosowaniu.
Prawo samorządowe zna instytucję wyłączenia radnego z głosowania. Radny lub członek zarządu nie może brać udziału w glosowaniu w radzie (sejmiku), zarządzie ani komisji, jeżeli głosowanie to dotyczy jego interesu prawnego. Ustawodawca nie określił jednak, co należy rozumieć pod tym niedookreślonym pojęciem. Jak można sądzić, prawodawca raczej miał na myśli interes prywatnoprawny radnego, a nie publicznoprawny.
Podpisanie uchwały.
Przyjętą uchwałę rady lub sejmiku podpisuje przewodniczący organu stanowiącego. Jeżeli obrady prowadzi zastępca przewodniczącego, to na zasadzie a maiori ad minus jest on również upoważniony do podpisania uchwały.
Odmowa podpisania uchwały przez przewodniczącego nie skutkuje nieważnością uchwały. Ważność zależy jedynie od wyniku głosowania i przestrzegania innych wymogów (np. tajności)
Ustawy samorządowe określają jedynie sposób podpisywania uchwał zarządu, które są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu przepisów k.p.a. Podpisuje je przewodniczący zarządu powiatu lub województwa. Należy jednak domniemywać, że obowiązują tu podobne zasady, jak w przypadku uchwał rady bądź sejmiku.
Publikacja uchwał.
Podpisane uchwały są z urzędu przekazywane wojewodzie albo regionalnej izbie obrachunkowej celem skontrolowania ich zgodności z prawem. Jeżeli uchwała zawiera przepisy prawa miejscowego, wówczas podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Nie podlega publikacji uchwała, którą wojewoda bądź regionalna izba obrachunkowa uchylili bądź stwierdzili jej nieważność.
3. Przewodniczący organu stanowiącego i kontrolnego.
Podstawowym zadaniem przewodniczącego rady lub sejmiku jest organizowanie pracy organu stanowiącego oraz prowadzenie obrad. Dalsze przepisy ustaw samorządowych przewidują inne obowiązki przewodniczącego.
W ramach funkcji organizatorskiej przewodniczący jest obowiązany do okresowego zwoływania z urzędu sesji rady lub sejmiku. Obowiązku tego winien także dopełniać na wniosek uprawnionej grupy radnych. Niemniej, zwołanie sesji jest zastrzeżone do wyłącznych kompetencji przewodniczącego
Przewodniczący rady lub sejmiku zasadniczo ustala porządek obrad sesyjnych. Porządek ten może być zmieniony, lecz nie uchwalony, jedynie bezwzględną większością głosów. Nie ma więc potrzeby przegłosowania przez radę lub sejmik ustalonego przez przewodniczącego lub zmienionego wolą radnych porządku obrad.
Przewodniczący jest związany konstytucyjną i ustawową zasadą jawności działania organów samorządowych oraz zasadą domniemania prawa wstępu wyborców na obrady sesji. Dlatego przewodniczący, zwołując sesję, zobowiązany jest zawiadomić lokalną społeczność o przewidywanym miejscu, czasie i przedmiocie obrad rady lub sejmiku w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz poprzez środki lokalnego przekazu.
Prowadzenie obrad przez przewodniczącego obejmuje:
• otwarcie i zamknięcie sesji,
• stwierdzenie prawomocności obrad,
• przedstawienie projektu porządku obrad,
• otwieranie i zamykanie dyskusji nad poszczególnymi porządku obrad,
• udzielenie i pozbawianie głosu dyskutantów,
• czuwanie nad zachowaniem powagi sesji,
• prowadzenie i dbanie o przestrzeganie procedur głosowania,
• podpisywanie uchwał i protokołu sesji,
• występowanie z wnioskiem o przerwanie obrad.
Przewodniczący uczestniczy w głosowaniach sesyjnych na takich samych zasadach jak pozostali radni.
Na podstawie ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (t. jednol.: Dz.U. RP 2001, nr 142, poz. 1593 ze zm.) przewodniczący może zostać upoważniony przez radę lub sejmik do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta gminy (burmistrza, prezydenta miasta), starosty powiatu i marszałka województwa. Z faktu upoważnienie nie można jednak wywieść tezy, iż przewodniczący uzyskuje tą drogą pozycję przełożonego służbowego czy organy nadrzędnego wobec tych podmiotów.
Z mocy swej funkcji przewodniczący rady lub sejmiku nie ma legitymacji do reprezentowania na zewnątrz jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca prawo reprezentacji przyznał wójtom gmin (burmistrzom, prezydentom miast), starostom powiatów i marszałkom województw.
Przewodniczący rady lub sejmiku nie jest upoważniony do tworzenia własnych struktur organizacyjnych. Urzędy pomocnicze (urzędy gmin, starostwa powiatowe, urzędy marszałkowskie) stanowią typowe aparaty urzędnicze obsługujące organy jednostek samorządu terytorialnego. Przewodniczący rady lub sejmiku takim organem nie jest. Jest natomiast wewnętrznym organem rady lub sejmiku, podobnie jak komisje.
Przewodniczący rady lub sejmiku oraz jego zastępcy nie mogą łączyć swoich funkcji z funkcją wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub przewodniczącego zarządu powiatu lub województwa. Oprócz tego zakazu, przewodniczący nie może być członkiem komisji rewizyjnej własnej rady lub sejmiku.
Rada lub sejmik wybierają ze swego grona na okres kadencji przewodniczącego i wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu, w głosowaniu tajnym. Rada gminy wybiera 1-3 wiceprzewodniczących, rada powiatu – 1-2, a sejmik województwa – nie więcej niż 3.
W takim samym trybie dokonane moæe byŸ odwo³anie przewodnicz¹cego i jego zastŸpców. Moæe to jednak nast¹piŸ na wniosek co najmniej ¼ ustawowego sk³adu rady lub sejmiku.
W przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rada lub sejmik podejmują uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji nie później niż w ciągu miesiąca licząc od dnia złożenia rezygnacji. Taka konstrukcja legislacyjna powoduje, że uchwała w sprawie przyjęcia rezygnacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że rada lub sejmik nie mogą odmówić przyjęcia rezygnacji. Potwierdzają to dalsze stypulacje ustawowe, w myśl których niepodjęcie uchwały w ciągu miesiąca od dnia złożenia rezygnacji jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji przez radę lub sejmik z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała. Fakt deklaratoryjnego charakteru omawianej uchwały nie podważa jednak jej roli. NSA uznał bowiem (wyrok NSA z 26 listopada 2000 r., S.A./Wr 144/99), że zwolnienie z funkcji następuje dopiero po podjęciu uchwały przez radę lub sejmik bądź po upływie terminu, o którym była mowa wyżej, a nie z dniem złożenia rezygnacji przez przewodniczącego czy wiceprzewodniczącego.
4. Komisje organów stanowiących i kontrolnych.
Ustalenie zakresu działania komisji rady lub sejmiku wymaga równoczesnego uwzględnienia przepisów ustaw samorządowych, przepisów statutowych i regulaminowych, a nawet uchwał szczególnych rad bądź sejmików.
Głos rozstrzygający w przedmiocie zakresu działania komisji rady lub sejmiku należy do organów stanowiących. Tylko w przypadku komisji rewizyjnych ustawodawca określa ustawowo ich minimalne obowiązki. Do podstawowych zadań komisji należy:
• opiniowanie projektów uchwał,
• kontrolowanie wykonania uchwał,
• inicjatywa uchwałodawcza.
Ustawy samorządowe stanowią, że komisje podlegają radzie lub sejmikowi w całym zakresie swej działalności, przedkładają im swoje plany i sprawozdania z działalności. Rada lub sejmik nie są związane stanowiskiem komisji, która przedstawia jedynie opinie lub wnioski. Rada lub sejmik ustalają listę komisji, ich zakresy działania oraz zlecają im zadania. Wybierają też członków komisji i dokonują zmian w ich składach osobowych.
Komisje rady i sejmiku są równorzędne wobec siebie. Nie mogą też dokonywać wzajemnej kontroli. Reguła ta dotyczy również komisji rewizyjnej, która jest co prawda organem obligatoryjnym, ale jej ustawowe kompetencje nie dają podstaw do wykonywania kontroli wobec pozostałych komisji. Spotykane w praktyce przypadki oznaczania niektórych komisji jako wiodących, nie wywołują żadnych skutków prawnych.
Poza komisją rewizyjną, ustawy samorządowe nie ustanawiają obowiązku powoływania dalszych komisji. Ustalenie listy komisji należy do zakresu prawa statutowego jednostek samorządu terytorialnego. Poza komisjami stałymi, mogą być powoływane komisje ad hoc (doraźne) lub ad interim (tymczasowe). Członkami komisji mogą być wyłącznie radni.
5. Komisje jednostek samorządu terytorialnego.
Poza komisjami rad i sejmików, ustawy przewidują funkcjonowanie innych komisji, które w odróżnieniu od komisji rad i sejmików, nie są organami ciał uchwałodawczych, lecz mają inny charakter prawny.
Przykładem może służyć gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, powoływana przez wójta (burmistrz, prezydenta miasta) na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. jednol.: Dz.U. RP 2002, nr 147, poz. 1231 ze zm.). Podstawowym zadaniem tej komisji jest podejmowanie czynności zmierzających do orzeczenia o zastosowaniu wobec osób uzależnionych od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego. W skład komisji powoływani są nie radni, lecz osoby dysponujące wiedzą umożliwiającą wykonywanie zadań komisji. Komisja ta stanowi więc rodzaj organu administracyjnego.
Innym przykładem może być powiatowa komisja bezpieczeństwa i porządku. Jej zadaniem jest przyczynianie się do realizacji zadań starosty w zakresie jego zwierzchnictwa nad powiatowymi służbami, inspekcjami i strażami. Komisja ta ma charakter posiłkowy i pomocniczy. Nie ma więc własnych uprawnień decyzyjnych. W skład komisji wchodzi co prawda dwóch radnych, delegowanych przez radę powiatu, ale przewodniczącym jest starosta i on też powołuje w skład komisji trzy dalsze osoby. Ponadto członkami komisji są dwaj przedstawiciele komendanta powiatowego Policji. W konsekwencji komisja jest organem doradczym starosty powiatu.
Rozdział VII
Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego
1. Podstawowe zadania organu wykonawczego.
Obok organów stanowiących i kontrolnych, jednostki samorządu terytorialnego wyposażone są w monokratyczne lub kolegialne organy wykonawcze. Pod tym względem samorząd terytorialny nie różni się od wielu innych korporacji występujących w obrocie prawnym.
Na mocy ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w gminach (Dz.U. RP 2002, nr 113, poz. 984), tj. w gminach wiejskich, gminach miejskich oraz w miastach na prawach powiatu, organ wykonawczy jest jednoosobowy. W powiatach i województwach nadal funkcjonują kolegialne zarządy.
Podstawowym zadaniem organów wykonawczych jest przygotowywanie projektów uchwał rad i sejmików. Brak stosownego przepisu w tej materii w ustawie o samorządzie województwa należy potraktować jako błąd redakcyjny. Przygotowanie projektu nie oznacza jednak wyłączenia inicjatywy uchwałodawczej innych podmiotów, o czym była mowa wyżej.
Z przygotowywaniem projektów uchwał nieodłącznie wiąże się obowiązek wykonywania podjętych uchwał rad i sejmików, chyba że organy te zdecydują się na powierzenie wykonania uchwały innemu organowi lub jednostce organizacyjnej.
Organy wykonawcze na podstawie przepisów szczególnych mają kompetencje prawotwórcze, w tym również w zakresie stanowienia przepisów porządkowych. W tej ostatniej sprawie nie ma uprawnień prawotwórczych zarząd województwa.
Innym uprawnieniem organów wykonawczych, mającym jednak raczej wyjątkowy charakter, są ich kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie postanowień przepisów szczególnych organy te podejmują decyzje administracyjne oraz wydają postanowienia. Jak się wydaje, organy wykonawcze z wielu powodów nie powinny dysponować kompetencjami w tych sprawach, podobnie jak organy stanowiące. Kwestia ta stanie się szczególnie drażliwa kiedy pracownicy samorządowi zostaną objęci regułami korpusu służby cywilnej.
2. Zarządzanie mieniem samorządowym.
Zarządzanie mieniem samorządowym, inaczej określane jako mienie komunalne, należy bodaj do najistotniejszych zadań organów wykonawczych. Wynika to z faktu, iż rady i sejmiki, gdy idzie o mienie komunalne, zostały powołane jedynie do podejmowania rozstrzygnięć o ogólnym charakterze. Mianowicie są obowiązane do uchwalania zasad gospodarowania mieniem samorządowym, tak ruchomym jak i nieruchomościami, a nie do podejmowania rozstrzygnięć w konkretnych przypadkach.
Mienie komunalne może być wykorzystywane na cele inwestycji publicznych. Jednostki samorządu terytorialnego mają bowiem obowiązek zapewnienia mieszkańcom wspólnoty adekwatnych usług publicznych. Nie jest to jednak równoznaczne z bezpośrednim zaangażowaniem gminy, powiatu czy województwa w świadczenie tego rodzaju usług. Jednostka samorządu terytorialnego musi natomiast tworzyć infrastrukturę niezbędną dla prawidłowego rozwoju rynku owych usług, a to oznacza inwestycje podstawowe. I właśnie w tym zakresie podstawowa rola przypada organom wykonawczym.
Do wypełnienia tej funkcji konieczne jest zarówno wykorzystanie kompetencji z zakresu prawa publicznego, głownie związanych z przygotowaniem i wykonywaniem budżetu jednostki samorządowej, jak prawa prywatnego, co wyraża się w zaciąganiu kredytów, emitowaniu obligacji, zamawianiu robót i usług etc. Konieczne jest więc dokonywanie wielu czynności faktycznych (np. prowadzenie negocjacji, przygotowywanie specyfikacji celem dokonania zamówienia publicznego etc.).
Można więc powiedzieć, że zarówno rola inwestora infrastruktury, jak i organizatora działań zbiorowych na rzecz zaspokajania potrzeb wspólnoty wymaga od organów wykonawczych wykorzystania wielu różnych prawnych form działania, wielu kompetencji oraz znacznego profesjonalizmu. Pamiętać przy tym należy, że mimo licznej praktyki orzeczniczej, nadal sporny jest charakter czynności podejmowanych w tym zakresie przez organy wykonawcze. Z jednej strony SN najwyższy zajął stanowisko, iż dysponując mieniem komunalnym, organy wykonawcze działają jak organy osoby prawnej, w konsekwencji ich działania mają cywilnoprawny charakter. Podlegają więc kognicji sadu powszechnych, a nie sądów administracyjnych. Z drugiej strony skład 7 sędziów NSA podjął uchwałę, że uchwały w sprawie sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne może być zaskarżona do sądu administracyjnego.
Wydaje się, że rozwiązaniem tego problemu może być przyjęcie stanowiska, iż jednostki samorządu terytorialnego mają szczególny rodzaj osobowości prawnej, a mianowicie osobowość o publicznoprawnym charakterze. W konsekwencji pozwala to na poddawanie uchwał organów tych jednostek kognicji sądów administracyjnych, a z drugiej strony nie wyklucza postępowania przed sądami powszechnym na płaszczyźnie czysto cywilnoprawnej.
3. Przygotowanie i wykonanie budżetu.
Ustawy samorządowe zastrzegają na rzecz organów wykonawczych wyłączne prawo sporządzenia i przedstawienia projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Uchwalony bądź zarządzony projekt budżetu nosi miano prowizorium budżetowego. Wyłączność inicjatywy uchwałodawczej jest realizowana w ten sposób, iż organ wykonawczy przedkłada projekt budżetu, właściwej regionalnej izbie obrachunkowej celem zaopiniowania oraz organowi stanowiącemu celem uchwalenia. Organ wykonawczy ma dokonać tych przedłożeń najpóźniej do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. W zakresie prowizorium budżetowego organy wykonawcze nie są związane żadnymi wnioskami organów stanowiących.
W razie opóźnienia rady lub sejmiku w uchwaleniu budżetu rola prowizorium nabiera dodatkowego znaczenia, ponieważ projekt ów stanowi w tym czasie samoistną podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Dzieje się tak, gdy organ stanowiący nie uchwali budżetu do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Jednak sytuacja taka może trwać nie dłużej niż do dnia 31 marca roku budżetowego. Po upływie tego terminu, gdy budżet nie zostanie uchwalony, wówczas kompetencja w tej sprawie przenosi się na regionalną izbę obrachunkową, która w terminie do dnia 30 kwietnia roku budżetowego winna ustalić budżet danej jednostki samorządu terytorialnego w niezbędnym zakresie.
Organy wykonawcze są odpowiedzialne za wykonanie budżetu. W związku z tym organy te mają ustawowe upoważnienie do dokonywania w budżecie stosownych korekt w ciągu roku budżetowego. Warunkiem sine qua non dokonania korekty budżetu jest uzyskanie pozytywnej opinii komisji rady organu stanowiącego (rady lub sejmiku) właściwej do spraw budżetu. W praktyce samorządowej rolę taką przewiduje się dla komisji budżetowych. Jednak organom wykonawczym nie przysługuje kompetencja do dokonywania każdej zmiany w budżecie. Nie można w tym trybie dokonywać przesunięć między działami budżetu. Zaś projektowane zmiany mogą wynikać przede wszystkim ze zmian w dochodach jednostki samorządu terytorialnego pochodzących z dotacji i subwencji oraz przesunięć środków finansowych z rezerw budżetowych.
Konsekwencją ponoszenia odpowiedzialności za wykonanie budżetu przez organy wykonawcze jest obowiązek składania okresowych sprawozdań. W terminie do dnia 31 sierpnia roku budżetowego organy wykonawcze składają informację o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze. Natomiast do dnia 31 marca następnego roku składają sprawozdanie roczne z wykonania budżetu. Sprawozdanie to zawiera zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu. Ostateczne rozliczenie organu wykonawczego z wykonania budżetu nastąpić musi do dnia 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym. Wyrazem tego rozliczenia jest uchwała organu stanowiącego w prawie udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu.


4. Organizowanie struktur samorządowych.
Organom wykonawczym prawodawca wyznaczył istotna rolę w organizowaniu struktur jednostek samorządu terytorialnego. Kompetencje w tej materii sprowadzają się do:
• inicjowania tworzenia nowych jednostek organizacyjnych,
• kształtowanie struktury jednostek istniejących,
• powierzaniu zadań jednostkom,
• sprawowanie kontroli i nadzoru tych jednostek,
• zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek.
W tym ostatnim przypadku kompetencje organu wykonawczego, z wyjątkiem samorządu gminnego, są dzielone z przewodniczącymi zarządów powiatu (starostami) i zarządów województw (marszałkami). Z faktu kompetencji do powoływania i odwoływania kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych nie wynika bowiem kompetencja do kierowania bieżącą działalnością tych jednostek. Zwierzchnikiem służbowym kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych jest przewodniczący zarządu. Tylko w samorządzie gminnym, gdzie organ wykonawczy jest organem monokratycznym panuje odmienna sytuacja, co wynika z oczywistych względów.
5. Kompetencje wójta gminy (burmistrza, prezydenta miasta), starosty powiatu i marszałka województwa.
Wójt, starosta lub marszałek organizują pracę aparatu pomocniczego, a w przypadku powiatów i województwa – organizują pracę zarządów, kierują bieżącymi sprawami gminy, powiatu i województwa oraz reprezentują swój samorząd na zewnątrz.
Obowiązujące regulacje prawne pozwalają na oddzielenie i wyróżnienie kompetencji zarządów jednostek samorządu terytorialnego od kompetencji ich przewodniczących. Oczywiście, ten rozdział nie dotyczy samorządu gminnego, gdzie od 2002 r. monokratyczny organ wykonawczy gminy koncentruje w jednym ręku (wójta, burmistrza i prezydenta miasta) kompetencje zarządu gminy i jego przewodniczącego.
Wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek jako organy administracji samorządowej.
Podejmowanie rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej zasadniczo należy do wójta, starosty lub marszałka. Podstawy prawne do wydawania poszczególnych rozstrzygnięć są zawarte w ustawach szczególnych.
Kompetencją do wydawania rozstrzygnięć łączy się kompetencja do udzielania upoważnień dla innych osób do wykonywania tych kompetencji.
Wójt (burmistrz, prezydent), starosta i marszałek mogą upoważnić swoich zastępców oraz pozostałych członków zarządu w przypadku powiatu i województwa, jak również odpowiednio pracowników urzędu gminy, starostwa powiatowego oraz urzędu marszałkowskiego.
Ponadto, starosta powiatu może upoważnić pracowników powiatowych służb, straży i inspekcji oraz kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych. Tak samo marszałkowi województwa służy kompetencja do upoważniania w tej materii kierownikom wojewódzkich jednostek organizacyjnych.
Odstępstwem od zasady, że upoważnienia udziela organ, który jest ustawowo właściwy do wykonywania danej kompetencji, jest przepis ustawy o samorządzie gminnym (art. 39 ust. 4), na mocy którego nie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, ale rada gminy może udzielić upoważnienia organowi wykonawczemu jednostki pomocniczej (sołtys, zarząd dzielnicy lub osiedla)) do wykonywania kompetencji w zakresie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.
Prawo reprezentacji jednostki samorządu terytorialnego.
Prawo reprezentacji jednostki samorządu terytorialnego w stosunkach publicznoprawnych przysługuje ex lege wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) gminy, staroście powiatu i marszałkowi województwa. Dlatego np. skargę do NSA podpisuje wójt, starosta lub marszałek, a nie przewodniczący rady bądź sejmiku.
Jednostki samorządu terytorialnego są poddane nadzorowi wojewody i regionalnej izby obrachunkowej. Z tej racji na wójcie, staroście i marszałku ciąży obowiązek przekazywania z urzędu organom nadzoru uchwał organów stanowiących, a w szczególnych przypadkach – organów wykonawczych.
Tak samo, stosownie do upoważnienia dodatkowych jeszcze organów publicznych do uzgadniania i opiniowania uchwał organów samorządu terytorialnego, jakie zamierza podjąć rada lub sejmik, projekty takich uchwał muszą być przedłożone tym organom. We wszystkich tych przypadkach właśnie na wójta, starostę i marszałka spada obowiązek przedłożenia uchwały lub jej projektu właściwemu organowi uzgadniającemu lub opiniodawczemu.
Ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa nie zawierają upoważnienia dla przewodniczącego zarządu powiatu lub województwa do jednoosobowego reprezentowania jednostki samorządu terytorialnego w czynnościach prywatnoprawnych. Przeciwnie, zasadą ustawową jest podwójna reprezentacja. W samorządzie gminnym, z uwagi na monokratyczny charakter organu wykonawczego, reprezentacja w sprawach prywatnoprawnych generalnie ma charakter jednoosobowy, chyba że uprawniony wójt, burmistrz bądź prezydent postanowią inaczej.
Jednakże starosta może otrzymać upoważnienie do jednoosobowego składania oświadczeń woli w sprawach związanych z prowadzeniem bieżącej działalności powiatu. Podobną regulację znajdziemy w ustawie o samorządzie województwa.
Jak z powyższego wynika, przewodniczący zarządu powiatu i województwa nie jest więc ustawowo upoważniony do reprezentowania swej jednostki samorządowej jako osoby prawnej. Możliwe jest natomiast takie upoważnienie na podstawie prawa statutowego.
Działanie w stanach nadzwyczajnych.
Starosta powiatu oraz marszałek województwa zostali ustawowo zobowiązani do podejmowania czynności nie cierpiących zwłoki, jeżeli zachodzą nadzwyczajne okoliczności. Jest to obowiązek reagowania na nagłe zagrożenia interesu publicznego, zdrowia, życia oraz w sytuacjach mogących spowodować znaczne starty materialne.
Przeciwdziałanie tym zagrożeniom nie może jednak polegać na wydawaniu przez starostę czy marszałka zarządzeń porządkowych. Podejmują oni czynności normalnie zastrzeżone do kompetencji zarządu, przy czym tak wykonane czynności mają być przedstawione do zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu zarządu.
Działanie w stanach nadzwyczajnych może polegać na:
• nałożeniu obowiązku zawarcia umowy o wykonanie koniecznego działania,
• wydaniu nakazu bezpośrednio zobowiązującego,
• zarządzeniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ewakuacji z obszarów bezpośrednio zagrożonych.
Podejmowaniu decyzji w sprawach personalnych.
Starostowie i marszałkowie dysponują wyłącznością w zakresie proponowania składu zarządu powiatu lub województwa. Ewentualne odwołanie przez radę powiatu lub sejmik województwa przewodniczącego zarządu (starosta, marszałek) skutkuje odwołaniem całego zarządu. Taki sam skutek wywołuje rezygnacja starosty lub marszałka.
Na wniosek starosty lub marszałka rada lub sejmik mogą odwoływać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu w głosowaniu tajnym.
Podobną wyłączność ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) w zakresie zgłaszania kandydatur na stanowisko skarbnika gminy i sekretarza gminy. Również odwołanie z tych stanowisk może nastąpić wyłącznie na wniosek wójta. Identyczne reguły mają zastosowanie przy powoływaniu i odwoływaniu sekretarza powiatu i skarbnika powiatu oraz skarbnika województwa, gdzie odpowiednimi kompetencjami dysponują starostwie i marszałkowie.
Na postawie przepisów szczególnych wójt, starosta lub marszałek mogą powoływać niektórych kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych. Kiedy indziej przysługuje im prawo wyrażania swojej opinii wobec powołania czy odwołania kierownika jednostki.
Kierowanie personelem urzędniczym.
Wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta i marszałek:
• kierują pracą urzędu gminy, starostwa powiatowego lub urzędu marszałkowskiego,
• wykonują funkcję kierowników tych jednostek organizacyjnych,
• wykonują funkcje pracodawcy wobec zatrudnionych w tych jednostkach pracowników,
• są zwierzchnikami służbowymi pracowników tam zatrudnionych.
Wypada tu zauważyć, że zakres zwierzchnictwa służbowego, łącznie z prawem wydawania poleceń służbowych obejmuje także zatrudnionych członków zarządu.
Kierowanie kierownikami samorządowych jednostek organizacyjnych.
Uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty i marszałka w zakresie podporządkowania kierowników tych jednostek organizacyjnych wynikają z faktu zwierzchnictwa służbowego, przyznanego ustawowo. Wyraża się to kompetencją do oceny, nagradzania, karania oraz wydawania poleceń służbowych.
Zwierzchnictwo starosty nad powiatową administracją zespoloną.
Ustawowo starosta jest zwierzchnikiem powiatowych służb, straży i inspekcji. Jednakże z faktu sprawowania owego zwierzchnictwa nie można wyprowadzać ani zależności służbowej kierowników powiatowej administracji zespolonej, ani też ich zależności funkcjonalnej. Każdorazowo zakres zwierzchnictwa starosty w tej materii należy oceniać w zakresie przepisów ustalających kompetencje starosty; Regulacje te sprowadzają się do następujących uprawnień starosty:
• powoływanie i odwoływanie kierowników służb, straży i inspekcji, w uzgodnieniu z wojewodą, a także wykonywanie wobec nich czynności z zakresu prawa pracy, o ile stosowne przepisy to przewidują,
• zatwierdzanie programów działania organów administracji zespolonej,
• uzgadnianie przedsięwzięć wspólnych na obszarze powiatu,
• kierowanie wspólnymi przedsięwzięciami w sytuacjach szczególnych,
• zarządzanie kontroli wobec tych jednostek.
Te ogólne reguły, zawarte w ustawie o samorządzie powiatowym, doznają licznych ograniczeń w ustawach szczególnych. W efekcie zwierzchnictwo starosty ma wielce iluzoryczny i ograniczony wymiar.
Kierowanie sprawami bieżącymi gminy, powiatu lub województwa.
Wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta i marszałek kierują ex lege bieżącymi sprawami swoich jednostek samorządu terytorialnego. Do spraw bieżących należy zaliczyć takie, które w codziennej praktyce załatwiane są rutynowo i które nie zostały zastrzeżone na rzecz zarządu w samorządach powiatowych i wojewódzkich.
Ponieważ ustawy nie definiują zakresu spraw bieżących, można przyjąć, że chodzi tu o sprawy powtarzające się i wymagające operatywnego działania. Najlepiej byłoby, gdyby sprawy te zostały wyliczone expressis verbis w statucie danej jednostki samorządu terytorialnego.
Obowiązki pozostałych członków zarządu powiatu i zarządu województwa.
Zarząd jest ciałem kolegialnym, który podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwał. Warunkiem prawidłowości tych uchwał jest w szczególności dochowanie quorum, czyli udziału co najmniej połowy ustawowego (województwo) lub statutowego (powiat) składu zarządu. Dlatego podstawowym obowiązkiem każdego członka zarządu jest jego udział w posiedzeniach tego organu.
Ustawy samorządowe nie przewidują żadnych uprawnień czy obowiązków, które członkowie zarządu mieliby wykonywać indywidualnie poza posiedzeniami. Takie upoważnienia czy obowiązki mogą wynikać z:
• regulacji statutowych,
• indywidualnego upoważnienia udzielonego przez radę, sejmik lub sam zarząd,
• indywidualnego upoważnienia udzielonego przez starostę lub marszałka.
Na takich to zasadach członkowie zarządu dzielą pracę między sobą i specjalizują się w nadzorze nad wydzielona grupą jednostek organizacyjnych lub określonych spraw.
6. Zagadnienia wspólne dla wójta gminy (burmistrza, prezydenta miasta), przewodniczącego zarządu (starosty, marszałka) i pozostałych członków zarządu powiatu lub województwa.
Ustalanie obsady personalnej organu wykonawczego.
Organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego są obsadzane personalnie albo w drodze wyborów bezpośrednich, albo pośrednich. W drodze wyborów bezpośrednich jest obsadzenie w samorządzie gminnym stanowisko wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Prawo zgłaszania kandydatów na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przysługuje:
• partiom politycznym i ich koalicjom,
• stowarzyszeniom i innym organizacjom społecznym,
• wyborcom.
Funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz jego zastępcy nie można łączyć z członkostwem w jakichkolwiek organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym również w “swojej” radzie. Funkcji tej nie można tez łączyć z zatrudnieniem w administracji rządowej oraz z mandatem posła lub senatora.
W drodze wyborów pośrednich jest dokonywany wybór zarządu powiatu przez radę powiatu oraz zarządu województwa przez sejmik województwa. Do zgłaszania kandydatów na stanowisko starosty powiatu lub marszałka województwa stosuje się statutowe zasady inicjatywy uchwałodawczej, przewidziane w powiatach i województwach. Dopiero po wybraniu starosty lub marszałka rada może przystąpić do wyboru pozostałych członków zarządu. Jednak prawo zgłaszania kandydatów przysługuje wyłącznie uprzednio wybranemu staroście lub marszałkowi. Członkiem zarządu nie musi być radnym. Nie ma przeszkód prawnych, aby członkiem zarządu został pracownik starostwa lub urzędu marszałkowskiego. Członek zarządu nie może być jednocześnie przewodniczącym ani wiceprzewodniczącym rady lub sejmiku. Nie może też być członkiem komisji rewizyjnej.
Procedura wyborcza.
Wójt (burmistrz, prezydenta miasta) jest wybierany w wyborach powszechnych, w których nie ma ustalonego minimalnego progu frekwencji. Za wybranego w pierwszej turze wyborów uważa się tego kandydata, który uzyskał bezwzględną większość (więcej niż połowę) ważnie oddanych głosów.
Jeżeli żaden z kandydatów nie otrzymał wymaganej liczby głosów, czternastego dnia po pierwszym głosowaniu przeprowadza się głosowanie ponowne. W drugiej turze konkurują ze sobą tylko dwaj kandydaci, którzy w pierwszym glosowaniu otrzymali największą liczbę ważnie oddanych głosów. W przypadku, gdy dwóch lub więcej kandydatów otrzyma tę samą liczbę głosów uprawniającą do udziału w ponownym glosowaniu, o dopuszczeniu kandydata do ponownych wyborów rozstrzyga większa liczba obwodów głosowania, w których jeden z kandydatów otrzymał większą liczbę głosów, a jeżeli liczba tych obwodów byłaby równa – rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez gminną komisję wyborczą.
W drugiej turze wystarcza zwykła większość głosów. W razie równej liczby głosów, przesądza większa liczba wygranych obwodów, a w przypadku równej liczby zwycięskich obwodów – losowanie.
Przy wyborach pośrednich, tj. przy wyborze starosty i marszałka oraz pozostałych członków zarządu, wymagane jest zachowanie quorum przepisanego dla podejmowania wszelkich uchwał, które wynosi połowę ustawowego składu rady powiatu lub sejmiku województwa.
Starosta i marszałek wybierani są bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady powiatu lub sejmiku województwa. Pozostali członkowie zarządu wybierani są na wniosek przewodniczącego zarządu (starosty, marszałka) zwykłą większością głosów w głosowaniu tajnym.
Termin wyboru organu wykonawczego.
Obsada personalna organu wykonawczego musi być dokonana na początku kadencji rady lub sejmiku.
Wybory wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) zarządza co 4 lata Prezes Rady Ministrów łącznie z wyborami do rad gmin. W przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji, przeprowadza się wybory przedterminowe. Wyborów tych nie zarządza się, jeżeli data ich przeprowadzenia miałaby wypaść w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji wójta.
Odpowiedzialność za terminowe przeprowadzenie wyborów wójta gminy spoczywa na Prezesie Rady Ministrów.
Termin wymagany do dokonania wyboru zarządu powiatu i zarządu województwa na początku kadencji wynosi 3 miesiące od daty ogłoszenia zbiorczych wyników wyborów do rad lub sejmików w skali całego kraju. Taki sam termin obowiązuje w przypadku odwołania albo rezygnacji całego zarządu powiatu lub województwa w toku kadencji. Termin ten liczony jest od dnia odwołania lub dnia przyjęcia rezygnacji.
W przypadku złożenia rezygnacji przez członka zarządu nie będącego jego przewodniczącym, starosta lub marszałek obowiązani są przedstawić radzie powiatu lub sejmikowi województwa nową kandydaturę na członka zarządu, najpóźniej w ciągu miesiąca od dnia przyjęcia rezygnacji lub upływu miesiąca wyznaczonego dla rady lub sejmiku na podjęcie uchwały o przyjęciu rezygnacji. Również miesięczny termin obowiązuje dla uzupełnienia składu zarządu powiatu lub województwa w przypadku odwołania członka zarządu.
Z dniem upływu kadencji rady lub sejmiku dotychczasowy zarząd powiatu i zarząd województwa nie mogą zaprzestać pełnienia swych kompetencji. “Stare” zarządy działają do dnia wyboru zarządu na nową kadencję.
Jeżeli jednak rada lub sejmik nie zdołają wybrać zarządu w przewidzianym 3-miesięcznym terminie, to konsekwencje tego rozciągają się tak na rade czy sejmik, jak i na pełniący obowiązki dotychczasowy zarząd. Wszystkie te organy ulegają rozwiązaniu z mocy prawa. Zaś Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, tj. MSWiA, wyznacza osobę, która pełni funkcję organu stanowiącego (rady lub sejmiku) oraz wykonawczego (zarządu powiatu lub województwa). Jednocześnie Prezes Rady Ministrów zarządza wybory przedterminowe. Wybrana w tych wyborach rada lub sejmik ma znowu 3 miesiące czasu na dokonanie wyboru zarządu. Jeżeli jednak w tym terminie tego wyboru nie dokona, to ulega rozwiązaniu z mocy prawa. W takim przypadku nie przeprowadza się już wyborów przedterminowych, lecz do dnia kolejnych wyborów radnych na kolejną kadencję w całej Polsce funkcję i zadania organów jednostki samorządu terytorialnego przejmuje komisarz rządowy wyznaczony przez Premiera Rządu RP.
Odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarządu powiatu i zarządu województwa.
Rada gminy nie ma zasadniczo kompetencji do obsadzenia stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ani jego zastępców. W konsekwencji nie dysponuje też żadnym uprawnieniem do odwołania ani wójta, ani jego zastępców. Może co najwyżej przedłożyć wyborcom wniosek w postaci uchwały o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania wójta. Wyjątkowo dokonuje wyboru wójta (burmistrza, prezydenta miasta), gdy do wyborów bezpośrednich nie stanie żaden kandydat.
Wnioskodawcą w sprawie zorganizowania referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy mogą być również mieszkańcy gminy, którzy skierują stosowny wniosek do komisarza wyborczego. W tej procedurze nie uczestniczy rada gminy, ponieważ inicjator tego referendum przekazuje swój wniosek bezpośrednio komisarzowi wyborczemu. Komisarz wyborczy albo odrzuca wniosek, albo wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum w ciągu 30 dni od dnia jego złożenia.
W odniesieniu do zarządu powiatu i zarządu województwa wyborcy nie dysponują bezpośrednią kompetencją do ich odwołania. Inicjatywa należy tu do organu stanowiącego, tj. rady powiatu lub sejmiku województwa.
Specjalną procedurę odwoławczą uruchamia uchwała organu stanowiącego o nieudzieleniu absolutorium organowi wykonawczemu. Uchwała rady gminy o nieudzieleniu absolutorium jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Natomiast analogiczne uchwały rady powiatu i sejmiku województwa oznaczają złożenie wniosku o odwołanie zarządu. Odbywa się to w drodze odrzucenia wniosku komisji rewizyjnej o udzielenie absolutorium.
Równieæ co najmniej ¼ ustawowego sk³adu rady powiatu lub sejmiku województwa moæe zg³osiź wniosek o odwo³anie starosty lub marsza³ka z innej przyczyny niæ nieudzielenie absolutorium. I w tym wypadku wymagane jest zachowanie formy pisemnej wniosku i jego uzasadnienie oraz zaopiniowanie przez komisje rewizyjną.
Starosta lub marszałek może skierować do rady lub sejmiku wniosek o odwołanie poszczególnych członków zarządu powiatu lub województwa. Radni nie mają kompetencji do składania takiego wniosku.
Wreszcie, odwołanie może następować poprzez rezygnację wójta, starosty czy marszałka. Poszczególni członkowie zarządu powiatu i województwa też mogą składać rezygnację.
Od momentu nieuzyskania absolutorium przez wójta, zarząd powiatu i zarząd województwa musi upłynąć co najmniej 14 dni, zanim dojdzie do kolejnego głosowania w sprawie. Tak samo w przypadku wniosku o referendum w sprawie odwołania wójta niezależnie od uzyskania absolutorium wymaga się, aby od zgłoszenia wniosku o referendum do zwołania sesji mającej za przedmiot ten wniosek upłynęło nie mniej niż 14 dni.
Rada powiatu i sejmik województwa przeprowadzają głosowanie w sprawie odwołania zarządu powiatu i zarządu województwa z innej przyczyny niż brak absolutorium na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie. Nie wcześniej jednak niż po upływie miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku.
Jedynie rezygnacja powinna być przyjęta jak najszybciej. Dlatego, jeżeli rezygnuje starosta, co oznacza rezygnację całego zarządu, lub marszałek, co również oznacza rezygnację całego zarządu, to uchwała rady lub sejmiku o przyjęciu rezygnacji powinna być przyjęta na najbliższej sesji po złożeniu rezygnacji.
Jeżeli natomiast rezygnuje wójt, członek zarządu powiatu lub województwa, przyjęcie rezygnacji powinno nastąpić najpóźniej po upływie miesiąca od dnia złożenia rezygnacji.
Ustawodawca zadbał, aby ewentualne niepodejmowanie przez radę czy sejmik uchwał o przyjęciu rezygnacji nie prowadziło do ujemnych następstw. Dlatego brak wspomnianej uchwały zobowiązuje wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego zastępującego uchwałę organu stanowiącego. W odniesieniu do powiatu i województwa ustawodawca uprościł sytuację, ponieważ brak uchwały w przepisanym terminie uruchamia fikcję prawną, iż przyjęcie rezygnacji nastąpiło z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym odbyła się sesja, na której powinna była zostać przyjęta rezygnacja.
Rozpoznanie i przegłosowanie wniosku starosty lub marszałka o odwołanie członka zarządu może się dokonać na tej samej sesji, na której wniosek został zgłoszony.

Uchwałę o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z powodu braku absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w obecności co najmniej połowy składu ustawowego, w kwalifikowanym, tj. imiennym, głosowaniu jawnym. Jeżeli wniosek nie uzyska wymaganej większości, to ponowne głosowanie może się odbyć po upływie 12 miesięcy, tj. przy rozliczeniu następnego budżetu i decydowania o kolejnym absolutorium.
Podjęcie podobnej uchwały, ale z innego powodu niż brak absolutorium, wymaga większości kwalifikowanej, tj. 3/5 ustawowego składu rady gminy. Również podobny wniosek, w razie odrzucenia uchwały, może być głosowany po upływie 12 miesięcy.
Głosowanie w radzie powiatu i sejmiku województwa będzie miało na celu definitywne odwołanie zarządu, a nie uruchomienie procedury referendalnej. Odwołanie starosty lub marszałka jest równoznaczne z odwo³aniem ca³ego zarz¹du, podobnie jak odwo³anie wójta oznacza odwo³anie jego zastŸpców. Wniosek rady lub sejmiku oraz wniosek grupy co najmniej ¼ radnych uwaęa siŸ za przyjŸty, jeęeli w g³osowaniu tajnym uzyska³ on poparcie co najmniej 3/5 ustawowego sk³adu rady lub sejmiku. Jeæeli wniosek nie uzyska wymaganej wiŸkszoœci, kolejny wniosek o odwo³anie moæe zostaę zg³oszony nie wczeœniej niæ po up³ywie 6 miesiźcy od poprzedniego g³osowania. Jest to wiźc okres o po³owź krótszy od wymaganego w razie niepowodzenia inicjatywy o odwołanie wójta.
Odwołanie poszczególnych członków zarządu na wniosek starosty lub marszałka następuje zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Jak widać do odwołania członka zarządu w tym przypadku wystarcza zwykła większość, podczas gdy do odwołania starosty lub marszałka potrzeba kwalifikowanej większości 3/5 głosów. Zachowany został jednak tajny tryb głosowania, gdy tymczasem głosowanie w radzie gminy nad wnioskiem o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania wójta jest jawne kwalifikowane, czyli imienne.
7. Funkcje pracodawcy organu stanowiącego.
Czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty i marszałka wykonuje rada lub sejmik. Decyzje w tych sprawach mają postać uchwał. Rada lub sejmik mogą swoje kompetencje powierzyć swojemu przewodniczącemu, z wyjątkiem jednej, tj. ustalania wynagrodzenia.
Nietypowość tego rozwiązania przejawia się w tym, iż wykonywanie funkcji pracodawcy prawodawca powierzył organowi kolegialnemu.
Ustawa o pracownikach samorządowych zawiera również przepis bezwzględnie obowiązujący, iż członkowie zarządu powiatu wybrani spoza składu rady bądź sejmiku są obowiązani do nawiązania stosunku pracy ze starostwem powiatowym. Obowiązek ten nie dotyczy radnych-członków zarządu powiatu. Jednak w przypadku braku stosunku pracy nie mogą otrzymywać wynagrodzenia. Jeżeli zaś ten stosunek nawiążą – tracą prawo do diety radnego.
Natomiast członkowie zarządu województwa mogą działać bądź w ramach stosunku pracy, bądź bez zatrudnienia, w zależności od postanowień statutu województwa.
8. Odpowiedzialność zarządu i poszczególnych jego członków.
Ustawy samorządowe przewidują odpowiedzialność polityczną wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty i marszałka przed własną radą bądź sejmikiem. Przejawem tej odpowiedzialności jest obowiązek:
• składania corocznych sprawozdań z działalności organu wykonawczego,
• coroczne głosowanie nad wnioskiem komisji rewizyjnej o udzielenie lub nieudzielenie absolutorium,
• kompetencja rady gminy do uruchomienia procedury referendum w sprawie odwołania wójta,
• kompetencja rady powiatu lub sejmiku województwa do odwołania zarządu.
Wójt ponosi także odpowiedzialność polityczną przed wyborcami, czego przejawem jest instytucja referendum w sprawie jego odwołania z inicjatywy wyborców.
Prawo samorządowe nie przewiduje natomiast odpowiedzialności politycznej członków zarządu powiatu lub województwa bezpośrednio przed wyborcami. Nie jest możliwe bowiem przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania zarządu powiatu lub województwa bez odwołania rady lub sejmiku.
W przypadku powtarzającego się naruszenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz przez zarząd powiatu lub województwa Konstytucji RP bądź ustaw, organy te ponoszą odpowiedzialność administracyjną. Postępowanie w tej sprawie wszczyna wojewoda, jako organ nadzoru. Wzywa on najpierw inkryminowane organy do zaprzestania naruszeń, a gdy to nie daje rezultatu występuje do rady lub sejmiku o podjęcie właściwych środków dyscyplinujących. Jeżeli wezwania wojewody nie dadzą właściwych rezultatów, wówczas występuje on do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta lub o rozwiązanie zarządu powiatu bądź województwa. Po odwołaniu lub rozwiązaniu, funkcje organu wykonawczego pełni osoba wyznaczona przez Premiera Rządu RP.
Możliwa jest również odpowiedzialność cywilnoprawna organu wykonawczego bądź poszczególnych jego członków. Źródłem tej odpowiedzialności może być umowa (odpowiedzialność kontraktowa) lub czyn niedozwolony (odpowiedzialność deliktowa).
9. Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej.
Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz przez wszystkich członków zarządu powiatu i zarządu województwa wynika z postanowień ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. RP 1997, nr 106, poz. 679 z późn. zm.). Zakaz ten ma znacznie szerszy zakres niż zakazy dotyczące radnych, zawarte w ustawach samorządowych.
Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej, o ile łączyłoby się to z wykorzystaniem mienia jednostek samorządu terytorialnego. I to mienia tej jednostki, w której radny piastuje mandat. W przypadku członków zarządu oraz wójtów zakaz jest bezwzględny, bez jakichkolwiek wyjątków.
Radni nie mogą uczestniczyć we władzach spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego oraz z udziałem komunalnych osób prawnych. Również i ten zakaz dotyczy tylko jednostki, w których radny piastuje mandat. Członek zarządu oraz wójt nie mogą uczestniczyć w jakichkolwiek organach jakichkolwiek spółek prawa handlowego. To samo dotyczy udziału w organach spółdzielni i fundacji, o ile prowadzą działalność gospodarczą. Członek zarządu może co najwyżej reprezentować swój samorząd lub Skarb Państwa w spółkach prawa handlowego. Nie więcej jednak niż dwóch takich spółkach.
Praktycznie jedyną forma aktywności gospodarczej członka zarządu może być prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolnej lub zwierzęcej w formie gospodarstwa rodzinnego.
Rozdział VIII
Nadzór nad samorządem terytorialnym
1. Zakres przedmiotowy nadzoru.
Nadzór nad samorządem terytorialnym ma generalnie prawnoadministracyjny charakter. Obejmuje on uchwały, zarządzenia, decyzje administracyjne, inne rozstrzygnięcia organów jednostek samorządu terytorialnego. Obejmuje także brak działania ze strony tych organów, czyli tzw. bezczynność organu.
Specyficznemu nadzorowi podlegają uchwały i zarządzenia organów samorządowych w sprawach finansowych. Nadzór ten sprawują bowiem specjalnie ku temu powołane organy, a mianowicie regionalne izby obrachunkowe. Izby badają rozstrzygnięcia organów samorządu terytorialnego w następujących sprawach:
• budżetu,
• procedury uchwalania budżetu i jego zmian,
• zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego, w tym zaciągania i udzielania pożyczek i kredytów,
• zasad i zakresu dotacji udzielanych przez jednostki samorządu,
• podatków i opłat lokalnych,
• absolutorium organów wykonawczych.
Nowym zadaniem izb jest sprawowanie kontroli w przedmiocie zamówień publicznych, udzielanych przez gminy, powiaty i województwa.
Pozostałe uchwały i zarządzenia organów stanowiących i organów wykonawczych można generalnie podzielić na te, które mają charakter prawny decyzji administracyjnych, oraz na inne uchwały i zarządzenia.
Pierwsze podlegają kontroli i nadzorowi w ramach postępowania jurysdykcyjnego. Pozostałe podlegają zasadniczo nadzorowi wojewody w trybie określonym w ustawach samorządowych, o czym będzie mowa niżej.
Decyzje administracyjne organów jednostek samorządu terytorialnego, wydawane w pierwszej instancji, podlegają kontroli instancyjnej oraz nadzorowi administracyjnemu ze strony samorządowych kolegiów odwoławczych oraz sądów administracyjnych. Tylko wyjątkowo uprawnienia kontrolne w tej materii będą przypadały wojewodom.
2. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia.
Ustawy samorządowe zobowiązują wójta, starostę i marszałka do przedkładania wojewodzie lub regionalnej izbie obrachunkowej wszystkich uchwał podjętych przez radę lub sejmik.
Jeżeli natomiast chodzi o uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy wykonawcze, to obowiązek przedkładania ich z urzędu dotyczy tylko tych, które zawierają przepisy porządkowe, a w przypadku uchwał zarządu województwa – tych, które zostały ex lege objęte obowiązkiem przedłożenia. Pozostałe uchwały i zarządzenia organów wykonawczych są przedkładane organom nadzoru tylko na ich wyraźne żądanie.
Zasadą jest siedmiodniowy termin przedłożenia organowi nadzoru uchwał lub zarządzeń organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Termin ten jest liczony od dnia podjęcia uchwały. Jedynie dla przepisów porządkowych przyjętych przez radę gminy lub radę powiatu termin ten został skrócony do dwóch dni.
Siedmiodniowy termin doręczenia ma charakter instrukcyjny. Niedochowanie tego terminu nie powoduje więc określonych sankcji ze strony organu nadzoru wobec zobowiązanego wójta, starosty lub marszałka. Opóźnienie w doręczeniu skutkuje natomiast odpowiednim przesunięciem początku biegu 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego tak, aby zawsze rozpoczynał się on z dniem doręczenia uchwały lub zarządzenia organowi nadzoru.
Drugim istotnym skutkiem uchybienia terminowi doręczenia jest modyfikacja rocznego terminu dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia. Przepisy ustaw samorządowych stanowią bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od dnia jego podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia aktu w terminie, albo jeżeli akt zawiera przepisy prawa miejscowego. Jak widać, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego stwierdzenie nieważności nie jest ograniczone rocznym terminem. Organ nadzoru może więc we własnym zakresie stwierdzić nieważność aktu prawa miejscowego w każdym czasie.
Natomiast gdy chodzi o uchwały i zarządzenia, które nie mają prawotwórczego charakteru, to ewentualne stwierdzenie ich nieważności zależy nie tylko od zachowania 30-dniowego terminu przez organ nadzoru licząc od doręczenia uchwały lub zarządzenia, ale i od dochowania rocznego terminu licząc od dnia podjęcia uchwały lub zarządzenia. Jeżeli bowiem upłynie rok, a uchwała lub zarządzenie nie mają charakteru normotwórczego, to organowi nadzoru pozostaje już tylko skarga do sądu administracyjnego. W takim właśnie przypadku tylko sąd, a nie organ nadzoru, może stwierdzić nieważność aktu w każdym czasie, nawet po upływie roku od daty podjęcia uchwały bądź zarządzenia.
Wydłużenie omawianego rocznego terminu następuje także z chwilą nowelizacji aktu lub wydania jego tekstu jednolitego.
Realizowanie kompetencji nadzorczych następuje w ramach procedury administracyjnej. Ustawy samorządowe nakazują odpowiednie stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Występują tu jednak dość istotne różnice między regułami k.p.a., a wymogami postępowania nadzorczego. Prawo nie zna bowiem postępowania nadzorczego prowadzonego na wniosek organu jednostki nadzorowanej, czy też na wniosek innej osoby trzeciej. Postępowanie nadzorcze zawsze jest wszczynane z urzędu, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być zaskarżone przez osobę trzecią do sądu administracyjnego. Może je natomiast skarżyć organ, którego to dotyczy.
Nie ma również prostej zależności między otrzymaniem uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego a początkiem postępowania nadzorczego. Regułą jest tzw. nadzór następczy dający organowi nadzoru prawo do stwierdzenia nieważności podjętych uchwał czy zarządzeń. Jeżeli uchwała lub zarządzenie nie zostaną podważone w przepisanym trybie, to staja się prawomocne i wykonalne.
W niektórych przypadkach prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu samorządowego od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ.
Zatwierdzenie jest warunkiem koniecznym wejścia w życie zatwierdzanego aktu. Ponieważ przywołane przepisy pozwalają traktować milczenie upoważnionego organu zatwierdzającego jako równoznaczne z zatwierdzeniem, to można przyjąć – zgodnie z zasadą qui tacuit, cum loqui debuit et potuit, consentire videtur (kto milczał, gdy mógł i powinien był przemówić, tego traktuje się jako przywalającego) – że milczenie organu zatwierdzającego jest równoznaczne z brakiem stwierdzenia nieważności.
Inaczej będzie w przypadku obowiązku uzgodnienia lub zaopiniowania. Tu wymaga się od organu samorządowego kontaktowania się z uprawnionym organem jeszcze przed podjęciem uchwały czy wydania zarządzenia. Najpierw należy przedstawić projekt uchwały lub zarządzenia, a dopiero po wyraźnym lub dorozumianym uzyskaniu zgody możliwe jest przyjęcie ostatecznego rozstrzygnięcia, które również podlega standardowej kontroli wojewody lub regionalnej izby obrachunkowej. Organ opiniujący również musi otrzymać projekt rozstrzygnięcia. Wprawdzie jego stanowisko nie jest wiążące, ale jego brak z winy organu zobowiązanego do zasięgnięcia opinii powoduje nieważność uchwały lub zarządzenia.
Wojewoda lub regionalna izba obrachunkowa po otrzymaniu uchwały lub zarządzenia organu samorządowego nie muszą wszczynać postępowania nadzorczego. Czynią to dopiero wtedy, gdy dochodzą do przekonania, że inkryminowana uchwała bądź zarządzenie budzą wątpliwości co do ich zgodności z obowiązującym prawem.
Ustawy samorządowe nie regulują formy prawnej przewidzianej do wszczęcia postępowania nadzorczego. Jak się wydaje, od 1 stycznia 2004 r. będzie możliwe wydanie formalnego postanowienia o wszczęciu postępowania, co jest związane ze zmianami w k.p.a.
Nadzorowana jednostka samorządu terytorialnego ma prawo do czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Wynika to z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu jurysdykcyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.), a jak pamiętamy, w postępowaniu tym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Udział nadzorowanego w postępowaniu może bowiem zrealizować następujące cele:
• umożliwić nadzorowanemu przedstawienie własnego punktu widzenia,
• usunąć rozbieżności w sprawie uchwały lub zarządzenia,
• zapobiec wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.
Warto zauważyć, że w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez regionalną izbę obrachunkową w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej uprawnienie jednostki do udziału w postępowaniu zostało zasadniczo wzmocnione przez prawodawcę. Mianowicie, jednostka samorządu terytorialnego ma zagwarantowane prawo zmodyfikowania we własnym zakresie kwestionowanych zapisów uchwały budżetowej. Samo tylko ustalenie przez izbę, że uchwała narusza prawo, nie upoważnia jeszcze izby do stwierdzenia nieważności budżetu. Konieczne jest umożliwienie nadzorowanemu dokonania korekty we własnym zakresie, stosownie do merytorycznych wskazówek izby i w terminie przez nią określonym.
Organ nadzoru, w związku z toczącym się postępowaniem nadzorczym, może wstrzymać wykonanie uchwały lub zarządzenia. Wstrzymanie to może dotyczyć tylko takiego aktu, który podlega wykonaniu. W odniesieniu do uchwał lub zarządzeń zawierających przepisy prawa miejscowego NSA udzielił jednoznacznej negatywnej odpowiedzi. Uchwała lub zarządzenie zawierająca przepisy prawa miejscowego z chwila wejścia w życie staje się obowiązującym prawem. W odniesieniu do niej można mówić wyłącznie o stosowaniu przepisów, a to wyklucza, zdaniem NSA, przymiot wykonalności uchwały lub zarządzenia, a w konsekwencji wyklucza możliwość wstrzymania wykonania uchwały bądź zarządzenia.
Wszczęcie postępowania nadzorczego otwiera organowi nadzoru potencjalną możliwość stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia. Jednak obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ewentualne wątpliwości przesądza o tym, że nie każde postępowanie nadzorcze kończy się stwierdzeniem nieważności uchwały bądź zarządzenia.
Po pierwsze, organ nadzoru może dojść do wniosku, że uchwała lub zarządzenie są zgodne z prawem. W takiej sytuacji kończy się postępowanie nadzorcze bez formalnego postanowienia o zakończeniu postępowania. Organ nadzoru powinien jedynie poinformować nadzorowanego, że jego akt okazał się zgodny z prawem. Doktryna (W. Kisiel) sugeruje jednak podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.).
Po drugie, uchwała lub zarządzenie może naruszać prawo w sposób nieistotny, wówczas organ nadzoru powinien poinformować o tym nadzorowanego, czyniąc stosowne wytyki. Sam akt nie podlega jednak unieważnieniu.
Po trzecie, organ nadzoru może stwierdzić istotną wadliwość uchwały lub zarządzenia, która to wadliwość nie skutkuje jednak stwierdzeniem nieważności aktu. Powodem może być na przykład upływ czasu, który uniemożliwia organowi nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego we własnym zakresie. Jak wiadomo, rozstrzygnięcie to winno być wydane w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia organowi nadzoru. Bezskuteczny upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu nadzorczego do wydania rozstrzygnięcia, ponieważ termin ten ma prekluzyjny charakter.
Po czwarte, organ nadzoru wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdza nieważność uchwały lub zarządzenia z powodu niezgodności z prawem. Przesłankami wydania takiego rozstrzygnięcia mogą być:
• naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały lub zarządzenia,
• oparcie uchwały lub zarządzenia z zakresu prawa materialnego wyłącznie na przepisach prawa ustrojowego,
• naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał,
• naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez ich wadliwą interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Organ nadzoru w takich sytuacjach stwierdza nieważność aktu. Nie może jednak wydać w miejsce unieważnionego aktu własnego, co oznacza brak dewolucji kompetencji do ustalania treści uchwały lub zarządzenia.
Z chwilą doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego następuje wstrzymanie wykonania uchwały lub zarządzenia z mocy prawa. Nie oznacza to jednak uzyskania przez rozstrzygnięcie przymiotu prawomocności. Nastąpi to dopiero po upływie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez ten sąd.
W orzecznictwie sądowym utrwaliła się wykładnia, że orzeczenie wojewody o twierdzeniu nieważności uchwały lub zarządzenia ma charakter deklaratoryjny, a co za tym idzie działa ex tunc. Oznacza to, że zakwestionowany akt przestaje obowiązywać od dnia jego wydania i należy go traktować tak, jak gdyby nigdy nie istniał.
Deklaratoryjny charakter mają rozstrzygnięcia wojewody w odniesieniu do uchwał i zarządzeń jednostek samorządu terytorialnego, które są podejmowane w zakresie zadań własnych jednostki samorządowej. W odniesieniu do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wojewodzie przysługuje kompetencja do dokonania korekty unieważnionego aktu w postaci zarządzenia zastępczego. W tym przypadku wyjątkowo dochodzi do dewolucji kompetencji, a samo zarządzenie zastępcze wojewody ma siłą rzeczy konstytutywny charakter.
Bardziej skomplikowana prawnie sytuacja występuje w przypadku rozstrzygnięć nadzorczych regionalnej izby obrachunkowej. Izba, stwierdziwszy wadliwość uchwały budżetowej, zaczyna od wyznaczenia terminu do usunięcia wad. Dopiero gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie uwzględni zastrzeżeń i nie dokona korekty uchwały we własnym zakresie, podejmowane jest rozstrzygnięcie nadzorcze izby, składające się z dwóch części:
• stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej,
• zastąpienia nieważnych postanowień budżetu przez ustalenia dokonane przez izbę.
Pierwszej części rozstrzygnięcia można przypisać deklaratoryjny charakter, a drugiej bez wątpienia konstytutywny. Jednak bez odpowiedzi pozostaje pytanie o ważność decyzji wydanych na podstawie unieważnionej uchwały.
3. Stwierdzanie nieważności poleceń i żądań wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) i starostów.
Wojewoda dysponuje kompetencjami do stwierdzania nieważności aktów administracyjnych mających postać poleceń lub żądań, kierowanych przez wójtów lub starostów do wyspecjalizowanych straży bądź inspekcji.
Ta kompetencja wojewody może dotyczyć:
• żądania wójta lub starosty, skierowanego do właściwego komendanta Policji, przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa bądź zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego,
• polecenia wójta lub starosty, które zobowiązuje właściwego komendanta Państwowej Straży Pożarnej (PSP) do usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa wspólnoty samorządowej, w szczególności życia lub zdrowia,
• polecenia wójta lub starosty, które zobowiązuje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do podjęcia działań zmierzających do usunięcia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi związanych z budową, utrzymaniem lub rozbiórka obiektów budowlanych,
• polecenia wójta lub starosty, skierowanego do właściwego organu Inspekcji Ochrony Roślin w sprawie usunięcia zagrożenia fitosanitarnego.
Wymienionym wyżej strażom i inspekcjom przysługuje prawo odwołania się do wojewody od wydanych żądań i poleceń. Kompetencja wojewody do stwierdzania nieważności tych żądań i poleceń nosi w sobie wszelkie znamiona rozstrzygnięcia nadzorczego. Jednakże podejmowanie rozstrzygnięć w tych sprawach różni się wyraźnie od stwierdzania nieważności uchwał lub zarządzeń na podstawie przepisów ustaw samorządowych czy kontroli decyzji w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. W tym przypadku nadzór wojewody jest dokonywany na podstawie przepisów ustaw szczególnych. Zdaniem W. Kisiela, rozstrzygnięcia wojewodów w tej materii podlegają kontroli sądów administracyjnych.
4. Szczególne środki władcze organów nadzoru wobec jednostek samorządu terytorialnego.
Charakter prawny tych środków jest dyskusyjny w doktrynie prawa samorządowego. Niektórzy jej przedstawiciele (np. A. Agopszowicz) nie zaliczają ich do środków nadzoru. Niemniej jednak uprawniają organy administracji rządowej do władczego wkraczania w sferę działalności samorządowej.
Szczególną przesłankę działania wojewody wobec jednostek samorządu terytorialnego stanowią tzw. sytuacje nadzwyczajne. Do tego rodzaju stanów faktycznych ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t.jednol.: Dz.U. RP 2001, nr 80, poz. 872 z późn. zm.) zalicza sytuacje, w których istnieje zagrożenie dla:
• życia,
• zdrowia,
• mienia,
• środowiska naturalnego,
• bezpieczeństwa państwa,
• porządku publicznego,
• praw obywatelskich,
Wspomniana ustawa do takich sytuacji zalicza ponadto konieczność:
• zapobieżenia klęsce żywiołowej,
• zapobieżenia innemu nadzwyczajnemu zagrożeniu,
• usuwania skutków klęski żywiołowej,
• usuwania skutków innego nadzwyczajnego zagrożenia.
W każdej z powyższych sytuacji wojewoda może kierować do jednostek samorządu terytorialnego wiążące polecenia. Polecenia te nie mogą jednak dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty załatwianych w drodze decyzji administracyjnych. Zdaniem W. Kisiela polecenia te należy zaliczyć do środków nadzoru w rozumieniu przepisu art. 16 ust. 7 pkt 7 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. RP 1995, nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Oznacza to, że podlegają one kontroli sądu administracyjnego.
Z kolei Prezes Rady Ministrów ma kompetencję do uzgadniania, czyli praktycznie do wyrażania zgody, w sprawach treści statutów gmin liczących powyżej 300 000 mieszkańców oraz statutów województw.
Przepisy szczególne przyznają nadto innym organom administracji rządowej, jak np. Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji czy Ministrowi Spraw Zagranicznych, kompetencję do nadzorowania pojedynczych spraw należących do zadań lub kompetencji jednostek samorządu terytorialnego.
W tym miejscu wypada przypomnieć ogólną zasadę, iż gdy prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu jednostki samorządu terytorialnego od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, to zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od daty doręczenia tego rozstrzygnięcia lub projektu rozstrzygnięcia. Jeżeli właściwy organ nie zajmie stanowiska w sprawie, wówczas rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego.
5. Uprawnienia kontrolne organów administracji rządowej wobec samorządu terytorialnego.
Organy administracji rządowej mają następujące uprawnienia kontrolne wobec jednostek samorządu terytorialnego:
• żądanie informacji przez organy nadzoru,
• prawo opiniowania regionalnej izby obrachunkowej,
• wystąpienia pokontrolne regionalnej izby obrachunkowej,
• postanowienia sygnalizacyjne prezesa samorządowego kolegium odwoławczego.
Organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego (gmin, powiatów i województw), niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Przepisy regulujące to zagadnienie rozszerzają więc zakres kontroli poza teksty uchwał i zarządzeń organów samorządowych. Tym samym umożliwiają organom nadzoru sięgnięcie do dokumentacji związanych z procedurami i postępowaniem w sprawach związanych podejmowanymi rozstrzygnięciami (uchwałami i zarządzeniami).
Regionalne izby obrachunkowe opiniują:
• projekty budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
• informację o stanie mienia gmin, powiatów i województwa,
• kwartalne sprawozdania z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
• przebieg wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego za pierwsze półrocze,
• roczne sprawozdanie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego z wykonania budżetu,
• plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej, przekazanych jednostce samorządu terytorialnego mocą ustawy,
• plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej, przekazanych jednostce samorządu terytorialnego na podstawie porozumień,
• plan finansowy zadań wynikających z porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego,
• wnioski komisji rewizyjnych organów stanowiących samorządu terytorialnego w sprawie absolutoriów,
• wnioski o odwołanie zarządu w związku z nieudzieleniem zarządowi absolutorium,
• możliwości spłaty kredytu lub pożyczki,
• możliwości sfinansowania deficytu budżetowego,
• prognozy kształtowania się długu publicznego gminy, powiatu lub województwa,
• wnioski o przyznanie części rekompensującej subwencji ogólnej.
Opinie regionalnej izby obrachunkowej mają swoją wagę, ponieważ organy wykonawcze mają obowiązek przedstawianie tych opinii organom stanowiącym wraz z odpowiedzią na zarzuty izby.
Niezależnie od kontroli konkretnych rozstrzygnięć organów samorządowych, jak również opiniowania niektórych przedsięwzięć tych organów, regionalne izby obrachunkowe dysponują jeszcze jednym instrumentem kontrolnym, a mianowicie uprawnieniem do przeprowadzania generalnych kontroli jednostek samorządu terytorialnego. Każda jednostka samorządu terytorialnego powinna być poddana takiej kontroli przynajmniej raz na 4 lata. W trakcie kontroli inspektorzy regionalnej izby obrachunkowej mają ustawowo zagwarantowany dostęp do informacji i danych poprzez:
• prawo wstępu na teren i do pomieszczeń kontrolowanej jednostki,
• prawo dostępu do niezbędnych informacji.
Izba nie określa obowiązków ani tym bardziej ich nie egzekwuje. Wnioski i uwagi zawarte w wystąpieniu pokontrolnym nie stwarzają po stronie kontrolowanej jednostki samorządu terytorialnego żadnego obowiązku skorygowania własnego działania. W istocie izba tylko przypomina obowiązujące przepisy i płynące z nich konsekwencje oraz dokonuje oceny stopnia realizacji nałożonych na dany samorząd powinności. Przedstawia również proponowane środki zaradcze.
Z drugiej strony, kontrolowana jednostka ma obowiązek ustosunkowania się do wniosków pokontrolnych oraz poinformowania izby o sposobie wykonania wniosków albo o przyczynach ich niewykonania. Jak widać, kontrolowana jednostka może zgłaszać zastrzeżenia do wniosków pokontrolnych i ustaleń kontroli.
W razie stwierdzenia nieprawidłowości dotyczących naliczania subwencji i rozliczania dotacji celowych, prezes izby przekazuje organom dokonującym podziału tych środków finansowych oraz Prezesowi Rady Ministrów informacje o tych nieprawidłowościach. Na tej podstawie Premier Rządu RP może odwołać wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub rozwiązać zarząd powiatu lub województwa, a nawet wystąpić do Sejmu RP z wnioskiem o rozwiązanie rady lub sejmiku.
Wreszcie, prezes samorządowego kolegium odwoławczego może w przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w pracy organów administracji jednostek samorządu terytorialnego z urzędu wydać postanowienie sygnalizacyjne. Odpisy tego postanowienia przekazuje następnie radzie lub sejmiku oraz komisji rewizyjnej tych organów.
Postanowienie sygnalizacyjne stanowi podstawę do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do pracowników samorządowych, jeżeli ich działanie lub zaniechanie było przyczyna uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego.
6. Kompetencje nadzorcze wobec organów jednostek samorządu terytorialnego.
Dotąd była mowa o kompetencjach, jakie przysługują organom nadzoru wobec czynności wykonywanych przez organy samorządowe (stwierdzenie nieważności aktu, uzgodnienie, opiniowanie, zatwierdzenie etc.). Tu zostaną omówione kompetencje, które mogą być wykonywane wobec osób zajmujące stanowiska w organach samorządowych.
Rozwiązanie rady lub sejmiku.
Rozwiązanie rady lub sejmiku może nastąpić w dwu sytuacjach:
• jeżeli w okresie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów radnych rada powiatu lub sejmik województwa nie zdołają wybrać zarządu, wówczas z mocy prawa ulegają rozwiązaniu,
• jeżeli rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa wielokrotnie naruszają Konstytucję RP lub ustawy, wówczas Sejmowi RP przysługuje uznaniowa kompetencja do rozwiązania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego; uznaniowość decyzji polega na tym, że w przypadku powtarzającego się naruszania Konstytucji RP lub ustaw Sejm RP nie jest bezwzględnie obowiązany do rozwiązania rady lub sejmiku; podjęcie decyzji o rozwiązaniu ipso iure pociąga to za sobą rozwiązanie zarządu powiatu i województwa; rozwiązanie rady gminy nie powoduje jednak odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Odwołanie wójta (burmistrz, prezydenta miasta) gminy lub rozwiązanie zarządu powiatu i zarządu województwa.
Ustawy samorządowe przewidują możliwość odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy oraz możliwość rozwiązania zarządu (powiatu, województwa), bez jednoczesnego rozwiązania rady lub sejmiku. Odwołanie lub rozwiązanie stanowi konsekwencję wielokrotnego naruszenia Konstytucji RP lub ustaw przez organ wykonawczy.
W razie powtarzającego się naruszenia Konstytucji RP lub ustaw przez zarząd powiatu lub zarząd województwa, właściwy wojewoda wzywa odpowiednio radę powiatu bądź sejmik województwa do zastosowania niezbędnych środków przeciwdziałających. Można to rozumieć jako wezwanie do zastosowania koniecznych zmian personalnych w składzie zarządu. Gdy wezwanie wojewody nie odnosi skutku, wówczas wojewoda – za pośrednictwem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – występuje do Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu. Rozwiązanie zarządu skutkuje wyznaczeniem przez Premiera Rządu RP osoby, która pełni funkcję rozwiązanego organu do czasu wyboru nowego zarządu.
Z podobną procedurą mamy do czynienia w przypadku wójta naruszającego Konstytucję RP lub ustawy zwykłe. Właściwy wojewoda w takiej sytuacji wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a gdy to nie skutkuje, występuje w podobnym, jak wyżej, wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta. Po odwołaniu, Prezes Rady Ministrów, na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wyznacza osobę, która pełni funkcję wójta do czasu wyboru nowego wójta.
Zawieszenie organów samorządowych.
W razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, powiatu lub województwa, działając na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Prezes Rady Ministrów może zawiesić organy samorządowe i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do 2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady gminy i wójta gminy oraz wyboru zarządu powiatu lub zarządu województwa przez radę powiatu lub sejmik województwa.
Prawo samorządowe uzależnia zawieszenie organów samorządowych od zaistnienia dwóch przesłanek:
• przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych,
• braku nadziei na szybką poprawę.
Są to warunki konieczne, ale niewystarczające, albowiem ostateczną decyzję podejmuje Premier Rządu RP, który działa tu w ramach ustawowego uznania administracyjnego.
Rozstrzygnięcie nadzorcze o zawieszeniu jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. Staje się więc prawomocne i podlega wykonaniu według ogólnych zasad rządzących rozstrzygnięciami nadzorczymi. Termin zaskarżenia wynosi więc 30 dni licząc od daty doręczenia rozstrzygnięcia. O bezskutecznym upływie tego terminu lub oddaleniu skargi albo w razie jej odrzucenia przez sąd prawomocne już rozstrzygnięcie nadzorcze podlega wykonaniu. Żaden przepis prawa samorządowego nie daje bowiem oparcia dla tzw. natychmiastowej wykonalności jakiegokolwiek rozstrzygnięcia nadzorczego.
Osoba pełniąca funkcje organów samorządowych.
W przypadku zawieszenia organów samorządowych ich funkcje na okres przejściowy przejmuje osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów. Dzieje się tak w trzech przypadkach.
Po pierwsze, kiedy rada powiatu lub sejmik województwa, wybrane na nową kadencję, nie zdołają w terminie pierwszych 3 miesięcy od zwyczajnych wyborów lokalnych dokonać wyboru zarządu. Następuje wówczas rozwiązanie ipso iure rady lub sejmiku, a Premier Rządu RP wyznacza osobę, która pełni funkcję tak rozwiązanej rady bądź sejmiku, jak i niewybranego zarządu.
Ta sytuacja nie wystąpi w samorządzie gminnym, bo wójt gminy pochodzi z bezpośrednich wyborów.
Po drugie, w razie rozwiązania organu stanowiącego z powodu naruszenia Konstytucji RP lub ustaw, to wyznaczona przez Premiera Rządu RP pełni w powiecie i województwie funkcje organu stanowiącego i wykonawczego. Natomiast w gminie wyznaczona osoba pełni tylko funkcję rady gminy, bez naruszania właściwości wójta.
Po trzecie, jeżeli powtarzającego się naruszania Konstytucji RP lub ustaw dopuszcza się organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, wówczas organ nadzoru odwołuje lub rozwiązuje organ wykonawczy, bez naruszania kadencji organu stanowiącego. Wyznaczona osoba pełni funkcje odwołanego lub rozwiązanego organu wykonawczego do czasu wyłonienia nowego organu wykonawczego.
Zarząd komisaryczny.
Prawo samorządowe przewiduje powołanie komisarza rządowego w dwóch wypadkach:
• gdy rada powiatu lub sejmik województwa po ponownych wyborach nie zdołają wybrać zarządu,
• gdy organy samorządowe zostają zawieszone.
Osoba pełniąca funkcję komisarza rządowego, podobnie jak wyznaczona osoba do pełnienia funkcji organów samorządowych, nie jest pracownikiem samorządowym, lecz pracownikiem administracji rządowej. Nie może ona zostać odwołana przez wspólnotę samorządowa w drodze referendum lokalnego. Osobą powołująca i wykonującą inne funkcje pracodawcy jest tu Prezes Rady Ministrów.
7. Orzekanie w sprawach naruszenia dyscypliny budżetowej.
Na podstawie przepisów ustawy z dn. 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. RP 2005, nr 14, poz. 114) pracownicy sektora finansów publicznych i inne osoby dysponujące środkami publicznymi ponoszą odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansowej. Wymierzenie kary w tym postępowaniu może prowadzić, poza karami pieniężnymi i porządkowymi, do zakazu pełnienia funkcji wójta lub jego zastępcy, członka zarządu lub skarbnika jednostki samorządu terytorialnego.
Organem orzekającym w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych jest regionalna komisja orzekająca, działająca przy regionalnej izbie obrachunkowej. Komisja orzeka w pierwszej instancji w sprawach dotyczących realizacji budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Organem odwoławczym jest Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych.
8. Akty nadzoru.
Tradycyjna doktryna prawa administracyjnego dzieli akty nadzoru nad samorządem terytorialnym na dwie kategorie:
• rozstrzygnięcia nadzorcze, które definiuje się jako akty kończące postępowanie nadzorcze, które konkretyzują środek nadzoru, jaki organ nadzoru chce zastosować,
• inne akty nadzoru.
Do pierwszej kategorii zaliczymy:
• zastępcze ustalenie budżetu gminy, powiatu lub województwa przez regionalną izbę obrachunkową,
• zarządzenie zastępcze wojewody wobec braku uchwały organu stanowiącego o wygaśnięciu mandatu radnego, członka zarządu i wójta gminy,
• zarządzenie zastępcze wojewody zastępujące uchwałę organu samorządowego wydana w zakresie spraw zleconych z zakresu administracji rządowej,
• stwierdzenie przez regionalną izbę obrachunkową nieważności uchwały budżetowej lub jej części z równoczesnym wprowadzeniem w to miejsce do budżetu jednostki samorządu terytorialnego ustaleń zastępczych,
• stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego,
• stwierdzenie przez wojewodę nieważności aktów administracyjnych (poleceń, żądań) kierowanych przez wójta bądź starostę do wyspecjalizowanych straży lub inspekcji.
Natomiast kategoria druga jest bardziej zróżnicowana. Zaliczymy do niej:
• posiłkowe akty nadzoru o charakterze przygotowawczym bądź uzupełniającym:
0 żądanie przez organ nadzoru dostarczenia przez nadzorowany organ samorządowy informacji i danych,
0 wstrzymanie przez organ nadzoru (wojewodę, regionalna izbę obrachunkową) wykonania uchwały organu samorządowego w zakresie spraw zleconych i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,
0 wskazanie przez regionalną izbę obrachunkową nieprawidłowości uchwały budżetowej organu stanowiącego oraz wyznaczenia przez izbę sposobu i terminu ich usunięcia przez radę lub sejmik,
0 żądanie przez wojewodę przedłożenia przez radę lub sejmik programu naprawczego pod rygorem pod rygorem zawieszenia rady lub sejmiku z powodu nieskuteczności działania,
0 wezwanie rady lub sejmiku do zastosowania wobec zarządu niezbędnych środków pod rygorem rozwiązania zarządu przez Prezesa Rady Ministrów,
0 postanowienia sygnalizacyjne prezesa samorządowego kolegium odwoławczego,
0 przeprowadzenie przez regionalną izbę obrachunkową okresowej kontroli kompleksowej,
0 skierowanie przez regionalną izbę obrachunkową do kontrolowanej jednostki samorządowej wystąpienia pokontrolnego,
0 zaopiniowanie przez regionalną izbę obrachunkowa niektórych zamierzonych aktów i czynności organów jednostek samorządu terytorialnego;
• zezwolenie lub nałożenie obowiązku na jednostkę samorządu terytorialnego:
0 zgoda na działania samorządu terytorialnego udzielana przez Prezesa Rady Ministrów lub Ministra Spraw Zagranicznych,
0 polecenie wojewody wiążące organy samorządu terytorialnego w stanie nadzwyczajnym;
• akty nadzoru w sprawach osobowych nadzorowanych organów samorządu terytorialnego:
0 powołania komisarza rządowego do końca kadencji,
0 powołania komisarza rządowego na czas nie dłuższy niż 2 lata,
0 powołania osoby pełniącej funkcje rozwiązanych organów,
0 orzekanie w sprawach odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny budżetowej.
9. Kryteria kontroli i nadzoru.
Ustawy samorządowe używają terminu “nadzór” na oznaczenie relacji zachodzących między organami administracji publicznej o całkowicie odmiennym charakterze: administracja rządowa – administracja samorządowa. Skłoniło to Trybunał Konstytucyjny do stwierdzenia w 1994 r., że przez nadzór w tym przypadku należy rozumieć określone procedury dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawa ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności organu nadzorowanego.
Zgodnie z postanowieniem Konstytucji RP (art. 171 ust. 1) wszelka działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ten kategorycznie sformułowany przepis, powtórzony następnie przez ustawy samorządowe, pozwala na konstatację, że jedynym kryterium nadzoru może być kryterium legalności, czyli badanie zgodności działań bądź zaniechań organów jednostek samorządowych z obowiązującym prawem.
Z uwagi na nadrzędną rangę Konstytucji RP w systemie źródeł prawa RP wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane w taki sposób, aby uzgodnić to z przywołaną wyżej normą konstytucyjną. A uzgodnienie takie wydaje się konieczne, gdyż akty niższej rangi zawierają odmienne uregulowania, ponieważ obok kryteriów legalności, odwołują się do kryterium celowości, rzetelności i gospodarności.
Pierwszym przykładem służy norma zawarta w art. ust. 2 8 EKST, która dopuszcza sprawowanie nadzoru przy użyciu kryteriów celowościowych, gdy przedmiotem rozstrzygnięć nadzorczych jest wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej.
Jeszcze dalej idzie przepis art. 5 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, który expressiss verbis dopuszcza kryteria celowości, rzetelności i gospodarności w zakresie kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do zadań administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub zawartych porozumień. Na tych samych kryteriach opiera się kontrola działalności samorządu terytorialnego, przeprowadzana przez NIK (art. 5 ust. 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli).
Jak można łatwo zauważyć, Konstytucja RP nie odsyła do szczegółowego uregulowania ustawowego spraw nadzoru nad samorządem terytorialnym i kryteriów tego nadzoru. Brak jest zatem podstaw do zastosowania reguł wykładni prawniczej lex specialis derogat legi generali. Zgodzić się więc należy z wywodami przedstawicieli doktryny (A. Agopszowicz, W. Kisiel), że art. 171 Konstytucji RP należy odnosić nie tylko do korzystania z władczych środków nadzoru. Kontrola organu nadzoru jest przecież podporządkowana potrzebom nadzoru. Kryteria kontroli i nadzoru powinny być zatem tożsame. W tym ujęciu kryterium legalności jest wyłącznym kryterium oceny podmiotów samorządowych również w zakresie kontroli wykonywanej przez regionalną izbę obrachunkową i Najwyższą Izbę Kontroli.
Dlatego uzasadniona jest teza, że przywołane wyżej przepisy ustawowe utraciły moc prawną z zakresie, w jakim dopuszczają one stosowanie w toku kontroli jednostek samorządowych innych niż legalność kryteriów, a przywołana norma zawarta w EKST pozostaje w kolizji z Konstytucją RP.
Ustawy samorządowe, jak również przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych (Dz.U. RP 2000, nr 91, poz. 1009 z późn. zm.), uprawniają Ministra Spraw Zagranicznych do władczej oceny współpracy jednostek samorządu terytorialnego z podmiotami zagranicznymi nie tylko z punktu widzenia zgodności tej współpracy z prawem krajowym i międzynarodowym, ale również z punktu widzenia zgodności z polityką zagraniczną RP. Pod tym kątem są badane uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego.
Powyższe przepisy, wymieniając obok siebie prawo i politykę zagraniczną państwa, nie pozostawiają żadnej wątpliwości, że mamy do czynienia z nowym kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym, którego nie przewiduje norma konstytucyjna.
10. Organy nadzoru.
Wojewoda.
Wykonywanie nadzoru nad samorządem terytorialnym należy do najważniejszych zadań wojewody. Do wykonywania w jego imieniu nadzoru na samorządem, w tym do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych, wojewoda może upoważnić pracowników urzędu wojewódzkiego.
Do jego kompetencji należy:
• rozpatrywanie części zwyczajnych i nadzwyczajnych środków zaskarżenia na decyzje wydane w pierwszej instancji przez organy jednostek samorządu terytorialnego; decyzje te są obecnie wydawane na podstawie lex specialis, albowiem ogólna właściwość przysługuje samorządowym kolegiom odwoławczym,
• nadzoruje uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, które nie są nadzorowane przez regionalne izby obrachunkowe,
• dokonuje oceny samorządu terytorialnego w województwie, aby w razie potrzeby wystąpić do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o rozwiązanie organu wykonawczego z uwagi na powtarzające się naruszenia Konstytucji RP lub ustaw przez zarząd jednostki,
• żąda informacji na temat organizacji i funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, niezbędnych do wykonania kompetencji nadzorczych.
Regionalna izba obrachunkowa.
W zakresie spraw finansowych nadzór nad samorządem terytorialnym wykonują regionalne izby obrachunkowe. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.jednol.: Dz.U. RP 2001, nr 55, poz. 577 z późn. zm.) izby sprawują nadzór nad działalnością:
• jednostek samorządu terytorialnego,
• związków międzygminnych,
• stowarzyszeń gmin,
• stowarzyszeń gmin i powiatów,
• związków powiatów,
• stowarzyszeń powiatów,
• samorządowych jednostek organizacyjnych,
Jak widać, jest to katalog obejmujący wszystkie odmiany struktur samorządu terytorialnego. Zostały w nim ujęte nawet podmioty spoza struktur samorządowych, o ile korzystają z dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Izby są wyspecjalizowanymi organami kontroli i nadzoru. Ich zainteresowanie skupia się przede wszystkim na sprawach gospodarki finansowej i zamówień publicznych. Nie dysponują kompetencjami do orzekania w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, za wyjątkiem orzecznictwa o naruszaniu dyscypliny budżetowej.
Z podmiotowego punktu widzenia, izby są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej podmiotów samorządowych. Są więc państwowymi jednostkami budżetowymi. Można je zaliczyć do kategorii wyspecjalizowanych organów administracji publicznej. Członków kolegium izby, w tym prezesa izby i jego zastępców, powołuje i odwołuje Premier Rządu RP. Prezes izby jest przełożonym pracowników izby.
Prezes Rady Ministrów.
Premier Rządu RP jest konstytucyjnym organem nadzoru nad samorządem terytorialnym (art. 71 ust. 2). Przysługuje mu kompetencja do działania w sytuacjach szczególnych, gdy trzeba:
• wystąpić do Sejmu RP o rozwiązanie rady lub sejmiku,
• rozwiązać zarząd powiatu lub województwa,
• odwołać wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy,
• zawiesić organy jednostki samorządu terytorialnego.
Prezes Rady Ministrów dysponuje też kompetencją relatywnie szczegółową, a mianowicie wyraża zgodę na uchwalenie statutu gminy liczącej ponad 300 000 mieszkańców oraz statutu województwa.
Samorządowe kolegium odwoławcze.
Przepisy nie wymieniają samorządowego kolegium odwoławczego wśród organów nadzorujących działalność samorządu terytorialnego. Jednak analiza kompetencji posiadanych przez kolegium pozwala na umieszczenie tego organu pośród organów nadzoru administracyjnego.
Faktem bezspornym jest możliwość władczego korygowania rozstrzygnięć podejmowanych przez organy samorządowe. Uchyla ono bowiem w trybie kasacyjnym lub reformacyjnym decyzje administracyjne wydane w pierwszej instancji przez organy jednostek samorządu terytorialnego, a nawet stwierdza nieważność tych decyzji. Również postanowienia sygnalizacyjne potencjalnie otwierają spore możliwości korygowania przez kolegium nieprawidłowości pojawiających się w pracy organów samorządowych.
Ustawodawca niejednoznacznie określił pozycję prawną kolegiów odwoławczych. Jego właściwość obejmuje odwołania od decyzji administracyjnych wydawanych przez organy samorządowe, niezależnie czy są to sprawy własne samorządu terytorialnego, czy też zlecone samorządowi z zakresu administracji rządowej. Pracownicy kolegiów nie mogą pracować ani w administracji rządowej, ani samorządowej. Jednak ma do nich uzupełniające zastosowanie ustawa o pracownikach samorządowych, a nie ustawa o służbie cywilnej. Prezesa kolegium powołuje i odwołuje Prezes rady Ministrów.
Z powyższego wynika, że kolegia odwoławcze nie są organami administracji rządowej, nie są także organami samorządu terytorialnego. Przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium odwoławczego są związani wyłącznie przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Wskazuje to na rodzaj szczególnej niezawisłości, zbliżonej do sędziowskiej. Nie ma jednak związania przepisami wewnętrznymi, poleceniami służbowymi ani nienormatywnymi uchwałami samorządu terytorialnego. Z całą pewnością samorządowe kolegia odwoławcze są organami publicznymi, których trzyosobowe składy orzekające cieszą się niezawisłością administracyjną.
Szczególne organy nadzoru.
Wszystkie wymienione wyżej organy nadzoru miały stosunkowo szerokie kompetencje nadzorcze. Można je więc określić mianem organów nadzoru ogólnego.
Przepisy prawa administracyjnego przyznają innym jeszcze organom administracyjnym kompetencje do nadzorowania ściśle określonych spraw z zakresu samorządu terytorialnego. Przykładem mogą służyć Minister Spraw Zagranicznych czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Tego rodzaju organy można określić jako organy nadzoru szczególnego.
Organy kontroli.
Poza organami nadzoru, które zajmują się nadzorem nad samorządem terytorialnym, a czasem w określonym zakresie ograniczają się do kontroli samorządu terytorialnego, w systemie organów administracji publicznej mamy do czynienia z organami, które wykonują wyłącznie kontrolę samorządu terytorialnego.
Można do nich zaliczyć Najwyższą Izbę Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, prokuraturę czy sądy powszechne i administracyjne. Organy te nie stanowią organów nadzoru, ponieważ nie mogą zastępować zakwestionowanych rozstrzygnięć organów samorządu terytorialnego własnymi rozstrzygnięciami.
Samorządowe organy nadzoru.
W okresie II Rzeczypospolitej funkcjonował związek rewizyjny samorządu terytorialnego, który dysponował uprawnieniami nadzorczymi wobec samorządu.
Na gruncie obecnego prawa jednostki samorządu terytorialnego są od siebie niezależne i nie sprawują wobec siebie nadzoru. Cały system samorządu terytorialnego funkcjonuje na zasadzie wzajemnej niezależności i komplementarności zadań. Całość kompetencji nadzorczych spoczywa w ręku administracji rządowej.
Można co najwyżej mówić o pewnych uprawnieniach kontrolnych jednostek samorządu terytorialnego względem siebie, które mają miejsce w przypadku powierzania zadań bądź udzielania sobie pomocy.
Rozdział IX
Administracja publiczna i samorząd terytorialny w wybranych krajach Europy
I. Model brytyjski.
1. Władze centralne.
Właściwie należałoby mówić o modelu angielskim, a nie brytyjskim, chociaż powstałe w 1707 r. Zjednoczone Królestwo (ang. United Kingdom) obejmowało Anglię, Szkocję i Walię. Bierze się to stąd, iż administracja centralna i lokalna były inaczej zorganizowane w poszczególnych częściach składowych Zjednoczonego Królestwa, a szczególnie w Anglii i Szkocji. Te odrębności istnieją zresztą i w dniu dzisiejszym, a w odniesieniu do Szkocji, po referendum z 1997 r., ulegają zwiększeniu. Niemniej, geograficzne i historyczne krainy (Anglia, Szkocja, Walia i Irlandia Północna) tworzą nadal Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (ang. United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland).
Zjednoczone Królestwo jest monarchią konstytucyjną z charakterystycznym dla demokracji parlamentarnych dualizmem egzekutywy. Głową państwa jest dziedziczny monarcha, a drugim elementem władzy wykonawczej jest premier, który jest liderem większości parlamentarnej. Parlament brytyjski jest złożony z monarchy, Izby Lordów (ang. House of Lords), członkostwo której jest po części dziedziczne, a po części jest efektem nominacji, oraz z wybieralnej Izby Gmin (ang. House of Commons). Izba Lordów skupia się na wykonywaniu funkcji władzy sądowniczej, a prerogatywami władzy prawodawczej dysponuje Izba Gmin.
Osiemnastowieczna Anglia stanowiła republikę monarchiczną, której ustrój po rewolucji 1688 r. ukształtował się w oparciu o system pralamentarno-gabinetowy. Ministrowie tworzący rząd byli nadal powoływani i odwoływani przez monarchę. Jednak z czasem monarcha tracił stopniowo wpływ na skład rządu na rzecz Izby Gmin. Kształtowała się bowiem zasada odpowiedzialności politycznej gabinetu przed Izbą Gmin. Izba, poprzez wotum nieufności, mogła zawsze doprowadzić do dymisji rządu.
Od XVIII w. monarchowie wycofali się z bezpośredniego udziału w życiu politycznym, w tym także z przewodniczenia i udziału w posiedzeniach gabinetu. W tych warunkach jedynym szefem władzy wykonawczej stawał się premier (ang. prime minister), który nie mógł jednak piastować żadnej teki ministerialnej.
Silna pozycja premiera jest jedną z charakterystycznych cech angielskiego modelu politycznego. Inną cechą charakterystyczną jest pogłębiający się z czasem rozdział dwóch pojęć: rządu i gabinetu. Współcześnie rząd składa się z ponad stu ministrów, z których około dwudziestu to ministrowie gabinetowi, czyli zasiadający w gabinecie. Są to szefowie najważniejszych resortów.
Kolejną charakterystyczną cechą administracji angielskiej jest sposób poddania rozstrzygnięć administracyjnych kontroli sądowej. Początkowo administracja była poddana kontroli sądów powszechnych, co wynikało wprost z obowiązywania zasady rządów prawa (ang. rule of law). W XX w. utworzono tzw. trybunały administracyjne. Nie są to jednak sądy administracyjne w rozumieniu kontynentalnym, lecz władze orzekające w obrębie administracji rządowej, poddane jurysdykcji sądów powszechnych. Od orzeczeń trybunałów administracyjnych można się bowiem odwoływać w kwestiach prawnych do naczelnego organu sądowego (High Court of Justice).
Wreszcie, tym co zwraca uwagę przy prezentacji angielskiego modelu administracji, to kwestia prawa administracyjnego. Jeszcze w XIX w. odrzucano w Anglii nawet samo pojęcie prawa administracyjnego. Wybitny angielski prawnik tego okresu – Albert Venn Dicey (1835-1922), twierdził, że prawo administracyjne może wystąpić tylko na kontynencie, głównie we Francji, jako dowód uprzywilejowania administracji publicznej poprzez wyłączenie jej spraw z naturalnej jurysdykcji sądów powszechnych.
W obecnej Anglii prawo administracyjne jest już wyodrębnioną gałęzią prawa, ale bardzo wąsko pojmowaną. Zalicza się do niego tylko te przepisy, które w sposób wyraźny wyłączają stosowanie przez administrację ogólnych zasad prawa powszechnego (ang. common law). Z tak pojmowanego prawa administracyjnego wyłączone zostało prawo samorządowe, które jest traktowane jako odrębna dziedzina prawa.
2. Samorząd terytorialny.
Brytyjski model administracji terytorialnej od XVIII w. w Anglii opiera się na pełnym samorządzie terytorialnym (ang. local self-government), którego zręby kształtowano się w latach 1835-1888. Na podstawie Municipal Corporation Act of 1835 zorganizowany został samorząd miejski, a Local Government Act of 1888 uregulował samorząd na szczeblu hrabstwa.
Współczesna organizacja samorządu terytorialnego została zasadniczo ustalona w latach 1965-1986. Jest to zupełnie inny model samorządu niż klasyczny model kontynentalny. Samorząd brytyjski, traktowany w kategoriach politycznych, nie jest formą udziału obywateli w wykonywaniu zadań administracyjnych z woli władzy centralnej na zasadzie decentralizacji. Stanowi naturalną instytucję polityczną, a nie tylko administracyjną. Jest więc swoistym odpowiednikiem parlamentaryzmu na szczeblu lokalnym. Działa bez równoległego występowania przedstawicieli rządu w terenie. Ta dychotomia, która stanowi rodzaj swoistej “niecentralizacji”, opiera się na enumeratywnym ustawowym podziale zadań między administracją centralną a lokalną. Nie występuje tu, charakterystyczna dla rozwiązań kontynentalnych, instytucja domniemania kompetencji. Trzeba tę pamiętać o różnicach ustrojowych w poszczególnych częściach składowych Zjednoczonego Królestwa.
System wyborczy w brytyjskich jednostkach samorządowych ma charakter cykliczny i jest dość skomplikowany. Zależy od rodzaju jednostki samorządowej i od tego, czy wybierana jest cała rada, czy tylko 1/3 rady. W tym ostatnim przypadku wybory odbywają się co roku. Jeżeli wymienia się całą radę, to jej kadencja trwa 4 lata, a w dystryktach metropolitalnych – 3 lata. Zwyczajowo dniem wyborczym jest pierwszy czwartek maja.
Współczesny samorząd brytyjski nie jest specjalnie uzależniony od władzy centralnej. Wynika to po części z funkcjonującej zasady enumeracji kompetencji, o której była mowa wyżej. Kontrola organów państwowych nad działalnością samorządową jest wykonywana w oparciu o kryteria legalności, jak również poprzez rozdział subwencji i dotacji i związaną z tym kontrola finansową.
Obecna struktura samorządu terytorialnego w Anglii została zasadniczo ukształtowana w 1970 r. i opiera się na dwuszczeblowym systemie hrabstw (ang. counties) i dystryktów (ang. districts). Aktualnie funkcjonuje 38 hrabstw i 296 dystryktów. W 1986 r. rozwiązano wielkie okręgi metropolitalne (Greater Manchester, Merseyside, South Yorkshire, Tyne and Wear, West Midlands, West Yorkshire) oraz Wielki London z jego głównym organem w postaci Greater London Council. Kompetencje tej ostatniej zostały rozdzielone pomiędzy różne londyńskie władze lokalne i dzielnice (ang. boroughs), których jest 32. Zaś zadania dotychczasowych metropolii przeszły na dystrykty metropolitalne (ang. metropolitan districts). Wreszcie wspomnieć należy o specyficznej jednostce samorządowej jako tworzą Wyspy Scilly (ang. Isles of Scilly). Organy samorządu tych wysp kumulują w sobie uprawnienia i obowiązki hrabstwa, dystryktu i samorządu parafialnego.
Obok tych szczebli samorządowych funkcjonują małe jednostki terytorialne w postaci parafii (ang. parishes), które działają jako części małych dzielnic i dystryktów miejskich. Spośród ok. 10 000 parafii angielskich, ok. 4/5 z nich ma własne rady parafialne. Funkcje hrabstw i dystryktów są odmienne. Zaś kompetencje parafii często pokrywają się z zadaniami dystryktów.
Organem stanowiącym w hrabstwie jest rada hrabstwa (ang. county council) licząca 60-100 radnych (ang. councillors). Jej odpowiednikiem w dystrykcie jest rada dystryktu (ang. district council). W dystryktach miejskich (metropolitalnych) rady liczą 50-89 radnych, a w pozostałych 30-60. W dzielnicach londyńskich organem stanowiącym jest rada dzielnicy (ang. borough council). Szczególne funkcji u kompetencje przyznano najmniejszej dzielnicy Londynu – City of London, zwłaszcza w zakresie zarządzania porządkiem i bezpieczeństwem. Najważniejszym organem w City jest Korporacja City (City Corporation), której przewodniczy wybierany corocznie Lord Mayor Londynu.
Wreszcie, organami stanowiącymi w parafialnych strukturach samorządowych są zebrania parafialne (ang. parish meetings) oraz rady parafialne (ang. parish councils), liczące 5-25 radnych. Zajmują się one drobnymi sprawami lokalnymi, w szczególności terenami rekreacyjnymi i cmentarzami.
W samorządzie angielskim funkcje wykonawcze spełnia system wyspecjalizowanych komitetów (ang. committees). W pracach tych komitetów biorą udział radni, zawodowi urzędnicy, a nawet osoby spoza formalnych struktur samorządowych.
Obecny ustrój samorządu w Walii został ukształtowany w 1974 r. Jest podobny do samorządu angielskiego, ustalonego dla obszarów niemetropolitalnych.
Księstwo Walii (ang. The Principality of Wales) zostało podzielone na 8 hrabstw (Clwyd, Dyfed, Gwent, Gwynedd, South Glamorgan, Mid Glamorgan, West Glamorgan, Powys). Niższy szczebel samorządowy tworzy 37 dystryktów. W ramach dystryktów, jako jednostki pomocnicze, funkcjonują wspólnoty (ang. communities), których organami są rady wspólnot (ang. community councils), z uprawnieniami podobnymi do angielskich rad parafialnych.
Również samorząd szkocki ma dwustopniową strukturę, ukształtowana w 1975 r. Szkocja jest podzielona na 9 regionów (ang. regions): Borders, Central, Dumfries i Galloway, Fife, Grampian, Highland, Lothian, Strathclyde i Tayside. Regiony dzielą się na 53 dystrykty. Trzy samorządy wyspiarskie: Orkady (ang. Orkney Islands), Szetlandy (ang. Shetlands Islands) i Hebrydy (ang. Western Isles) mają odrębny status prawny. Łączą w sobie funkcje regionu i dystrykty.
Od 1973 r. samorząd terytorialny w Irlandii Północnej funkcjonuje jako jednoszczeblowy. Kraj jest podzielony na 26 dystryktów. Z tego dwie jednostki samorządowe: Belfast i Londonderry – mają status dystryktów metropolitalnych, a dalszych dwanaście – status dzielnic (ang. boroughs). Samorząd północnoirlandzki jest mocno powiązany z administracją rządową, reprezentowaną przez gubernatora, powoływanego na sześcioletnią kadencję.
3. Civil Service.
Od XIX w. pojawia się w Anglii instytucja Civil Service jako skutek realizacji zasady zawodowości aparatu urzędniczego administracji centralnej. Ta zasada oraz zasada stabilizacji stosunku służbowego odnoszą się obecnie do wszystkich sług (ang. servants) Korony, z wyłączeniem ministrów – członków rządu.
Ustanowienie służby cywilnej nastąpiło w wyniku raportu przedstawionego w 1853 r. przez S. H. Northcote’a i Ch. E. Trevelyana, tzw. Northcote-Trevelyan Report, w którym autorzy wyrazili pogląd, iż nie da się rządzić państwem bez sprawnego aparatu stałych i niezależnych urzędników.
Raport przyczynił się do utworzenia odrębnego organu do spraw rekrutacji kadr urzędniczych w 1855 r. w postaci wciąż działającej Komisji Służby Cywilnej (Civil Service Commission). Od czasów Margaret Thatcher sprawami służby cywilnej zajmuje się premier, który jest jednocześnie ministrem tej służby. Premierowi służy pomocą Urząd Służby Cywilnej i Nauki (Office of Public Service and Science).
Charakterystyczną cechą brytyjskiego stanu urzędniczego jest podział na klasy (ang. classes), które mają swoje wewnętrzne hierarchiczne struktury. Klasy urzędnicze są tworzone na podstawie kryteriów organizacyjnych i fachowych. Najliczniejszą grupę stanowią urzędnicy (ang. clerical class), dalej idzie grupa wykonawcza (ang. executive class) i na końcu – najbardziej elitarna – grupa administracyjna (ang. administrative class). W ramach klasy administracyjnej wyróżnia się jako kategorię najwyższą, tzw. “strukturę otwartą” (ang. open structure in civil service).
Najbardziej istotną cechą administracji publicznej w W. Brytanii jest izolacja administracji od polityki. Funkcjonujący przy ministrach tzw. doradcy polityczni nie są zaliczani do aparatu administracyjnego. Określa się ich mianem czasowych urzędników. Wszelkie ich formalne kontakty z ich odpowiednikami w innych urzędach mogą się dokonywać wyłącznie za zgodą stałych szefów tych urzędów. Zaś wszelkie stanowiska administracyjne – łącznie ze stanowiskami stałych wiceministrów – są obsadzane w odpolityzowany sposób. Nominacja jest wprawdzie dokonywana przez premiera lub właściwego ministra, lecz na wniosek kolegium wyższych urzędników danego urzędu.
II. Model francuski.
1. Administracja państwowa.
Współczesna administracja francuska wywodzi się wprost z monarchii absolutnej. Ostateczny ówczesny jej kształt nadał Ludwik XIV (1661-1715) – monarcha reformator. Rewolucja francuska nie stanowiła nowej ery w tym względzie, co słusznie zauważył wybitny francuski myśliciel polityczny Alexis de Tocqueville (1805-1859). W okresie tym, zwłaszcza napoleońskim, doprowadzono jedynie do zracjonalizowania istniejącego modelu administracji. Rozwiązania napoleońskie okazały się wyjątkowo trwałe, albowiem do dziś dnia stanowią podstawę infrastruktury administracyjnej Francji. A reformy z 1982 r. dotyczyły raczej rozwiązań szczegółowych, a nie zmiany zasad rządzących francuską administracją. A podstawowa z tych zasad brzmi: rządy i parlamenty odchodzą, administracja pozostaje.
Francja (franc. République Française) jest republiką parlamentarną, którą charakteryzuje stosunkowo silna pozycja Prezydenta Republiki (franc. Président de la République). Obowiązujący model ustrojowy V Republiki określa konstytucja, przyjęta 4 października 1958 r. Konstytucja w okresie dotychczasowego obowiązywania była siedemnaście razy zmieniana – ostatnia zmiana pochodzi z 28 marca 2003 r.
Parlament francuski jest dwuizbowy. Tworzą go Zgromadzenie Narodowe (franc. Assemblée Nationale), liczące 577 deputowanych, wybieranych na pięcioletnią kadencję, oraz Senat (franc. Sénat), który liczy 321 senatorów, wybieranych na dziewięć lat. Senatorzy nie pochodzą z wyborów powszechnych, lecz są wybierani przez kolegia elektorów (franc. collčge électoral), składające się głównie radnych departamentalnych.
Jak powiedziano, Prezydent Republiki dysponuje silnymi prerogatywami, tak wobec parlamentu, jak i wobec rządu. Składają się nań:
• powoływanie premiera i ministrów,
• przewodniczenie Radzie Ministrów (franc. Conseil des Ministres),
• dowodzi siłami zbrojnymi,
• powołuje wyższych urzędników i sędziów,
• rozwiązuje Zgromadzenie narodowe, po konsultacji z Premierem Rządu (franc. Premier Ministre) i Przewodniczącym Zgromadzenia Narodowego,
• zarządza referenda ogólnokrajowe,
• podpisuje akty normatywne,
• negocjuje i ratyfikuje traktaty.
W systemie organów władzy ważne funkcje spełnia Rada Konstytucyjna (franc. Conseil Constitutionnel). W jej skład wchodzi dziewięciu członków, powoływanych przez Prezydenta Republiki, Zgromadzenie Narodowe i Senat na dziewięcioletnia kadencję. Każdy z uprawnionych organów powołuje trzech członków Rady Konstytucyjnej. Jej podstawowe zadania to:
• strzeżenie konstytucyjności aktów normatywnych,
• rozstrzyganie sporów między rządem a parlamentem,
• nadzór nad przebiegiem wyborów parlamentarnych i prezydenckich.
Istotną cechą francuskiego modelu administracji jest wyłączenie spraw, w których administracja występuje jako strona, spod jurysdykcji sądów powszechnych. Dotyczy to także spraw cywilnych, z wyjątkiem sporów o własność i inne prawa rzeczowe. Sprawy administracji rozpoznawały sądy administracyjne. Początkowo na system tych sądów składały się rady prefekturalne i Rada Stanu (franc. Conseil d’Etat). Ta ostatnia działając w pierwszej i ostatniej instancji, przyjmowała w praktyce skargi na nielegalne decyzje administracyjne. We francuskiej terminologii prawniczej określa się je jako skargi na nadużywanie władzy przez administrację (franc. recours pour excčs de pouvoir).
Ten system zapoczątkował tworzenie w Europie nowoczesnego sądownictwa administracyjnego, którego istota polega na rozpatrywaniu skarg na niezgodne z prawem decyzje administracyjne. W ten sposób na pierwszy plan wychodzą kasacyjne funkcje sądownictwa administracyjnego.
Obecnie na system ten składają się, obok Rady Stanu, która jest przed wszystkim organem doradczym rządu w sprawach prawa i legislacji oraz w coraz większym stopniu najwyższym trybunałem administracyjnym, trybunały administracyjne (od 1954 r.) i administracyjne sądy apelacyjne (od 1989 r.).
Wyłączenie spraw dotyczących administracji z jurysdykcji sądów powszechnych objęło również wyłączenie ich przedmiotu z zakresu prawa cywilnego i traktowanie go jako materii prawa administracyjnego. Dlatego, na co warto zwrócić uwagę, prawo francuskie wyróżnia swoistą instytucję kontraktów administracyjnych (franc. contrat administratiff). Ich podstawowym wyróżnikiem jest to, że jedną z ich stron jest organ administracji.
Także odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone przez jego funkcjonariuszy stanowi materię prawa administracyjnego i przedmiot kognicji sądów administracyjnych. Daje się jednak zauważyć proces stopniowego przekazywania tych spraw sądom powszechnym.
Francuskie sądownictwo administracyjne dokonuje nie tylko kontroli decyzji administracyjnych, ale również wykonuje kontrolę aktów administracyjnych o charakterze generalnym. Dotyczy to również przepisów wykonawczych do ustaw. Zatem spod administracyjnej kontroli sądowej wyłączone pozostają tylko akty z mocą ustawy.
Wreszcie, ostatnią istotną charakterystyczną cechą modelu francuskiego jest rozbudowany system uzgadniania decyzji dotyczących różnych jednostek organizacyjnych. System ten łączy w sobie kolektywność i jednoosobowość. W razie sporu dochodzi do swoistego arbitrażu administracyjnego. Organem rozstrzygającym jest z reguły organ wyższy (np. spory między ministrami rozstrzyga premier).
2. Administracja samorządowa.
Francja jest państwem unitarnym o trzech szczeblach samorządu terytorialnego: gminnym, departamentalnym i regionalnym. Francuska myśl teoretyczna, obok pruskiej, miała decydujące znaczenie dla rozwoju teorii praktyki samorządu terytorialnego w Europie. Początkowo hołdowała ideom wywodzącym się z pierwszego okresu Rewolucji Francuskiej, opartych na koncepcjach prawa natury. Prawo to zakładało, że wspólnoty wiejskie i miejskie mają odwieczne i niezbywalne prawa, wzorowane na prawach człowieka. Wraz z rozwojem wydarzeń, francuska doktryna samorządu terytorialnego odeszła od koncepcji upatrywania w gminach organizacji, które powinny pozostawać w takich samych relacjach jak obywatele. Przeszła natomiast na pozycje pozytywistyczne, postrzegające fakt istnienia samorządu z woli suwerena jakim jest państwo
Obecny ustrój samorządu terytorialnego we Francji reguluje ustawa z 2 marca 1982 r. o prawach i wolnościach gmin, departamentów i regionów. Warto zwrócić uwagę, że we Francji wprowadzanie samorządu terytorialnego następowało bez przyjęcia tego terminu. Mówiło się raczej nie o administracji samorządowej, lecz o administracji zdecentralizowanej.
Przywołana ustawa wprowadziła zasadę, że gminy (franc. communes), departamenty (franc. départamentes) i tworzone od 1946 r. regiony (franc. régions) administrują się same w sposób wolny poprzez wybieralne rady. Ustawa z 1982 r. zniosła w dotychczasowej postaci urzędy prefektów, a ich zadania podzieliła między dwa organy: w zakresie działania departamentu – na przewodniczących rad generalnych, oraz – w zakresie działania władzy centralnej – na reprezentantów państwa. Ustawa nie przewidziała dla tych ostatnich jakiejś szczególnej nazwy. Wprawdzie przepisy wykonawcze przypisały im miano komisarzy Republiki, ale ta nazwa nie przyjęła się i praktyka nadal posługuje się tradycyjnym mianem, tj. określa przedstawiciela Republiki mianem prefekta (franc. préfet).
Gminy są najmniejszymi jednostkami samorządu terytorialnego we Francji. Istniały już przed Rewolucją 1789. Współczesny kształt uzyskały w 1884 r., kiedy korporacje gminne uzyskały prawo do wybierania rad gminnych. Aktualnie obowiązuje jednolity model organizacyjny gminy. Francuskie gminy są raczej małymi jednostkami terytorialnymi. Jest ich bowiem ok. 36 500.
Organem stanowiącym jest rada gminy (franc. conseil municipal), wybierana w wyborach powszechnych na sześcioletnią kadencję. Bierne prawo wyborcze przysługuje osobom, które mają ukończone 18 lat i nie były karane. Kandydaci muszą być związani z gminą w bezpośredni sposób i nie mogą być zatrudnieni w administracji publicznej. Mandat radnego wygasa tylko w razie jego śmierci, rezygnacji lub rozwiązania całej rady. Liczba radnych waha się od 9, w gminach liczących poniżej 100 mieszkańców, aż do 69 w dużych miastach. Wyjątki stanowią wielkie metropolie: Lyon – 73 radnych i Marsylia – 101 radnych. Natomiast Paryż, który jest jednocześnie gminą i departamentem, posiada Radę Paryża złożoną ze 163 radnych. Nadto, miasta te zostały podzielone na dzielnice (franc. arrondissements), które mają własne rady (franc. conseils d’arrondissements) Do zadań rady dzielnicowej należą sprawy lokalne (np. żłobki, przedszkola, tereny zielone etc.). Budżet dzielnicy stanowi wyodrębnioną część budżetu ogólnomiejskiego.
Rady gmin są odpowiedzialne za sprawy społeczności gminnej. Rady mają obowiązek odbywania posiedzeń plenarnych co najmniej raz na kwartał. Między sesjami funkcjonują komisje problemowe złożone z radnych i osób spoza rady. Kompetencje rady zostały ustalone przy pomocy klauzuli generalnej, przewidującej, że do rady należą wszystkie sprawy mające lokalny charakter, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych na rzecz administracji rządowej lub innych wspólnot samorządowych. Generalnie do rady gminy należy:
• zatwierdzanie budżetu,
• organizacja gminnych służb publicznych,
• zarządzanie własnością gminy,
• reglamentacja zatrudnienia i organizacja rynku pracy w gminie,
• zapewnienie ładu i porządku publicznego,
• uchwalanie budżetu gminy,
• utrzymywanie dróg gminnych,
• reprezentowanie gminy w zakładach publicznych działających na obszarze gminy.
Organem wykonawczym rady gminy jest mer (franc. maire), wybierany przez radę. Wybór wymaga większości bezwzględnej w jednej z dwóch tur wyborczych. W trzeciej turze wystarcza zwykła większość. Kadencja mera liczy 6 lat. Rada nie ma możliwości odwołania mera przed upływem kadencji. Możliwe jest jedynie zawieszenie go w pełnieniu obowiązków w razie popełnienia przez niego poważnego błędu w realizacji zadań i funkcji. Odwołanie wymaga dekretu Prezydenta Republiki, a zawieszenie na czas dłuższy niż miesiąc – zarządzenia ministra spraw wewnętrznych.
Wraz z merem wybierani są jego zastępcy, którzy tworzą magistrat. Funkcja mera jest honorowa, często przy tym łączona jest z mandatem parlamentarnym. Podstawowe kompetencje mera, to:
• przewodniczenie radzie gminy,
• przygotowywanie i wykonywanie uchwał rady,
• zatrudnianie i kierowanie personelem administracyjnym,
• sprawowanie władztwa policyjnego w gminie,
• wykonywanie funkcji przedstawiciela administracji rządowej w gminie w sprawach stanu cywilnego, wyborów, poboru do wojska, legalizacji podpisów, prowadzenia urzędu śledczego etc.
W wykonywaniu tych ostatnich funkcji mer podlega nadzorowi prefekta, co bierze się stąd, że jest on również przedstawicielem władzy centralnej w gminie. Z drugiej strony, przedstawicielstwo to daje merowi mocną pozycję w systemie organów gminnych i niezależność wobec rady gminy.
Aparatem pomocniczym mera jest urząd gminy. W jego skład wchodzą pracownicy w liczbie od kilku w małych gminach, do kilkuset w dużych gminach miejskich. W skład urzędu wchodzą również tzw. urzędnicy pomocniczy (franc. adjoints), którzy kierują określonymi grupami zagadnień na zasadzie decernatu, czyli powierzenia im określonego działu administracji. Stosownych upoważnień w tym zakresie udziela mer.
Pomiędzy gminami a departamentami znajdują się okręgi administracyjne, tzw. arrondisements, w liczbie 325. Okręgi nie mają osobowości prawnej, a organem administracji publicznej jest tam przyboczny komisarz Republiki (podprefekt), który pełni funkcje przedstawiciela rządu w okręgu.
Druga grupę wspólnot stanowią korporacje departamentalne. Od czasu utworzenia nowych departamentów w Regionie Paryża (franc. Région Parisienne), co miało miejsce w 1964 r., i podzielenia Korsyki na dwa departamenty (1976), ich liczba doszła do 100. Składa się na to 96 departamentów w metropolii i 4 departamenty zamorskie (Guadeloupe, Martinique, Guyane Française, Réunion). Te ostanie wykonują jednocześnie funkcje regionów zamorskich (franc. régions d’outre-mers)
Organem uchwałodawczym w departamencie jest rada generalna (conseil général), pochodząca z wyborów powszechnych. Kadencja rady wynosi 6 lat. Jednakże po upływie 3 lat wybierana jest połowa nowych radnych. Rada wybiera ze swego grona przewodniczącego, który wykonuje funkcje zwierzchnie wobec urzędników departamentalnych.
Dla celów wyborczych departamenty dzielone są na okręgi wyborcze, tzw. kantony (franc. cantons). Z każdego kantony wybiera się jednego przedstawiciela departamentu do rady generalnej.
Tradycyjnie do zadań departamentów należą następujące zadania:
• utrzymanie dróg departamentu oraz ważniejszych dróg gminnych,
• utrzymanie kolei miejscowej,
• ochrona socjalna młodzieży i osób starych,
• planowanie przestrzenne,
• budownictwo socjalne,
• transport i komunikacja,
• wyższe szkolnictwo zawodowe.
Podstawowymi instrumentami służącymi do realizacji zadań jest uchwalanie budżetu, prawotwórstwo departamentalne oraz administrowanie publiczną i prywatną własnością.
Obok administracji organów samorządowych, w departamencie urzęduje organ państwowy – prefekt. Sprawuje nadzór nad samorządem i pełni funkcję przedstawiciela rządu. Przedstawiciel władzy centralnej w departamencie od 1982 r. nie dysponuje już tak szerokim zakresem władzy jak niegdyś. Jego podstawowym zadaniem jest troska o to, aby władze lokalne działały zgodnie z prawem.
Trzecim szczeblem wspólnot samorządowych we Francji są od 1946 r. regiony. Aktualnie jest ich 22.
Organem uchwałodawczym jest rada regionu (franc. conseil régional), wybierana w wyborach powszechnych na 6 lat. Na jej czele stoi przewodniczący rady, wybierany spośród radnych. Przygotowuje on i wykonuje uchwały rady.
W ramach rady regionu funkcjonują trzy komisje doradcze:
• ds. gospodarczych i socjalnych,
• ds. kultury i wychowania,
• tzw. “pożyczkowa”.
Regiony wykonują zadania w zakresie gospodarczego, socjalnego, zdrowotnego, kulturalnego i naukowego rozwoju wspólnoty. Regiony mają stopniowo odgrywać coraz większą rolę w administracji i polityce państwa.
Reprezentantem państwa w regionie prefekt, będący zarazem przedstawicielem państwa w departamencie, w którym znajduje się stolica regionu. Dba on o zabezpieczenie interesów ogólnonarodowych i poszanowanie ustaw, jest delegatem rządu, bezpośrednim przedstawicielem premiera i poszczególnych ministrów w regionie. Zawiaduje służbami ogólnopaństwowymi w regionie.
Regiony otrzymały swoje kompetencje po części kosztem departamentów. Mimo to, istniejące od 1790 r. departamenty nadal są postrzegane jako główny pośredni szczebel zarządzania.
3. Korpusy urzędników publicznych.
Francuska służba publiczna (franc. fonction publique) różni się w wielu aspektach od rozwiązań anglosaskich, tak brytyjskich, jak i amerykańskich. We Francji nie ma ostrej różnicy między światem polityki i światem administracji.
Urzędników publicznych, mimo unifikacji ustawodawstwa, nadal tradycyjnie dzieli się na korpusy, których jest ok. 1600, przy czym przejście z korpusu do korpusu jest nader rzadkie. Każdy urzędnik, przydzielony do określonego korpusu, cieszy się ewentualnymi przywilejami związanymi z przynależnością do danego korpusu.
Generalnie urzędnicy są podzieleni na cztery klasy: A, B, C i D. Klasa A stanowi piątą część korpusu urzędniczego, z tym że jest bardzo niejednolita. Dwie trzecie z niej to nauczyciele szkół wyższych i średnich. W pozostałych klasach najliczniejsi są członkowie tzw. korpusów technicznych (dróg i mostów, rolnictwa, górnictwa) oraz specjalistycznych korpusów administracyjnych (poborcy podatkowi, celnicy).
Najwyżej jest ceniona przynależność do nielicznych i bardzo elitarnych tzw. wielkich korpusów państwowych (franc. grand corps d’État). Przykładem może służyć korpus dyplomatyczny, korpus rady Stanu, korpus Generalnej Inspekcji Finansów, korpus Izby Obrachunkowej czy korpus prefekturalny. Korpusy te łączy ujednolicony system rekrutacji i szkolenia, którego podstawę stanowi Narodowa Szkoła Administracji.
Z zasad generalnych rządzących prawem urzędniczym należy wymienić dwie: stabilizację stosunku służbowego oraz przydzielanie urzędnikowi stopnia w hierarchii korpusu bez konieczności przyznania stanowiska. Ta ostatnia zasada umożliwia szeroko stosowana praktykę delegowania urzędników do różnych czynności w różnych instytucjach administracyjnych.
We Francji duże znaczenie dla kariery urzędniczej ma ukończenie odpowiedniej szkoły administracyjnej. Najważniejszą z nich jest Narodowa Szkoła Administracji (franc. École Nationale d’Administration, ENA). Jest to w zasadzie szkoła podyplomowa, chociaż mogą studiować również urzędnicy nie mający magisterium. Absolwenci, których rocznie jest ok. 200, otrzymują tytuł administratora cywilnego (franc. administrateur civil), który zapewnia dostęp do najwyższych stanowisk urzędniczych. Dostęp jednak zależy od pozycji w rankingu szkolnym. Trzeba jednak powiedzieć, że studia w ENA są mocno selektywne. Selekcja zaczyna się już od bardzo trudnego egzaminu wstępnego. Najlepsi absolwenci wybierają z reguły korpus Rady Stanu. Dzieje się tak, ponieważ Rada Stanu ma monopol na obsadzanie najwyższych stanowisk urzędniczych w państwie.
Brak jest we Francji niezależnego organu do spraw państwowej służby cywilnej, poza organem doradczym w sprawach legislacji i innych ogólnych kwestiach prawnoadministarcyjnych, występującym pod nazwą Wyższej Rady Państwowej Służby Publicznej. Sprawy państwowej służby cywilnej należą zatem do Generalnej Dyrekcji Administracji i Służby Publicznej (franc. La Direction Générale de l’Administration et de la Fonction Publique, DGAFP), która formalnie podlega premierowi. Uprawnienia premiera realizuje praktycznie minister ds. administracji bądź służby cywilnej.
III. Model niemiecki.
1. Administracja federalna.
Republika Federalna Niemiec (niem. Bundesrepublik Deutschland) jest państwem federalnym, którego ustrój i organizację władz określa konstytucja (niem. Verfassung) z 23 maja 1949 r., zwana oficjalnie Ustawą Zasadniczą (niem. Grundgesetz, GG). Ustalony w konstytucji federalizm wpływa niewątpliwie na kształt administracji terytorialnej. Państwo składa się z 16 krajów (niem. Länder), z których wszystkie mają swoje parlamenty, a 13 – ma własne rządy. W trzech krajach (Hamburg, Brema i Berlin) burmistrzowie pełnią jednocześnie funkcje szefów rządów krajowych.
Kraje związkowe, z wyjątkiem Berlina, Bremy, Hamburga i Kraju Saary, dzielą się na regencje (niem. Regierungsbezirke), które są tworzone dla celów administracji rządowej.
Władza ustawodawcza należy do dwuizbowego parlamentu: Bundestagu (niem. Deutscher Bundestag) i Rady Federalnej (niem. Bundesrat). Od 1999 r. siedzibą Bundestagu jest budynek Reichstagu (niem. Reichstagsgebäude). Ustawowa liczba deputowanych od 2002 r. wynosi 598 osób, ale może być zwiększona o tzw. mandaty nadliczbowe (niem. Überhangmandat). Po wyborach z 2005 r. Bundestag liczy 614 deputowanych.
Wybory odbywają się co cztery lata. Głosy są liczone w połowie w systemie mieszanym – proporcjonalno-większościowym. W systemie proporcjonalnym głosy są liczone według metody d’Hondta, która preferuje silniejsze partie polityczne. W ten sposób ustalana jest połowa deputowanych. Drugą połowę ustala się na podstawie głosowania większościowego. W każdym okręgu wyborczym wybierany jest jeden deputowany – bezpośrednio zwykłą większością głosów, określanych jako głos pierwotny (niem. Erststimme).
Konstytucyjne uprawnienia Bundestagu nie odbiegają od uprawnień parlamentów innych państw. Poza kompetencjami prawodawczymi, wspólnie z Bundesratem może dokonać zmiany konstytucji, wybiera kanclerza federalnego (niem. Bundeskanzler) i sprawuje ograniczoną kontrolę nad rządem.
Druga izba parlamentu – Bundesrat – stanowi konstytucyjne przedstawicielstwo krajów związkowych. Każdy z krajów związkowych, w zależności od liczby mieszkańców, ma 3-6 przedstawicieli w Radzie Federalnej. Ustawy stanowione przez Bundestag wymagają zgody Bundesratu, jeżeli uchwalona ustawa ma związek z suwerennością kraju związkowego lub jeśli organy kraju związkowego mają brać udział w wykonywaniu danej ustawy.
Władza wykonawcza jest typowa dla modelu parlamentarno-gabinetowego, czyli charakteryzuje się dualizmem egzekutywy. Tworzą ją rząd federalny (niem. Bundesregierung), składający się kanclerza i ministrów federalnych (nie. Bundesministern), oraz z wybieranego przez Zgromadzenie Narodowe (niem. Bundesversammlung) na pięcioletnią kadencję prezydenta federalnego (niem. Bundespräsident). Prezydent nie dysponuje zbyt wieloma prerogatywami, chociaż formalnie dokonuje mianowania kanclerza. Natomiast pozycja prawna kanclerza jest stosunkowo silna i stąd w doktrynie prawa konstytucyjnego mówi się czasem o kanclerskim modelu ustrojowym.
Przestrzeganie, strzeżenie i wykładnia norm konstytucyjnych należy do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (niem. Bundesverfassungsgericht). Składa się z 16 sędziów wybieranych na jednokrotną 12-letnią kadencję. Połowę sędziów wybiera Bundestag, a drugą Bundesrat większością 2/3 głosów. Siedzibą Trybunału jest Karlsruhe, a jego sędziowie, ze względu na strój urzędowy, nazywani są “czerwonymi togami” (niem. Rote Roben).
Administracja niemiecka kształtowała się w XVIII w. w ramach poszczególnych państw, z których największe znaczenie już wówczas osiągnęły Prusy i Austria. Rozwiązania w poszczególnych państwach były zróżnicowane, ale da się wyodrębnić cechy wspólne dla całych Niemiec.
Reformy niemieckie XVIII i pierwszej połowy XIX w. polegały na:
• zorganizowaniu racjonalnego systemu administracji terytorialnej i centralnej,
• stworzeniu zawodowego korpusu urzędników państwowych,
• ustanowieniu nowoczesnych podstaw odpowiedzialności państwa przed sądami powszechnymi za szkody wyrządzone przez państwo lub jego funkcjonariuszy,
• stopniowego wprowadzania nowoczesnego samorządu terytorialnego.
Zracjonalizowanie systemu administracji centralnej wiązało się przede wszystkim z wprowadzeniem podziału resortowego i ustanowieniu ciała kolegialnego, w którym zasiadali wszyscy ministrowie. Szefem tego ciała został kanclerz, który co prawda dzieli się swa władzą z ministrami, ale utrzymuje dawną silną pozycję, nawiązującą do systemu kanclerskiego z okresu II Rzeszy.
Przyjęte założenia wymagają zbudowania silnego aparatu pomocniczego kanclerza i rządu. Tradycyjne istnienie tego aparatu jest jedną z cech charakterystycznych modelu niemieckiego. W modelu angielskim i francuskim podobny aparat występuje stosunkowo od niedawna.
Gdy idzie o administrację terytorialną, to niemiecką tradycją jest liczenie się z podziałami terytorialnymi nawiązującymi do historycznego rozdrobienia Niemiec. Tradycja ta doprowadziła ostatecznie do przyjęcia rozwiązań federalistycznych, przy jednoczesnej rezygnacji z dawnego podziału na autonomiczne kraje koronne. Odnosi się to tak do samych Niemiec, jak i do wyłączonej z nich Austrii.
Kolejną cechą modelu niemieckiego jest charakter prawny sądownictwa administracyjne. Zajmuje się ono wykonywaniem kontroli legalności decyzji administracyjnych. Spory cywilnoprawne pozostawiono całkowicie sądom powszechnym. Niemieckie sądownictwo administracyjne jest więc sądownictwem administracyjnym sensu stricte.
Autorem tej koncepcji sądownictwa administracyjnego, jak również obowiązującego modelu samorządu terytorialnego, był wybitny prawnik i polityk Heinrich Rudolf Gneist (1816-1895). W swoich propozycjach nawiązywał do ustroju administracji angielskiej w tej materii.
2. Administracja terytorialna.
Stworzona przez H. R. Gneista konstrukcja samorządu terytorialnego (niem. Selbstverwaltung) – nazwę przeniósł wprost z Anglii – miała charakter dualistyczny. Zakładała daleko idące współistnienie w terenie administracji rządowej i samorządowej. Administracja rządowa zajmowała się sprawami o charakterze ogólnopaństwowym, a administracja samorządowa, w ramach zadań własnych, sprawami o znaczeniu lokalnym. Samorząd może również wykonywać powierzone mu przez administrację rządową zadania rządowe, tzw. zadania zlecone. Zadania te są wykonywane pod nadzorem administracji rządowej.
Konstrukcja H. R. Gneista stanowi do dziś podstawę funkcjonowania administracji terytorialnej w Niemczech i Austrii. Warto zauważyć, że przyjęty w Polsce model samorządu terytorialnego w dużej mierze nawiązuje do rozwiązań niemieckich.
Struktura samorządu niemieckiego jest uwarunkowana charakterem prawnym państwa, które jest państwem federalnym. Stąd funkcjonują w nim następujące szczeble:
• federacja,
• kraje federalne,
• okręgi i miasta wyłączone z okręgów,
• gminy i związki gmin.
Wszystko do powoduje wielość i różnorodność źródeł prawa ustrojowego samorządu terytorialnego. Podstawowe regulacje prawa ustrojowego, ze względu na ogólny charakter regulacji konstytucyjnych, są usytuowane na poziomie ustawodawstwa krajowego. Jeżeli uwzględni się fakt, iż obecnie w RFN istnieje 16 krajów związkowych, to system źródeł prawa samorządowego musi tworzyć dość skomplikowana strukturę.
Regulacja ustroju gmin odbywa się zwykle w ten sposób, że konstytucja krajowa ogólnie reguluje problematykę samorządową, a następnie są wydawane ustawy krajowe o ustroju gmin (niem. Gemeindeordnung) oraz ustawy o drugim szczeblu samorządu terytorialnego (niem. Landkreisordnung).
Organem uchwałodawczym w gminach niemieckich jest rada gminy (niem. Gemeinderat), a w krajach byłej NRD, Hesji i we wsiach Szlezwiku-Holsztynie – tzw. przedstawicielstwo gminne (niem. Gemeindevertretung). Organem wykonawczym jest zwykle burmistrz (niem. Bürgermeister), czasem dyrektor gminy lub magistrat. Burmistrzowi mogą być podporządkowani urzędnicy przyboczni (niem. Beigeordneten), kierujący wydziałami na zasadzie decernatu.
Ze względu na ustrój poszczególnych gmin wyróżnia się:
• ustrój północnoniemiecki (niem. norddeutsche Ratsverfassung) – Dolna Saksonia (Niedersachsen), Północna Nadrenia i Westfalia (Nordrhein-Westfalen),
• ustrój południowoniemiecki (niem. süddeutsche Ratsverfassung) – Bawaria (Bayern), Badenia-Wirtembergia (Baden-Württemberg) oraz Saksonia (Sachsen),
• ustrój magistracki (niem. Magistratsverfassung) – Hesja (Hessen) i miasta Szlezwiku-Holsztynu (Schleswig-Holstein),
• ustrój burmistrzowski (niem. Bürgemeisterverfassung) – wsie Szlezwiku-Holsztynu, małe gminy Hesji, Kraj Saary (Saarland) i w Nadrenii-Palatynacie (Rheinland-Pfalz).
W ustroju północnoniemieckim głównym organem jest rada gminy, której przewodniczy wybrany przez nią burmistrz. Administracja gminną kieruje dyrektor gminy, którego pozycja jest na tyle silna, iż stanowi organ równoważny radzie gminy. Model ten został wprowadzony przez angielską administrację okupacyjną po drugiej wojnie. Według tej koncepcji rada gminy była najwyższym organem w gminie i mogła polecać urzędnikom wykonywanie swoich decyzji we wszystkich sprawach. Burmistrz wybierany był na rok, jak chairman of the Council w Anglii. Jego podstawowe kompetencje sprowadzały się do reprezentowania gminy i przewodniczenia radzie. Natomiast bieżące kierowanie administracja gminy powierzono głównemu urzędnikowi (dyrektorowi) gminy, posiadającemu pozycję podobną do angielskiego chief executive lub clerk of the Council. W efekcie doszło do osłabienia pozycji rady na rzecz administracji. Dlatego ustrój ten ostatnio podlega zmianom, zmierzającym do przywrócenia równowagi między organami samorządowymi, a gminach Szlezwiku – Holsztynu w ogóle od niego odstąpiono. Obecnie rada gminna wybiera burmistrza na 5 lat, a dyrektora gminy na 8 lub 12 lat
Ustrój południowoniemiecki polega na podziale obszaru decyzyjnego pomiędzy dwa organy: radę gminy i burmistrza. Rada jest organem uchwałodawczym i wykonawczym. Burmistrz jest wybierany bezpośrednio przez wyborców. Przewodniczy radzie i wykonuje jej uchwały. Ustrój ten charakteryzuje się zrównoważeniem organu przedstawicielskiego o administracyjnego.
W ustroju magistrackim uprawnienia władcze przysługują dwóm kolegialnym organom: radzie gminnej i magistratowi. Każdy z nich posiada odrębny zakres kompetencji. Radzie przewodniczy zwierzchnik miasta (niem. Stadtverordnetenvorsteher), a w miastach Szlezwiku-Holsztynu – prezydent miasta.
Magistrat jest kolegialnym organem administracyjnym wybieranym przez radę, składającym się z urzędników, którzy swoje obowiązki pełnią honorowo lub zawodowo. Jeden z nich pełni funkcję burmistrza. Pozycja wszystkich członków magistratu jest właściwie równa pozycji burmistrza. Kierują oni na zasadzie decernatu wydzielonymi częściami administracji gminnej, a burmistrz ma prawo rozstrzygania wyłącznie w przypadku równości głosów w magistracie.
Istota ustroju burmistrzowskiego polega na występowaniu obok organu przedstawicielskiego (rady gminy) – monokratycznego organu kierującego administracją, tj. burmistrza. Burmistrz jest wybierany przez radę na 10 lat (Nadrenia-Palatynat, Kraj Saary) lub na 6-12 lat – w zależności od postanowień statutu gminy – w Szlezwiku-Holsztynie. Rada gminy może odwołać burmistrza większością 2/3 głosów.
Obok burmistrza, w dużych miastach mogą być powoływani urzędnicy przyboczni, działający honorowo lub zawodowo. W Nadrenii-Palatynacie urzędnicy ci tworzą zarząd miasta, co osłabia pozycję burmistrza.
W landach na obszarze byłej NRD, tj. Brandenburgii (Brandenburg), Meklenburgii Pomorzu Przednim (Mecklenburg-Vorpommern), Górnej Saksonii (Sachsen-Anhalt), Saksonii (Sachsen) i Turyngii (Thüringen), model gminnego samorządu opiera się wprawdzie na podanych wyżej zasadach ustrojowych, ale występują też duże odmienności.
Obok wybranego bezpośrednio przedstawicielstwa gminy, a w miastach – zgromadzenia deputowanych (niem. Stadtverordnetenversammlung), występuje burmistrz. W miastach wyłączonych – nadburmistrz (niem. Oberbürgermeister). Burmistrz (nadburmistrz) jest organem rozstrzygającym. Jako taki kieruje administracją gminną oraz jest z mocy prawa przewodniczącym powoływanej w każdej gminie tzw. komisji głównej (Hauptausschuss). Zadaniem tej komisji jest koordynowanie pracy wszystkich komisji gminnych, decydowanie o planie zadań administracyjnych, a także decydowanie w sprawach nie cierpiących zwłoki.
Model ten różni się od ustroju południowoniemieckiego tym, że burmistrz nie jest tu przewodniczącym gminnego organu przedstawicielskiego. Jednakże przez pełnienie funkcji przewodniczącego komisji wiodącej jest on ściśle związany z organem przedstawicielskim. Ponadto, po wybraniu go na burmistrza może ona nadal pozostać członkiem ciała przedstawicielskiego, lecz tylko pod warunkiem, że będzie on funkcję burmistrza pełnił honorowo. Zadaniem burmistrza jest przygotowywanie projektów uchwał przedstawicielstwa oraz ich wykonywanie.
Drugi szczebel samorządu terytorialnego w RFN stanowią okręgi (niem. Kreise ). Najważniejszym organem tej jednostki samorządu terytorialnego jest we wszystkich krajach związkowych rada okręgu (niem. Kreistag). Stanowi ona polityczne przedstawicielstwo mieszkańców okręgu. Jest wybierana w wyborach bezpośrednich. Kadencja rady w większości landów wynosi 5 lat. W południowych i zachodnich landach przewodniczy jej landrat, a w reszcie kraju – przewodniczący (niem. Vorsitzender), wybierany spośród radnych.
Do wyłącznej właściwości rady należy:
• uchwalanie budżetu,
• stanowienie prawa miejscowego,
• obsada stanowisk,
• tworzenie, przekształcanie i likwidacja przedsiębiorstw komunalnych,
• udzielanie pożyczek i poręczeń.
Typowym drugim organem w okręgu jest komisja okręgowa (niem. Kreisausschuß). Ma ona różne funkcje w poszczególnych landach.
Wreszcie, organem administracji w okręgu jest landrat. Tylko w Nadrenii-Westfalii oraz Dolnej Saksonii – dyrektor powiatu. Organy administracji są wybierane przez rady na okres kadencji. Jedynie w Bawarii pochodzą z wyborów bezpośrednich. Kandydatom stawiane są wysokie wymagania zawodowe (np. przynależność do wyższej służby cywilnej lub status licencjonowanego prawnika).
Urzędy okręgowe stanowią aparat pomocniczy organów okręgu. Ich wielkość zależy od wielkości powiatu. W średniej wielkości okręgu urząd składa się z reguły z 20 wydziałów i zatrudnia ponad 500 urzędników.
Miasta liczące ponad 100 000 mieszkańców są z mocy prawa wydzielone z okręgów i stanowią samodzielną jednostkę samorządową w postaci tzw. miasta wydzielonego (niem. kreisfreie Stadt). Od tej reguły są jednak liczne wyjątki. Często miasta liczące poniżej 50 000 mieszkańców mają status miasta wyłączonego. I odwrotnie, miasta liczące powyżej 100 000 mieszkańców są włączone do okręgów.
3. Służby administracyjne.
W Niemczech dostęp do urzędów od samego początku uzależniano od odpowiednich kwalifikacji. System kwalifikacyjny opierał się na odpowiednim wykształceniu akademickim, uzupełnionym przez praktykę administracyjną, zakończoną egzaminem kwalifikacyjnym. Cechą charakterystyczną modelu niemieckiego w tym zakresie jest oparcie administracji na specjalnie przygotowanych w tym celu prawnikach, a więc i wiążące się z tym prawnicze podejście do rozstrzyganych sprawach administracyjnych.
Służby administracyjne dzieli się tradycyjnie na trzy hierarchiczne kategorie:
• urzędnicy (nie. Beamte),
• niżsi funkcjonariusze (niem. Angestellte),
• robotnicy (niem. Arbeiter).
Tylko pierwsza kategoria ma status publicznoprawny. Pozostałe dwie są zatrudniane na ogólnych zasadach prawa pracy.
Z punktu widzenia stawianych wymogów kwalifikacyjnych kategorię urzędników można podzielić na cztery rodzaje służb:
• wyższą, która obejmuje stanowiska od asesora do administracyjnego sekretarza stanu,
• wykonawczą,
• średnią,
• podstawową,
Warunkiem przyjęcia do służby wyższej jest zdanie egzaminów państwowych, organizowanych przez krajowe ministerstwa sprawiedliwości. Kładzenie nacisku na egzekwowanie konkretnej wiedzy różni niemiecki system rekrutacyjny od francuskiego czy brytyjskiego, w których prowadzi się selekcję kadr urzędniczych pod względem przymiotów osobowościowych.
Według pragmatyki służbowej urzędnik jest obowiązany do utożsamiania się z fundamentalnym porządkiem demokratycznym i liberalnym, wypływającym z ustawy zasadniczej. Wymóg ten doprowadził do wprowadzenia instytucji zakazu zajmowania stanowisk (niem. Berufsverbot) przez osoby, w odniesieniu do których uznano, ze nie dają gwarancji spełniania ustawowych wymogów lojalności wobec Państwa. Konstytucyjność tej instytucji potwierdził Federalny Trybunał Konstytucyjny.
IV. Model szwedzki.
1. Władze centralne.
Szwecja (szw. Konungariket Sverige) jest monarchią konstytucyjną. Konstytucja szwedzka należy do tzw. konstytucji złożonych. Składają się na nią następujące akty normatywne:
• o sukcesji tronu z 1810 r.,
• o wolności prasy 1949 r.,
• o parlamencie 1974 r.
• o formie rządów z 1974 r.,
• o fundamentalnym prawie do wolności słowa z 1991 r.
Władza ustawodawcza należy do jednoizbowego parlamentu – Riksdagu, liczącego 349 deputowanych. Od 1994 r. kadencja parlamentu trwa 4 lata, przedtem – 3. Deputowani są wybierani w wyborach proporcjonalnych, według zmodyfikowanego systemu Saint-Lague. Czynne i bierne prawo wyborcze przysługuje obywatelom z chwila ukończenia 18 roku życia.
Charakterystyczne dla szwedzkiego parlamentaryzmu są dwie instytucje: talmana (dosł. przewodniczący) i varamena (dosł. zastępca).
Talman stoi na czele Riksdagu. Do jego kompetencji należy:
• wyznaczanie premiera i powierzanie mu misji utworzenia rządu,
• interpretacja parlamentarnych procedur,
• ustalanie kolejności zabierania głosu przez posłów.
Talman musi pozostawać bezstronnym i dlatego nie głosuje i nie przemawia w imieniu swojej partii.
Varamen to zastępca deputowanego. Każdy poseł musi mieć swego zastępcę. Umożliwia to przejęcie funkcji przez varamena w sytuacji, gdy nastąpi nawet krótka niemożność w wykonywaniu funkcji przez parlamentarzystę.
Głową państwa jest monarcha o stosunkowo niewielkich prerogatywach. Są to:
• reprezentowanie Królestwa Szwecji wobec innych państw i ich przedstawicieli,
• zwierzchnictwo nad państwowym kościołem ewangelicko-luterańskim,
• uroczyste otwieranie sesji Riksdagu,
• występowanie z radami, ostrzeżeniami i zachętami do rządu i parlamentu,
• wręczanie nagród A. Nobla.
Drugim członem egzekutywy jest rząd (szw. regering), który składa się z premiera (szw. premiär) i wyznaczanych przez niego ministrów. Premierem rządu zostaje zawsze przywódca partii rządzącej, choć nie zawsze dysponującej większością w Riksdagu. Ministerstwa nie są zbyt rozbudowane, co wynika z ograniczenia ich zadań. Sprowadzają się one w zasadzie do przygotowywania projektów aktów normatywnych, a następnie do ich implementacji, po uchwaleniu przez Riksdag.
To ograniczenie uprawnień ministerialnych należy do charakterystycznych cech administracji centralnej w Szwecji, która ukształtowała się już w XVII i XVIII w. I co interesujące, w praktycznym odizolowaniu od tego, co się działo w innych państwach. Ostatecznej modernizacji administracji dokonano w XIX w., również bez sięgania do wzorów angielskich, francuskich czy niemieckich. Warto przypomnieć, że w swoim czasie z rozwiązań szwedzkich korzystała Rosja Piotra I i Polska króla Stanisława Augusta Poniatowskiego. A przedmiotem ogólnoeuropejskiej recepcji stała się ukształtowana w Szwecji instytucja ombudsmana.
Zatem główną cechą modelu szwedzkiego jest rozdzielenie rządu i administracji centralnej. Ten swoisty dualizm administracji rządowej sięga roku 1634, kiedy to powstały pierwsze odrębne urzędy centralne. Mają one aktualnie własne kompetencje i podlegają nie poszczególnym członkom rządu, ale rządowi jako całości. Są obsadzane przez stałych urzędników niezależnych od wszelkich zmian politycznych.
Należy zwrócić uwagę, że w Szwecji istnieje szeroko rozbudowany system odwoławczy w ramach postępowania administracyjnego. Jednakże tradycyjne zdominowanie administracji przez prawników oraz kontrola działalności administracji przez ombudsmana, spowodowały stosunkowo późne ukształtowanie się instytucji sądownictwa administracyjnego. Wprawdzie zaczęto je tworzyć od 1809 r., ale dopiero w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX w. powstał w Szwecji system sądów administracyjnych.
Rozstrzygnięcia władz administracyjnych, które nie mogą być zaskarżane do sądów powszechnych, poddawane są orzecznictwu okręgowych sądów administracyjnych (szw. länsrätter) i czterech apelacyjnych sądów administracyjnych (szw. Kammarrätter). Najwyższym administracyjnym organem sądowym jest Najwyższy Sąd Administracyjny (szw. Regeringsrätten) w Sztokholmie.
Najbardziej charakterystyczną instytucją modelu szwedzkiego jest oczywiście instytucja ombudsmana (dosł. rzecznik) Do jego zadań należy kontrola działalności administracji publicznej, zarówno centralnej, jak i terytorialnej, z wyłączeniem rządu. Aktualnie w Szwecji funkcjonuje parlamentarny ombudsman (szw. Justitie-ombudsman),który jest zwierzchnikiem pozostałych ombudsmanów. Zajmuje się poza tym zagwarantowaniem wolności, bezpieczeństwa i własności obywateli. Jest wybierany przez Riksdag. Pozostali, jako ombudsmani rządowi, są powoływani do spraw:
• antymonopolowych (szw. Jämställdhetsombudsmanen),
• konsumentów, funkcję tę wykonuje dyrektor generalny Szwedzkiej Agencji Konsumentów (szw. Konsumenverket),
• dzieci (szw. Barnombudsmannen),
• niepełnosprawnych (szw. Handikappombudsmannen),
• dyskryminacji orientacji seksualnych (szw. Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning),
• dyskryminacji etnicznej (szw. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering).
Przy wyborze bierze się przede wszystkim pod uwagę wiedzę prawniczą, a nie kryteria polityczne. Ombudsmani nie podlegają poleceniom parlamentu ani rządu. Wysoki autorytet urzędu zapewnia im skuteczność działania.
Wreszcie, inną charakterystyczną cechą administracji szwedzkiej jest zagwarantowane konstytucyjnie (1809) i ustawowo prawo dostępu obywateli do dokumentów administracyjnych. Nie ma znaczenia, czy zainteresowanie obywatela ma charakter subiektywny, czy jest powodowane względami ogólnymi. Jednym ograniczeniem są tu kwestie bezpieczeństwa państwa.
Szwedzką tradycją jest też kolegialny tryb podejmowania decyzji w administracji, który jest tu nieporównanie szerszy od kolegialności w modelu niemieckim czy francuskim.
2. Administracja terytorialna.
W przeciwieństwie do administracji centralnej, szwedzka administracja terytorialna nie wykazuje natomiast specjalnych odrębności. Samorząd terytorialny kształtował się pod wpływami angielskimi. Jednak, w odróżnieniu od Anglii, pozostawał pod nadzorem władz centralnych. Od 1862 r. proklamowano jednak zasadę samodzielności gmin, którym ustawa z 1992 r. przyznaje szerokie zadania.
Aktualnie funkcjonuje w Szwecji 290 gmin (szw. kommuner) z wybieralnymi radami i prawem do stanowienia podatków i opłat lokalnych Gminy szwedzkie są dućymi jednostkami terytorialnymi o dućej rozpiźtości w powierzchni i liczbie ludności. Najmniejsza z nich – Sundbyberg, liczy 8,8 km˛, a najwiźksza – Kiruna, liczy ać 19 447 km˛. O tej ostatniej mówi siź nawet, će jest najwiźkszą tego typu jednostką terytorialna na świecie. Podobne rozpiźtości mają miejsce, gdy chodzi o liczbź mieszkańców. Gmina Stockholm liczy ok. 760 000 mieszkańców, podczas gdy gmina Bjurholm tylko ok. 2 600.
Na szczeblu regionalnym Szwecja jest podzielona na okręgi (szw. län), których jest 21. W okręgach, obok organów samorządu regionalnego, funkcjonują rządowi gubernatorzy (szw. ländshövdunger). Są mianowani na czas określony, z reguły na 6 lat. Stoją na czele do zarządów okręgu (szw. länsstyrelse). Zarząd okręgu reprezentuje władze centralne i występuje w ich imieniu wobec rad okręgowych i gminnych. Sprawuje także funkcje nadzorcze wobec samorządu terytorialnego.
Podstawowym organem gminy jest rada gminy (szw. kommunfullmäktige), obok której funkcjonują komisje gminne i administracja zawodowa. Rada pochodzi z wyborów powszechnych. Kadencja rady jest 3-letnia. Wybory mają miejsce co trzy lata w trzecią niedzielę września. W wyborach nie mogą uczestniczyć urzędnicy samorządowi. Mogą natomiast – od 1976 r. – uczestniczyć cudzoziemcy, którzy legitymują się co najmniej trzyletnim okresem pobytu. Specyficzną instytucją jest tu zastępca radnego, który również pochodzi z wyborów powszechnych. Jeżeli radny nie może uczestniczyć w posiedzeniu rady, wówczas w jego miejsce wchodzi jego zastępca.
Rada wybiera swojego przewodniczącego, który pełni przede wszystkim funkcje prezydialne, tj. kieruje pracami rady i zwołuje jej posiedzenia. Podstawowe funkcje rady to:
• wyłączne uprawnienia uchwałodawcze,
• funkcje opiniodawczo-doradcze, tj. udzielanie odpowiedzi na zapytania, wnioski etc., (łączy się z tym prawo petycji do rządu),
• władztwo osobowe,
• powoływanie komisji, z których część stanowi w istocie wykonawcze organy administracji gminnej.
Centralną pozycję w gminie ma tzw. komisja główna (szw. kommunstyrelse). Pełni ona funkcje kierownicze i koordynacyjne wobec wszystkich pozostałych komisji gminnych. Z tego powodu bywa nazywana rządem gminnym. Komisja jest wybierana przez radę na czas jej kadencji. Minimalna liczba członków nie może być mniejsza niż 5 członków i 5 zastępców. Jej podstawowe zadania:
• wykonywanie uchwał i spraw zleconych przez radę,
• zarządzanie majątkiem i kierowanie gospodarka gminy,
• prowadzenie finansów gminnych,
• ułatwianie kontaktów mieszkańców gminy z jej organami,
• nadzór nad komisjami gminnymi.
Komisjom gminnym podlega zawodowy aparat urzędniczy.
Drugi poziom samorządowy nie jest specjalnie rozbudowany. Na szczeblu okręgu funkcjonują wybieralna rady okręgu (szw. landsting). Odpowiadają one przede wszystkim za ochronę zdrowia i inne sprawy publicznej służby zdrowia. Obok rad funkcjonują wspomniane wyżej organy administracji rządowej.
W 1999 r. utworzono w Szwecji trzy regiony z połączenia dotychczasowych okrźgów lub – jak to siź stało w przypadku Gotlandii – poprzez poszerzenie dotychczasowych kompetencji wyspiarskiej gminy Gotlandia. S¹ to Skania (Skåne), Västra Götaland i wspomniana Gotlandia. Maj¹ one poszerzone kompetencje w porównaniu do rad okrŸgowych. W szczególnoœci ich dodatkowymi zadaniami s¹ sprawy publicznego transportu. Organem stanowi¹cym jest wybieralny parlament regionalny, a organem wykonawczym – zarząd regionu (szw. regionstyrelsen). Ten ostatni zastąpił dotychczasowe rządowe zarządy okręgowe.
Utworzenie regionów ma charakter eksperymentu. W 2006 r. zapadnie decyzja co do dalszych jego losów.
3. Urzędnicy.
Szwedzką tradycją jest traktowanie urzędników państwowych na równi z niezawisłymi sędziami. Gwarantuje się więc im nie tylko stabilizację stosunku służbowego, ale wręcz niezawisłość. Wynika to z głęboko zakorzenionego w tradycjach ustrojowych pojęcia rättsäkerhet, które jest bliskie naszemu pojmowaniu praworządności. Oznacza ono jednak w pierwszej kolejności ochronę praw obywateli przez stworzenie specjalnej procedury sądowej i administracyjnej. A ta zaś procedura wymaga ustanowienia specjalnego statusu osób wykonujących funkcje sądowe i urzędnicze.
W krajach nordyckich organami odpowiedzialnymi za zarządzanie kadrami urzędniczymi są ministrowie finansów. Zgodnie ze szwedzką tradycją rozdziału rządu i administracji centralnej, funkcjonuje tam specjalny organ centralny, który administruje pracownikami administracji publicznej w postaci Narodowej Agencji Pracodawców Rządowych (szw. Arbetsgivarverket).
V. Model hiszpański.
1. Władze Królestwa Hiszpanii.
Królestwo Hiszpanii (kastyl. Reina de Espańa), podobnie jak inne europejskie państwa basenu Morza Śródziemnego, przejęła w XIX w. rozwiązania właściwe ówczesnemu francuskiemu modelowi władzy wykonawczej. Nie była to jednak prosta recepcja, ponieważ Hiszpania miała także własne tradycje administracyjne.
Konstytucja z 27 grudnia 1978 r. uczyniła z Hiszpanii monarchię parlamentarną o strukturze regionalnej. Monarcha jest głową Państwa i jego najwyższym przedstawicielem w sprawach międzynarodowych. Jest także symbolem jedności państwa hiszpańskiego. Poza tym:
• zwołuje i rozwiązuje parlament,
• powołuje premiera i przyjmuje jego rezygnację,
• podpisuje ustawy,
• wypowiada wojnę,
• ratyfikuje traktaty międzynarodowe, przyjęte przez rząd.
Władza ustawodawcza należy do dwuizbowego parlamentu – Kortezów Generalnych (kastyl. Las Cortes Generales). Kortezy składają się z Kongresu Deputowanych (kastyl. Congreso de los Diputados) i Senatu (kastyl. Senado). Kongres Deputowanych liczy 350 parlamentarzystów i pochodzi z proporcjonalnych wyborów powszechnych. Prawo wybierania przysługuje obywatelom od 18 roku życia. Każda z 50 prowincji stanowi okręg wyborczy.
Senat jest określany jako izba reprezentacji terytorialnej. Liczy 208 senatorów, z których 158 pochodzi z wyborów większościowych, a 50 jest desygnowanych przez wspólnoty autonomiczne (kastyl. Comununidades Autónomas).
Premier (kastyl. Presidente del Gobierno) i jego gabinet (kastyl. el Gobierno) jest nominowany przez monarchę po konsultacji z Kortezami. Premierem zostaje zwykle lider większości parlamentarnej. Na podstawie art. 107 konstytucji hiszpańskiej funkcjonuje Rada Państwa (kastyl. Consejo de Estado), jako najwyższe ciało konsultacyjne rządu, zwłaszcza w kwestiach prawa organicznego.
W 1981 r. powołano urząd Obrońcy Narodu (kastyl. Defensor del Pueblo), odpowiednika ombudsmana. Jego podstawowymi zadaniami są: obrona praw i wolności człowieka oraz kontrolowanie administracji publicznej.
Charakterystycznym dla Hiszpanii jest system źródeł prawa. Jest to hierarchiczny system, w którym prawo ustawowe podzielono na trzy kategorie:
• prawo organiczne (kastyl. Ley organica),
• prawo zwykłe (kastyl. Ley),
• prawo dekretowe (kastyl. Decreto-ley).
Ustawy organiczne regulują fundamentalne instytucje konstytucyjne, w szczególności takie jak: prawa i wolności człowieka, statuty wspólnot autonomicznych, prawo wyborcze, inicjatywę ludową oraz status prawny następujących organów: ombudsmana, Rady Państwa i Trybunału Konstytucyjnego (kastyl. Tribunal Constitucional). Uchwalenie prawa organicznego wymaga większości bezwzględnej.
Ustawy zwykłe regulują materię, która nie została zastrzeżoną dla prawa organicznego.
Natomiast prawo wydawania dekretów przysługuje rządowi w sytuacjach nadzwyczajnych i nagłych. Dekrety nie mogą regulować materii organicznej i dla swej ważności wymagają zatwierdzenia przez Kongres Deputowanych w ciągu 30 dni od uchwalenia.
Na straży konstytucyjności prawa stoi Trybunał Konstytucyjny. Trybunał liczy 12 sędziów, powoływanych przez monarchę na 9 lat. Kandydatów wyznaczają:
• Kongres Deputowanych – 4 (większością 3/5 głosów),
• Senat – 4 (większością 3/5 głosów),
• Rząd – 2,
• Generalna Rada Sądownictwa (kastyl. Consejo General del Poder Judicial) – 2 .
Poza badaniem konstytucyjności aktów normatywnych, Trybunał Konstytucyjny zajmuje się:
• indywidualnymi apelacjami w sprawach naruszeń konstytucyjnych i organicznych praw i wolności człowieka,
• rozstrzyganiem sporów między Państwem a wspólnotami samorządowymi lub sporów między tymi wspólnotami,
• innymi sprawami powierzonymi Trybunałowi przez Konstytucję lub akt organiczny.
Kandydatami na sędziów mogą być wytrawni i wybitni prawnicy o uznanej renomie w ciągu ostatnich pięciu lat.
2. Wspólnoty regionalne.
Zgodnie z konstytucją, Hiszpania dzieli się na regiony autonomiczne, które funkcjonują w postaci wspólnot autonomicznych (kastyl. comunidades autónomas), a dalej na prowincje (kastyl. provincias) i gminy (kastyl. municipios).
Ogólne konstytucyjne ramy funkcjonowania wspólnot autonomicznych zawarte zostały w art. 143-158. Zaś proces dochodzenia do pełnej autonomii określa prawo organiczne z 1981 r. (Ley Organica de Armonisacion del Proceso Autonomico, LOAPA). To kontrowersyjne i krytykowane prawo powoduje, że standardy autonomiczne w poszczególnych wspólnotach dość mocno różnią się od siebie. Najbardziej samodzielne wspólnoty to tzw. regiony historyczne (Katalonia, Kraj Basków, Galicja) oraz Andaluzja. W sumie jest 17 wspólnot oraz dwa miasta autonomiczne: Ceuta i Melilla, które stanowią enklawy ma terytorium Maroka. Miasta te łącznie z trzema wysepkami (Chafarinas, Penon de Alhucemas i Penon de Velez da la Gomera) są generalnie określane jako obszary suwerenne (kastyl. Plazas de Soberano). Enklawy otrzymały status ograniczonej autonomii w 1986 r.
Mieszkańcy poszczególnych regionów często bardziej identyfikują się z autonomią niż państwem hiszpańskim. Ma to swoje odzwierciedlenie chociażby w regulacji języka urzędowego. W wielu regonach, obok języka kastylijskiego, który jest oficjalnym językiem urzędowym Królestwa, obowiązuje jako urzędowy – język miejscowy.
Każda wspólnota autonomiczna działa na podstawie statutu autonomii (kastyl. Estatuto de Autonomía). Statuty należą do kategorii prawa organicznego. Reguluje się w nich:
• oficjalną nazwę wspólnoty,
• terytorium i granice,
• organizację, ustrój i kompetencje wspólnotowych organów władzy,
• uprawnienia prawotwórcze.
Podstawowe instytucje wspólnot są podobne i odpowiadają instytucjom centralnym. Władzę prawodawczą wykonują parlamenty, wybierane w proporcjonalnych wyborach powszechnych na czteroletnią kadencję. Parlament wybiera swojego przewodniczącego, który formalną nominację otrzymuje z rąk monarchy. Przewodniczący powołuje rząd wspólnoty, który liczy zwykle nie więcej niż 10 ministrów.
W każdej wspólnocie władze centralne reprezentuje delegat generalny (kastyl. delegado general). Odpowiada za sprawy państwowe, które zostały wyłączone z gestii regionu.
Wspólnoty autonomiczne i ich władze.

L.p. Nazwa wspólnoty Data autonomii Władza ustawodawcza Władza wykonawcza
1 Katalonia
(katal. Catalunya) 18.12.1979 Parlament Katalonii (katal. Parlament de Catalunya) Rząd Katalonii
(katal. Generalitat de Catalunya)
2 Kraj Basków
(bask. Euskadi) 18.12.1979 Parlament Basków
(bask. Eusko Legebiltzarra) Rząd Basków
(bask. Eusko Jaurlaritza)
3 Galicia
(gal. Galicia) 06.04.1981 Parlament Galicii
(gal. Parlamento de Galicia) Rząd Galicii
(gal. Xunta de Galicia)
4 Andaluzja
(kastyl. Andalucia) 30.12.1981 Parlament Andaluzji
(kastyl. Parlamento de Andalucia) Rząd Andaluzji
(kastyl. Junta de Andalucia)
5 Księstwo Asturii
(kastyl. Principado de Asturias) 30.12.1981 Zgromadzenie Generalne Księstwa Asturii (kastyl. Junta General del Pricipado de Asturias) Rząd Księstwa Asturii (kastyl. Gobierno del Pricipado de Asturias)
6 Kantabria
(kastyl. Cantabria) 30.12.1981 Parlament Kantabrii (kastyl. Parlamento de Cantabria) Rząd Regionalny Kantabrii (kastyl. Gobierno Regional de Cantabria)
7 Murcja
(kastyl. Murcia) 09.06.1982 Zgromadzenie Regionalne Murcji (kastyl. Asamblea Regional de Murcia) Rząd Murcji
(kastyl. Gobierno de Murcia)
8 Rioja
(kastyl. La Rioja) 09.06.1982 – Rząd Rioja
(kastyl. Gobierno La Rioja)
9 Walencja
(valen. Valčncia) 01.07.1982 Parlament Walencji
(valen. Corts Valencianes) Rząd Walencji (valen. Generalitat Valenciana)
10 Aragon
(kastyl. Aragón) 10.08.1982 Kortezy Aragonu
(kastyl. Cortes de Aragón) Rząd Aragonu
(kastyl. Gobierno de Aragón)
11 Wyspy Kanaryjskie
(kastyl. Islas Canarias) 10.08.1982 Parlament Kanaryjski
(kastyl Parlamento de Canarias) Rząd Kanaryjski
(kastyl. Gobierno de Canarias)
12 Kastylia – La Mancha
(kastyl. Castilla – La Mancha) 10.08.1982 Kortezy Kastylii i La Manchy (kastyl. Cortes de Castilla – La Mancha) Rząd Wspólnoty Kastylii i La Manchy (kastyl. Junta de Comunidades de Castilla – La Mancha)
13 Nawarra
(kastyl. Navarra) 10.08.1982 Parlament Nawarry (kastyl. Parlamento de Navarra) Rząd Nawarry (kastyl. Gobierno de Navarra)
14 Wyspy Balearskie
(katal. Las Illes Balears) 25.02.1983 Parlament Wysp Balearskich (katal. Parlament de les Illes Balears) Rząd Wysp Balearskich (katal. Govern de les Illes Balears)
15 Kastylia – Leon
(kastyl. Castilla – León) 25.02.1983 Kortezy Kastylii i Leonu (kastyl. Cortes Castilla y León) Rząd Kastylii i Leonu (kastyl. Junta de Castilla y León)
16 Estremadura
(kastyl. Extremadura) 25.02.1983 – Rząd Estremadury (kastyl. Junta de Extremadura)
17 Madrid
(kastyl. Madrid) 25.02.1983 Zgromadzenie Madrytu (kastyl. Asamblea de Madrid) Rząd Wspólnoty Autonomicznej Madrytu (kastyl. Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid)
Źródło: opr. własne –SK.
3. Samorząd terytorialny.
Jak już powiedziani wyżej, dwa dalsze poziomy zdecentralizowanej władzy wykonawczej tworzą prowincje i gminy. Prowincje, jako ponadgminne jednostki samorządu terytorialnego, funkcjonują od 1833 r. Stanowią rodzaj pomostu między władzą centralną a samorządem gminnym. W związku z rosnącą rola wspólnot, funkcje prowincji nie są zbyt jasne. Aktualnie jest ich 50. Większość z nich ma historyczne korzenie. Natomiast na szczeblu podstawowym funkcjonuje 8 097 gmin, z czego 6 liczy ponad 500 000 mieszkańców, a w 4 886 gminach mieszka mniej niż 1 000 mieszkańców.
Ustrój i organizację gmin i prowincji określa ustawa z 1985 r. (Ley Reguladora de las Bases de Regimen Local, LRBRL), zmodyfikowana w 2003 r.
Każda z prowincji ma wybieralną radę (kastyl. diputación), składającą się z 25-51 deputowanych, wybieranych na cztery lata przez radnych gminnych spośród siebie. Na czele rady prowincji stoi przewodniczący, przez nią powoływany. Wykonuje on funkcje administracyjne obok przedstawiciela rządowego (kastyl. delegado del gobierno) w prowincji.
Ustawa z 1985 r. ustaliła jednolitą strukturę organizacyjną gminnych wspólnot samorządowych. Każda wspólnota gminna ma wybieralną radę (kastyl. ayuntamiento), pochodzącą z proporcjonalnych wyborów powszechnych. Tylko w gminach najmniejszych, liczących mniej niż 100 mieszkańców, administracje gminą wykonuje tzw. otwarta rada (kastyl. consejo abierto), stanowiąca rodzaj zebrania mieszkańców.
Rada gminy jest wybierana na 4-letnią kadencję. Liczba radnych zależy od liczby mieszkańców gminy. Waha się od 5 – w gminach liczących do 250 mieszkańców, do 25 w gminach do 100 000 mieszkańców. W miastach liczących powyżej 100 000 mieszkańców skład rady rozszerza się o jednego radnego na każde kolejne 100 0000 mieszkańców. Czynne i bierne prawo wyborcze przysługuje obywatelom, którzy mają ukończone 18 lat. Rada ma obowiązek ukonstytuowania się w ciągu 20 dni po wyborach.
Do kompetencji rady należy administrowanie gminy oraz rozstrzyganie w jej istotniejszych sprawach. W szczególności należy do nich:
• rozstrzyganie o uczestnictwie gminy w organizacjach ponadgminnych,
• tworzenie i znoszenie osad na terenie gminy,
• korekty granic gminy,
• planowanie przestrzenne w gminie,
• stanowienie przepisów budowlanych,
• wykonywanie władztwa personalnego,
• uchwalanie budżetu, danin i podatków gminnych,
• rozporządzanie majątkiem gminy,
• kontrola organów wykonawczych,
• występowanie w sporach administracyjnych i cywilnych.
Organami wykonawczymi w gminie są:
• alkad (kastyl. alcalde), wybierany przez radę główny przedstawiciel gminy,
• tzw. zastępcy alkada (kastyl. los tenientes de alcalde), którzy stanowią profesjonalna administrację gminną,
• zarząd lokalny (kastyl. junta de gobierno local), który występuje obligatoryjnie w gminach powyżej 5 000 mieszkańców, a którego kompetencje poszerzyła nowelizacja prawa samorządowego z 2003 r.; zarządy lokalne zastąpiły dotychczasowe komisje zarządzające (kastyl. comisiones de gobierno), które były ciałami o dość ograniczonych kompetencjach, jako organy pomocnicze alkada.
Alkad jest wybierany przez radę gminy na 4 lata. Do wyboru wymagana jest większość bezwzględna. Dopiero w dalszych turach wyborczych jest możliwy wybór przy zwykłej większości głosów. Rada może odwołać alkada poprzez wotum nieufności.
Do podstawowych zadań alkada należy:
• kierowanie administracja gminna,
• zwoływanie i prowadzenie posiedzeń rady, komisji i innych ciał przedstawicielskich gminy,
• tworzenie, kierowanie i nadzorowanie przedsiębiorstw komunalnych,
• wydawanie bandos, czyli swego rodzaju proklamacji i apeli do mieszkańców; bandos stanowią rodzaj komunikowanie się z mieszkańcami wspólnoty,
• zatrudnianie i zwalnianie pracowników i urzędników gminnych,
• kierowanie policja gminną,
• decydowanie o wydatkach gminnych,
• nadzór nad wykonywaniem budżetu,
• wykonywanie uchwal rady.
Szczególnym uprawnieniem alkada jest kompetencja do powoływania zastępców i powierzanie im prowadzenia spraw na zasadzie delegacji uprawnień.
4. Służby publiczne.
Podstawowym problemem, z jakim spotkała się administracja publiczna w demokratycznej Hiszpanii, stała się konieczność przekształcenia zbiurokratyzowanych korpusów (kastyl. cuerpos) frankistowskiej administracji w nowoczesną służbę cywilną. Cuerpos stanowiły najbardziej nieudolną i nieefektywną część frankistowskiego dziedzictwa. Z tego punktu widzenia przeprowadzenie reform służb publicznych w Hiszpanii napotykało podobne problemy, jak w innych państwach po upadku autorytarnych reżimów, w tym również komunistycznych.
Korpusy tworzyły stowarzyszenia inżynierów, prawników, ekonomistów etc., które funkcjonowały wewnątrz służb publicznych. Spełniały tam podobną rolę jak związki zawodowe. Przyjęcie do korpusu następowało na podstawie konkursu organizowanego przez jego członków. Poszczególne korpusy stanowiły łącznik między zwykłymi urzędniczymi służbami a właściwym ministrem. W dodatku były w stanie wywierać znaczny wpływ na wynagradzanie i wyposażanie personelu urzędniczego, co stanowiło klucz do pozycji pracownika w administracji. W ten sposób korpusy mogły chronić własne partykularne interesy.
Reformy zapoczątkowała ustawa z 1984 r. o reformie służby publicznej. Proces przemian polegał na zniesieniu dotychczasowych przywilejów, z jednej strony, oraz na stworzeniu apolitycznej klasy urzędniczej, odpowiadającej nowoczesnym standardom służby cywilnej – z drugiej. Odpowiedzialnością za proces przemian obarczono Ministra Spraw Wewnętrznych. Niemniej, uświęcona wieloletnia tradycją biurokratyczna hydra nie została uśmiercona. Proces przemian w hiszpańskiej służbie cywilnej trwa nadal, mimo upływu ponad dwudziestu lat od zapoczątkowania reform.
VI. Model szwajcarski.
1. Władze konfederacji.
Konfederacja Szwajcarska (franc. Confédération Suisse, niem. Schweizerische Eidgenossenschaft, ret. Confederaziun Svizra, włos. Confederazione Svizzera,) jest demokratyczną federacją, opartą na konstytucji z dn. 18 kwietnia 1999 r. W skład federacji wchodzi 26 kantonów (franc. cantons), włączając w to sześć jednostek terytorialnych o statusie półkantonów (franc. demi-cantons). Bierze się to stąd, że trzy kantony: Unterwalden, Bazylea i Appenzell zostały podzielone na półkantony.
Władza najwyższa, w tym prawodawcza, należy do dwuizbowego parlamentu – Zgromadzenia Federalnego (niem. Bundesversammlung), ograniczoną prawami obywateli i kantonów. Pierwszą izbą parlamentu jest Rada Narodowa (niem. Nationalrat), a drugą – Rada Kantonów (niem. Ständerat), zwaną tak ze względu na skład osobowy. Pierwsza bywa nazywana “wielką izbą”, a druga “małą izbą”.
Rada Narodowa pochodzi z powszechnych wyborów proporcjonalnych i liczy 200 deputowanych. Jest wybierana na czteroletnią kadencję. Prawa wyborcze przysługują obywatelom, którzy ukończyli 18 lat. Każdy kanton stanowi okręg wyborczy.
Rada Kantonów stanowi przedstawicielstwo kantonów. Liczy 46 członków. Każdy kanton reprezentuje dwóch członków, z wyjątkiem półkantonów: Obwalden, Nidwalden, Bazylei, Kraju Bazylei, Appenzell Ausser-Rhoden i Appenzell Inner-Rhoden, które są reprezentowane przez jednego przedstawiciela.
Obie izby obradują razem, jako Zgromadzenie Federalne, w sprawach zarządzenia wyborów, procedury rozstrzygania sporów między najwyższymi władzami Konfederacji oraz prawa łaski.
Najwyższą władzą wykonawczą jest siedmioosobowa Rada Federalna (niem. Bundesrat), wybierana przez Zgromadzenie Federalne na czteroletnią kadencję. Radzie przewodniczy Prezydent Konfederacji (niem. Bundespräsident), wybierany na roczną kadencję przez Zgromadzenie Narodowe na zasadzie primus inter pares (łac. pierwszy pośród równych). Pełni funkcje głowy państwa.
Rada Federalna kieruje administracją federalną (niem. Bundesverwaltung). Jedną z jednostek organizacyjnych tej administracji jest Kancelaria Federalna (niem. Bundeskanzlei), która stanowi bezpośredni aparat pomocniczy Rady Federalnej. Na jej czele stoi Kanclerz Federalny (niem. Bundeskanzler).
W Konfederacji Szwajcarskiej władza należy do Narodu, kantonów i Zgromadzenia Federalnego. Konstytucja szwajcarska nie zna instytucji trybunału konstytucyjnego, dlatego ochrona konstytucyjnych praw i wolności obywateli przed arbitralnością organów władzy należy do Sądu Federalnego (niem. Bundesgericht).
Charakterystyczną instytucją szwajcarskiego systemu prawa jest referendum. Uczestniczą w nim wyborcy i kantony. Wyróżnia się referendum obligatoryjne i fakultatywne. W referendum obligatoryjnym rozstrzyga się następujące sprawy:
• projekty zmiany konstytucji,
• wstąpienie do organizacji międzynarodowej,
• obowiązywanie niektórych ustaw federalnych.
W tych referendach uczestniczą wyborcy i kantony. Natomiast już bez udziału kantonów wyborcy rozstrzygają w referendum dotyczącym nowej konstytucji.
2. Kantony.
Kantony są suwerennymi jednostkami terytorialnymi, wykonującymi władzę suwerenną w granicach konstytucji. Wykonują wszelkie prawa, z wyjątkiem zastrzeżonych dla Konfederacji. Obowiązkiem Konfederacji jest strzeżenie autonomii kantonalnej, w tym ich terytoriów. Spory między kantonami a Konfederacją są rozstrzygane w drodze negocjacji lub mediacji.
Kantony określają język urzędowy w danym kantonie. Są przy tym obowiązane do ochrony tradycji językowych w poszczególnych wspólnotach samorządowych. Obowiązkiem konstytucyjnym Konfederacji jest wspieranie promocji języka włoskiego w kantonie Ticino oraz retoromańskiego w kantonie Graubünden (Gryzonia).
Kantony mogą zawierać traktaty interkantonalne i tworzyć wspólne organizacje. Nie mogą one jednak być sprzeczne z prawem i interesami Konfederacji. Nie mogą także naruszać praw innych kantonów. Na podobnych warunkach kantony mogą zawierać traktaty międzynarodowe z innymi państwami
Podstawowe zadania i obowiązki kantonów określa ustawa zasadnicza kantonu (niem. Kantonsverfassung). Organy władzy poszczególnych kantonów funkcjonują na zasadach podobnych do władzy państwowej. Organem władzy prawodawczej, w zależności od kantonu, jest Rada Wyższa (niem. Grosser Rat), Rada Kantonu (niem. Kantonrat) lub Rada Kraju (niem. Landesrat). Władzę wykonawczą sprawuje rząd kantonu (niem. Kantonsregierung), a sądowniczą sąd kantonalny (niem. Kantonsgericht).
Ordynacje wyborcze w kantonach zostały skonstruowane na podobnych zasadach jak federalna ordynacja wyborcza. Tylko w trzech kantonach (Appenzell, Glarus, Unterwalden) utrzymano tradycje demokracji bezpośredniej, zamiast wyborów powszechnych. Obywatele tych kantonów rozstrzygają o podstawowych sprawach kantonu podczas specjalnie zwołanego zebrania ogólnokrajowego (niem. Landsgemeinde).
3. Gminy.
W Konfederacji Szwajcarskiej podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Gminą jest korporacja prawa publicznego, wyposażoną w osobowość prawną, ludność, terytorium i dysponującą określonym zakresem uprawnień.
Aktualnie funkcjonuje 2929 gmin. Gminy liczące powyżej 10 000 mieszkańców określane są jako miasta (niem. Staadt). Gminy najmniejsze noszą miano wioski (niem. Dorf). Władza stanowiąca należy do zgromadzenia mieszkańców gminy (niem. Gemeindeversammlung) lub do ciała pochodzącego z wyborów powszechnych. Władzę wykonawczą sprawuje rada gminy (niem. Gemeinderat) lub rada miasta (Staadtrat).
Charakterystyczną cechą szwajcarskiego samorządu terytorialnego jest funkcjonowanie w gminach organów władzy sądowej w postaci sędziego pokoju (niem. Friedensrichter).
Uwarunkowanie historyczne spowodowały, że w Szwajcarii ukształtowały się różne typy gmin. Podstawowym kryterium ich rozróżniania stanowi zwykle rodzaj wykonywanych zadań. Podstawowy podział to gminy polityczne, zwane zazwyczaj gminami mieszkańców, oraz gminy specjalne, które występują jako: obywatelskie, parafialne, szkolne, wyborcze, czy też zajmujące się opieka nad ubogimi.
Gminę mieszkańców tworzą wszyscy mieszkańcy gminy. Zgodnie z norma konstytucyjną, po trzech miesiącach od osiedlenia się w gminie, każdy obywatel szwajcarski uzyskuje prawo głosu w sprawach kantonalnych i gminnych. Podstawową strukturę gminy mieszkańców tworzą organy uchwałodawcze i wykonawcze. Są to zgromadzenie gminy oraz rada gminy, czasem parlament gminy.
W skład zgromadzenia gminy wchodzą wszyscy mieszkańcy gminy mający prawa do głosowania. Jest to organ stanowiący, który występuje we wszystkich kantonach niemieckojęzycznych oraz w Ticino, Waadt i Valais. Do jego kompetencji należy w szczególności uchwalanie:
• budżetu i zatwierdzanie jego wykonania,
• podatków,
• projektów zarządzeń o ogólnym charakterze,
• przyjmowanie sprawozdań z działania organów gminy,
• wybieranie władz gminnych,
• kontrola działalności władz gminnych
Przyjęty model organizacji gminy jest typowy dla demokracji bezpośredniej. Polega bowiem na stworzeniu prawnej możliwości oddania pod obrady zgromadzenia ogółu obywateli wszelkich spraw związanych z funkcjonowaniem gminy.
Zgromadzenie gminy jest organem działającym sesyjnie na sesjach zwyczajnych bądź nadzwyczajnych. Pierwsze są zwoływane w terminach ustalanych w przepisach gminnych lub przez uprawniony organ wykonawczy. Drugie, są zwoływane w razie potrzeby z inicjatywy organu wykonawczego lub grupy mieszkańców. Obrady prowadzi prezudent gminy, zwany niekiedy merem lub syndykiem. Tylko w nielicznych kantonach sesje są prowadzone przez odrębnego przewodniczącego zgromadzenia. Uchwały są podejmowane zwykle zwykłą większością głosów.
Ten typ gminy, w którym występuje tylko jeden organ uchwałodawczy jest charakterystyczny dla tzw. małych gmin. Pojęcie gminy małej jest pojęciem względnym, bo zależy od kantonu. Na przykład w kantonie Waadt małymi gminami są gminy nie przekraczające 800 mieszkańców, w kantonie Zürich – 2 000 mieszkańców, a w kantonie Basel – do 5000 mieszkańców.
W gminach większych obowiązuje tzw. nadzwyczajna organizacja gminy, która polega na tym, że istnieje tam obowiązek powoływania trójstopniowej struktury organów gminy. Istota tej struktury polega na tym, że zgromadzenie ogółu obywateli jest zastępowane przedstawicielskim organem uchwałodawczym – parlamentem gminy, zwanym czasem wielką radą gminy lub miasta.
Parlament gminy jest wybierany przez zgromadzenie gminy na kadencję wynoszącą 2-4 lata. Parlamentowi przewodniczy prezydent gminy. Skutkiem powołania drugiego ciała uchwałodawczego w gminie jest ograniczenie uprawnień kompetencji zgromadzenia gminy. W zasadzie ograniczają się one do uchwalania budżetu oraz wyboru parlamentu gminy.
Zaś do parlamentu gminy należy decydowanie w następujących sprawach:
• kontrolowanie organów gminy,
• przygotowywanie projektów uchwała zgromadzenia w istotnych sprawach (organizacja gminy, planowanie przestrzenne, budownictwo gminne, media etc.),
• ustalanie stopy podatkowej,
• obrót nieruchomościami.
Wprawdzie ustawodawstwo federalne nakazuje powoływanie parlamentu w większości gmin, to jednak w około 90 % gmin funkcjonuje nadal zwykła organizacja gminy, tj. dwustopniowa: zgromadzenie mieszkańców i organ wykonawczy w postaci rady gminy
Kompetencje rady gminy są określane przy pomocy klauzul generalnych. Zwykle do jej kompetencji należą wszystkie sprawy administracyjne, które nie zostały w drodze przepisów związkowych, kantonalnych lub gminnych przyznane innym organom gminy. Rada gminy zwykle więc:
• reprezentuje gminę na zewnątrz,
• wykonuje uchwały zgromadzenia mieszkańców,
• administruje bieżącymi sprawami gminy,
• zarządza finansami gminy,
• zarządza policją gminną.
W kantonach niemieckich członków rady gminy wybiera zgromadzenie gminy, a w romańskich – parlament gminy. Rada liczy 3-9 osób. Pracom rady przewodniczy prezydent gminy (mer, syndyk), będący jednocześnie przewodniczącym zgromadzenia ogółu obywateli gminy. Przewodniczący rady dysponuje własnymi kompetencjami, a ponadto wykonuje funkcje administracji rządowej na podstawie zlecenia przez rząd kantonalny.
Kadencja rady gminnej jest zwykle analogiczna do kadencji kantonalnych organów wykonawczych i wynosi 2-4 lata. Wewnętrzna struktura rady ma charakter resortowy. Dzieli się na departamenty, którymi kierują członkowie rady. Podział na departamenty nie występuje w małych gminach, gdzie aparat pomocniczy przyjmuje postać urzędu składającego się z urzędników etatowych. W skrajnych wypadkach jest to tylko dwóch urzędników: pisarz i kasjer. Etatowi urzędnicy gminni pochodzą z wyboru. Natomiast członkowie rady pełnią swe funkcje honorowo.
Czasem zadania administracji gminnej są zlecane specjalnym komisjom działającym obok rady gminy. Dzieje się tak zazwyczaj w tych gminach, w których nie działają obok gmin mieszkańców – gminy specjalne. Wówczas gminy mieszkańców powołują komisje szkolne, budowlane, opieki społecznej etc., po czym wyposażają je w kompetencje doradcze lub wykonawcze. Komisje formalnie podlegają radzie gminy, ale faktycznie podlegają mieszkańcom, co bierze się chociażby z faktu, iż są one wybierane nie przez radę, lecz przez mieszkańców.
Gminy specjalne uzupełniają gminy mieszkańców. Gminy te dzielą się na:
1. Gminy z ograniczonym zakresem kompetencji (niem. die Gemeiden mit beschränkter Zustaändigkeit), do których zaliczane są:
• gminy szkolne – charakterystyczne dla kantonów niemieckojęzycznych, gdzie zajmowały się sprawami szkół podstawowych i ponadpodstawowych; obecnie zadania te są przejmowane przez gminy mieszkańców, chociaż w kantonie St Gallen gminy szkolne nadal funkcjonują;
• gminy wyborcze – funkcjonują tylko w kantonie Glarus i służą do dokonywania wyborów samorządowych;
• gminy zajmujące się opieka nad ubogimi – występują w kantonach Glarus i Nidwalden; służą osobom ubogim udzielając im opieki i pomocy.
2. Gminy o ograniczonym składzie osobowym (niem. die Gemeiden mit beschränkter Mitgliedkrei). Należą do nich:
• gminy obywatelskie – są to związki celowe, których członkami są osoby mające specjalne gminne prawa obywatelskie. Do gmin tych należą tzw. zasiedziali mieszkańcy gminy. Gmina obywatelska jest podporządkowana gminie mieszkańców. Jej podstawowe zadania to nadawanie gminnych praw obywatelskich, podtrzymywanie więzi z gminą, gospodarowanie lasami, wspieranie działalności kulturalnej oraz zarządzanie posiadanymi gruntami. Gminy te mają własne organy w postaci zgromadzenia obywateli gminy oraz radę obywatelską;
• gminy kościelne – działają w formach terytorialnych związków wyznaniowych. Ich działalność ogranicza się do spraw kościelnych.
4. Służba publiczna.
Sprawy służby cywilnej w Konfederacji reguluje obowiązująca od 1 stycznia 2001 r. ustawa o personelu, która zastąpiła regulacje z 1927 r. Dotyczy przede wszystkim pracowników administracji oraz poczty i kolei federalnej.
Główną nowością ustawy jest zniesienia dotychczasowego statusu pracowników służb publicznych, który polegał na stałym zatrudnieniu. Obecnie pracownik zostaje nominowany na czas pełnienia służby, z możliwością rozwiązania umowy, jeżeli pracownik nie wykazuje się profesjonalizmem. Permanentne zatrudnienie zostało ograniczone do kilku przypadków (np. sędziów komisji apelacyjnych).
Ta zmiana spowodowała konieczność uregulowania na nowo ochrony przed zwolnieniem. Nowe prawo wylicza expressis verbis przypadki uzasadniające rozwiązanie stosunku pracy. Po pisemnym ostrzeżeniu, pracodawca publiczny może zwolnić pracownika, jeżeli jego praca go nie satysfakcjonuje. Jednakże to na pracodawcy będzie, w razie sporu sądowego, ciążyć przeprowadzenie dowodu, że zwolnienie jest zgodne z prawem.
Nowe regulacje wymagają przeprowadzania okresowych ocen personelu. Ma to na celu odzwierciedlenie racjonalności przyznanego pracownikowi wynagrodzenia. W ten sposób zniesiono automatyczne podwyżki zarobków pracowników służb publicznych.
Nowe prawo dopuszcza możliwość podpisywania układów zbiorowych w służbach publicznych.
Regulacje szwajcarskie są wyrazem przemian, jakie daje się zauważyć w prawie regulującym pragmatyki służbowe. Mianowicie, prawodawstwo wielu państw zmierza ku ujednoliceniu różnorodnych dotąd regulacji prawa służb publicznych poprzez rozszerzenie ich zakresu podmiotowego. Szwajcarskie regulację obejmą, po ich pełnej implementacji, ponad 3 mln. zarobkujących.