Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Szczegóły orzeczenia

	drukuj    zapisz    Powrót do listy

Transport drogowy i przewozy, Transport, Inspektor Transportu Drogowego, Oddalono skargę kasacyjną, I OSK 99/05 - Wyrok NSA z 2005-11-04, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

I OSK 99/05 - Wyrok NSA

Data orzeczenia	2005-11-04 orzeczenie prawomocne
Data wpływu	2005-01-25
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie	Anna Orłowska Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/ Wojciech Chróścielewski
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne	Transport
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 125 poz. 1371 art. 4 pkt 12, art. 29 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 3 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Tezy 1. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./ nakłada obowiązek uzyskania zezwolenia na przewóz kabotażowy tylko na zagranicznego przewoźnika. 2. Wykonywanie przewozu kabotażowego przez przedsiębiorcę krajowego nie uzasadnia wymierzenia kary na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy.
Sentencja Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2004 r. 6/II SA 2813/03 w sprawie ze skargi Zakładu Techniczno-Budowlanego "P." Spółka z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 czerwca 2003 r. (...) w przedmiocie obciążenia karą pieniężną - oddala skargę kasacyjną; (...).
Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 września 2004 r. 6/II SA 2813/03 uwzględniając skargę Zakładu Techniczno-Budowlanego "P." Spółka z o.o. z siedzibą w O., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 24 czerwca 2003 r. i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. z dnia 17 kwietnia 2003 r., nakładającą karę pieniężną za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż podstawę wymierzenia kary przez organ I instancji stanowił art. 29 ust. 1 i art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./. Do wymierzenia kary zaś doszło wskutek ustalenia w wyniku przeprowadzonej 17 kwietnia 2003 r. kontroli, iż samochód ciężarowy nr rej. (...) marki Daimler Benz z przyczepą przewoził płyty z miasta P.-O. do Z.-M. W protokóle kontroli jako załadowcę wskazano "P." Oddział Produkcji Pomocniczej, zaś jako właściciela pojazdu "P.-B." z Wiesbaden w Niemczech. Kontroler ustalił, iż pojazd stanowi własność firmy "P." GmbH z Wiesbaden i wykonuje przewóz rzeczy między dwiema miejscowościami na terenie Polski nie posiadając zezwolenia. Decyzją z dnia 17 kwietnia 2003 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "P." GmbH karę pieniężną w kwocie 15.000 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a pojazd skierowano na parking strzeżony. Z ustaleń organu, dokonanych po wydaniu decyzji wynika, iż Zakład Techniczno-Budowlany "P." Sp. z o.o. jest spółką prawa polskiego zarejestrowaną w KRS pod (...) z siedzibą w O. Spółka ma zarejestrowane i wpisane do rejestru dwa oddziały: w Krakowie i Wiesbaden w Niemczech. Właścicielem całości majątku, w tym środków transportu jest Zakład Techniczno-Budowlany "P." Sp. z o.o. z siedzibą w O. Samochody Spółki, które używane są w Niemczech muszą być zarejestrowane w Niemczech i mają rejestrację niemiecką ze względu na przepisy niemieckiego prawa drogowego. Zatrzymany pojazd był własnością "P." Spółka z o.o. z siedzibą w O. i posiadał rejestrację niemiecką, a w dniu kontroli przewoził towary między budowami prowadzonym w Polsce. Zakład Techniczno-Budowlany "P." Spółka z o.o. wniósł odwołanie podnosząc powyższe okoliczności i stwierdzając, że posiada wymagane zezwolenie na przewozy na potrzeby własne na terenie kraju oraz na przewóz towarów z Niemiec do Polski samochodami zarejestrowanymi w Niemczech, jednakże żaden organ nie chce jej wydać zezwolenia na wykonywanie przewodu na terenie Polski samochodami zarejestrowanymi w Niemczech. Zdaniem Spółki, zakwestionowany przewóz nie spełniał warunków kabotażu. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję przyjął, iż ustawa o transporcie drogowym w art. 4 pkt 2 zawiera definicję przewozu kabotażowego. Jest to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium RP. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie kar pieniężnych w transporcie drogowym /Dz.U. nr 115 poz. 999/ w I pkt 3 załącznika, przewidziano za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia, wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 15.000zł. Organ odwoławczy stwierdził nadto, iż wykonywanie transportu drogowego w Polsce wymaga rejestracji pojazdów w kraju, zaś wykonywanie transportu międzynarodowego wymaga przekroczenia granicy. W sprawie niniejszej żadna z tych sytuacji nie miała miejsca, co jest naganne, gdyż może prowadzić do obejścia prawa przez podmioty zagraniczne, które będą chciały wykonywać transport w Polsce samochodami zarejestrowanymi za granicą. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakład Techniczno-Budowlany "P." Spółka z o.o. podniósł te same zarzuty co w odwołaniu, stwierdzając, iż czyniono starania o uzyskanie zezwolenia, lecz na skutek luki w przepisach Spółka nie mogła go uzyskać. Uwzględniając skargę strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu odwoławczego, że przedmiotowy przewóz mieści się w definicji ustawowej przewozu kabotażowego z art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym, był bowiem przewozem wykonywanym przez pojazd zarejestrowany za granicą między miejscami położonymi w RP. Organ nie dostrzegł jednak, że nie każdy przewóz kabotażowy wymaga zezwolenia. Z art. 29 ust. 1 ustawy wynika wprost, że tylko wykonywanie takiego przewozu przez przewoźnika zagranicznego wymaga zezwolenia. Skoro ustawa nie nakłada takiego obowiązku na innych przewoźników, to w żadnym razie - zdaniem Sądu - nie wolno domniemywać jego istnienia. Ustawa definiuje przewóz kabotażowy, jednak z jej przepisów nie wynika, że może on być wykonywany tylko za zezwoleniem. Obowiązek uzyskania zezwolenia nałożony jest tylko na jedną grupę przewoźników tj. przewoźników zagranicznych. Z takiej redakcji przepisów wynika, że pozostali przewoźnicy mogą wykonywać ten przewóz bez konieczności uzyskiwania specjalnego zezwolenia na wykonywanie przewozu kabotażowego. Wniosek organu, że skoro ustawa nie nakłada obowiązku uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozu kabotażowego, to przewóz ten jako niedopuszczalny jest nieuprawniony. Nałożona na skarżącego kara wymierzana może być za wykonywanie przewozu kabotażowego bez wymaganego zezwolenia, tymczasem w sprawie niniejszej zezwolenie nie było od przedsiębiorcy polskiego wymagane, a jeśli nie było wymagane, to nie można karać za jego brak. Uznając, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez radcę prawnego Pawła S. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 92 ust. 1 pkt 3 oraz art. 4 pkt 12 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym do 28 września 2003 r., a w następstwie tego błędne uznanie, że nie byli objęci odpowiedzialnością administracyjną krajowi przedsiębiorcy wykonujący przewozy krajowe pojazdem zarejestrowanym za granicą. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący wywodzi, że brak przepisu nie może być uznawany za brak normy, jeżeli można wywieść ją z innych przepisów prawa. Zabieg polegający na niezamieszczeniu w ustawie przepisu przewidującego możliwość uzyskania zezwolenia na przewozy kabotażowe przez podmiot krajowy był zamierzony. Stanowi to przykład regulacji negatywnej, której treścią jest całkowite wyłączenie przewozów kabotażowych przez przedsiębiorcę krajowego, który powinien dokonywać obowiązków rejestracyjnych w kraju jego siedziby /art. 73 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym/. W przeciwnym razie pozbawione byłoby sensu definiowanie przewozów kabotażowych m.in. jako przewozów wykonywanych przez przedsiębiorcę krajowego pojazdem zarejestrowanym za granicą. Skoro jednak taki stan faktyczny objęto definicją przewozów kabotażowych to oznacza, że uznano go za prawnie istotny i okoliczność tę należy uwzględniać przy wykładni innych przepisów, a także przy ocenie braku uregulowań, które przyznają legitymację do ubiegania się o określone uprawnienia. Odnosi się to także do art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy, stanowiącego o wykonywaniu przewozów kabotażowych bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem organu, treść tego przepisu nie oznacza, że odpowiedzialności prawnej podlega tylko taki podmiot, który może uzyskać zezwolenie na podstawie art. 29 ustawy, a więc podmiot zagraniczny. Odpowiada na tej podstawie każdy, a więc ten kto z przyczyn podmiotowych nie jest w stanie uzyskać stosownego zezwolenia. Przesądza o tym sformułowanie zamieszczone w art. 92 in principio "Kto wykonuje (...)" Przymiotnik "wymaganego" odnosi się wyłącznie do zezwoleń wydawanych dla danej kategorii przewozów /w tym przypadku kabotażowych/, a nie wymaganych od konkretnego podmiotu. Jeżeli więc jakiś podmiot nie jest w stanie przedstawić zezwolenia z tego powodu, że nie posiadał legitymacji do jego uzyskania, to i tak sam brak wymaganego dla tych przewozów zezwolenia wyczerpuje hipotezę art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy, na podstawie którego wydano decyzję. Skarżący konkluduje, że skoro nie ma prawnej możliwości uzyskania zezwolenia na takie przewozy i ich wykonywanie poddano sankcji, to wykonywanie takich przewozów nie jest przez prawo polskie dopuszczalne, a podmiot je wykonujący podlega odpowiedzialności. Wykładnia dokonana przez Sąd całkowicie pomija treść legalnej definicji przewozów kabotażowych, a Sąd nie próbował odtwarzać norm z obowiązujących przepisów. Brak pozytywnego przepisu, nakładającego obowiązek uzyskania zezwolenia na przewozy kabotażowe przez polski podmiot, Sąd zrównał z brakiem jakiejkolwiek normy wykluczającej ten rodzaj przewozów, gdy norma ta wynikała z art. 4 pkt 12 i art. 92 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Brak wyraźnego przepisu nie oznacza, że norma nie obowiązuje skoro można ją wyprowadzić z innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedstawionej w zaskarżonym wyroku wykładni przepisów prawa materialnego nie można odmówić trafności. Zasadnie Sąd ten przyjął, iż wykonywany przewóz odpowiadał definicji legalnej przewozu kabotażowego zamieszczonej w art. 4 pkt 12 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./., Powołana ustawa w art. 29 ust. 1 obowiązek uzyskania zezwolenia na przewóz kabotażowy nakłada tylko na zagranicznego przewoźnika. Jeśli więc - jak ustalono w toku postępowania - przewoźnikiem była Spółka z o.o. Zakład Techniczno-Budowlany "P." z siedzibą w O., a więc przedsiębiorca krajowy, to nie zachodziły ustawowe warunki do wymierzenia kary za wykonywany przewóz na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten w dacie wydania decyzji przewidywał wymierzenie kary pieniężnej, wykonującemu transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na przewóz, który zaczyna się i kończy na terytorium Rzeczypospolitej, pojazdem zarejestrowanym za granicą. Właściwie Sąd, oceniając stosowanie tego przepisu, połączył go z zasadą wynikającą z art. 29 ust. 1 ustawy. Przedstawiona przez skarżącego wykładnia prowadziłaby do penalizowania zachowań, w sytuacji kiedy z przepisów ustawy, w której ustawodawca dość szczegółowo określił przypadki uzasadniające stosowanie kary administracyjnej, możliwość taka nie wynika. Z uwagi na to, iż w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 183 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi, a z urzędu uważa jedynie, czy nie zachodzi nieważność postępowania, Sąd badał sprawę także w aspekcie istnienia przesłanek wymienionych w art. 183 par. 2 powołanej ustawy. Jak wynika z akt w postępowaniu sądowym przed Sądem I instancji udział brał Zakład Techniczno-Budowlany "P." Spółka z o.o. z siedzibą w O. Podmiot ten, posiadający osobowość prawną był w istocie przewoźnikiem wykonującym przewóz w dniu kontroli. Zatem w ocenie Sądu postępowanie przed Sądem I instancji nie było dotknięte nieważnością. Na marginesie zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, iż decyzja organu I instancji została skierowana do "P." GmbH w Wiesbaden, a więc podmiotu nieistniejącego, zaś doręczono ją Spółce "P." z siedzibą w O. Wady tej nie usunął organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. W sytuacji skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną, istniała podstawa do stwierdzenia nieważności obu decyzji. Ze względu na zakres kontroli, dokonywanej na skutek skargi kasacyjnej, uchybienie to nie mogło być uwzględnione przy orzekaniu. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zasądzając koszty postępowania kasacyjnego w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.

Powrót do listy

	Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Szczegóły orzeczenia

	drukuj    zapisz    Powrót do listy

Transport drogowy i przewozy, Transport, Inspektor Transportu Drogowego, Oddalono skargę kasacyjną, I OSK 624/05 - Wyrok NSA z 2006-03-15, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

I OSK 624/05 - Wyrok NSA

Data orzeczenia	2006-03-15 orzeczenie prawomocne
Data wpływu	2005-06-01
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie	Janina Antosiewicz /przewodniczący/ Leszek Włoskiewicz Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne	Transport
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 125 poz. 1371 art. 4 pkt 7, art. 18 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Tezy Przesłanka podania przez przewoźnika wykonującego przewozy regularne rozkładu jazdy do publicznej wiadomości, co najmniej poprzez ogłoszenia wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, określona w art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./, nie może być rozumiana dosłownie. Będzie ona spełniona także w przypadku, gdy ogłoszenia te zostaną umieszczone na słupkach, czy innych nadających się do tego urządzeniach, niekoniecznie wchodzących w skład infrastruktury danego przystanku lub dworca autobusowego, także wtedy, gdy znajdują się one na terenie przyległym, który w odczuciu potencjalnych pasażerów, ze względu na swoje usytuowanie może być uznany za teren przystanku lub dworca autobusowego. Chodzi zatem o sytuację, w której umiejscowienie i wygląd podanego do publicznej wiadomości ogłoszenia o rozkładzie jazdy może skutecznie sugerować potencjalnemu pasażerowi, że jest to przystanek autobusowy, z którego może się on udać w zamierzoną przez siebie podróż.
Sentencja Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2005 r. VI SA/Wa 267/04 w sprawie ze skargi Macieja W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 grudnia 2003 r. (...) w przedmiocie obciążenia karą pieniężną - oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2005 r., VI SA/Wa 267/04 uwzględnił skargę Macieja W. i uchylił pkt 2 decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 grudnia 2003 r. (...) w przedmiocie obciążenia karą pieniężną. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Kontrolerzy (...) Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Ł. podczas przeprowadzonej w dniu 6 czerwca 2003 r. kontroli pojazdu należącego do Macieja W. prowadzącego przedsiębiorstwo pod nazwą Usługi Transportowe Maciej W. z siedzibą w N.-G. stwierdzili, że kierowca tego pojazdu - Zbigniew G. - nie posiadał wymaganego zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca zeznał, iż zatrzymanym pojazdem wykonywał przewóz osób na trasach T.-L. z powrotem i G.-L. również z powrotem. W momencie zatrzymania do kontroli kierowca przedstawił wypis z licencji nr 0016630 o numerze odpisu 2 na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Zeznał, iż nie posiada rozkładu jazdy, ani karty drogowej, ponieważ przewozi osoby na wymienionych trasach w taki sposób, że pasażerowie wsiadają i wysiadają w miejscach, w których sobie życzą. Kierowca wystawia im paragon opłaty za przejazd według kasy fiskalnej. (...) Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Ł. decyzją z dnia 6 czerwca 2003 r. (...) wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./ w związku z lp. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym /Dz.U. nr 115 poz. 999 ze zm./, wobec naruszenia art. 87 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 8000 zł. Od powyższej decyzji Maciej W. złożył odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, iż w dniu 6 czerwca 2003 r. złożył w Starostwie Powiatowym w T.-M. wniosek o wydanie zezwolenia na przewozy regularne na trasie L.-T.-M. Podkreślił, że przewóz wykonywany w czasie kontroli miał charakter przewozu rozpoznawczego. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 2 grudnia 2003 r. (...), na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, art. 92 ust. 1, art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.2.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 149 poz. 1452/, uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 6000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż okolicznością nie budzącą wątpliwości jest to, że zatrzymany do kontroli pojazd wykonywał regularne przewozy na trasie L.-T.-M. bez wymaganego zezwolenia, zatem zasadne było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej. Organ odwoławczy wskazał jednak, że z uwagi na zmianę przepisów w dacie wydawania decyzji, kara ta obecnie, zgodnie z lp. 1.2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, wynosi 6000 zł i do tej wysokości została skorygowana. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Macieja W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Skarżący ponownie wskazał, że w dniu kontroli nie był wykonywany osobowy transport regularny, lecz było to rozeznanie co do trasy, czasu przejazdu itp. Wyjaśnił, iż obecnie wykonuje transport za zezwoleniem. Skarżący zarzucił również, że wymierzona kara była niewspółmierna do zdarzenia. Generalny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu przewoźnik wykonywał na trasie objętej kontrolą przewozy regularne, czego dowodzi fakt wydawania biletów za przejazd, gdyż regularność ta odnosiła się co najmniej do tras przejazdów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając powyższą skargę, zgodnie z art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./, stwierdził, iż zasługiwała ona na uwzględnienie. Stosownie do art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./, w brzmieniu z daty wydania decyzji I-instancyjnej, pod pojęciem "przewóz regularny" należy rozumieć "publiczny przewóz osób i ich bagażu wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika do publicznej wiadomości co najmniej poprzez ogłoszenia wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, w którym należność za przejazd pobierana jest zgodnie z taryfą opłat podaną do publicznej wiadomości oraz z warunkami przewozu określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18". Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dacie wydania decyzji II-instancyjnej, zgodnie z art. 81 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 149 poz. 1452/, definicja przewozów regularnych publicznych zawarta w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym uległa zmianie. Przewóz ten musiał być: 1/ wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, b/ podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, c/ w którym należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, d/ wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy. Sąd stwierdził, iż w sprawie jest niesporne, że przewoźnik nie posiadał wymaganego zezwolenia. Jednakże w ocenie Sądu, organ administracji nie ustalił, czy wykonywany w dniu kontroli przewóz określony przez przewoźnika jako "przejazd rozpoznawczy", spełniał warunki definicji regularnego przewozu osób z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie mógł wykazać, że okoliczność stanowiąca podstawę faktyczną wydania decyzji została udowodniona. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa. Sąd I instancji wskazał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, niezbędne było ustalenie czy przedsiębiorca wykonywał przewozy według rozkładu jazdy podanego do publicznej wiadomości na przystankach i dworcach autobusowych, czy wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywało się na tych przystankach oraz czy należność za przejazd pobierana była zgodnie z opublikowanym cennikiem. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zwany dalej GITD, i zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 7 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./ oraz nieuwzględnienie w toku wykładni art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, w następstwie czego błędnie uznano, iż do zakwalifikowania przewozu jako regularnego niezbędne jest wywieszenie rozkładu jazdy na dworcach lub przystankach autobusowych i stanowi to istotę przewozu regularnego. W uzasadnieniu GITD stwierdził, że wykładnia dokonana przez Sąd Wojewódzki nie uwzględnia charakteru normy zawartej w art. 4 pkt 7 ustawy. Argument, że przewóz nie miał charakteru regularnego, gdyż nie odbywał się na podstawie ogłoszonych na przystankach lub dworcach rozkładów jazdy jest, w ocenie GITD niezasadny. Rozumowanie Sądu opiera się bowiem na błędnym uznaniu, iż definicja przewozów regularnych odnosi się w całości do przewozów wykonywanych bez zezwolenia. Tymczasem definicja przewozów regularnych zawarta w art. 4 pkt. 7 ustawy prowadzi do wniosku, że została ona skonstruowana dla wypadków, gdy przewozy regularne odbywają się na podstawie i w ramach zezwolenia na te przewozy. Innymi słowy przepis ten w istocie definiuje przewozy wykonywane na podstawie uzyskanego zezwolenia i wyznacza treść uprawnień, jakie wiążą się z wykonywaniem uprzednio uzyskanego zezwolenia na przewozy regularne. W zakresie przewozów wykonywanych bez zezwolenia przepis ten powinien być odczytywany w sposób uwzględniający tę okoliczność. Interpretator powinien w takim wypadku poszukiwać konstytutywnych cech przewozu regularnego, ażeby móc stwierdzić, czy konkretna działalność o ustalonych cechach wymaga zezwolenia. Odczytując w tym duchu treść wspomnianej normy zawartej w art. 4 pkt 7 należy dojść do wniosku, że cechami istotnymi przewozów regularnych jest działalność polegająca na przewozie /a/ osób, /b/ w sposób regularny, /c/ na podstawie rozkładu jazdy podanego do publicznej wiadomości i za ustaloną z góry opłatą. Przy czym podanie rozkładu i taryfy do wiadomości publicznej wcale nie musi być rozplakatowywane na przystankach i dworcach, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji. Informacje te mogą być upublicznione w inny sposób, np. w drodze ogłoszeń znajdujących się w innych miejscach niż przystanki czy dworzec, w radio, ulotkach czy wręcz w formie głosowych nawoływań. Nie jest tu istotna forma, ale cel działań przedsiębiorcy -zachęcenie do korzystania z jego usług z podaniem ich warunków. Za słusznością prezentowanej wykładni przemawia treść art. 4 pkt 7 in fine, gdzie mowa jest o wykonywaniu przewozów regularnych, zgodnie z "warunkami określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18". Wynika z tego a contrario, że każdy przewóz regularny wykonywany sprzecznie z posiadanym zezwoleniem jest przewozem wykonywanym bez zezwolenia. A skoro tak, to argumentem minori ad maius, tym bardziej przewóz regularny wykonywany bez posiadania w ogóle zezwolenia jest przewozem regularnym, wykonywanym z naruszeniem art. 18 ustawy. Innymi słowy skoro nie wolno wykonywać przewozów regularnych sprzecznie z warunkami zezwolenia, to tym bardziej nie można wykonywać przewozów bez wymaganego zezwolenia. A sankcją za naruszenie tych warunków jest kara pieniężna orzekana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy. Co więcej sam ustawodawca zakłada, że możliwe jest wykonywanie przewozów regularnych, które to przewozy jednocześnie nie spełniają wszystkich warunków określonych w art. 4 pkt 7 ustawy. Świadczy o tym treść np. art. 23 pkt 2 ustawy, gdzie przewidziano, że jedną z przesłanek odmowy wydania zezwolenia jest wykonywanie przewozów regularnych bez takiego zezwolenia. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 4 pkt 7 jedną z cech przewozów regularnych tam określonych jest posiadanie zezwolenia, przyjąć należy, że sam ustawodawca nie wymaga do uznania przewozów za regularne spełnienia wszystkich elementów wskazanych w art. 4 pkt 7 ustawy. Jeżeli zatem zostanie udowodnione, że świadczone przez przedsiębiorcę usługi mają konstytutywne cechy przewozów regularnych, a taką cechą nie jest z pewnością miejsce publikacji rozkładu jazdy, to wówczas uznać trzeba, że na taką działalność potrzebne było zezwolenie. Brak stosownego zezwolenia uzasadniał nałożenie kary pieniężnej. GITD zarzucił również Sądowi Wojewódzkiemu dysfunkcjonalność wykładni, która przekształca sens obowiązywania art. 18 ust. 1 ustawy. Przejawia się w tym, że dopuszcza ona w istocie wykonywanie przewozów regularnych bez żadnych zezwoleń. Wystarczającym ku temu powodem byłoby, przyjmując zapatrywanie Sądu, nie zamieszczanie na przystankach rozkładów jazdy. Podważa to w ogóle sens starania się o zezwolenie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy. Bowiem jedyną korzyścią z jego uzyskania byłaby wyłącznie możliwość rozplakatowania rozkładów jazdy na przystankach i dworcach. Uznanie, iż tylko to było celem wprowadzenia zezwoleń na przewozy regularne, a nie uporządkowanie tych przewozów na zasadach określonych w rozdziale trzecim ustawy, przeczy racjonalności prawodawcy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GITD podniósł także, że przyjęta przez Sąd wykładnia narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, prowadzi bowiem do przyznania ochrony działań podejmowanych w złej wierze i w celu obejścia ustawy, co w konsekwencji powoduje dyskryminację przedsiębiorców, wykonujących przewozy regularne na podstawie posiadanych zezwoleń. Podczas gdy, jak podkreślił GITD ww. przedsiębiorcy, częstokroć oprócz linii dochodowych ponoszą ciężary utrzymywania linii deficytowych /art. 22 ust. 1 pkt 1/, opłat związanych z udzieleniem zezwolenia /art. 41 ust. 1 pkt 2/, zapewnienia odpowiedniej liczby taboru na przejazdy /art. 23 pkt 1 lit. "a"/. Ciężarów tych, z punktu widzenia przyjętej przez Sąd interpretacji, nie muszą ponosić ich konkurenci wykonujący de facto identyczną działalność gospodarczą. Wykładnia prezentowana przez Sąd Wojewódzki narusza także zasadę demokratycznego państwa prawa i praworządności, a to poprzez unikanie poszukiwania przez Sąd racjonalnej z punktu widzenia celów wykładni prawa, poprzestając wyłącznie na jego literalnym i oderwanym od szerszego kontekstu znaczeniu. Powyższe odczytywać można, jako swoistą retorsję wobec władzy ustawodawczej za niski poziom legislacji. Z tym jednak, że konsekwencją tego stanu rzeczy jest dopuszczenie do nieuczciwej konkurencji między przedsiębiorcami oraz osłabienie prestiżu samego prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Maciej W. wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazał, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z powodu niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ, a nie z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego. Zatem bezpodstawny jest zarzut GITD dotyczący naruszenia przez Sąd art. 4 pkt 7 i art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, gdyż podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego jest trafny. Jest niewątpliwe, że definicja legalna "przewozu regularnego" zawarta w art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./ w brzmieniu z dnia 6 czerwca 2003 r. tj. z daty przeprowadzenia przez organ administracyjny kontroli w rozpatrywanej sprawie, a także w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji w tej sprawie może budzić wątpliwości, których nie da się wyjaśnić tylko na gruncie wykładni językowej. Główny Inspektor Transportu Drogowego trafnie podniósł, że dla jej wyjaśnienia należy sięgnąć do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie można uznać, że definicja przewozów regularnych odnosi się do przewozów wykonywanych bez zezwolenia. Analiza tej definicji prowadzi do wniosku, że dotyczy ona przypadków, gdy przewozy regularne są wykonywane na podstawie i w ramach uzyskanego zezwolenia, wyznacza treść uprawnień jakie wiążą się z wykonywaniem uprzednio uzyskanego zezwolenia na te przewozy. W art. 4 pkt 7 in fine jest mowa o wykonywaniu przewozów regularnych zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy o transporcie drogowym. Zatem przewóz regularny wykonywany sprzecznie z posiadanym zezwoleniem jest przewozem wykonywanym bez zezwolenia. Przewóz regularny wykonywany bez zezwolenia jest przewozem wykonywanym w z naruszeniem art. 18 ustawy o transporcie drogowym. W przypadku udowodnienia, że świadczone usługi mają cechy przewozu regularnego uznać należy, że na taką działalność przedsiębiorca powinien posiadać zezwolenie. Konsekwencją wykonywania przewozów regularnych bez wymaganego zezwolenia jest nałożenie kary pieniężnej - art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. W świetle art. 4 pkt 7 cyt. ustawy o transporcie drogowym cechami istotnymi przewozów regularnych jest działalność polegająca na przewozie osób, w sposób regularny, na podstawie rozkładu jazdy podanego do publicznej wiadomości i za ustaloną z góry opłatę. Pojawia się pytanie, czy dla uznania przewozu za regularny konieczne jest wykazanie spełnienia - w dosłownym rozumieniu tego słowa - wszystkich przesłanek zawartych w tym przepisie przy uwzględnieniu dokonanych w nim zmian. Należy przyjąć, że przesłanka podania przez przewoźnika rozkładu jazdy do publicznej wiadomości, co najmniej poprzez ogłoszenia wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych też nie może być rozumiana dosłownie. Będzie ona spełniona także w przypadku, gdy ogłoszenia te zostaną umieszczone na słupkach, czy innych nadających się do tego urządzeniach, niekoniecznie wchodzących w skład infrastruktury danego przystanku lub dworca autobusowego, także wtedy, gdy znajdują się one na terenie przyległym, który w odczuciu potencjalnych pasażerów, ze względu na swoje usytuowanie może być uznany za teren przystanku lub dworca autobusowego. Chodzi tu zatem o sytuację, w której umiejscowienie i wygląd podanego do publicznej wiadomości ogłoszenia o rozkładzie jazdy może skutecznie sugerować potencjalnemu pasażerowi, że jest to przystanek autobusowy, z którego może on się udać w zamierzoną przez siebie podróż. Zaprezentowana tu ocena prawna jest dla organów administracji wiążąca /art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Wskazać jednak należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona pomimo, że podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego jest trafny. Stosownie do art. 183 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w par. 2 art. 183 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania wskazanych w cytowanym przepisie nie zachodzi. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznawana tylko w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez wskazane w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego wyrokowi naruszenia prawa, jak i jego zakres. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a skoro Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie również na naruszeniu przez organy przepisów postępowania administracyjnego /art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa/, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił zaskarżoną decyzję to należało uznać, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Powrót do listy

	Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Szczegóły orzeczenia

	drukuj    zapisz    Powrót do listy

Transport drogowy i przewozy, Transport, Inspektor Transportu Drogowego, Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, II GSK 1078/08 - Wyrok NSA z 2009-07-14, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

II GSK 1078/08 - Wyrok NSA

Data orzeczenia	2009-07-14 orzeczenie prawomocne
Data wpływu	2008-12-12
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie	Jan Bała Rafał Batorowicz /przewodniczący/ Stanisław Gronowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne	Transport
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 865/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-07-23
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 125 poz 874 art. 4 pkt 7, pkt 11, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 2 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity Dz.U. 2007 nr 50 poz 331 art. 4 pkt 9 Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Dz.U. 1964 nr 43 poz 296 art. 231 Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
Tezy Istnieją podstawy dla ustalenia regularnego charakteru przewozu wykonywanego przez skontrolowanego przewoźnika, nieposiadającego na tę działalność wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), jeżeli w ocenie klientów (podróżnych) przewóz stanowi substytut, w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), przewozu regularnego wykonywanego przez innych przewoźników, działających na rynku przewozów regulowanych, trasa przewozu pokrywa się z trasami innych przewoźników, z usług skontrolowanego przewoźnika może na równych prawach skorzystać każdy podróżny, należność za przewóz pobierana jest w formie zakupu biletu, z możliwością nabycia biletu ulgowego.
Sentencja Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie Jan Bała NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Agnieszka Warso po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 865/08 w sprawie ze skargi Z. S., M. W. - M. s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2) zasądza od Z. S., M. W. - M. s.c. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1320 (tysiąc trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego;
Uzasadnienie Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 865/08, wydanym w sprawie ze skargi Z. S. i M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, uchylono zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2008 r. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W dniu [...] października 2007 r. o godz. 740 na parkingu dworca PKP w S. inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w G. W. skontrolował autobus marki [...] nr rej. [...] należący do Z. S., M. W. "M." S.C, zwani dalej "skarżącymi". Według ustaleń kontrolującego wspomnianym autobusem wykonywano regularny transport drogowy osób bez wymaganego zezwolenia. Jako dokumentację dowodową zabezpieczono wykresówki kierowcy A. S. Ponadto przesłuchano w charakterze świadków pasażerów autobusu, a mianowicie K. A.-D. oraz P. G. W świetle zeznań K. A. - D. odjazd autobusu spod dworca PKP w G. nastąpił około godz. 700. Jak zeznała, o fakcie odjazdu autobusu skarżących do P. o tej właśnie godzinie dowiedziała się przypadkowo. Mianowicie, idąc na dworzec PKS, skąd odjeżdża autobus do P. o godz. 700, zobaczyła w okolicy dworca PKP autobus skarżących. Z usług skarżących korzystała dwa razy. Za przejazd autobusem z G. do P. zapłaciła 16 zł, według taryfy ulgowej. Natomiast, według zeznania P. G., korzystającej z usług skarżących po raz trzeci, omawiany autobus wyjeżdża spod dworca PKP w G. W.. około godz. 650. Jak zeznała telefonicznie poprosiła o opóźnienie odjazdu autobusu, który odjechał około godz. 655. Na przejazd umawiała się telefonicznie. Za przejazd autobusem z G. do P. zapłaciła 16 zł. W następstwie wszczęcia postępowania administracyjnego skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. złożyli w sprawie obszerne stanowisko. Zaprzeczyli, aby wykonywane przez nich przewozy miały charakter transportu regularnego. Za taki dowód nie mogą służyć wykresówki kierowcy. Jak wyjaśnili najczęściej przewozy odbywają się na trasach między miastami P., Z. G., G. W., M., S., co nie wyklucza odbioru i dowozu osób z lub do innych miejscowości. Akcentują możliwość rezerwacji transportu w drodze telefonicznej lub osobiście. Niejednokrotnie, w wyniku zgłoszonego zapotrzebowania ze strony zainteresowanych osób, o podjęciu niezaplanowanego wcześniej przewozu decyduje kierowca autobusu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżących karę pieniężną w kwocie 6.000 zł za wykonywanie regularnego transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 18, art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz lp. 2.1 zał. do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej "u.t.d.". W myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. W świetle art. 92 ust. 1 u.t.d. kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub odrębnych przepisów podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000 zł. Zgodnie z art. 92 ust. 4 powołanej ustawy wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Stosownie do lp. 2.1 załącznika wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 6.000 zł. W następstwie odwołania skarżących Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powołał przepis art. 4 pkt 7 u.t.d., w myśl którego przewozem regularnym jest publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). W ocenie organu wynik przeprowadzonej kontroli wskazał na wykonywanie przez skarżących regularnego transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Jako dokumentację dowodową stanowią zabezpieczone wykresówki kierowcy. Organ odwoławczy poddał wspomniane wykresówki analizie, która wykazała regularność, tak w odniesieniu, co do trasy przejazdu, na jakiej wykonywany był przewóz osób, jak i godzin odjazdów. Ponadto powołał się na zeznania wyżej wspomnianych świadków, których treść zamieścił w uzasadnieniu decyzji. Zeznania te, jak podniósł, wskazują na regularność transportu wykonywanego przez skarżących. Jak podkreślił, świadkowie korzystali już wcześniej z transportu skarżących, odpowiednio dwukrotnie lub trzykrotnie. Organ odwoławczy wskazał na orzecznictwo, w świetle którego dla uznania, że transport jest regularny, nie jest konieczne spełnienie przez przewoźnika wszystkich przesłanek zamieszczonych w ustawie o transporcie drogowym. W myśl stanowiska zajętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r. (sygn. akt I OSK 463/05), przewoźnik, który wykonuje przewóz regularny, ale bez zezwolenia, raczej nie wykonuje go w sposób jawny i łatwy do ujawnienia, jak to czyni przedsiębiorca, który działa na mocy posiadanego zezwolenia. Toteż, podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy, jako przesłanki przewozu regularnego, może nastąpić nie tylko poprzez ogłoszenia na przystankach lub dworcu, ale również poprzez podanie stosownych informacji w radiu, na ulotkach, a nawet w formie głosowych wywołań. Również została wykazana przesłanka odpłatności za przejazd, niezbędna dla uznania przewozu wykonywanego w ramach transportu regularnego. I tak, w świetle zeznania K. A.-D., za przejazd z G. W. do P. zapłaciła 16 zł, według taryfy ulgowej, przy czym kierowca zapytał ją, czy życzy sobie bilet normalny czy ulgowy. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który, jak to wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 865/08, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Według Sądu I instancji cechami przewozu regularnego są: przewóz pasażerów w określonych odstępach czasu na określonych trasach, uprzednio określone przystanki oraz powszechna dostępność usług. W ocenie Sądu I instancji zapisy wykresówek w żaden sposób nie mogą być podstawą dla przyjęcia poglądu o regularności przewozu objętego kontrolą z tego względu, iż wskazują wyłącznie czas odjazdu i kierunek tras. W sposób oczywisty nie wynika z nich w szczególności konkretne miejsce odjazdu (ewentualny przystanek) co miałoby istotne znaczenie dla ustalenia charakteru przewozów. Również zeznania świadków nasuwają, zdaniem Sądu, poważne wątpliwości co do regularnego charakteru przewozów. I tak, świadek K. A.-D. o godzinie odjazdu przewoźnika dowiedziała się przypadkowo. Korzystała z jego usług zaledwie dwukrotnie. Świadek A. G. korzystała z usług przewoźnika zaledwie 3 razy. O kursie dowiedziała się z wizytówki od kierowcy. Telefonowała do niego, że się spóźni na godzinę odjazdu i uzyskała zgodę. Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, organ nie przeprowadził dowodu z dokumentu, jakim jest wizytówka, o której mowa w zeznaniach pierwszego ze świadków. Zatem, przypisywanie przewoźnikowi określonych treści w postaci rozkładu jazdy jest bezpodstawne. Zdaniem Sądu I instancji zewnętrznym przejawem powszechności dostępu do przewozów regularnych, co odnosi się do określoności tras i godzin odjazdu, jest istnienie rozkładu jazdy, jak również stałej taryfy opłat. Powyższe okoliczności nie zostały w sprawie niniejszej zbadane i ustalone. Sąd I instancji podzielił przy tym pogląd prezentowany przez skarżących, iż przy ocenie charakteru przewozów osób, pod kątem czy mamy do czynienia z przewozem regularnym, czy nieregularnymi, istotny jest sposób pozyskiwania pasażerów. Jeżeli nie odbywa się on w oparciu o rozkład jazdy i stałą taryfę opłat podanej do publicznej wiadomości, lecz o ogólną ofertę zawierającą informację o świadczonych usługach na zasadzie dostosowywanie się firmy do potrzeb potencjalnych klientów, to takiej działalności usługowo-przewozowej nie można przypisywać cechy regularności. Sąd I instancji podzielił też pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2064/05 Lex 220061) zgodnie, z którym nawet stwierdzenie pewniej regularności przy wykonywaniu transportu - wynikającej z zapotrzebowania pasażerów - nie uzasadnia przypisania cechy regularności wykonywanym przewozom osób. W konsekwencji nie jest możliwe wymierzenie kary za brak stosownego zezwolenia. Z powyższych względów, w ocenie Sądu I instancji, organ nie przeprowadził logicznego rozumowania prowadzącego do jednoznacznej konkluzji uzasadniającej zakwalifikowanie świadczonych przez skarżących usług jako przewozy regularne, co stoi w sprzeczności z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie wskazał nadto przyczyn, dla których odmówił mocy dowodowej i wiarygodności twierdzeniom strony. Od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, wnosząc jednocześnie o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie przeprowadził logicznego rozumowania prowadzącego do jednoznacznej konkluzji uzasadniającej zakwalifikowanie świadczonych przez skarżących usług jako przewozy regularne, podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy nie budził wątpliwości i został ustalony przez organ należycie, a wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez niego wyjaśnione i uwzględnione; 2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 7 i art. 18 ust. 1 u.t.d., a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącego wykonującego przewozy regularne bez zezwolenia art. 92 ust. 1 u.t.d. wraz z lp. 2.1. załącznika do u.t.d. W świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej bezzasadny jest zarzut Sądu I instancji w kwestii naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem organu za bezzasadne należy uznać stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, że organ nieprawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy. Dotyczy to w szczególności waloru dowodowego zeznań na okoliczność ustalenia regularnego charakteru przewozów dokonywanych przez skarżących. Zeznania te złożyły bowiem osoby, które korzystały już wcześniej z usług przewoźnika, zaś ich oświadczenia są zbieżne i potwierdzają ustalenia organu poczynione w oparciu o inne dowody. Jak podkreśla autor skargi kasacyjnej świadkowie zgodnie potwierdzili godzinę odjazdu przewoźnika (ok. 700), miejsce odjazdu (dworzec PKP), trasę przejazdu. Wiedzę na temat rozkładu jazdy świadkowie pozyskali na podstawie wizytówek rozkolportowywanych do publicznej wiadomości przez przewoźnika. Ponadto, w świetle zeznań świadków, przewoźnik posiada cennik określający wysokość opłat za świadczone przez niego usługi transportowe, oferując bilety normalne i ulgowe. Organ kwestionuje ocenę Sądu jakoby zapisy na wykresówkach stanowiące przedmiot analizy organu nie nadawały się do ustalenia regularnego charakteru przewozów wykonywanych przez stronę skarżącą. Gdyby nawet, jak to podniósł Sąd, na podstawie tarcz tachografu nie można było ustalić konkretnego miejsca odjazdu przewoźnika, to w oparciu o przedmiotowe wykresówki można ustalić trasę (kierunek trasy) oraz czas odjazdu. Z kolei, zeznania świadków oraz wcześniejsze kontrole przewoźnika przeprowadzone przez organ Inspekcji Transportu Drogowego udokumentowane protokołami nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., [...] z dnia [...] października 2007 r. oraz [...] z dnia [...] października 2007 r. pozwoliły poczynić ustalenia w zakresie miejsca odjazdu przewoźnika (dworzec PKP) i dały organowi podstawę do zakwalifikowania kontrolowanego przewozu do przewozów regularnych. Dokonując oceny dowodów oraz ustalonego na ich podstawie stanu faktycznego organ doszedł do jednoznacznego wniosku, że w momencie zatrzymania do kontroli autobus skarżących wykonywał przewóz regularny osób. Natomiast zaprezentowana przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu ocena zgromadzonego przez organ materiału dowodowego jest nietrafna, a mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle uzasadnienia zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego skarga kasacyjna zarzuca dysfunkcjonalność wykładni prawa zastosowanej przez Sąd I instancji, przejawiającej się w rygorystycznym podejściu do wykazania w konkretnym przypadku zaistnienia cech przewozu regularnego. Wykładnia ta nie uwzględnia charakteru normy zawartej w art. 4 pkt 7 u.t.d., bowiem została dokonana w oderwaniu od celów ustawy, pomija, a właściwie całkowicie przekreśla sens obowiązywania art. 18 ust. 1 u.t.d., a także przyczynia się do przyznania ochrony działaniom podejmowanym w złej wierze i w celu obejścia ustawy, prowadząc w rezultacie do dyskryminacji przedsiębiorców, wykonujących przewozy regularne na podstawie posiadanych zezwoleń. W ten sposób narusza konstytucyjne zasady: równości, praworządności i demokratycznego państwa prawa. Przedsiębiorca wykonujący pokątnie, bez zezwolenia, przewozy regularne unika zbytniemu "upublicznieniu" charakteru swej działalności, co jest oczywiste z jego punktu widzenia. Nie może też on ogłaszać swych rozkładów na przystankach, co do których nie ma w ogóle prawa do zatrzymywania się. Nie będzie również w sposób jawny i łatwy do skontrolowania przez inspektorów transportu drogowego rozpowszechniać informacji o swoich usługach. Podanie rozkładu i taryfy do wiadomości publicznej wcale nie musi być rozplakatowywane na przystankach i dworcach lecz informacje te mogą być upublicznione w inny sposób, np. w drodze ogłoszeń znajdujących się w innych miejscach niż przystanki czy dworzec, w radio, ulotkach czy wręcz w formie głosowych nawoływań lub jak w niniejszej sprawie w postaci kolportacji do publicznej wiadomości wizytówek z rozkładem jazdy. Jednak te wszystkie działania podejmowane przez przewoźnika nie mogą zmieniać oceny samego charakteru wykonywanego przewozu, jako przewozu regularnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynika sprawy, trudno tym zarzutom odmówić słuszności. I tak nie można się zgodzić z kategorycznym i zarazem lakonicznie uzasadnionym, odrzuceniem przez Sąd I instancji możliwości skorzystania z dowodu w postaci wykresówek na okoliczność regularnego charakteru przewozów wykonywanych przez skarżących. Wprawdzie nie można na podstawie analizy wykresówek ustalić konkretnego miejsca odjazdu autobusu, niemniej można ustalić trasę (kierunek trasy) oraz czas odjazdu, co może służyć za dowód na okoliczność regularnego wykonywania przez skarżących przewozu na omawianej trasie. Odrzucając, bez zbadania waloru dowodowego wykresówek na wskazaną przez organ okoliczność, Sąd I instancji nie dostrzega, że z uwagi na charakter zarzutów stawianych skarżącym, którzy zdaniem organu pokątnie prowadzą działalność na rynku przewozów regularnych, na co nie mają wymaganego zezwolenia, unikają tworzenia dokumentów na okoliczność prowadzonej przez siebie działalności, aby dowody te nie były wykorzystane przeciwko nim. Zresztą, co nawet przyznał Sąd I instancji, skarżący nie przedstawili dowodu, iż objęty kontrolą przewóz stanowił przewóz okazjonalny. Co więcej, nie wnioskowali oni o dopuszczenie konkretnych środków dowodowych na tę okoliczność. Natomiast, najogólniej mówiąc, skarżący ograniczyli się do zaprzeczenia stawianym zarzutom i przedstawili własną, gołosłowną zresztą, wersję co do charakteru prowadzonej działalności, jako przewozów okazjonalnych. Sąd zaś uczynił zarzut organowi, sprowadzający się w swej istocie do tego, że wspomnianym twierdzeniom organ nie dał wiary, opierając decyzję na dowodach zebranych w sprawie. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ, zmierzające do wykazania skarżącym stawianego im zarzutu wykonywania przewozów regularnych bez wymaganego zezwolenia, ma charakter poszlakowy, gdyż w dużej mierze oparte jest na dowodach pośrednich. Co do zasady nie można organowi czynić zarzutu tylko z tego powodu, że nie dysponuje bezpośrednimi dowodami na okoliczność wykonywania przez skarżących wspomnianych przewozów. Z uwagi na charakter postępowania prowadzonego przez organ Sąd I instancji powinien być przygotowany na kontrolę istotnych dla sprawy ustaleń organu, których dokonał on, przy zastosowaniu reguł odnoszących się do domniemania faktycznego, nie zaś z góry odrzucać taki sposób dowodzenia o istnieniu istotnych dla sprawy faktów. W myśl art. 231 k.p.c., który zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, a także i sądowo-administracyjnym, sąd może uznać za ustalone fakty mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli wniosek taki można wyprowadzić z innych ustalonych faktów (domniemanie faktyczne). Domniemanie faktyczne, co wymaga podkreślenia, nie jest środkiem dowodowym w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz metodą ustalania istotnych dla sprawy faktów na podstawie innych ustalonych faktów, przy uwzględnieniu doświadczenia życiowego i zasad logiki. Podobny zarzut można postawić Sądowi I instancji w związku z odrzuceniem a limine dowodów z zeznań świadków. Zdyskredytowanie tych dowodów tylko dlatego, że jeden ze świadków korzystał z usług skarżących dwa razy, a drugi trzy razy, bez choćby wskazania przez Sąd I instancji liczby odbytych przewozów, która mogła być tutaj miarodajna, o ile w ogóle mogło by to mieć dla sprawy istotne znaczenie, budzi zastrzeżenia. Niezrozumiała jest przy tym odmowa oceny waloru dowodowego zeznania świadka A. G. również i z tego powodu, że nie okazała ona wizytówki skarżących, z której dowiedziała się o godzinie kursowania autobusu na omawianej trasie. Dowód ze wspomnianej wizytówki byłby już bowiem jakościowo innym środkiem dowodowym, a mianowicie dowodem z dokumentu. Stąd, brak w sprawie wspomnianego dokumentu nie może w prosty sposób prowadzić do zaniechania przez Sąd I instancji zbadania waloru dowodu z zeznania świadka, tym bardziej w sytuacji, gdy dowód ten może mieć w sprawie istotne znaczenia. Ponadto, gdyby nawet świadek nie dysponowała już wspomnianą wizytówką, trudno byłoby tylko z tego powodu podważać wiarygodność jej zeznania. Wizytówka przewoźnika o rozkładzie jazdy autobusów nie należy bowiem do kategorii takich dokumentów, które są pieczołowicie przechowane, jak przykładowo akt notarialny na okoliczność zakupu nieruchomości. Jak już wspomniano Sąd I instancji zarzucił organowi niezbadanie i nieustalenie istnienia po stronie skarżących rozkładu jazdy oraz taryfy opłat. Jednakże, jak zasadnie podnosi skarga kasacyjna, dowody na tę okoliczność zostały zebrane przez organ, o czym świadczą zeznania świadków. Sąd I instancji, jak już wspomniano, bez uzasadnionych podstaw, uchylił się od zbadania waloru dowodowego tych dowodów. Mówiąc o przesłance istnienia rozkładu jazdy wymaganej przy przewozach regularnych, o której mowa w art. 18b ust. 1 pkt 2 u.t.d., należy akcentować nie tyle publiczną formę wprowadzenia w życie takiego rozkładu, ale raczej to, czy miał miejsce przejaw woli przewoźnika, podjęty w dowolnej formie, który bezpośrednio prowadzi do pozyskania relewantnej grupy osób (potencjalnych pasażerów) do korzystania z usług przewozowych na konkretnej trasie lub trasach. Akcentowanie publicznej formy ogłoszenia rozkłady jazdy, nie zaś podejmowanych działań, nawet w formie zawoalowanej, dla pozyskania klientów, sprzyjałoby w łatwy sposób obchodzeniu przepisów o obowiązku posiadania przez przewoźnika zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Ponadto trudno byłoby nie zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż dowodem na okoliczność istnienia taryfy może być uznany również fakt pobierania przez przewoźnika opłat za przejazd, dokumentowanych następnie wydaniem biletu, w tym biletu ulgowego. Fakt wydania biletów za przejazd potwierdzają zaś zeznania świadków. Sąd I instancji podzielił nader ogólny pogląd skarżących, zresztą nieodniesiony do konkretnego przewozu będącego przedmiotem kontroli, iż przy ocenie charakteru przewozu osób, pod kątem czy mamy do czynienia z przewozem regularnym, czy okazjonalnym, istotny jest sposób pozyskiwania pasażerów. I tak, jeżeli nie odbywa się on w oparciu o rozkład jazdy i stałą taryfę opłat podaną do publicznej wiadomości, lecz o ogólną ofertę zawierającą informacje o świadczonych usługach na zasadzie dostosowywanie się firmy do potrzeb potencjalnych klientów, to takiej działalności usługowo-przewozowej nie można przypisywać cechy regularności. Jednakże, wbrew temu, skarżący nie przedstawili dowodu, aby powyższy pogląd odnosił się do przewozu objętego omawianą kontrolą, a w szczególności, aby wywodzić okazjonalny charakter tego przewozu z faktu anonsowanie dzień wcześniej przez świadka A. G. kierowcy autobusu oferty skorzystania z omawianego przewozu w sytuacji, gdyby autobus odbywał regularny kurs, co wymaga zbadania. Wcześniejsze sygnalizowanie przewoźnikom przez podróżnych zamiaru skorzystania z przewozu jest powszechną praktyką w przewozach regularnych. Można tutaj choćby wskazać na nagminność rezerwacji miejsc w środku przewozowym na dany kurs, czy też przedsprzedaż biletów. Również telefon świadka A. G. do kierowcy autobusu, którego zresztą znała, sygnalizujący kilkuminutowe opóźnienie w rozpoczęciu kursu autobusu, trudno byłoby uznać za dowód wykonywania przewozu okazjonalnego, jeżeli danym autobusem miałby być wykonywany regularny kurs. Spóźnienia w przewozach regularnych, wprawdzie nie pożądane, same przez się nie zmieniają charakteru przewozu regularnego na przewóz okazjonalny. Co słusznie dostrzegł Sąd I instancji istotną cechą przewozu regularnego jest powszechność wykonywanego przewozu, rozumiana w ten sposób, iż każdy na równoprawnych warunkach może skorzystać z takiego przewozu. Ta cecha przewozu regularnego dość mocno odróżnia się od przewozu okazjonalnego, z reguły wykonywanego na zlecenie jednego tylko podmiotu na określonej w umowie trasie, na warunkach wyłączności. Jako przykład można tutaj podać przewóz pracowników przedsiębiorcy na wycieczkę do lasu celem grzybobrania. Zatem, również pod kątem powszechności należałoby ocenić przewóz objęty kontrolą, a to poprzez analizę zeznań świadków i zapisów wykresówek. Nie ma przy tym przeszkód, a byłoby to pożądane, aby przy kontroli zaskarżonej decyzji posiłkować się metodyką postępowania wypracowaną na gruncie przepisów o ochronie konkurencji, która oparta jest na sprawdzonych zachowaniach uczestników rynku. Na tle konkretnej sprawy byłoby to uzasadnione z kilku powodów. I tak, jak podnosi skarga kasacyjna, wykonywanie przez skarżących regularnych przewozów bez wymaganego zezwolenia narusza uzasadnione interesy konkurencyjnych przewoźników wykonujących przewozy regularne na podstawie takiego zezwolenia (konkurentów skarżących). Wprawdzie tego zarzutu skarga kasacyjna bliżej nie rozwija niemniej, jak można sądzić, a co wydaje się być oczywiste, podstawę dla postawienia takich zarzutów może stanowić wzgląd, że przewoźnik wykonujący przewozy regularne bez zezwolenia nie ponosi opłat związanych z udzieleniem zezwolenia, jak również nie utrzymuje wymaganej infrastruktury technicznej (m. in. dworców, przystanków), a także nie jest obecny na liniach deficytowych. Nie ponosząc wspomnianych kosztów, które z kolei ponoszą jego konkurenci, omawiany przewoźnik może więc w łatwy sposób odbierać klientów, a tym samym zysk, przewoźnikom wykonującym regularne przewozy na podstawie wymaganego zezwolenia. Ponadto w sprawie istotne znaczenie ma kwestia wyznaczenia rynku, do którego odnosił się skontrolowany przewóz, zaś instrumenty dla wykonywania takich analiz wypracowało ustawodawstwo o ochronie konkurencji. Nie narusza przy tym prawa posiłkowanie się w postępowaniu administracyjnym w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym przepisami ustawodawstwa o ochronie konkurencji. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zresztą, co wymaga podkreślenia, nie chodzi tutaj o tworzenie nowych środków dowodowych, które byłyby nieznane na gruncie ustawy o transporcie drogowym, ile raczej o metodykę spojrzenia na kwestię rynku właściwego na jakim funkcjonuje kontrolowany przewoźnik oraz konkurencji na tym rynku, co w lepszym stopniu pozwala ocenić zasadność zarzutu stawianego przewoźnikowi w przedmiocie wykonywania transportu regularnego bez wymaganego zezwolenia. Mówiąc o rynku właściwym należy przez to rozumieć rynek towarów, które ze względu na ich przeznaczenie, cenę oraz właściwości, w tym jakość, są uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz są oferowane na obszarze, na którym, ze względu na ich rodzaj i właściwości, istnienie barier dostępu do rynku, preferencje konsumentów, znaczące różnice cen i koszty transportu, panują zbliżone warunki konkurencji (art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów; Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm., zwanej dalej "u.k.k."). Natomiast przez konkurentów należy zaś rozumieć przedsiębiorców, którzy wprowadzają lub mogą wprowadzać albo nabywają lub mogą nabywać, w tym samym czasie, towary na rynku właściwym (art. 4 pkt 11 u.k.k.). Na gruncie ustawy o transporcie drogowym, w kontekście toczącego się postępowania administracyjnego, można wyodrębnić, m.in. rynek przewozu regularnego (art. 4 pkt 7 i art. 18 b u.t.d.) oraz rynek przewozu okazjonalnego (art. 4 pkt 11 u.t.d.), na którym, według skarżących, funkcjonują oni. Zasadność takiego wyodrębnienia rynków nie wymaga bliższego uzasadnienia, gdyż na tych rynkach z pewnością panują odmienne warunki konkurencji, choćby już tylko ze względu na obowiązek uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego, co z kolei nie jest wymagane na rynku przewozów okazjonalnych. Na rynku przewozu regularnego, patrząc na to od strony podażowej, konkurentami, w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.k.k., są zasadniczo przewoźnicy posiadający zezwolenie na tę działalność i pod względem terytorialnym obsługujący te same trasy, a także, co wymaga podkreślenia, również i ci przewoźnicy, których przewozy są postrzegane, jako przewozy regularne, przez pasażerów występujących na omawianym rynku po stronie popytowej. Zatem, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przewóz organizowany przez skarżących był przewozem substytutywnym, w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 9 u.k.k., dla przewozu regularnego, na którego wykonywanie wymagane jest zezwolenie, decydujący jest punkt widzenia pasażerów korzystających z przewozu organizowanego przez skarżących. Mianowicie, istotne jest tutaj, czy uznają oni za substytutywny dla przewozu regularnego innych przewoźników przewóz wykonywany przez skarżących. Natomiast nie ma tutaj znaczenia własna ocena skarżących co do charakteru wykonywanego przez nich przewozu. Innymi słowy, dla spornej kwestii, czy skarżący funkcjonują na rynku przewozów regularnych, konkurując z innymi przewoźnikami obecnymi na tym rynku, miarodajne jest, a zarazem wystarczające, że taka właśnie działalność skarżących jest postrzegana przez ich klientów (pasażerów), i ewentualnie także przez potencjalnych klientów dotychczas obsługiwanych przez innych przewoźników - konkurentów skarżących. Z omawianych wyżej względów, w swoim dobrze rozumianym interesie, przedsiębiorca na rynku powinien zachowywać się przejrzyście, jeżeli jego działalność dotyka rynku, na którym działalność gospodarcza jest reglamentowana przepisami ustawowymi. Prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia organ, a także i sąd administracyjny, powinien wyjaśnić, mającą istotne znaczenie dla wyniku sprawy okoliczność, czy według przesłuchiwanych w charakterze świadków (pasażerów) kontrolowany pojazd wykonywał przewóz regularny, będąc tym samym substytutem przewozu wykonywanego przez przewoźników mających zezwolenie na wykonywanie przewozu regularnego. Dla przyjęcia transportu regularnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest konieczne, aby wszyscy pasażerowie uznawali usługę przewozową danego przewoźnika za substytut przewozu regularnego wykonywanego przez innych przewoźników legitymujących się wymaganym zezwoleniem na ten rodzaj przewozu. Wystarcza tutaj stosunkowo niewielka liczba pasażerów, uznająca usługę przewozową kontrolowanego przewoźnika za substytut przewozu regularnego, zwłaszcza jeżeli będzie spełnione kryterium powszechności danego przewozu, to znaczy, gdy każda osoba ma możliwość skorzystania z przewozu za zakupem biletu, na równych prawach, na określonej trasie, którą obsługują również inni przewoźnicy, legitymujący się zezwoleniem na wykonywanie przewozów regularnych, będącymi konkurentami podmiotu, wobec którego toczy się omawiane postępowanie administracyjne. Obowiązujące przepisy prawa, penalizujące wykonywanie przewozów regularnych bez wymaganego zezwolenia, nie wymagają bowiem, aby taka, naruszająca prawo, działalność wyczerpywała znaczącą część działalności kontrolowanego przewoźnika. Z omawianych względów, jak to już wskazano, w dobrze rozumianym interesie przewoźnik powinien działać według przejrzystych reguł rynkowych, jeżeli jego działalność dotyka obszaru, na którym swoboda działalności gospodarczej podlega ustawowej reglamentacji, a takim jest regularny przewóz osób. Na postawiony wyżej problem, a mianowicie, czy przewóz skarżących objęty kontrolą przeprowadzoną w dniu [...] października 2007 r. o godz. 740 na parkingu dworca PKP w S. mógł być przewozem regularnym, Sąd I instancji powinien wnikliwie skontrolować pozytywne w tej mierze ustalenie organu, a w szczególności zeznania świadków, przede wszystkim świadka K. A. - D. W świetle jej zeznań, jak to już wskazano, jadąc z G. do P. rannym autobusem, odchodzącym około godz. 700, dotychczas korzystała z usług PKS. Jednakże zobaczywszy w okolicy dworca PKP autobus skarżących, także odjeżdżający do P. w zbliżonym czasie, zdecydowała się na zmianę przewoźnika, wybierając dwukrotnie usługi skarżących. Reasumując, istnieją podstawy dla ustalenia regularnego charakteru przewozu wykonywanego przez skontrolowanego przewoźnika, nieposiadającego na tę działalność wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.t.d., jeżeli w ocenie klientów (podróżnych) przewóz stanowi substytut, w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.k.k., przewozu regularnego wykonywanego przez innych przewoźników, działających na rynku przewozów regulowanych, trasa przewozu pokrywa się z trasami innych przewoźników, z usług skontrolowanego przewoźnika może na równych prawach skorzystać każdy podróżny, należność za przewóz pobierana jest w formie zakupu biletu, z możliwością nabycia biletu ulgowego. Niezależnie od powyższego budzi wątpliwości stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, z powołaniem się na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2064/05, że nawet stwierdzenie pewniej regularności przy wykonywaniu transportu - wynikającej z zapotrzebowania pasażerów - nie uzasadnia przypisania cechy regularności wykonywanym przewozom osób, jeżeli jednocześnie nie zakreśla się jakichkolwiek granic dla takiej "usprawiedliwionej" liberalizacji w przestrzeganiu bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
	Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Szczegóły orzeczenia

	drukuj    zapisz    Powrót do listy

Transport drogowy i przewozy, Transport, Inspektor Transportu Drogowego, Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, II GSK 1007/08 - Wyrok NSA z 2009-06-02, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

II GSK 1007/08 - Wyrok NSA

Data orzeczenia	2009-06-02 orzeczenie prawomocne
Data wpływu	2008-11-07
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie	Jerzy Chromicki /przewodniczący sprawozdawca/ Kazimierz Brzeziński Stanisław Gronowski
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne	Transport
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 2241/07 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2008-01-16
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270 art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071 art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Tezy bez tezy - sprawa o powtarzającym się stanie prawnym
Sentencja Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Chromicki (spr.) Sędziowie Kazimierz Brzeziński NSA Stanisław Gronowski Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 2241/07 w sprawie ze skargi M. G. - "M.-P." P. P.-H.-U. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od M. G. - "M.-P." P. P.-H.-U. w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2.250 zł (dwa tysiące dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2241/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę M. G., prowadzącego działalność gospodarczą jako "M.-P." P. P.-H.-U., i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, a także stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Uchylona decyzja utrzymywała w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...]. Sąd pierwszej instancji wskazał w rozstrzygnięciu na ustalenia faktyczne organów administracji, które stwierdziły, że skarżący posiada licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wystawioną dnia [...] kwietnia 2004 r., do której zgłosił jeden pojazd o numerze rejestracyjnym [...], a także zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne z dnia [...] sierpnia 2006 r., do którego zgłosił siedem pojazdów (numery rejestracyjne: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa obejmującej okres od dnia 22 czerwca 2005 r. do dnia 22 czerwca 2006 r. stwierdzono szereg naruszeń przepisów o transporcie drogowym, polegających na: 1. wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji - na podstawie wykresówek i zeznań kierowcy w charakterze świadka ustalono, że między styczniem a sierpniem 2006 r. przedsiębiorca wykonywał przewozy drogowe dwoma pojazdami (nr rej. [...] i [...]) niezgłoszonymi do posiadanej licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy przed uzyskaniem zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, 2. nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - przedsiębiorca okazał 54 wykresówki z okresu kontroli, zaś według oświadczenia przedsiębiorcy dotyczącego kierowców zatrudnianych w okresie objętym kontrolą oraz okazanych dokumentów uznano, iż przedsiębiorca nie okazał 393 wykresówek lub zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu, 3. wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne - stwierdzono brak badania psychologicznego jednego z kierowców w okresie zatrudnienia od 7 marca 2005 r. do 29 listopada 2006 r., 4. nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem) - w trakcie kontrolowania okazanych wykresówek stwierdzono nieprawidłowe operowanie selektorem przez kilku kierowców: na okazanych wykresówkach zamiast zapisu odpoczynku dobowego widnieje zapis dyspozycyjności lub innych prac, 5. brak na okazanych podczas kontroli przedsiębiorstwa wykresówkach przepisowych wpisów: imienia lub nazwiska kierowcy, miejsca lub daty początkowej użytkowania wykresówki, miejsca lub daty końcowej używania wykresówki, stanu licznika kilometrów w chwili rozpoczęcia użytkowania pojazdu. Obliczona na podstawie przepisów załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088; dalej zwana utd) kara za powyższe naruszenia wyniosła 215650 zł, jednak z uwagi na treść art. 92 ust. 2 pkt 2 utd, zgodnie z którym suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie nie może przekroczyć kwoty 30000 zł, to kwotę orzeczonej kary ograniczono do tej wysokości. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze strona podniosła, iż pojazdy przedsiębiorcy uczestniczyły wyłącznie w ruchu na stanowiących własność skarżącego terenach budowy autostrady A-2, przewożąc kruszywo naturalne ze złóż leżących na gruntach przedsiębiorcy i poruszając się po terenach przeznaczonych na trasy dojazdowe (leśne) oraz po terenie samej budowy autostrady. Nawiązując do powyższych twierdzeń, Sąd pierwszej instancji uznał, że pojazdy skarżącego używane do budowy autostrady A-2 nie poruszały się po drogach publicznych, skoro w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) definiuje nie tylko pojęcie "drogi publicznej" (art. 1), lecz również pojęcia "budowy drogi" (art. 4 pkt 17), "przebudowy drogi" (art. 4 pkt 18) oraz "remontu drogi" (art. 4 pkt 19), zaś w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) drogi leśne traktowane są jako las (art. 3 pkt 2), a więc również nie mogą być traktowane jako drogi publiczne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, kryterium publicznego charakteru drogi ma istotne znaczenie dla określenia zakresu regulacji przyjętej w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Natomiast w ustawie o transporcie drogowym kryterium publicznego charakteru drogi ma jedynie znaczenie pomocnicze i odnosi się w zasadzie wyłącznie do przewozów na potrzeby własne. Z art. 5 ust. 1 utd wynika bezwzględny obowiązek uzyskania odpowiedniej licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, niezależnie od charakteru drogi, po której transport ten ma być wykonywany (z wyjątkiem przewozów na potrzeby własne), w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji (art. 11 ust. 3 utd), przy czym przewoźnik drogowy jest zobowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ustawy, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. W przedmiotowej sprawie organ I instancji na podstawie okazanych wykresówek oraz protokołów przesłuchania kierowcy uznał, że wykonywano przewozy drogowe dwoma pojazdami niezgłoszonymi do licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy - przed uzyskaniem zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne - i z tego tytułu nałożył na skarżącego karę pieniężną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznanie, że przedsiębiorca powinien posiadać licencję na wszystkie pojazdy samochodowe, którymi dysponował w okresie objętym kontrolą, niezależnie od charakteru drogi, po których wykonywały one transport drogowy, nie oznacza jeszcze, że do wykonywania tegoż transportu mają również zastosowanie przepisy regulujące czas pracy kierowców, formy jego dokumentowania i kwestie socjalne transportu drogowego. Sąd pierwszej instancji uznał, że w kwestiach socjalnych, związanych m.in. z czasem pracy kierowców, istotne znaczenia ma - inaczej niż w przypadku licencji - charakter drogi, po której jest wykonywany transport. O ile bowiem licencja jest niezbędna w przypadku każdego transportu drogowego (z wyjątkiem przewozu na potrzeby własne), niezależnie od charakteru drogi, o tyle obowiązujące w czasie kontroli przepisy unijne, tj. rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE Nr L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r., str. 1, ze zm.; dalej zwane rozporządzeniem 3820/85), wymagały, by rejestracja czasu pracy kierowców i związany z nią (w czasie kontroli) obowiązek instalacji i używania tachografów dotyczyły przewozów wykonywanych jedynie po drogach publicznych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na podstawie rozporządzenia 3820/85 przedsiębiorca nie miał obowiązku rejestracji czasu pracy kierowców, jeśli wykonywali oni przewozy na terenie budowy autostrady, niestanowiącym drogi publicznej. Oznacza to, że kara pieniężna za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu została nałożona na skarżącego niezasadnie. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji niewłaściwie zastosowały art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE Nr L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r., str. 8; dalej zwane rozporządzeniem 3821/85) nakładający obowiązek przechowywania wykresówek i wydruków oraz wydawania ich kopii kierowcom i okazywania funkcjonariuszom służb kontrolnych. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji, gdy na przedsiębiorcy ciąży w sposób niewątpliwy nakaz rejestracji czasu pracy kierowców, a nie takiej jak rozpatrywana sytuacji, w której przedsiębiorca jest zwolniony z powyższego obowiązku z racji wykonywania przewozów po drogach, które nie mają charakteru publicznego. Nie można bowiem skutecznie egzekwować obowiązku ewidencji czasu pracy kierowców, jeżeli obowiązek ten nie został na przedsiębiorcę jednoznacznie nałożony. Prawidłowo natomiast, zdaniem Sądu pierwszej instancji, została nałożona kara za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. Zgodnie z art. 39k ust. 1 utd kierowca wykonujący przewóz drogowy podlega badaniom psychologicznym prowadzonym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, przy czym do ukończenia przez kierowcę 60 lat badania te są przeprowadzane co 5 lat (art. 39k ust. 3 utd). Zgodnie natomiast z art. 39l ust. 1 utd na badania lekarskie i psychologiczne kieruje kierowców przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy. Sąd uznał, że co prawda nie ma obowiązku powtarzania badań psychologicznych u każdego pracodawcy przed upływem wspomnianego terminu pięcioletniego, istnieje natomiast obowiązek - przy ciągłym zatrudnieniu w charakterze kierowcy - utrzymywania ciągłości posiadania wyników badań psychologicznych potwierdzających spełnianie przez kierowcę warunków do wykonywania tego zawodu. Za bezzasadne uznał Sąd pierwszej instancji nałożenie na podstawie art. 15 ust. 5 rozporządzenia 3821/85 pozostałych kar. Rozporządzenie to nie miało bowiem zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że w wyniku niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego i dokonania błędnych ustaleń doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej zwanej k.p.a.), co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania powołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie: - w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uznaniu, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy i dokonały błędnych ustaleń faktycznych, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, podczas gdy zarówno decyzja organu I, jak i II instancji zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne wyjaśniające szczegółowo motywy rozstrzygnięć zawartych w decyzjach, które były bezsporne; - w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd całokształtu zebranego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności pominięcia dowodu z zeznań kierowcy, który oświadczył, że dokonywane były przewozy drogowe również po drogach publicznych, co w konsekwencji skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez Sąd; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej zwana: p.u.s.a.), poprzez ocenę działań administracji przez prymat własnych odmiennych od przyjętych przez organ ustaleń stanu faktycznego i prawnego polegających na błędnym przyjęciu, że kontrolowany przedsiębiorca nie wykonywał przewozu drogowego rzeczy po drogach publicznych, podczas gdy stan faktyczny ustalony przez organ I i II instancji prowadzi do odmiennych wniosków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że organy I i II instancji podjęły w ramach postępowania wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i na podstawie całego zebranego materiału dowodowego wydały rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, przedstawiając w uzasadnieniu przesłanki, którymi kierowały się wydając te rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji nie objął zakresem rozpoznania całokształtu zebranego materiału dowodowego oraz stanu rzeczy istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy, co zaważyło na wyniku rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. Sąd nietrafnie przyjął, że kontrolowany przedsiębiorca nie wykonywał przewozu drogowego rzeczy na drogach publicznych i wadliwie stwierdził, że charakter wykonywanych przewozów, które nakierowane były na przewóz materiałów na potrzeby budowy autostrady, ograniczony był do poruszania się po terenach przeznaczonych na trasy dojazdowe (leśne), w tym po terenie samej budowy, które nie były drogami publicznymi. Sąd pominął wykazane w sprawie istotne okoliczności, przede wszystkim dowód z zeznań kierowcy, złożonych pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, który oświadczył, że dokonywane były przewozy drogowe również na drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. G. wniósł o oddalenie tego środka zaskarżenia w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych z ich wyodrębnieniem. Podniósł, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest słuszny i w pełni uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do wskazanych wyżej zarzutów, w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Chodzi o dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych wskutek nieuwzględnienia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pominięcie dowodu z zeznań kierowcy, z których wynika, że przewozy drogowe były dokonywane także po drogach publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest zasadny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dla oceny legalności decyzji organów administracji orzekających w przedmiotowej sprawie przyjął stan faktyczny inny, aniżeli ten, który został ustalony w decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Sąd przyjął bowiem, że transport drogowy nie był wykonywany po drogach publicznych, a następnie w oparciu o to ustalenie dokonał oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przez organ administracji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan faktyczny przyjęty jako podstawa zaskarżonego wyroku został ustalony przez Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy. Wadliwie bowiem, co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, Sąd pominął znajdujący się w aktach administracyjnych (k. 254-255) dowód z zeznań kierowcy J. K. w charakterze świadka, z których wynika, że przewozy drogowe były wykonywane również po drogach publicznych. W sytuacji braku oceny przez Sąd pierwszej instancji całego materiału dowodowego zebranego przez organ administracji nieuzasadnione było stwierdzenie naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego i uchylenie z tego powodu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4, art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez ocenę działań administracji przez prymat własnych, odmiennych od przyjętych przez organ, ustaleń stanu faktycznego i prawnego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że kontrolowany przedsiębiorca nie wykonywał przewozu drogowego rzeczy na drogach publicznych, stwierdzić należy, iż w części zasługuje on na uwzględnienie. Na wstępie podnieść jednak należy, że powyższy zarzut nie jest zasadny w zakresie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy i nie posiada w zasadzie samodzielnej treści normatywnej, zaś powtarza treść zawartą w art. 1 § 1 p.u.s.a., stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył ten właśnie przepis ustrojowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Sąd pierwszej instancji skargę na decyzję administracyjną rozpoznał i zbadał tę decyzję pod kątem jej zgodności z prawem oraz zastosował środki przewidziane w ustawie, to art. 3 § 1 p.p.s.a. nie naruszył, choćby strona uważała za nietrafne wydane rozstrzygnięcie. Omawiany zarzut procesowy jest natomiast zasadny w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (stanowiącego podstawę prawną uchylenia decyzji z uwagi na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania), art. 141 § 4 p.p.s.a. (określającego konstrukcję uzasadnienia wyroku), art. 133 § 1 (wskazującego, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy) oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. (wskazującego na sprawowanie przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem). Trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, że pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnego dla sprawy dowodu z zeznań kierowcy, a w konsekwencji brak oceny tego dowodu wskazującego na okoliczności odmienne niż te, które przyjął Sąd pierwszej instancji, doprowadziło do wadliwego ustalenia podstawy wyrokowania i uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak dokonania przez Sąd pierwszej instancji pełnej oceny postępowania administracyjnego uniemożliwia natomiast na tym etapie postępowania stwierdzenie, czy w przedmiotowej sprawie skarżący wykonywał, czy też nie wykonywał przewóz po drogach publicznych. Wobec tego zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenia, jakoby ocena Sądu w tym zakresie była błędna czy nietrafna, nie mogą być uznane za uzasadnione. Z tych samych względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na uznaniu, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy i dokonały błędnych ustaleń faktycznych i w konsekwencji niewłaściwie zastosowały przepisy prawa materialnego, podczas gdy, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zarówno decyzja organu I jak i II instancji zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne wyjaśniające szczegółowo motywy rozstrzygnięć zawartych w decyzjach, które były bezsporne. Z uwagi na zasadność wymienionych wcześniej zarzutów skargi kasacyjnej, skutkującą uchyleniem zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na obecnym etapie postępowania tak postawionego zarzutu nie może uwzględnić, bowiem legalność wydanych w sprawie decyzji administracyjnych będzie ponownie badana przez Sąd pierwszej instancji, a NSA nie jest władny w ocenie tej zastępować Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z uwagi na dwuinstancyjność postępowania sądowoadministracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd pierwszej instancji raz jeszcze oceni legalność wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, mając na uwadze całość materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, a więc także dowód z zeznań kierowcy J. K. w charakterze świadka. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a., art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2250 zł, na którą składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (450 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego przed NSA przez radcę prawnego, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (1800 zł). PG
	Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Szczegóły orzeczenia

	drukuj    zapisz    Powrót do listy

Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego, Inne, Inspektor Transportu Drogowego, Oddalono zażalenie, I OZ 342/09 - Postanowienie NSA z 2009-04-16, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

I OZ 342/09 - Postanowienie NSA

Data orzeczenia	2009-04-16 orzeczenie prawomocne
Data wpływu	2009-03-25
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie	Jan Kacprzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem	648 Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne	Inne
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 119/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-10-29
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku	Oddalono zażalenie
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270 art.221, art.220 § 1 i § 3, art.184 w zw. z art.197 § 2 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy W sytuacji, gdy w treści pełnomocnictwa procesowego zawarte jest umocowanie do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, to wniesienie skargi kasacyjnej sporządzonej przez tak umocowanego radcę prawnego bez wyraźnego zaznaczenia, ze wnosi ją sam mocodawca oznacza, że została wniesiona przez tego pełnomocnika, a w konsekwencji do tak wniesionej skargi kasacyjnej podlegającej wpisowi stałemu (art.230 i 231 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi(Dz.U Nr 153,poz. 1270 ze zm. ) ma zastosowanie art.221 ppsa.
Sentencja Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 119/08 odrzucające skargę kasacyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt IISAB/Wa 119/08 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 119/08 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że od skargi kasacyjnej wniesionej przez radcę prawnego M. P. - pełnomocnika Głównego Inspektora Transportu Drogowego, nie został uiszczony wpis sądowy, wobec czego skarga kasacyjna jako nieopłacona podlegała odrzuceniu na podstawie art. 178 w zw. z art. 221 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego domagając się jego uchylenia, a zarzuty opierając na niewłaściwym zastosowaniu art. 221 p.p.s.a. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że w przedmiotowej sprawie doszło do rozdzielenia "sporządzenia" i "wniesienia" skargi kasacyjnej między pełnomocnikiem a organem. Ponadto wspomniano, że co do zasady współpraca radcy prawnego i organu polega na tym, iż radca prawny sporządza i podpisuje skargę kasacyjną, natomiast to organ ją wnosi do sądu. Czynności radcy prawnego ograniczają się do sporządzenia i podpisania skargi kasacyjnej, która następnie przekazywana jest organowi, którego pracownicy dokonują czynności technicznych polegających na wniesieniu skargi do sądu i uiszczeniu wpłaty należnego wpisu sądowego. Nie ma w tych okolicznościach także znaczenia zakres udzielonego przez organ pełnomocnikowi umocowania do reprezentacji, bowiem wyraża je standardowa o szerokim zakresie formuła mająca zastosowanie do wszystkich spraw. Intencją organu było, aby udzielić szerokiego umocowania, nie wykluczającego w jakimś indywidualnym przypadku wniesienia skargi przez pełnomocnika. Pełnomocnik podniósł w zażaleniu, że do tej pory to zawsze organ uiszczał wpis, a co za tym idzie nigdy dotąd nie doszło do skorzystania przez pełnomocnika z uprawnienia obejmującego wniesienie skargi kasacyjnej. Reasumując pełnomocnik wskazał, że błędnym było zastosowanie przez Sąd art. 221 p.p.s.a., który dotyczy wyłącznie pism wnoszonych przez adwokata lub radcę prawnego i nie może stanowić podstawy do odrzucenia skargi kasacyjnej sporządzonej przez radcę prawnego, lecz wniesionej przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 220 § 1 i 3 p.p.s.a. sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. Skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd. Jeżeli nieopłacone pismo zostało wniesione przez adwokata lub radcę prawnego, sąd odrzuca je bez wezwania, jeśli podlega ono opłacie stałej (art. 221 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna objęta była wpisem stałym w wysokości 100 zł zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje wysokość i charakter wpisu sądowego od skargi kasacyjnej oraz to, że wniesienie skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika pociąga za sobą konieczność uiszczenia wpisu bez wezwania sądowego. Do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie pozostaje czy skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 119/08 została wniesiona przez pełnomocnika czy samą stronę postępowania. W odpowiedzi na to pytanie decydujące znaczenie ma zakres pełnomocnictwa udzielonego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego radcy prawnemu M. P. i załączonego do akt sprawy. Pełnomocnictwo z dnia [...] stycznia 2009 r. nadesłane do akt sądowych sprawy (k-70) obejmuje "działanie w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym do wnoszenia i popierania skarg kasacyjnych przed NSA, do działania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, sądami powszechnymi, Sądem Najwyższym, w tym do wnoszenia i popierania skarg kasacyjnych". Pełnomocnictwo to ma szeroki zakres i zgodnie z przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy do kategorii pełnomocnictw ogólnych (art. 36 pkt 1). Przedmiotowe pełnomocnictwo nie zostało odwołane, ani w żaden sposób ograniczone w przedmiotowej sprawie na żadnym dotychczasowym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Co więcej pełnomocnictwo to zostało złożone do akt sprawy na wezwanie Wojewódzkiego Sądu po wniesieniu skargi kasacyjnej bez pisma przewodniego mocodawcy o wniesieniu przez niego tej skargi. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Sądu mocodawca wprost stwierdził, że "w załączeniu przesyła pełnomocnictwo procesowe zawierające umocowanie dla r.pr. M. P. do sporządzenia i wniesienia w dniu 8 stycznia 2009 r. w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego skargi kasacyjnej". W tym kontekście w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do podzielenia tezy postawionej w zażaleniu, że w sprawie tej pełnomocnik jedynie sporządził i podpisał skargę kasacyjną, natomiast do Wojewódzkiego Sądu została wniesiona przez jego mocodawcę i to na nim spoczywał obowiązek uiszczenia wpisu sądowego. Raz jeszcze należy podkreślić, że złożone do tej sprawy na wezwanie Sądu pełnomocnictwo z dnia 2 stycznia 2009 r. ma określony zakres w tym do działania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do wnoszenia i popierania skarg kasacyjnych przed NSA, a przy tym zostało złożone przy piśmie przewodnim mocodawcy o jednoznacznej treści, zacytowanej wyżej, zaś skarga kasacyjna wpłynęła do Sądu bez pisma przewodniego mocodawcy wskazującego, że przez niego jest wnoszona, a w samej skardze kasacyjnej zostało wskazane, że organ jest reprezentowany przez r.pr. M. P. - adres dla doręczeń Główny Instytut Transportu Drogowego. W tych okolicznościach sprawy nie może być skuteczne powoływanie się na treść umowy zawartej między radcą prawnym M. P. a Generalnym Inspektorem Transportu Drogowego, na zasady współpracy pomiędzy nimi i na utrwalony zwyczaj. W tym stanie rzeczy, to na pełnomocniku (radcy prawnemu) jako wnoszącemu skargę kasacyjną spoczywał obowiązek uiszczenia w tej sprawie w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej wpisu stałego od skargi kasacyjnej (art. 221 p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem zastosował art. 221 p.p.s.a., odrzucając skargę kasacyjną w tej sprawie. Wobec stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie prawa nie naruszyło Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu zażalenia.
	Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Szczegóły orzeczenia

	drukuj    zapisz    Powrót do listy

Transport drogowy i przewozy, Transport, Inspektor Transportu Drogowego, Podjęto uchwałę, II GPS 5/08 - Uchwała NSA z 2008-10-15, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

II GPS 5/08 - Uchwała NSA

Data orzeczenia	2008-10-15 orzeczenie prawomocne
Data wpływu	2008-07-15
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie	Andrzej Kisielewicz Edward Kierejczyk Janusz Trzciński /przewodniczący/ Józef Waksmundzki Rafał Batorowicz /sprawozdawca/ Tadeusz Cysek /sprawozdawca/ Zofia Borowicz
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne	Transport
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku	Podjęto uchwałę
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270 art. 15 § 1 pkt 3, art. 187 § 1, art. 264 § 1 Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dz.U. 2007 nr 125 poz 874 art. 5 ust. 1, ust. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, art. 13 ust. 1, ust. 2 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity Dz.U. 1999 nr 101 poz 1178 art. 2 ust. 3 Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej. Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807 art. 4 ust. 2, art. 75 ust. 1 pkt 18 Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej Dz.U. 1964 nr 16 poz 93 art. 33(1), art. 43(1), art. 55(1) pkt 5, art. 860, art. 861 § 1, art. 863 § 1 - 3, art. 864 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037 art. 8 § 1, art. 26 § 4, art. 551 § 2, § 3 Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych. Dz.U. 1964 nr 43 poz 296 art. 64 § 1(1), art. 778 Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego. Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071 art. 30 § 1 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity Dz.U. 2004 nr 54 poz 535 art. 15 ust. 1 Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług
Tezy W spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.).
Sentencja Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Janusz Trzciński Sędziowie NSA: Rafał Batorowicz (sprawozdawca) Zofia Borowicz Tadeusz Cysek (współsprawozdawca) Edward Kierejczyk Andrzej Kisielewicz Józef Waksmundzki Protokolant: Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego na rozprawie w Izbie Gospodarczej w sprawie ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1633/06 w sprawie ze skargi M. J., H. J. - wspólników spółki cywilnej [...] M.-H.-P. s.c. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji zagadnienia prawnego przekazanego na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez skład orzekający Izby Gospodarczej NSA postanowieniem z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 84/08, w przedmiocie rozstrzygnięcia wątpliwości: Czy w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca nie oznacza odstępowania licencji osobom trzecim albo przeniesienia uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.)? podjął następującą uchwałę: W spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.).
Uzasadnienie I Postanowieniem z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 84/08 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1633/06 w sprawie ze skargi M. J., H. J. - wspólników spółki cywilnej [...] "M. - H. - P." w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, między innymi postanowił: na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca nie oznacza odstępowania licencji osobom trzecim albo przeniesienia uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.)". II 1. Stan faktyczny sprawy, w której przedstawiono do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne nie jest skomplikowany w zakresie, jaki jest istotny dla badania sprawy przez rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny. W dniu [...] lipca 2005 r. w miejscowości W., na drodze krajowej nr [...] została przeprowadzona kontrola pojazdu marki R. o numerze rejestracyjnym [...], należącego do B. L. Sp. z o. o. a będącego w dyspozycji M. J. i H. J. prowadzących spółkę cywilną [...] "M. - H. - P.". W trakcie kontroli kierujący pojazdem H. W. okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, wydanej na nazwisko H. J. - jednego ze wspólników spółki cywilnej. Kierowca pojazdu nie przedstawił natomiast dokumentu świadczącego o posiadaniu takiej licencji przez drugiego wspólnika - M. J. Na tej podstawie organ kontrolujący stwierdził, że wspólnicy spółki cywilnej [...] "M. - H. - P." wykonywali transport drogowy samochodem marki R. bez wymaganej licencji. W sprawie nie budziła wątpliwości okoliczność, że transport wykonywany był przez oboje wspólników spółki cywilnej (spółkę [...] "M. - H. - P.") oraz, że kierujący pojazdem jako pracodawcę wskazał tę spółkę cywilną. 2. Decyzją z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, obok innych rozstrzygnięć, nałożył na oboje wspólników spółki cywilnej [...] "M. - H. - P." karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] uchylił decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 8000 zł na M. J. i H. J. wspólników [...] "M. - H. - P." prowadzonego w formie spółki cywilnej i nałożył tę karę na M. J. W pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji. 3. Stanowisko organu odwoławczego nie było rozbudowane. Jego zdaniem w sytuacji, gdy transport drogowy jest realizowany w ramach spółki cywilnej, każdy ze wspólników powinien posiadać stosowną licencję. Taki obowiązek wynika z treści art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, zgodnie z którym licencji udziela się na indywidualny wniosek przedsiębiorcy. W przypadku spółki cywilnej każdy ze wspólników jest odrębnym przedsiębiorcą. 4. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1633/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzje organów administracji publicznej obu instancji. Uzasadniając orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie przypisał spółce cywilnej statusu przedsiębiorcy. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) wspólnicy spółki cywilnej są przedsiębiorcami w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego udziela się przedsiębiorcy, między innymi osobie fizycznej prowadzącej przedsiębiorstwo w ramach spółki cywilnej. Niemniej jednak Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organowi udzielającemu licencji znana jest forma prawna wykonywania działalności gospodarczej w ramach spółki cywilnej. Dlatego też już w chwili udzielania licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wspólnikowi spółki cywilnej znana jest okoliczność, że działalność gospodarcza z zakresu transportu drogowego nie będzie wykonywana samodzielnie. Przedsięwzięcie gospodarcze prowadzić będą wszyscy wspólnicy. Zdaniem Sądu I instancji przepisy ustawy o transporcie drogowym uwzględniają tę specyficzną sytuację prawną przedsiębiorcy prowadzącego działalność w formie spółki cywilnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy nakłada na wszystkich wspólników obowiązek dobrej reputacji, natomiast regulacje zawarte w art. 5 ust. 3 - 5 powinny być odczytywane jako respektujące strukturę własnościową spółki cywilnej. Żaden przepis ustawy nie wymaga posiadania licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego przez każdego wspólnika spółki cywilnej świadczącej usługi w zakresie transportu drogowego. Prawo nie zabrania też podejmowania działalności w zakresie transportu drogowego w formie spółki cywilnej. Wymaganie licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy od każdego z przedsiębiorców tworzących spółkę cywilną, mającą za przedmiot swojej działalności transport drogowy rzeczy, nie jest objęte treścią art. 5 ustawy o transporcie drogowym. 5. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1633/06, wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając ten wyrok w części, to jest w zakresie uchylenia decyzji administracyjnych co do kary w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji. Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust.1 i 3 oraz art. 4 pkt 1 i 3, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania art. 92 ust. 1 ustawy oraz Ip. 1.1.1. załącznika do ustawy wobec podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że pogląd Sądu I instancji o braku konieczności posiadania przez wszystkich wspólników licencji jest błędny i stwarza możliwość obejścia przepisów ustawy transportowej przez dopuszczenie wykonywania transportu drogowego rzeczy przez osoby niespełniające niezbędnych wymogów do uzyskania licencji np. w zakresie wymogu niekaralności. Zdaniem organu stanowisko Sądu I instancji, że uprawnienia z licencji można rozszerzyć na innych wspólników spółki cywilnej, narusza art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W konsekwencji Sąd dopuszcza możliwość praktyki polegającej na tym, że jeden podmiot posiadający licencję zawiera umowy spółki cywilnej z innymi przewoźnikami krajowymi i w ten sposób rozciąga na wspólników uprawnienia wynikające z licencji, pomimo niespełnienia przez wspólników niezbędnych warunków podmiotowych i przedmiotowych do otrzymania licencji. III Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną w zwykłym składzie uznał, że poważne wątpliwości budzi stanowisko Sądu I instancji co do tego, iż dopuszczalne jest wykonywanie usług w zakresie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, przez inną osobę niż licencjobiorca. Takie stanowisko odpowiada poglądowi, że wykonywanie transportu drogowego przez kierowcę spółki cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiadał wymaganą licencję, nie narusza określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zakazu odstępowania licencji osobom trzecim lub przenoszenia uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią. Sąd przedstawiający do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne zaznaczył, że opisane poglądy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. odpowiadają dotychczasowej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał szereg orzeczeń reprezentatywnych dla tej linii. W szczególności wymienił wyrok NSA z 24 lipca 2007 r., I OSK 1137/06 w sprawie, w której stan faktyczny był taki sam, jak w rozpatrywanej sprawie. W wyroku tym stwierdzono, że w obowiązującym stanie prawnym wymaganie licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy od każdego z przedsiębiorców tworzących spółkę cywilną, mającą za przedmiot swojej działalności transport drogowy rzeczy, nie ma umocowania w przepisach prawa. Sąd dostrzegł ponadto różnicę pomiędzy wykonywaniem transportu drogowego od zlecenia wykonywania transportu drogowego. Na tej podstawie uznał, że wspólnik spółki cywilnej, zajmującej się świadczeniem usług transportowych nie wykonuje transportu, jeżeli to nie on sam "siedzi" za kierownicą samochodu, lecz jest tam kierowca spółki legitymujący się licencją wystawioną na drugiego wspólnika. Wówczas to transport drogowy jest wykonywany przez tego właśnie drugiego wspólnika z licencją, za pomocą zatrudnionego przez niego kierowcy. Nieco inaczej pogląd, że do wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wystarczy licencja jednego ze wspólników, uzasadniany był w wyroku z 4 grudnia 2007 r., I OSK 1667/06. W tym przypadku uznano, że licencja na wykonywanie transportu drogowego jest indywidualnym uprawnieniem przyznawanym na podstawie przepisów prawa publicznego. Nie jest to prawo majątkowe, które mogłoby być przedmiotem wkładu do spółki cywilnej. Dalej uznano jednak, że uprawnienie z licencji wydanej jednemu ze wspólników stanowi swoistego rodzaju wkład w prowadzoną wspólnie, w ramach spółki cywilnej, działalność gospodarczą. Wniesienie tego wkładu nie jest "oczywiście równoznaczne z odstąpieniem lub przeniesieniem uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1 wymienionej ustawy o transporcie drogowym". Prezentowany pogląd występuje również w innych orzeczeniach, między innymi w wyrokach z 18 grudnia 2007 r., I OSK 1728/06, z 28 marca 2008 r., II GSK 6/08, a także z 24 kwietnia 2008 r., II GSK 66/08. W uzasadnieniu wyroku NSA z 18 grudnia 2007 r., I OSK 1728/06 zawarte jest stwierdzenie, że "spółka cywilna w orzecznictwie i w doktrynie traktowana jest jako ułomny podmiot prawny, mogący jednak prowadzić działalność gospodarczą na takich samych zasadach, przy takich samych prawach i obowiązkach jak inne podmioty, które nie cechują się taką właściwością". Dalej, że "jeżeli zatem licencja nie zawiera wyraźnego wskazania, że chodzi o firmę - wspólnicy, spółka cywilna - a dotyczy tylko jednego wspólnika, to jest to jego wkład jako uzyskanego prawa do tej spółki. Wniesienie tak udzielonej licencji nie jest równoznaczne z jej odstąpieniem osobie trzeciej lub przeniesieniem na nią uprawnień z licencji, o czym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie". Sąd przedstawiający do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne wyjaśnił też, że dorobek orzeczniczy wypracowany w Izbie Ogólnoadministracyjnej został zaakceptowany w Izbie Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 28 marca 2008 r., II GSK 6/08 Sąd stwierdził więc, że "w związku z odmienną konstrukcją prawną spółki cywilnej w porównaniu z konstrukcją innych spółek funkcjonujących w obrocie gospodarczym, w doktrynie i orzecznictwie utrwalony został pogląd, że jest ona ułomnym podmiotem prawnym". Powtórzył też, za wcześniejszymi orzeczeniami, że "uprawnienie wynikające z licencji stanowiło jego (wspólnika) wkład w prowadzoną wspólnie (z drugim wspólnikiem) działalność gospodarczą. Nie jest to oczywiście równoznaczne z odstąpieniem lub przeniesieniem uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego licencji nie można odstępować osobie trzeciej" (takie same stwierdzenia spotkać można w wyroku z 24 kwietnia 2008 r., II GSK 66/08). Wątpliwości prawne składu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiającego powyższe zagadnienie prawne składowi siedmiu sędziów tego Sądu budzi zarówno teza, że spółka cywilna może świadczyć usługi w zakresie transportu drogowego za pomocą zatrudnionego w tym celu kierowcy, na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego jednego tylko wspólnika, jak i argumentacja jaką posługiwał się Sąd na jej uzasadnienie. W tych samych orzeczeniach składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego z jednej strony przyznają i podkreślają, że licencja jest niewątpliwie indywidualnym uprawnieniem przyznawanym na podstawie przepisów prawa publicznego, które nie ma charakteru majątkowego i które nie może być przedmiotem wkładu do spółki cywilnej (na dowód tego powołują się na treść art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). Z drugiej zaś twierdzą, że uprawnienia wynikające z takiej licencji udzielonej jednemu wspólnikowi stanowią wkład tego wspólnika w prowadzoną wspólnie w ramach spółki cywilnej działalność gospodarczą, polegającą na świadczeniu usług transportowych. Ten wkład (w niektórych orzeczeniach określany dodatkowo jako swoisty) nie stanowi jednak, w ich ocenie, odstąpienia lub przeniesienia uprawnień z licencji na osobę trzecią zakazanego przepisem art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W żadnym z przytoczonych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wyjaśnienia, na czym polega swoistość owego wkładu wspólnika do spółki cywilnej w postaci uprawnień z licencji na wykonywanie transportu drogowego, sprawiająca, że ten wkład należy odróżnić od wniesienia wkładu, o którym mowa w art. 860 § 1 i art. 861 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej: k.c. Chodzi o wyjaśnienie, czy posiadacz licencji - wspólnik spółki cywilnej, który "użycza" tej licencji w taki sposób, że na jej podstawie transport drogowy wykonuje na rzecz spółki kierowca zatrudniony w spółce, dopuszcza się niedozwolonego odstąpienia licencji osobie trzeciej lub przeniesienia uprawnień z licencji na osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zatem, czy w konsekwencji złamania tego zakazu należy przyjąć, że spółka wykonuje transport drogowy bez wymaganej licencji. Sąd przedstawiający zagadnienie prawne stoi na stanowisku, że uprawnienia do prowadzenia określonej działalności (w tym gospodarczej), przyznawane mocą decyzji organu administracji publicznej, są uprawnieniami osobistymi ze sfery prawa publicznego a nie prywatnego i dlatego, co do zasady, są wyłączone z obrotu cywilnoprawnego (nie są zbywalne). Taki właśnie charakter ma licencja na wykonywanie transportu drogowego. Z treści art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym zdaje się wynikać, że określona w art. 13 ust. 1 zasada nieprzenoszenia uprawnień wynikających z licencji doznaje pewnych ograniczeń. Wydaje się, że taka sytuacja, objęta dyspozycją art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy nie zachodzi w przypadku, z jakim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, a więc wówczas, gdy transport drogowy jest wykonywany na rzecz spółki cywilnej przez zatrudnionego w niej pracownika (kierowcę), na podstawie licencji udzielonej jednemu tylko wspólnikowi. Z istoty spółki cywilnej wynika, że wszystkie działania wspólnika w spółce są podporządkowane realizacji wspólnych celów gospodarczych i są zarachowane na rzecz wszystkich wspólników. Przedmiotem wkładu wspólnika do spółki może być własność, inne prawa lub świadczenie usług (art. 861 § 1 k.c.). Wniesienie wkładu sprawia, że następuje przemieszczenie przedmiotu wkładu z majątku odrębnego wspólnika do majątku wspólnego, funkcjonującego na zasadach współwłasności łącznej. Co prawda wspólnik wnosząc wkład nie wyzbywa się swoich praw do końca, lecz dopuszcza do tego prawa innych wspólników, niemniej jednak w ten sposób na mocy umowy spółki zmienia się podmiot praw - w miejsce dotychczasowego uprawnionego wchodzą wszyscy wspólnicy. Wspólnik spółki cywilnej mógłby wnieść jako wkład do spółki swoją osobistą pracę (świadczenie usług) polegającą na wykonywaniu transportu drogowego na podstawie udzielonej mu licencji. Pojawiające się w przytaczanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie, że żaden przepis prawny nie wymaga, aby w spółce cywilnej, zajmującej się wykonywaniem transportu drogowego, wszyscy wspólnicy posiadali licencje, można by więc uznać za prawdziwe tylko w odniesieniu do sytuacji, w której spółka wykonuje taką działalność w oparciu o osobistą pracę wspólnika posiadającego wymaganą licencję. Nie można natomiast uznać za dopuszczalne wniesienie uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego w charakterze wkładu do spółki cywilnej. Potraktowanie licencji jako wkładu oznaczałoby zmianę podmiotu uprawnionego z licencji - przeniesienie tego uprawnienia ze wspólnika na wszystkich wspólników. Taką czynność można by zakwalifikować jako przeniesienie uprawnień na osoby trzecie w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy. W ramach spółki cywilnej jeden ze wspólników nie może we własnym tylko imieniu zatrudnić pracownika lub posłużyć się inną osobą, w tym innym wspólnikiem, który działałby wyłącznie na jego rzecz a nie na rzecz wszystkich wspólników. Zdaniem Sądu przedstawiającego zagadnienie prawne, jeżeli przedstawiona teza, że przedmiotem wkładu do spółki cywilnej nie mogą być uprawnienia wynikające z licencji na wykonywanie transportu drogowego, okazałaby się prawdziwa, to również z tych samych powodów za prawdziwą należałoby uznać tezę, że w spółce cywilnej nie jest dopuszczalne wykonywanie transportu przez zatrudnionego tam kierowcę na podstawie licencji jednego tylko wspólnika. Powierzenie przez podmiot uprawniony z licencji wykonywania przewozów w transporcie drogowym kierowcy jest niewątpliwie przeniesieniem uprawnień z licencji na osobę trzecią, dopuszczalnym w granicach określonych w art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Wspólnicy - przedsiębiorcy mogą więc zlecić kierowcy lub innej osobie działającej na ich rzecz jako wspólników wykonywanie licencjonowanego transportu drogowego, jeżeli sami takie uprawnienia (licencje) mają. Wspólnik uprawniony z licencji nie może też w ramach spółki wystąpić jako samodzielny podmiot i we własnym imieniu zatrudnić pracownika, który wykonywałby licencjonowaną działalność na jego rzecz, bądź na rzecz wszystkich wspólników. IV Prokurator Krajowy wniósł o podjęcie następującej uchwały: "W spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza odstąpienie tej licencji albo przeniesienie uprawnień z niej wynikających wbrew zakazowi ustanowionemu w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.)". V Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje: 1.Rozpatrzenie przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wymaga w pierwszej kolejności rozważenia, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do podjęcia uchwały wyjaśniającej przedstawione wątpliwości prawne. Zgodnie z art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.: "Jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu". Z treści tego przepisu wprost wynika, że nie chodzi w nim o jakiekolwiek wątpliwości prawne, lecz tylko o takie, które są poważne. Za takie wątpliwości uznać należy rzeczywiste wątpliwości prawne, które dotyczą kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu w sprawie, w której powstały. Przyjęcie zaś, że w konkretnym wypadku chodzi o rzeczywiste wątpliwości prawne oznacza, iż o wystąpieniu tej przesłanki można mówić wtedy, gdy powstałe wątpliwości mają charakter obiektywny, a więc wynikają ze stanu ustawodawstwa i orzecznictwa. Wątpliwości o charakterze subiektywnym, istniejące jedynie w przekonaniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie będą w tym wypadku wystarczające. O poważnych wątpliwościach prawnych będzie można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła rozważana przesłanka będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwała NSA z 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 1, s. 19 z glosą A. Skoczylasa, OSP 2005, zeszyt 6, poz. 72). Przeszkodą do przyjęcia, że w sprawie wystąpiła rozważana przesłanka, będzie z reguły istnienie w "wątpliwej kwestii prawnej" jednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Brak będzie jednak podstaw do uznania istnienia takiej przeszkody wówczas, gdy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując czynności przewidziane w art. 187 § 1 p.p.s.a., podważy dotychczasową wykładnię sądową przy pomocy własnej argumentacji lub poglądów wyrażonych w doktrynie (A. Kabat, Komentarz do art. 264 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie uzasadniane jest tym, że wątpliwości składu zwykłego powstały w sytuacji, gdy występują jednolite poglądy sądów administracyjnych co do tego, iż dopuszczalne jest wykonywanie usług w zakresie transportu drogowego, w ramach spółki cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, przez inną osobę niż licencjobiorca, odpowiadające poglądowi, że wykonywanie transportu drogowego przez kierowcę spółki cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada wymaganą licencję, nie narusza określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zakazu odstępowania licencji osobom trzecim lub przenoszenia uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią. Przedstawiona okoliczność nie stanowi przeszkody do uznania, że trafnie uruchomiono procedurę z art. 187 § 1 p.p.s.a. W obszernie wcześniej cytowanych wywodach Sąd przedstawiający do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne przekonywująco uzasadnił tezę, że utrwalona linia orzecznictwa budzi wątpliwości pod względem zgodności z fundamentalnymi zasadami dotyczącymi niezbywalności należących do sfery publicznoprawnej uprawnień wynikających z udzielenia licencji na prowadzenie transportu drogowego oraz konstrukcji prawnej i pozycji w obrocie prawnym spółek cywilnych. Wątpliwości te i sposoby ich rozwiązywania będą szczegółowo omówione dalej. W tym miejscu wystarczy stwierdzić, że wątpliwości Sądu są na tyle uzasadnione, że uprawnione było przedstawienie zagadnienia prawnego. Zaznaczenia wymaga, że już po zamknięciu rozprawy w sprawie, w której przedstawiono zagadnienie prawne, a przed wydaniem postanowienia w tym przedmiocie, zapadły dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2008 r., w sprawach II GSK 103/08 i II GSK 106/08, w których przedstawiono poglądy odmienne od wcześniej wyrażanych. W obu przypadkach przyjęto, że udzielenie licencji na prowadzenie transportu drogowego jednemu ze wspólników spółki cywilnej nie uprawnia pozostałych wspólników do wykonywania transportu drogowego ani osobiście, ani poprzez osoby (kierowców) działające na ich rzecz, w tym działające na rzecz spółki. Wykluczono także możliwość traktowania w jakikolwiek sposób uprawnień z licencji jako wkładu do spółki cywilnej. Wart odnotowania jest też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 13 kwietnia 2006 r., VI SA/ Wa 120/06 (LEX nr 221769), zgodnie z którym: "Licencja udzielona przedsiębiorcy będącemu jednocześnie wspólnikiem spółki cywilnej, spełniającemu warunki ustawowe do otrzymania licencji na wykonywanie transportu drogowego nie uprawnia wszystkich wspólników do podjęcia wspólnego przedsięwzięcia - wykonywania transportu drogowego, gdyż licencja jest uprawnieniem osobistym, które nie może być przedmiotem obrotu prawnego, czy też użyczenia między adresatem decyzji a osobą trzecią. Wspólnik spółki cywilnej, będący przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustaw o swobodzie działalności gospodarczej i o transporcie drogowym, nie posiadający licencji nie może wykonywać transportu drogowego, korzystając z licencji drugiego wspólnika". Wobec tych okoliczności nie można przyjąć, by w chwili rozpatrywania zagadnienia prawnego istniał jeszcze stan jednolitości orzecznictwa w kwestiach stanowiących przedmiot wątpliwości Sądu. Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne wprost dotyczy wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Faktem jest, że przepis ten nie został wymieniony przez Sąd I instancji ani jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, ani też jako regulacja, która powinna być brana pod uwagę w procesie wykładni innych przepisów, o których Sąd ten się wypowiadał. Mimo tego wykładnia art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym pozostaje w zakresie badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną. Granice badania sprawy przez Sąd II instancji wyznaczone są granicami skargi kasacyjnej określonymi zarzutami składającymi się na podstawy kasacyjne (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane (por. uzasadnienie wyroku NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39). Wobec tego możliwe było badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wpływu wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym na ocenę prawidłowości wyroku Sądu I instancji. 2. Pierwszoplanowym zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w składzie siedmiu sędziów w trybie art. 15 § 1 pkt 3, art. 187 § 1 i art. 264 § 1 p.p.s.a. jest rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przedstawionego przez zwykły skład Sądu rozpoznającego sprawę skutkiem wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest więc zasadniczym obowiązkiem składu rozszerzonego ocena orzecznictwa sądów administracyjnych orzekających w sprawach innych niż ta, w której powstało zagadnienie prawne. Jednakże w sytuacji, gdy zagadnienie przedstawiono w odniesieniu do kategorii spraw, których sposób rozstrzygania ukształtowany jest w przeważającej części orzeczeń sądów administracyjnych, nie sposób uniknąć odniesień do najczęściej wyrażanych poglądów orzecznictwa. 3. Podstawowymi źródłami prawa zawierającymi regulacje odnoszące się do instytucji spółki cywilnej są Kodeks cywilny i akty prawne dotyczące w sposób najogólniejszy działalności gospodarczej. a) Zgodnie z art. 860 k.c. "przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów". Jak wynika z tej regulacji spółka cywilna jest przede wszystkim stosunkiem zobowiązaniowym wywołującym skutki między wspólnikami. W szeregu orzeczeń sądów wskazywano, że spółka cywilna ma mimo tego cechy jednostki organizacyjnej. Na tym tle w piśmiennictwie wyróżniano różne rodzaje spółek wewnętrznych (niewystępujących w obrocie) i występujących w obrocie spółek zewnętrznych (por. A. Dyoniak, Umowa spółki cywilnej ze skutkiem wewnętrznym, PPH, 1994, nr 6, str. 12). Obecnie podział ten nie ma normatywnego odniesienia w porządku prawnym ani praktycznego znaczenia (por. J. Gudowski [w:] G. Bieniek, H. Ciepła, S. Dmowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, M. Sychowicz, T. Wiśniewski, C. Żuławska, Komentarz do Kodeksu cywilnego, Księga trzecia, Zobowiązania, t. 2, Warszawa 2007, str. 721). W myśl art. 331 k.c. zdolność prawna może przysługiwać jednostkom organizacyjnym niebędącym osobami prawnymi pod warunkiem, że ustawa taką zdolność im przyznaje. W związku z tym spółce cywilnej nie przysługuje zdolność prawna, to jest podmiotowość w rozumieniu prawa cywilnego. Odróżnia je to od spółek handlowych osobowych (jawnych, partnerskich, komandytowych i komandytowo -akcyjnych), które z mocy art. 8 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), dalej: k.s.h., mogą we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną. W obrocie cywilnoprawnym spółka cywilna funkcjonuje w ten sposób, że za jej zobowiązania są odpowiedzialni solidarnie jej wspólnicy (art. 864 k.c.). Jeżeli więc wspólnicy w ramach wspólnie prowadzonego przedsięwzięcia gospodarczego polegającego na wykonywaniu transportu rzeczy zaciągają zobowiązania, w szczególności w ramach umowy przewozu, to tego rodzaju działanie jest w istocie przejawem prowadzenia działalności gospodarczej przez wspólników. Dlatego też nie są uprawnione próby wykazywania, że przewóz rzeczy w wykonaniu zawartej przez wspólników (w uproszczeniu - spółkę) umowy z osobą trzecią nie jest formą prowadzenia wspólnego przedsięwzięcia wspólników (np. wyrok NSA z 28 marca 2008 r., II GSK 2/08). W związku z powiązaniem art. 431 k.c., definiującym przedsiębiorcę na użytek prawa cywilnego, z art. 33 1 k.c. spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu k.c. Z samej istoty cywilnoprawnego pojęcia spółki wynika, że podmiotowość prawną spółce cywilnej można przypisać tylko wtedy, gdy w akcie normatywnym dopuszcza się do obrotu w określonej sferze prawnej jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej bez wymogu przyznania im podmiotowości na podstawie ustaw. Tak jest w przypadku art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.). Są to jednak sytuacje wyjątkowe, nieuzasadniające tezy, że spółce cywilnej przysługuje podmiotowość prawna, chociażby ułomna, a tym bardziej ułomna osobowość prawna. Główne nurty systemu prawnego takich cech spółkom cywilnym nie przyznają. W szczególności art. 30 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., odsyła w kwestii zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych do przepisów prawa cywilnego. Spółka cywilna nie może więc być stroną w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Spółce cywilnej nie przysługuje zdolność wekslowa (por. uchwałę siedmiu sędziów SN z 31 marca 1993 r., III CZP 176/92, OSNCP 1993/10/171). W świetle art. 64 § 11 ustawy z dnia 17 listopada 1964 - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) nie można jej również przypisać zdolności sądowej, a w konsekwencji - procesowej. Do egzekucji ze wspólnego majątku wspólników spółki prawa cywilnego konieczny jest tytuł egzekucyjny wydany przeciwko wszystkim wspólnikom (art. 778 k.p.c.). W obecnym stanie prawnym nie budzi już wątpliwości brak zdolności upadłościowej i układowej (por. uchwałę SN z 6 listopada 2002 r., III CZP 67/02, OSNC 2003/7-8/102). Elementem przedmiotowo istotnym umowy spółki jest wniesienie wkładów. Zgodnie z art. 861 § 1 k.c.: "wkład wspólnika może polegać na wniesieniu do spółki własności lub innych praw albo na świadczeniu usług". Z natury rzeczy wprowadzenie wkładu do majątku spółki jest następstwem czynności cywilnoprawnej. Wkład może mieć charakter pieniężny lub niepieniężny. Skutkiem wniesienia wkładów przez wspólników powstaje majątek spółki odrębny od osobistego majątku wspólników. Z art. 863 § 1 - § 3 w zw. z art. 196 § 1 i § 2 k.c. wyprowadzić należy wniosek, że majątek spółki cywilnej ma charakter bezudziałowej współwłasności łącznej. Oznacza to niepodzielność majątku i to, że każdy ze wspólników jest współwłaścicielem majątku jako całości a nie jedynie przysługującego mu udziału, względnie wniesionego wkładu. Wszystkie wniesione do spółki wkłady, w tym polegające na świadczeniu usług stanowią wspólny majątek wspólników (por. uchwałę SN z 29 lipca 1977 r., III CZP 54/77, OSNCP 1978/4/61). b) W obrocie gospodarczym podstawowe znaczenie mają pojęcia, historycznie ujmując kolejność: "kupca", "podmiotu gospodarczego" i "przedsiębiorcy". Pojęcia te nigdy nie były jednolicie definiowane w aktach normatywnych. Były też rozmaicie interpretowane. W ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.) dawne pojęcie "kupiec" zastąpiono określeniem "podmiot gospodarczy". W związku z nowelizacją wchodzącą w życie 22 października 1997 r. pojawiło się pojęcie "przedsiębiorcy", występujące już wcześniej w innych ustawach. Zarówno "podmiot gospodarczy" jak i "przedsiębiorca", to w świetle wskazanej ustawy "osoba fizyczna, osoba prawna, a także jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej, utworzona zgodnie z przepisami prawa, jeżeli jej przedmiot działania obejmuje prowadzenie działalności gospodarczej". Wobec tak sformułowanej definicji zachodziły podstawy do uznawania podmiotowości gospodarczej spółek cywilnych. W okresie działania tej ustawy i w związku z jej treścią w literaturze i orzecznictwie szeroko prezentowany był pogląd przyznający spółkom cywilnym podmiotowość prawną również w innych sferach stosunków prawnych, odpowiadającą najczęściej pojęciu ułomnej osoby prawnej, z tym, że formułowane były nawet dalej idące tezy (por. A. Jędrzejewska, Podmiotowość gospodarcza spółki cywilnej będącej podmiotem gospodarczym, PPH 1993, nr 1, s. 1 i n.; wyrok NSA z 9 kwietnia 1991 r., SA/Wr 48/91, ONSA 1991, nr 3 - 4, poz. 56; wyrok NSA z 11 października 1994 r., II SA 826/93, Pr. Gosp. 1995, nr 2, poz. 31; wyrok NSA z 18 września 1995 r., II SA 775/94, Wokanda 1995, nr 12, s. 36; wyrok NSA z 20 lutego 1996 r., II SA 442/95, Pr. Gosp. 1996, nr 9, s. 32; uchwała SN z 27 maja 1993 r., III CZP 61/93, OSNCP 1994, nr 1, poz. 7 - uchwała ta przyznawała spółce cywilnej zdolność upadłościową; uchwała SN z 28 lipca 1993 r., III CZP 97/93, OSNCP 1994, nr 1, poz. 20 - uchwała ta przyznała takiej spółce zdolność układową). Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) wprowadziła istotne zmiany w stanie prawnym dotyczącym działalności prowadzonej w formie spółki cywilnej. Zgodnie z art. 2 ust. 3 tej ustawy za przedsiębiorców uznawano jedynie wspólników spółki cywilnej (a nie spółkę) w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Zbieżną regulację zawiera w art. 4 ust. 2 obecnie obowiązująca ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Wobec tak zdefiniowanego pojęcia przedsiębiorcy odpadły powody, wobec których uprawnione było formułowanie wskazywanych ostatnio poglądów. Obecnie zaakceptować należy stanowisko, że spółka cywilna jest wyłącznie stosunkiem obligacyjnym, jaki może zostać ukształtowany przez jej wspólników na zasadach i w warunkach określonych w Kodeksie cywilnym - art. 860 i n. k.c. (szerzej: Komentarz do art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.07.155.1095), [w:] A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007 r.). Aktualne są poglądy powołane przy omawianiu problematyki ściśle cywilnoprawnej. c) W uzasadnieniu postanowienia zawierającego przedstawienie zagadnienia prawnego wymienione są przykłady orzeczeń sądów administracyjnych, w których wyrażany jest pogląd przypisujący spółce cywilnej podmiotowość prawną co najmniej pod postacią ułomnego podmiotu prawnego. Jak wykazano, pogląd ten w obecnym stanie prawnym nie jest uprawniony. Nie jest do końca jasne, dlaczego sądy administracyjne stanowisko takie formułują i niejednokrotnie szeroko uzasadniają. Jeżeli przyjąć, że zmierzają do wykazania, iż udzielenie licencji na prowadzenie transportu drogowego przedsiębiorcy - wspólnikowi spółki cywilnej wywołuje skutki wobec podmiotu w postaci spółki cywilnej, to rozumowanie takie jest wadliwe już z tego powodu, że spółce takiej nie przysługuje podmiotowość prawna. Nie można zatem przyjąć, by udzielenie licencji przedsiębiorcy występującemu w obrocie gospodarczym jako wspólnik spółki cywilnej było, przynajmniej bezpośrednio, źródłem uprawnień spółki. d) Spółka cywilna nie jest formą prowadzenia wspólnej działalności gospodarczej preferowaną przez prawo. Zmiany stanu prawnego wprowadzone ustawą o swobodzie działalności gospodarczej korelowały ze zmianą k.s.h. wchodzącą w życie z dniem 15 stycznia 2004 r. Stworzono mechanizmy, a nawet w pewnych sytuacjach obowiązek, przekształcania spółek cywilnych w osobowe spółki handlowe (art. 26 § 4 i art. 551 § 2 i § 3 k.s.h.). Takie rozwiązania podyktowane są zamiarem realizacji postulatu zwiększenia bezpieczeństwa obrotu, jakie zapewnia uczestnictwo jednostek organizacyjnych wyposażonych w podmiotowość prawną, w tym zdolność sądową i procesową, nawet przy braku przymiotu osobowości prawnej. Uwaga ta jest o tyle przydatna, że w niektórych orzeczeniach (np. w wyroku NSA z 4 grudnia 2007 r., I OSK 1667/06) jako przesłankę wykładni przedstawia się rzekomy brak istotnych różnic pomiędzy spółką jawną a spółką cywilną skutkujący uznaniem za niedopuszczalne preferowanie osobowych spółek handlowych. Na tej podstawie sądy dopatrują się czasami w ustawie o transporcie drogowym luki prawnej w postaci braku regulacji zrównującej pozycje spółek cywilnych i osobowych spółek handlowych (np. wyrok NSA z 17 lipca 2007 r., I OSK 1203/06). 4. Jak wynika z art. 75 ust. 1 pkt 18 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą o transporcie drogowym wymaga zezwolenia. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zezwolenie na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego przybiera postać licencji. W art. 5 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 określono wymogi dotyczące dobrej reputacji i kompetencji zawodowych przedsiębiorcy, przy czym w sposób szczegółowy opisano wymogi dotyczące jednostek organizacyjnych działających w formie osób prawnych i osobowych spółek handlowych (jawnych i komandytowych). W art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawodawca wskazuje wymogi dotyczące sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Żaden z tych przepisów nie przystaje do sytuacji jednostki organizacyjnej nieposiadającej podmiotowości prawnej, w tym tak zwanej podmiotowości gospodarczej. Już w art. 5 ust. 3 in principio ustawy o transporcie drogowym jest mowa o tym, że licencji udziela się przedsiębiorcy oraz, że dalej wskazane wymogi dotyczą tych przedsiębiorców. Już z tego powodu licencji udzielonej jednemu ze wspólników spółki cywilnej nie można traktować jako udzielonej spółce, mimo, że licencjodawcy znana jest okoliczność wykonywania działalności gospodarczej w ramach spółki, a w dokumencie określanym jako licencja lub w decyzji w przedmiocie udzielenia licencji przedsiębiorca opisany jest jako wspólnik spółki cywilnej. Podstawowe cechy prawne zezwoleń i licencji w zasadzie nie są sporne w doktrynie. Godna zaakceptowania jest próba definicji, zgodnie z którą "Zezwolenie, licencja i zgoda, obok koncesji, są pozwoleniami wydawanymi przez właściwe organy państwa na prowadzenie działalności gospodarczej. Niekiedy są nazywane inaczej (...). Pozwolenie jest indywidualnym aktem prawnym (decyzją administracyjną), wydawanym na wniosek zainteresowanego podmiotu (przedsiębiorcy) w celu uzyskania zgody na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. Pozwolenie usuwa w sposób zindywidualizowany ustawowy zakaz podjęcia działalności gospodarczej, a tym samym daje prawo do korzystania z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej" (Komentarz do art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.07.155.1095), [w:] A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007). Licencje jako akty prawne wydawane przez organy administracji publicznej są źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków publicznoprawnych. Z tej też przyczyny co do zasady nie stanowią przedmiotu obrotu, w szczególności dokonywanego w drodze czynności cywilnoprawnych. Zasadę tę potwierdza ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stwierdzając, że "licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią, z zastrzeżeniem ust. 2". W ust. 2 tego artykułu przewiduje się sytuacje, w których dopuszczalne jest przeniesienie uprawnień wynikających z licencji, z tym jednak, że w wymienionych przypadkach uprawnienia nie są przenoszone skutkiem realizacji woli licencjobiorcy, lecz jako wynik działań władczych z zakresu administracji publicznej (decyzji administracyjnej wydanej przez licencjodawcę). Powstaje problem w jakim celu w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca wspomina o odstępowaniu licencji. Jeśli poprzestać na wskazanym już sposobie pojmowania pojęcia licencji jako aktu z zakresu administracji publicznej, regulacja taka byłaby całkowicie bezcelowa, skoro nie jest możliwe "odstąpienie" aktu woli właściwego organu. Rzecz jednak w tym, że pojęcie "licencja" używane jest również jako określenie dokumentu potwierdzającego istnienie uprawnień licencjobiorcy (por. Komentarz do art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.07.155.1095), [w:] A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007). Oczywiste jest więc, że w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jest mowa o zakazie odstępowania dokumentu - "licencji". Dla dalszych rozważań istotne znaczenie ma natomiast zakaz przenoszenia uprawnień wynikających z licencji. Zgodzić się należy z sugestią Sądu przedstawiającego zagadnienie prawne, że zakaz określony w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym doznaje pewnych ograniczeń wynikających, co prawda nie wprost, z art. 5 ust. 3 pkt 4 tej ustawy. W przepisie tym ustawodawca, odnosząc się do kwestii wymagań stawianych kierowcom wykonującym transport drogowy, wypowiada się o przedsiębiorcy osobiście wykonującym przewozy i zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowcach, a także innych osobach niezatrudnionych przez przedsiębiorcę, lecz wykonujących osobiście przewozy na jego rzecz. Jak z tego wynika, nabyte na podstawie licencji uprawnienia mogą być wykonywane osobiście przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną, ale również przez inne, określone przez ustawodawcę osoby fizyczne (kierowców). W przypadku, gdy przedsiębiorcą jest jednostka organizacyjna takie rozwiązanie jest z oczywistych względów konieczne. Kierowcy nie są przedsiębiorcami i nie prowadzą działalności gospodarczej w zakresie przewozów, lecz działają na rzecz (w imieniu) przedsiębiorców - licencjobiorców w zakresie uprawnień mających źródło w udzielonej licencji. Wykonują przewóz rzeczy lub osób w ramach działalności gospodarczej przedsiębiorców. Nie oznacza to wyzbycia się całości uprawnień przyznanych licencjobiorcom ani uzyskania przez kierowców pełni uprawnień licencjobiorców. Uprawnienia wynikające z licencji na wykonywanie transportu drogowego są, w opisanych przez ustawodawcę warunkach, przenaszalne bez ingerencji organu administracji publicznej. Godzi się jednak stwierdzić, że jest to wyjątek od wskazanej zasady wyłączenia zezwoleń, licencji i zgód z obrotu, którego to wyjątku nie można rozszerzać. 5. W dotychczasowym orzecznictwie podejmowane były próby ominięcia problemu zakazu przenoszenia uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego udzielonej przedsiębiorcy będącemu wspólnikiem spółki cywilnej w sytuacji wykonywania przewozu przez podmiot niebędący licencjobiorcą. Czasami odwoływano się do pojęcia przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55 1 k.c. (por. m.in. wyrok WSA w W. z 19 października 2006 r., VI SA/Wa 1161/06, LEX nr 298125). Rzeczywiście, w art. 551 pkt 5 k.c. ustawodawca wymienia jako składniki przedsiębiorstwa koncesje, licencje i zezwolenia. Pomijając bardzo skomplikowany charakter pojęcia przedsiębiorstwa w k.c. i związane z tym trudności interpretacyjne, nie ulega wątpliwości, że regulacja dotycząca przedsiębiorstwa zawarta jest w rozdziale k.c. dotyczącym mienia oraz, że przedsiębiorstwo traktowane jest jako przedmiot praw rzeczowych i obligacyjnych (szerzej: S. Rudnicki [w:] G. Bieniek, H. Ciepła, S. Dmowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, M. Sychowicz, T. Wiśniewski, C. Żuławska, Komentarz do Kodeksu cywilnego, Księga pierwsza, Część ogólna, Warszawa 2007 r., str. 217-227). Jeżeli przyjąć, że wspólnicy spółki cywilnej prowadzą wspólnie przedsiębiorstwo transportowe, to przedsiębiorstwo to wchodzi w skład wspólnego majątku wspólników. Aby jakiekolwiek uprawnienie przysługujące osobiście wspólnikowi stało się składnikiem materialnym lub niematerialnym przedsiębiorstwa, musi zostać przeniesione w skład przedsiębiorstwa a w konsekwencji stać się przedmiotem praw wszystkich wspólników. Zaistnienie nowego składnika przedsiębiorstwa będącego przedmiotem współwłasności łącznej stanowi zawsze przysporzenie po stronie wspólników. Brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że wynikające z licencji udzielonej wspólnikowi jego osobiste uprawnienie automatycznie stawało się składnikiem przedsiębiorstwa. Z podobnych przyczyn nie można przyjąć, że "Posiadanie licencji należy traktować jako indywidualną cechę, zdolność jednego ze wspólników spółki cywilnej, umożliwiającą z punktu widzenia prawnego realizowanie przez wspólników spółki cywilnej celu gospodarczego, dla którego spółka została zawiązana, z wykorzystaniem jej majątku, którego współwłaścicielami są wszyscy wspólnicy" (wyrok NSA z 28 marca 2008 r., II GSK 6/08). Licencja na prowadzenie transportu drogowego udzielona jednemu ze wspólników nie jest składnikiem wspólnego majątku spółki ani też przedsiębiorstwa wchodzącego w skład tego majątku. Nie może być więc wykorzystywana przez wspólników nielegitymujących się uprawnieniami z licencji bez przeniesienia tych uprawnień. Uzasadniając przedstawienie do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego skład zwykły Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienił szereg orzeczeń, w których wyrażano pogląd, że uprawnienie z licencji stanowi swoisty wkład w prowadzoną wspólnie działalność gospodarczą, co nie jest równoznaczne z przeniesieniem uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią. Takiego stanowiska nie da się obronić. Nie jest kwestionowane, że wkład, o jakim mowa w art. 860 § 1 i art. 861 k.c., może mieć charakter pieniężny albo niepieniężny, ale zawsze majątkowy. Także wkład polegający na świadczeniu usług ma taki charakter. Wniesienie wkładu ostatnio wskazanego rodzaju, jak to już wykazywano, powoduje powiększenie wspólnego majątku wspólnego i skutkuje przysporzeniem po stronie wspólników nieświadczących usług. Nie można skutecznie wywodzić, że świadczenie przez jednego ze wspólników spółki cywilnej usług transportowych na rzecz spółki prowadzącej wspólne przedsięwzięcie gospodarcze z tego samego zakresu, zgodnie z udzieloną mu licencją, stwarza po stronie pozostałych wspólników uprawnienie do wykonywania transportu drogowego samodzielnie lub wspólnie z licencjobiorcą. Uzyskane w sferze stosunków publicznoprawnych uprawnienie do wykonywania transportu drogowego nie ma charakteru majątkowego i nie może być przedmiotem wkładu. Gdyby jednak nawet możliwość taka istniała, to następowałoby przesunięcie uprawnienia na inne osoby w ten sposób, że podmiotami uprawnionymi obok licencjobiorcy stawaliby się pozostali wspólnicy, którzy mogliby wykonywać je w całości, zgodnie z zasadą bezudziałowej wspólności. Wobec tego zachodziłaby sytuacja taka jak opisana w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Ta okoliczność wyklucza również kierunek wykładni zmierzający do tego, by w drodze analogii stosować do uprawnień z licencji na wykonywanie transportu drogowego przepisy o wkładzie wspólnika spółki cywilnej. Niezależnie od tego przypomnieć należy stwierdzenie, że nie występuje w ustawie transporcie drogowym luka prawna, której istnienie uzasadniałoby stosowanie wskazanej analogii. 6. W praktyce orzeczniczej najgłębiej sięgające wątpliwości występują wtedy, gdy przewóz zlecony wspólnikom spółki cywilnej (spółka nie jest stroną stosunków cywilnoprawnych wobec braku zdolności prawnej) wykonuje osobiście kierowca zatrudniony przez wspólników, a nie wszyscy wspólnicy legitymują się licencjami na wykonywanie transportu drogowego. Po jednej stronie stosunku pracy występuje kierowca (pracownik) a po drugiej podmioty będące wspólnikami. Spółka nie jest przedsiębiorcą i, jak to wielokrotnie wyjaśniano, nie mogą przysługiwać jej uprawnienia z licencji na wykonywanie transportu drogowego. W grupie podmiotów zatrudniających kierowcę znajdują się zarówno licencjobiorcy jak i osoby, na których rzecz licencji nie wydano. Wszystkim tym podmiotom (wspólnikom) zostaje zlecony przewóz wykonywany bezpośrednio przez kierowcę. Są stronami zawartej z osobą trzecią umowy, na podstawie której wykonywany jest przewóz. Kierowca działa na rzecz wszystkich wspólników jako zatrudniony przez nich pracownik. Nie jest możliwe traktowanie stosunku pracy łączącego kierowcę ze wspólnikami jako podzielnego na odrębne węzły łączące kierowcę z każdym ze wspólników z osobna. Wszyscy wspólnicy świadczą więc usługę transportową obejmującą przewóz wykonywany przez kierowcę. Wcześniej opisany mechanizm przenoszenia uprawnień wynikających z licencji na osoby wymienione w art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest, quam ipse habet, może mieć za przedmiot jedynie te uprawnienia, które przysługują przedsiębiorcom będącym licencjobiorcami. Jak z tego wynika, pozostali wspólnicy wykonują zlecony przewóz bez wymaganej licencji. Uzyskanie przez nich uprawnień wymagałoby wydania na ich rzecz licencji. W przeciwnym razie stan faktyczny odpowiada sytuacji opisanej w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż niebędący licencjobiorcami wspólnicy zostają dopuszczeni do uprawnień wynikających z licencji wykonując transport drogowy w ramach świadczonej usługi. W przypadku innych niż stosunek pracy węzłów obligacyjnych łączących wspólników z kierowcą a uzasadniających wykonywanie transportu na rzecz wspólników po jednej stronie stosunku zobowiązaniowego występują wspólnicy realizujący wspólnie określony cel gospodarczy w ramach umowy spółki, ale niewystępujący wspólnie na zewnątrz jako podmiot prawa, po drugiej natomiast kierowca wykonujący przewóz na rzecz zarówno wspólników legitymujących się uprawnieniami z licencji jak i pozostałych. Sytuacja jest więc zbliżona do ostatnio opisywanej. Marginalnie zaznaczyć można, że nie jest uprawniony prezentowany czasem pogląd, jakoby istniały przeszkody do udzielenia licencji wszystkim wspólnikom spółki cywilnej (por. wyrok NSA w Warszawie z 19 października 2006 r., VI SA/Wa 1161/06, LEX nr 298125). Żaden przepis prawa nie zakazuje udzielenia licencji w takich warunkach. Bez istotnego znaczenia pozostaje, czy wydane zostają w tych warunkach odrębne decyzje, czy też jedną w sensie procesowym decyzją zostaną rozpoznane odrębne pod względem materialnoprawnym sprawy administracyjne wszczęte skutkiem złożenia wniosków (nawet jednym pismem) o udzielenie licencji wspólnikom. Wobec pojawiającego się cokolwiek niemerytorycznego argumentu, że w takich warunkach wymóg dotyczący sytuacji finansowej przedsiębiorcy (art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym) oznaczałby konieczność przemnożenia wskazywanych w ustawie kwot przez liczbę wspólników, wyjaśnić należy, że prawo wspólników do majątku spółki odpowiada bezudziałowej współwłasności łącznej. Wobec tego każdemu ze wspólników przysługuje prawo (posiada majątek, jak to określa ustawodawca) do całego majątku wspólnego spółki. Jeżeli majątek ten odpowiada wartościom wskazanym w ustawie o transporcie drogowym, to każdy ze wspólników może powołać się na jego posiadanie. VI Z wymienionych powodów na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę odpowiadającą intencji Sądu przedstawiającego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne. Uchwała uwzględnia dwa dodatkowe elementy. Po pierwsze, jak to już wyjaśniono, w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym mowa o odstępowaniu licencji w znaczeniu dokumentu potwierdzającego uzyskanie licencji. Tymczasem przedstawione zagadnienie dotyczy wyłącznie kwestii przenoszenia uzyskanych na podstawie licencji uprawnień. Po drugie, uzasadnione jest stwierdzenie co do naruszania w opisywanych sytuacjach art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.
	Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Szczegóły orzeczenia

	drukuj    zapisz    Powrót do listy

Transport drogowy i przewozy, Transport, Inspektor Transportu Drogowego, Oddalono skargę kasacyjną, II GSK 61/08 - Wyrok NSA z 2008-04-22, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

II GSK 61/08 - Wyrok NSA

Data orzeczenia	2008-04-22 orzeczenie prawomocne
Data wpływu	2008-01-02
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie	Maria Jagielska /sprawozdawca/ Rafał Batorowicz Stanisław Gronowski /przewodniczący/
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne	Transport
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 1941/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-01-11
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 150 poz 1684 par. 4 ust. 1 , par. 4 ust. 2, par 5, par. 5 ust. 6 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych.
Tezy Nie może stanowić dowodu wniesienia opłaty za przejazd po drogach krajowych zakupiona karta drogowa, jeżeli po jej wypełnieniu przez wyznaczoną do tego jednostkę, podmiot nieuprawniony dokonuje w niej poprawek, zmieniając dokonane wpisy lub dokonując skreśleń, pozbawiając tym samym kartę waloru dokumentu, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych.
Sentencja Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "M." K. Spółki Jawnej z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1941/06 w sprawie ze skargi "M." K. Spółki Jawnej z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "M." K. Spółki Jawnej z siedzibą w P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1941/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "M." K. Spółka Jawna z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2006 r. na drodze krajowej nr 19 w miejscowości Kopanina do kontroli zatrzymany został pojazd ciężarowy marki MAN o nr rej. [...]. Kierowca kontrolowanego pojazdu przedstawił do kontroli półroczną kartę opłaty drogowej, która jak stwierdził kontrolujący, była przerabiana w sposób widoczny w rubryce "numer rejestracyjny", nie mogła więc stanowić dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drodze krajowej. Organ ustalił, iż karta została sprzedana dla pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] i została wypełniona zgodnie z zamówieniem złożonym przez przedsiębiorcę. Przerobienie numeru rejestracyjnego dokonane przez kierowcę, po zauważeniu pomyłki w numerze, spowodowało, iż nie mogła ona stanowić dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. 204 poz. 2088 ze zm.) dalej utd, oraz Ip. 1.4.1. załącznika do tej ustawy L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "M." K. Sp. J. karę w wysokości 3.000,00 zł. za wykonywanie transportu drogowego na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Organ wyjaśnił, iż kierowca, znajdując się na drodze krajowej, nie okazał do kontroli ważnej dla danego przejazdu karty opłaty drogowej. Za bezsporne uznał, że karta zawierała poprawki w rubryce "numer rejestracyjny" oraz że została zakupiona na inny pojazd, niż kontrolowany. Zgodnie z § 5 ust. 6 Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 150, poz. 1684 ze zm.) - dalej rozporządzenie, karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny, niż określony w ust. 1 i 3-5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Powyższe skutkowało nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 utd. oraz l.p. 1.4.1. załącznika do tej ustawy. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podtrzymując argumentację zawartą w decyzji pierwszoinstancyjnej. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła "M." K. Spółka Jawna z siedzibą w P. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca Spółka zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię § 4 ust. 1 rozporządzenia oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia, czy skarżąca nabyła okazaną do kontroli kartę opłaty drogowej. Nie kwestionowała dokonanych poprawek na karcie ale wskazywała na fakt uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Podnosiła, iż w załączniku do ustawy o transporcie drogowym przewidziana jest kara w wysokości 1.000,00 zł. za wykonywanie transportu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie powołując się na argumentację przywołaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie karta opłaty została prawidłowo wypełniona przez jednostkę sprzedającą, numer rejestracyjny został wpisany zgodnie z numerem wskazanym, w złożonym przez skarżącą zamówieniu. Obowiązek sprawdzenia prawidłowości wypełnienia karty ciąży na skarżącym, on bowiem, jako wykonujący przewóz na potrzeby własne stosownie do art. 42 ust. 1 utd. jest obowiązany do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. On również na podstawie art. 92 ust. 1 utd., który stanowi kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 zł. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść Ip. 1.4.1 załącznika do ww. ustawy, który karą 3.000 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącej Spółki, że wywiązała się z obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, bowiem nabyła kartę opłaty drogowej. Sąd wskazał, iż nie wystarczy nabycie odpowiedniej karty, ale konieczne jest jej wypełnienie i to w sposób wskazany w powyższym rozporządzeniu. Dopiero wypełnienie karty nadaje moc dowodową posiadanemu dokumentowi tak, co do pojazdu za przejazd, za który uiszczona jest opłata jak i czasu, w którym ten przejazd się odbywa. Dyspozycja § 5 ust. 6 cyt. rozporządzenia, nie pozostawia żadnych wątpliwości, jak traktować kartę opłaty drogowej zawierającą poprawki - nie stanowi ona dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Spółka "M." zaskarżyła w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości, a także uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez: niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błąd w subsumcji polegający na niezastosowaniu dyspozycji tego przepisu wyrażającej się w przyjęciu, że została uiszczona opłata, pomimo stwierdzenia stanu faktycznego zgodnego z jego hipotezą, tj. nabycia karty opłaty przez skarżącą oraz jej wypełnienia zgodnie z regułami określonymi w § 5 rozporządzenia; błędną wykładnię, tj. naruszenie § 5 ust. 6 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że karta opłaty drogowej zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu (dowodu) potwierdzającego wniesienie opłaty w tym znaczeniu, że w każdym takim przypadku opłata nie została uiszczona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd powinien zastosować dyspozycję normy wynikającej z § 4 ust. 1 rozporządzenia stwierdzając, że opłata została uiszczona, ponieważ skarżąca spełniła dwie przesłanki wynikające z § 4 ust. 1 rozporządzenia, tj. nabyła kartę drogową oraz wypełniła ją zgodnie z § 5 tego rozporządzenia, a czego jej zdaniem Sąd I instancji zaniechał. W ocenie skarżącej relacja przepisów rozporządzenia (§ 5 ust. 6 z § 4 ust. 1) jest tego rodzaju, że jeżeli karta opłaty nie zawiera poprawek i jest wypełniona jak tego wymagają przepisy § 5 ust. 6 rozporządzenia, to wystarcza do przyjęcia, że została spełniona dyspozycja z § 4 ust. 1, a więc, że opłata została uiszczona. Natomiast jeżeli karta opłaty zawiera poprawki (względnie nie została wypełniona zgodnie z przepisami) - § 5 ust. 6, to należy dowieść spełnienie hipotezy z § 4 ust. 1 rozporządzenia za pomocą innych dowodów niż taka karta opłaty pod rygorem, że opłata nie została uiszczona. Zdaniem skarżącej Sąd błędnie uznał, że § 5 ust. 6 rozporządzenia zmusza do uznania, że poprawiona karta opłaty drogowej zawsze pociąga za sobą konsekwencje w postaci uznania, że opłata nie została uiszczona; jest to błędna wykładnia, o tym czy opłata została uiszczona czy nie decyduje spełnienie przesłanek z § 4 ust. 1 rozporządzenia, które można dowodzić za pomocą wszelkich środków dowodowych za wyjątkiem dokumentu o którym mowa w § 5 ust. 6 rozporządzenia, tj. nie można dowodzić spełnienia tych przesłanek za pomocą nieprawidłowo wypełnionej lub zawierającej poprawki karty opłaty drogowej. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że skoro Sąd przyjął na podstawie dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym, np. na podstawie oświadczenia pracownika Poczty Polskiej, który sprzedawał skarżącej kartę opłaty i ją wypełniał, że zostały spełnione przesłanki z § 4 ust. 1 rozporządzenia, to powinien uznać, że opłata została uiszczona i błędnie upatrywał w § 5 ust. 6 rozporządzenia przeszkody do takiego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Jak stanowi art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej powołał przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazując na niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 1 rozporządzenia przez błąd w subsumcji wyrażający się w niezastosowaniu tego przepisu oraz na błędną wykładnię § 5 ust. 6 cyt. rozporządzenia przez wadliwe przyjęcie, że karta zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu polega na tym, iż składający skargę kasacyjną stoi na odmiennym niż organ i Sąd I instancji stanowisku, iż skarżąca Spółka legitymowała się w dacie kontroli dowodem wniesienia opłaty drogowej, mimo faktu że winieta została przez kierowcę poprawiona w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu, którym wykonywano przejazd. Ustawa o transporcie drogowym w art. 42 ust. 1 nałożyła na wszystkie podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy obowiązek uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7 utd. zostały ustalone rodzaj i stawki opłaty oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Przepis § 3 rozporządzenia określił, iż opłata drogowa, którą uiszczają przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne, może być roczna, półroczna, miesięczna, siedmiodniowa i dobowa. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, podlegającej następnie wypełnieniu zgodnie z § 5. Jak wynika z przepisu § ust. 1 rozporządzenia, kartę opłaty wypełnia jednostka, o której mowa w art. 42 ust. 3 utd., z zastrzeżeniem ust. 2, a są to: jednostka, o której mowa w art. 17 ust. 2 utd., graniczne urzędy celne, urzędy celne wewnątrz kraju, stacje benzynowe (dla dobowych, siedmiodniowych i miesięcznych kart) oraz polskie organizacje zrzeszające przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym jeżeli zawrą umowę z jednostką, o której wyżej mowa. Ponieważ zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia karta opłaty dobowa i siedmiodniowa mogą zostać wypełnione w odpowiednim terminie przez przedsiębiorcę, pozostałe rodzaje kart wypełnić mogą wyłącznie wymienione wyżej jednostki. Wypełnienie karty dokonuje się przed rozpoczęciem przejazdu. Decydujące dla oceny, czy opłata została uiszczona jest unormowanie, zgodnie z którym dokumentem potwierdzającym wniesienie opłaty drogowej jest wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty drogowej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), a wypełnienie to, jak już wyżej zostało powiedziane, może dokonać się tylko w sposób określony w § 5. Z powołanych wyżej przepisów wynika konieczność spełnienia kilku warunków, aby można było uznać kartę drogową za dokument potwierdzający fakt wniesienia opłaty. Warunkami tymi są: karta opłaty półroczna musi zostać wypełniona i może to uczynić wyłącznie wyznaczona do tego jednostka, wypełnieniu podlegają rubryki dotyczące numeru rejestracyjnego pojazdu, daty określające termin ważności karty (godziny dla kart rocznych, półrocznych i miesięcznych nie są wymagane - § 5 ust. 5 rozporządzenia) i emisja spalin danego pojazdu. Dodatkowo, rubryki dotyczące terminu ważności karty wypełnić należy w sposób wskazany w § 5 ust. 4 rozporządzenia. Zachowanie powyższych wymogów pozwala na stwierdzenie, że karta opłaty stanowi dokument będący dowodem wniesienia opłaty za przejazd pojazdu po drodze krajowej. Oznacza to, że odstąpienie od ustalonych prawem reguł dotyczących trybu i sposobu wypełnienia karty drogowej skutkować będzie pozbawieniem tak wadliwie wypełnionej karty drogowej waloru dokumentu, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie półroczna karta opłaty drogowej została przy zakupie wypełniona przez wyznaczoną do tego jednostkę, lecz wypełnienie to, w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu, zostało zmienione przez kierowcę skarżącej Spółki. Zmiana polegała na zamazaniu jednej cyfry, a wstawieniu innej, odpowiadającej numerowi rejestracyjnemu kontrolowanego pojazdu i okoliczność ta nie była w trakcie postępowania administracyjnego i następnie sądowego kwestionowana. Takim działaniem naruszona została, określona w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zasada dokonywania wpisów w półrocznej karcie opłaty przez upoważniony do tego podmiot. Nie może stanowić dowodu wniesienia opłaty za przejazd po drogach krajowych zakupiona karta drogowa, jeżeli po jej wypełnieniu przez wyznaczoną do tego jednostkę, podmiot nieuprawniony dokonuje w niej poprawek, zmieniając dokonane wpisy lub dokonując skreśleń, pozbawiając tym samym kartę waloru dokumentu, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. Powyższe rozumowanie znajduje dodatkowe uzasadnienie w unormowaniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Powyższe, stosownie do § 2 cyt. artykułu, znajduje zastosowanie do dokumentów sporządzonych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Wypełniony, podpisany i opatrzony datą wydania przez powołany do tego podmiot druk karty opłaty drogowej ma przymiot dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i korzysta z domniemania prawdziwości, jednak tylko i wyłącznie wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że wszystkie niezbędne wpisy zostały dokonane przez wyznaczony do tego podmiot. W razie ustalenia, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, iż prawidłowo, bo przez upoważnioną do tego jednostkę, wpisane w karcie opłaty dane zostały następnie w części zmienione przez zatarcie danych pierwotnych i wpisanie innych, należy przyjąć, że karta taka nie może być traktowana jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. nie może być zatem również dowodem uiszczenia opłaty za przejazd. Powyższe wywody znajdują ostateczne zwieńczenie w § 5 ust. 6 cyt. już rozporządzenia, zgodnie z którym karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3 - 5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W rozpatrywanej sprawie nie można zatem było wobec skarżącej Spółki zastosować § 4 ust. 1 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ponieważ wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, ustalony i niekwestionowany stan faktyczny nie potwierdził wypełnienia karty zgodnie z regułami określonym w § 5 cyt. rozporządzenia. Trafnie więc Sąd I instancji stwierdził, że jeżeli okazana do kontroli karta opłaty, z uwagi na dokonane poprawki, nie mogła stanowić dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty, to prawidłowe było stanowisko organu, że skarżąca Spółka wykonywała przewóz drogowy bez uiszczenia opłaty. Za całkowicie chybione należy, wobec jednoznacznej treści § 5 ust. 6 uznać twierdzenia skargi kasacyjnej, iż wobec niemożności dowiedzenia uiszczenia opłaty poprzez dokument, można było tego dowieść w inny sposób, tzn. za pomocą innych środków dowodowych, co według autora skargi kasacyjnej jest dopuszczalne na podstawie § 4 ust. 1 cyt. aktu. Rozumowanie to jest wadliwe, bowiem na regulację kwestii dotyczącej uiszczania opłaty drogowej nie należy patrzeć przez pryzmat wybranych przepisów, lecz należy mieć na uwadze całą regulację dotyczącą danej problematyki. Nie można twierdzić, iż uiszczenie opłaty może być dowiedzione innymi, niż dokument o którym mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia, środkami dowodowymi, bowiem ten sam artykuł w ust. 1 przesądził, że uiszczenie opłaty dokonuje tylko się poprzez nabycie i wypełnienie przez przedsiębiorcę karty opłaty drogowej. W prowadzonej przez organ administracji sprawie o nałożenie kary pieniężnej za zarzucane przez ten organ wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty dowodem jest wyłącznie wypełniona i przedstawiona kontrolującym karta opłaty. Jej brak przesądza negatywny dla strony wynik postępowania bez możliwości posiłkowania się innymi dowodami, zaś w przypadku okazania karty będzie podlegała ona zbadaniu na okoliczność, czy stanowi dokument, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
	Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Szczegóły orzeczenia

	drukuj    zapisz    Powrót do listy

Transport drogowy i przewozy, Transport, Inspektor Transportu Drogowego, Oddalono skargę kasacyjną, II GSK 159/09 - Wyrok NSA z 2009-10-21, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA

II GSK 159/09 - Wyrok NSA

Data orzeczenia	2009-10-21 orzeczenie prawomocne
Data wpływu	2009-02-20
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie	Jan Bała /przewodniczący/ Magdalena Bosakirska Stanisław Gronowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne	Transport
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 1557/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-10-24
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371 art. 8, art. 14 ust. 1, art. 89 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371 art. 14 ust. 1 , art. 89 ust. 1, art.93 ust.1, art. 92 ust. 1 , art. 94 ust. 4 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Tezy 1. Przepis art. 93 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), jako norma o charakterze kompetencyjnym, nie reguluje kwestii odnoszącej się do charakteru prawnego decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w kontekście, czy mamy tutaj do czynienia z decyzją związaną czy też podjętą w ramach administracyjnego uznania, gdyż to zagadnienie normuje art. 92 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 4 wskazanej ustawy, nadając rozstrzygnięciu wydanemu na tej podstawie charakter decyzji związanej, a więc nakładającej na organ obowiązek nałożenia kary pieniężnej w określonej prawem wysokości w razie subsumcji zachowania przewoźnika pod przepis prawa sankcjonowany karą pieniężną. 2. Od przewidzianego w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) obowiązku pisemnego zgłoszenia organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 wskazanej ustawy, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania, nie zwalnia przedsiębiorcy wykonującemu transport drogowy fakt rejestracji pojazdu przez ten sam organ, który jest również właściwy w sprawie udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego.
Sentencja Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1557/08 w sprawie ze skargi Z. Z. - P. H.-U. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1557/08 wydanym w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W dniu [...] października 2007 r. w miejscowości K. (droga krajowa nr [...]) inspektor transportu drogowego Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w G. skontrolował pojazd marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...], należące do Z. Z., zwanego dalej "skarżącym". Pojazdem kierował M.Z. W świetle ustaleń protokołu kontroli kierowca nie posiadał w pojeździe i nie okazał do kontroli zaświadczeń pracodawcy, potwierdzających spełnienie przez kierowcę wymagań określonych w ustawie o transporcie drogowym w zakresie badań lekarskich i psychologicznych. Przesłuchiwany jako świadek kierowca zeznał, że nie został wysłany przez pracodawcę powyższe badania. W toku postępowania strona przesłała wymagane dokumenty. Ustalenia protokołu wskazują również na okazanie do kontroli w wykresówek, które nie są zgodne z typem tachografu, tj. [...]. Tachograf marki [...] model [...] o nr fab. [...] posiadał ważną legalizację - badanie okresowe do dnia [...] listopada 2007 r. i znak zatwierdzenia typu [...]. Wykresówki używane przez kierowcę w okresie od [...] do [...] października 2007 r. (12 szt.). nie posiadały znaku zatwierdzenia typu zgodnego ze znakiem zatwierdzenia typu tachografu, tj. [...]. W dniu [...] października 2007 r. wszczęto przeciwko skarżącemu postępowanie administracyjne, rozszerzając w toku postępowania zakres postępowania o nowe naruszenie, polegające na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W tej kwestii, według wyjaśnień skarżącego, poprzedni pojazd marki [...] o nr rej. [...] został sprzedany w dniu [...] marca 2007 r., a w to miejsce zakupiono w dniu [...] marca 2007 r. aktualny pojazd marki [...] o nr rej. [...], co zostało odnotowane w Starostwie Powiatowym w K. Skarżący nie zdawał sobie sprawy z konieczności zgłoszenia pojazdu do licencji. Jak wyjaśnił w wyniku sprzedaży jednego i zakupu innego pojazdu liczba pojazdów nie uległa zmianie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej kwocie 9.700 zł, z następujących tytułów: wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji kierowcy w zakresie skierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne (kwota 500 zł), używanie nieprawidłowych lub niewłaściwych wykresówek poprzez zastosowanie typu wykresówki, który nie był zatwierdzony i przeznaczony do danego typu urządzenia rejestrującego (kwota 1.200 zł), wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji (kwota 8.000 zł). Jako podstawę prawną decyzji wskazano następujące przepisy: art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4, art. 14 ust. 1, art. 8 ust. 2 pkt 4, art. 39a ust. 1, art. 39l ust. 1 pkt 1 b, art. 39j ust. 1, art. 39j ust. 2, art. 39j ust. 3, art. 39j ust. 4, art. 39k ust. 1, art. 39k ust. 3 oraz lp. 1.8.1, lp. 11.3.1 oraz lp. 1.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej "utd". Ponadto w decyzji powołano art. 14 ust. 1 oraz akapit trzeci lit. c pkt 4 działu IV załącznika do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985 r.), zwane dalej rozporządzeniem nr 3821/85. Zgodnie z art. 93 ust. 1 utd uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl 92 ust. 1 utd kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów: o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (pkt 1); o czasie pracy kierowców (pkt 2); o odpadach (pkt 3); o ochronie zwierząt (pkt 4); o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów (pkt 5); o bezpieczeństwie żywności i żywienia (pkt 6); wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych (pkt 7); wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych (pkt 8) - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Stosownie do art. 92 ust. 4 utd wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W świetle art. 14 ust. 1 utd przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 4 utd wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji. W świetle art. 39a ust. 1 utd przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy może zatrudnić kierowcę, jeżeli w odniesieniu do tej osoby nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (pkt 3); nie ma przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (pkt 4). Stosownie do art. art. 39l ust. 1 pkt 1 b utd przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy jest obowiązany do kierowania kierowców na badania lekarskie i psychologiczne. Zgodnie z art. 39j utd kierowca wykonujący przewóz drogowy podlega badaniom lekarskim przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (ust. 1); badania lekarskie, o których mowa w ust. 1, są wykonywane, z zastrzeżeniem ust. 3-6, w zakresie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (ust. 2); zakres badań lekarskich, o których mowa w ust. 1, obejmuje ponadto ustalenie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (ust. 3); badania lekarskie, o których mowa w ust. 1, są przeprowadzane: do czasu ukończenia przez kierowcę 60 lat - co 5 lat (ust. 4 pkt 1); po ukończeniu przez kierowcę 60. roku życia - co 30 miesięcy (ust. 4 pkt 2). W myśl art. 39k kierowca wykonujący przewóz drogowy podlega badaniom psychologicznym przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (ust. 1); badania psychologiczne, o których mowa w ust. 1, są przeprowadzane do czasu ukończenia przez kierowcę 60 lat - co 5 lat (ust. 3 pkt 1); po ukończeniu przez kierowcę 60 roku życia - co 30 miesięcy (ust. 3 pkt 2). Zgodnie z lp. 1.8.1 załącznika do utd wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 500 zł. W świetle lp. 11.3.1 załącznika do utd używanie nieprawidłowych lub niewłaściwych wykresówek: zastosowany typ wykresówki nie był zatwierdzony i przeznaczony do danego typu urządzenia rejestrującego zagrożone jest karą pieniężną w kwocie 100 zł, maksymalnie 2.000 zł. Stosownie do lp. 1.2 załącznika do utd wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 8.000 zł. W myśl akapitu trzeciego pkt 4 lit. c działu IV załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 3821/85 na każdej wykresówce są wydrukowane następujące informacje dotyczące znaku homologacji typu lub typów urządzeń kontrolnych, w których wykresówka może być używana. Zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85 pracodawca wyda wystarczającą ilość wykresówek kierowcom pojazdów wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodnie z załącznikiem I, mając na uwadze długość okresu pracy, osobisty charakter wykresówki i możliwość zaistnienia konieczności ich wymiany w przypadku, gdy są zniszczone lub zatrzymane przez upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Pracodawca wydaje kierowcom tylko te wykresówki, które są zgodne z zatwierdzonym wzorem, właściwe dla użycia w urządzeniu rejestrującym zainstalowanym w pojeździe. W następstwie rozpoznania odwołania skarżącego decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2007 r. nr [...] oddalono skargę. Według organu odwoławczego kierowca winien posiadać zaświadczenie o odbyciu badań lekarskich i psychologicznych, zaś taki dokument w czasie kontroli drogowej nie został okazany. Okoliczność uzupełnienia dokumentacji po dokonaniu kontroli nie zmienia faktu naruszenia przez skarżącego penalizowanego prawem obowiązku skierowania kierowcy do odbycia badań uprawniających do wykonywania zawodu kierowcy. Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska skarżącego w kwestii niedopełnienia wymogu zgłoszenia pojazdu do licencji. Sam fakt rejestracji nowego pojazdu nie jest tutaj wystarczający, nawet w sytuacji, jeśli zarówno rejestracji pojazdu jak i wydania licencji dokonywał ten sam organ. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem możliwości dokonywania z urzędu zmian w licencji. Jak wskazał organ odwoławczy nie ma prawnych możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, czy też jej zmniejszenia. Kary pieniężne mają w istocie charakter sztywny, zaś przepisy ustawy o transporcie drogowym umożliwiają uchylenie się od odpowiedzialności administracyjnej jedynie w wyjątkowych sytuacjach (art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7). Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ustawy o transporcie drogowym, poprzez nałożenie kary pieniężnej mimo braku ku temu podstaw. Skarżący zaakcentował dostarczenie orzeczenia lekarskiego w dniu kontroli i orzeczenia psychologicznego z datą [...] listopada 2007 r., a zatem w trybie natychmiastowym usunięto istniejące uchybienia. Odnośnie wykresówek, według skarżącego, są one zgodne z adnotacją E 1, jako oznaczeniem głównym. Karta tachografu E 1 61 nie różni się od karty E 1. Różnica polega na braku rewersu, na którym odnotowuje się z jakimi obrotami pracował silnik, natomiast pozostałe wskazania są rzetelne i uczciwe. Przechodząc do kwestii kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji skarżący podtrzymał wcześniejsze wyjaśnienia o dopełnieniu omawianego obowiązku poprzez złożenie oświadczenia w Starostwie Powiatowym w K. przy okazji rejestracji nowego pojazdu. Skoro licencję wydał Starosta Powiatowy w K., tym samym o fakcie wykonywania transportu drogowego nowym pojazdem w ramach licencji został powiadomiony organ udzielający licencję. Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 24 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, jak wskazał Sąd I instancji, w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, iż finansowa odpowiedzialność administracyjno-karna co do zasady ma charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia prawa (tak m.in.: D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Zakamycze, Kraków 2004, s. 150 i powołana tam uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1995 r., III AZP 16/95, a także wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., IV SA 1792/96, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1994 r., SA/Lu 49/94, czy też wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2001 r., III SA 2661/00). Stąd obiektywny fakt naruszenia prawa jest podstawą zastosowania sankcji. Jeżeli w toku postępowania administracyjnego organy inspekcji transportu drogowego ustalą naruszenie przepisów prawa, mają wówczas obowiązek zastosowania ściśle określonych sankcji. Dlatego bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których przedsiębiorca dopuścił się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Według Sądu I instancji obowiązkiem skarżącego jest posiadanie w trakcie kontroli wymaganych prawem dokumentów, w tym aktualnych badań psychologicznych i lekarskich. Nadesłanie orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do pracy w charakterze kierowcy wystawionego po kontroli nie ma wpływu na wymierzenie kary pieniężnej. Ponadto załącznik do ustawy o transporcie drogowym zawiera katalog naruszeń, w którym każdemu z nich ustawodawca przypisał karę pieniężną w ściśle określonej wysokości. Takie unormowanie pozbawia organ administracyjny możliwości miarkowania wysokości kary ze względu na podnoszone przez ukarane podmioty okoliczności szczególne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 539/07, Lex nr 342091). W świetle orzecznictwa kierowca powinien być wyposażony przez przedsiębiorcę w stosowne zaświadczenie przed rozpoczęciem przewozu drogowego. Zaświadczenie to kierowca jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli. Z tych względów późniejsze, już po rozpoczęciu kontroli, a tym bardziej po jej zakończeniu, dostarczenie dokumentu, o którym mowa, jest bezskuteczne. Sąd I instancji nie podzielił argumentów skarżącego odnośnie swobody używania wykresówek z innym oznaczeniem, nie odpowiadającym oznaczeniu umieszczonemu na tachografie, byleby tylko wykresówka była "odpowiednia" dla urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe w tym znaczeniu, iż nie dochodzi do fałszowania czasu pracy kierowcy. Zdaniem Sądu interpretacja tego przepisu dokonana przez organ jest prawidłowa. I tak, w myśl art. 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 "Państwo Członkowskie przyznaje homologację typu EWG każdemu urządzeniu rejestrującemu lub wzorowi wykresówki, które spełniają wymagania podane w załączniku I do niniejszego rozporządzenia, pod warunkiem że państwo to jest w stanie sprawdzić, iż produkowane urządzenia lub wykresówki odpowiadają zatwierdzonemu wzorowi. Jakakolwiek zmiana lub uzupełnienie zatwierdzonego wzoru muszą uzyskać dodatkowe homologacje typu EWG w Państwie Członkowskim, które przyznało pierwotną homologację typu". Jednocześnie powołany przez organy przepis lp. 11.3.1 wyraźnie stanowi, iż karę wymierza się za sam fakt zastosowania typu wykresówki, który nie był zatwierdzony i przeznaczony do danego typu urządzenia rejestrującego. W tej sytuacji nałożenie kary pieniężnej w kwocie 1.200 zł było również prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł, wymierzonej za niezgłoszenie pojazdu do licencji, Sąd I instancji za błędne uznał stanowisko skarżącego, iż wynikający z art. 14 utd obowiązek zgłaszania organowi na piśmie zmian danych zawartych w licencji następuje już przy okazji zgłoszenia nowego pojazdu do zarejestrowania i to niezależnie od tego, czy w jednym i drugim przypadku właściwy jest ten sam organ - Starosta Powiatowy w K. Wykonanie omawianego obowiązku, pod rygorem kary pieniężnej, następuje w drodze złożenia oddzielnego wniosku o wpisanie zmiany do licencji. Jednocześnie, jak wynika z przepisu art. 14 utd, postępowanie administracyjne zostaje wszczęte na wniosek strony, nie zaś z urzędu. Nie ma znaczenia w sprawie argumentacja skarżącego, że ostatecznie liczba pojazdów zgłoszonych do licencji nie uległa zmianie. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: art. 93 ust 1 utd, polegające na uznaniu, iż nałożenie kary pieniężnej w myśl przywołanego przepisu jest obligatoryjne, mimo, że z przepisu tego nie wynika bezwzględny obowiązek nałożenia kary i ma on charakter "uznaniowy" co jest sprzeczne z treścią tego przepisu, art. 87 utd, polegające na obowiązku posiadania w trakcie kontroli wymaganych prawem dokumentów w tym aktualnych badań psychologicznych i lekarskich, podczas gdy z przepisu taki obowiązek nie wynika, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nierozważenie należyte materiału dowodowego sprawy a w szczególności : pominięcie, iż skarżący zgodnie z pouczeniem na licencji dokonał zawiadomienia o zmianach w Starostwie Powiatowym w K., co zostało udokumentowane dowodami na piśmie złożonymi do akt sprawy , błędne przyjęcie, że stosowane wykresówki były wadliwe bez wskazania na czym miały polegać negatywne skutki stosowania tych wykresówek, gdyż w rzeczywistości zastosowane wykresówki nie wywołały żadnych negatywnych skutków, błędne przyjęcie, iż kierowca nie posiadał aktualnego badania lekarskiego na dzień [...] października 2007 r., podczas gdy w rzeczywistości takie aktualne badanie lekarskie w dniu [...] października 2007 r. kierowca posiadał. W świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej sformułowanie art. 93 ust 1 utd, iż organy kontroli mają prawo nałożyć karę pieniężną, nadaje uznaniowy charakter decyzji nakładającej taką karę. Natomiast, gdyby kara pieniężna miała być nakładana obligatoryjnie, ustawodawca wyraźnie zawarłby to w powołanym wyżej przepisie, iż organy nakładają taką karę, a nie jak wynika to z tego przepisu, mogą nałożyć. Według stanowiska zajętego w skardze kasacyjnej w art. 92 utd jest przewidziana wprost możliwość nie wymierzania kary. Ponadto, jak podkreślono, sztywny charakter mają stawki przewidziane w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, co nie zmienia jednak faktu, że stosowanie tych kar ma charakter uznaniowy. Jednakże, gdy organ zdecyduje się zastosować karę, wówczas stosuje tę karę w sposób "sztywny" przewidziany w powołanym załączniku. Inaczej mówiąc "sztywność" kar przewidziana w załączniku nie przekreśla zasady uznaniowości przewidzianej w art. 93 ust 1 utd. Przechodząc do kwestii kary pieniężnej dotyczącej badań lekarskich i psychologicznych, jakim podlega kierowca, skarga kasacyjna akcentuje brak wymienienia w przepisie art. 87 utd omawianych badań wśród dokumentów, które kierowca powinien posiadać przy sobie. W kwestii kary pieniężnej za niezgłoszenie pojazdu do licencji skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji nienależytą ocenę stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy. Jak podnosi się, zgodnie z pouczeniem znajdującym się na odwrocie licencji, skarżący w terminie 14 dni zgłosił wszelkie zmiany, które nastąpiły w związku z zakupem nowego pojazdu. Jeżeli skarżący dokonał nieprawidłowego zgłoszenia lub zostało ono dokonane w nieprawidłowej formie, okoliczność ta obciąża tylko organ, który takie pouczenie zamieścił. Wszelkie niejasności czy nieścisłości tak w przepisach jak i w pouczeniach, w tym na pouczeniu znajdującym się na odwrocie licencji, winny być tłumaczone na korzyść strony i nie mogą wywoływać dla niej negatywnych skutków. Skoro skarżący zastosował się do pouczenia a Starostwo Powiatowe wykonało swoje obowiązki niewłaściwie, to brak było podstaw do wymierzania skarżącemu kary pieniężnej. Skarga kasacyjna zarzuca pominięcie przez Sąd I instancji faktu, że wykresówki założone w pojeździe [...] są prawidłowe, podtrzymując w tym zakresie stanowisko prezentowane w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego artykułu, a które w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Wymaganie dokładnego wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu, który został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu wiąże się ściśle ze wskazaną wyżej zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna spełnia obowiązujące w tym zakresie wymogi, jednakże z przyczyn merytorycznych nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, która zmierza do wykazania, iż decyzja w sprawie nałożenia kary pieniężnej, podjęta na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 utd przez uprawnione podmioty wymienione w art. 89 ust. 1 utd, ma walor decyzji wydanej w ramach administracyjnego uznania. Do wyciągnięcia takiego wniosku nie upoważnia brzmienie art. 93 ust. 1 utd. Przepis ten bowiem jest wyłącznie normą o charakterze kompetencyjnym. Innymi słowy, upoważnia on podmioty, o których mowa w art. 89 ust. 1 utd, do wydawania decyzji na podstawie przepisów tej ustawy, nie przesądzając charakteru tych decyzji w kontekście, czy mamy tutaj do czynienia z decyzją związaną, czy też podjętą w ramach administracyjnego uznania. Tym samym przepis art. 93 ust. 1 utd nie rozstrzyga zagadnienia odnoszącego się do charakteru decyzji w przedmiocie kary pieniężnej nakładanej na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym we wspomnianej wyżej kwestii. Można wskazać, iż w doktrynie prawa funkcjonuje podział decyzji dokonywany ze względu na zasady rozstrzygania o sprawie. Rozróżnia się tutaj tzw. decyzje związane i decyzje wydawane według administracyjnego uznania. Cechą charakterystyczną decyzji określanej jako związana jest brak pozostawienia organowi "luzu decyzyjnego" w zakresie wyboru konsekwencji normy prawa materialnego lub ograniczenie go do kilku ściśle określonych przypadków. Natomiast z decyzją wydaną w ramach uznania mamy do czynienia w sytuacji, gdy norma prawna zastosowanie jej uzależnia od uznania organu. W szczególności administracyjne uznanie występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Jednakże swoboda organu w zakresie administracyjnego uznania, przynajmniej na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, ograniczona jest tym, że organ stosujący prawo zobowiązany jest w toku postępowania mieć na względzie interes społeczny lub słuszny interes obywateli (por. J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 8, str. 470-472). O tym, czy decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie ustawy o transporcie drogowym ma charakter decyzji związanej, czy też podjętej w ramach administracyjnego uznania przesądza treść art. 92 ust. 1 utd oraz załącznika do tej ustawy, zawierającego wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w art. 92 ust. 1 utd, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, nie zaś kompetencyjny przepis art. 93 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 utd. Patrząc na charakter decyzji nakładającej karę pieniężną przez pryzmat art. 92 ust. 1 utd i załącznika, o którym mowa w art. 92 ust. 4 utd, nie może być wątpliwości co do tego, iż mamy tutaj do czynienia z decyzją związaną, nie pozostawiającą uprawnionemu do kontroli organowi najmniejszego luzu decyzyjnego w kwestii powinności nałożenia kary pieniężnej w razie subsumcji zachowania przewoźnika pod przepis prawa sankcjonowany karą pieniężną. Zgodzić się też należy z przedstawionym wyżej stanowiskiem Sądu I instancji, iż finansowa odpowiedzialność administracyjno-karna co do zasady ma charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia prawa. Reasumując, przepis art. 93 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 utd, jako norma o charakterze kompetencyjnym, nie reguluje kwestii odnoszącej się do charakteru prawnego decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w kontekście, czy mamy tutaj do czynienia z decyzją związaną czy też podjętą w ramach administracyjnego uznania, gdyż to zagadnienie normuje art. 92 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 4 utd, nadając rozstrzygnięciu wydanemu na tej podstawie charakter decyzji związanej, a więc nakładającej na organ obowiązek nałożenia kary pieniężnej w określonej prawem wysokości w razie subsumcji zachowania przewoźnika pod przepis prawa sankcjonowany karą pieniężną. Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji w kwocie 8.000 zł, skarga kasacyjna nie wskazuje jakie konkretne dowody skarżący przedłożył do akt sprawy administracyjnej na okoliczność wywiązania się z obowiązku zgłoszenia omawianego faktu organowi, który udzielił licencji, w zakresie zmiany danych, o których mowa w art. 14 ust. 1 utd, do których to dowodów, zdaniem skargi kasacyjnej, Sąd I instancji się nie odniósł, naruszając tym samym prawo. Skarżący w skardze kasacyjnej podnosi, iż zgodnie z pouczeniem na licencji dokonał zawiadomienia o zmianach w Starostwie Powiatowym w K., co zostało udokumentowane dowodami na piśmie złożonymi do akt sprawy, nie precyzując jednakże co przez te dowody rozumie. Jak można rozumieć stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej, na co wskazywała by treść odwołania od decyzji organu I instancji, skarżący wspomniany wyżej obowiązek łączy z faktem zgłoszenia pojazdu do rejestracji, stosownie do przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, iż zgłoszenie pojazdu do rejestracji wyczerpuje obowiązek zgłoszenia zmian w licencji, stosownie do przepisu art. 14 ust. 1 utd. Obowiązek zgłoszenia pojazdu do rejestracji ciąży na jego właścicielu i wynika z przepisów Prawa o ruchu drogowym. Natomiast obowiązek, o którym mowa w art. 14 ust. 1 utd, spoczywa na przewoźniku wykonującym transport drogowy na podstawie udzielonej licencji. Innymi słowy, mamy tutaj do czynienia z dwoma oddzielnymi obowiązkami opartymi na odrębnych podstawach faktycznych i prawnych. Reasumując, od przewidzianego w art. 14 ust. 1 utd obowiązku pisemnego zgłoszenia organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 utd, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania, nie zwalnia przedsiębiorcy wykonującemu transport drogowy fakt rejestracji pojazdu przez ten sam organ, który jest również właściwy w sprawie udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego. Ponadto, podzielając stanowisko organu, zaakceptowane przez Sąd I instancji, od powyższego obowiązku nie zwalnia przewoźnika wzgląd, iż w następstwie zmiany pojazdu nie zmieniła się ogólna ich liczba objęta licencją. Nie są także oparte na usprawiedliwionej podstawie zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące zasadność nałożenia kary pieniężnej z tytułu używania przez skarżącego nieprawidłowych lub niewłaściwych wykresówek, nie odpowiadających ściśle wymogom przewidzianym we wskazanych przepisach powołanego rozporządzenia nr 3821/85. Argumenty podnoszone w skardze, akcentujące prawidłowe spełnianie przez wykresówki swojej funkcji kontrolnej, nie podważają trafności stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku. Przepisem lp. 11.3.1 załącznika do utd nie jest bowiem penalizowany, przykładowo fakt nieobjęcia przez wykresówkę wymaganych prawem danych, lecz wyłącznie zastosowanie nieodpowiedniego typu wykresówki, co w sprawie miało miejsce. Natomiast w pewnej mierze zgodzić się można ze stanowiskiem skargi kasacyjnej w kwestii braku wymienienia świadectwa badania lekarskiego lub psychologicznego kierowcy w przepisie art. 87 utd, a więc odnośnie dokumentów, które kierujący pojazdem powinien mieć przy sobie. Jednakże podnoszone w skardze kasacyjnej wywody nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. W dacie kontroli pojazdu skarżący nie wywiązał się z bowiem względem kierowcy z obowiązku skierowania go na wyżej wymienione badania. Ponadto świadectwo dotyczące badania psychologicznego nosi datę [...] listopada 2007 r., a więc miało miejsce kilka dni po przeprowadzonej kontroli drogowej. W tym stanie sprawy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił (art. 184 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.