Cechy istotne administracji

Administracja publiczna działa w imieniu państwa i na jego rachunek.

Ma możliwość stosowania w imieniu państwa władztwa i przymusu

Działa w interesie publicznym

Działa na podstawie i w granicach prawa ( to czego prawo nie dopuszcza jest zabronione)

Ma charakter polityczny ( choć powinna być apolityczna)

Działa w sposób stabilny i ciągły

Ma możliwość podejmowania działań z własnej inicjatywy (sama inicjuje cześć swoich zadań i działań – proaktywność administracji publicznej)

Działa przez zawodowy personel (kadra urzędnicza) – fachowość administracji

Administracja publiczna ma w państwie monopolistyczny charakter

Charakteryzuje się zorganizowanym działaniem w usystematyzowanych strukturach na zasadach kierownictwa i podporządkowania.

Ma charakter wykonawczy – organy wykonują i konkretyzują obowiązujące prawo, ale także formułują normy prawne (zależne od ustaw)

Administracja publiczna organizuje Zycie społeczne na terenie swojego działania w celu realizowania potrzeb społecznych.

Nie działa dla zysku.

Typy definicji administracji i prawa administracyjnego

Samo słowo administracja wywodzi się z łacińskiego „ministrare” (kierować , wykonywać). Wzbogacone o przedrostek ad-czyli celowe i ciągłe działanie. Początkowo pojawiały się definicje nihilistyczne:

- wiem, że cos takiego jest ale nie potrafię jej nazwać ( L. Von Stein) lub

- nie potrafię jej zdefiniować, lecz potrafię ja opisać. (E. Forsthoff).

Kolejne podejście to próba definicji negatywnej- nie określały one czym jest, lecz czym nie jest. Przyjmując za podstawę trójpodział władzy- jest to tzw. definicja „wielkiej reszty” – wskazywała, że administracja jest działalność państwa, która nie jest ustawodawstwem, ani wymiarem sprawiedliwości (O. Mayer; jego poglądy podzielał W. Jellinek). Jednak trójpodział władzy okazał się „za ciasny”, ponieważ administracja nie tylko wykonuje ustawy, ale także rządzi i organizuje życie społeczeństwa. Ponadto definicje negatywne nie rozstrzygały faktycznie czym jest administracja.

Zaczęły się pojawiać zatem prymitywne definicje pozytywne (czym jest administracja).

Definicje pozytywne opierają się o jej funkcjonalny charakter ( jakie są cele i jak ma działać administracja).

J.S.Langrod - „planowe zgrupowanie ludzi w służbie pewnej misji publicznej, a dopiero potem – poprzez ludzi – suma urządzeń, którymi dysponują.

J.Boć - „przyjęte przez państwo i realizowane przez jego niezawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspakajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach”.

J.Lipowicz - „system złożony z ludzi w celu stałej, systematycznej, skierowanej ku przyszłości realizacji dobra wspólnego jako misji publicznej, polegającej głównie (choć nie wyłącznie) na bieżącym wykonywaniu ustaw, wyposażonych we władztwo państwowe oraz środki materialno techniczne.

Szerokie pojecie administracji( RS):

W tym ujęciu za administracje a w konsekwencji za prawo administracyjne należy rozumieć konstrukt, który obejmuje: interes publiczny, majątek publiczny, zadania publiczne, struktury (instytucje) publiczne.

Rodzaje definicji:

Przedmiotowo-pozytywna: administracja to działalność celowa, praktyczna, konkretna, planowa, bezpośrednia, władcza, regulująca, twórcza kontrolowana, oparta na prawie, trwała, organizatorska, kierownicza, mająca na celu realizację zadań publicznych;

Podmiotowo-pozytywna: administracja jest to działalność organów administracji publicznej ( rządowych, samorządowych, państwowych, centralnych, terenowych, zespolonych i niezespolonych

Przedmiotowo-negatywna: działalność podejmowana przez państwo i związki publicznoprawne w celu publicznym: stojąca poza ustawodawstwem i sądownictwem;

Podmiotowo-negatywna: administracja to działalność organów publicznych, które nie są organami sądowymi i ustawodawczymi

Najprostsza definicja prawa administracyjnego - to gałąź prawa, której przedmiotem jest administracja publiczna (powstaje jednak tautologia). Podobne trudności jak przy definiowaniu administracji napotykamy przy definicji prawa administracyjnego.

Niemieckie definicje - system norm prawnych które obowiązują administracje - działalność, postepowanie i organizacje administracji.

W.L. Jaworski za najważniejsza cechę tego prawa uznał regulowanie relacji miedzy państwem a jednostka lub - ma za przedmiot regulacje państwa jako podmiot władzy i służy uzasadnieniu i określeniu kompetencji państwowych.

Prawo administracyjne to zespół norm regulujący działalność administracyjną ( administrację w sensie przedmiotowym ), a szerzej jest to prawo , które normuje administrację publiczną

Podział prawa administracyjnego:

- prawo ustrojowe – dotyczące organizacji aparatu administracji

- prawo procesowe- dotyczące toku działania organów administracji

- prawo materialne- dotyczące konkretnych działów administracji publicznej, gdy realizacja prawa następuje przez wydanie decyzji co do praw lub obowiązków lub gdy stosunki prawne ( praw i obowiązki ) występują z mocy samego prawa;

Cechy prawa administracyjnego;

jest częścią systemu prawa

jest prawem publicznym;

jest nieskodyfikowane

brak równości stron występujących w relacjach administracyjnoprawnych;

prawo pozytywne, nie mają znaczenia normy moralne, prawo naturalne ani zwyczaje, składa się z zakazów, nakazów, upoważnień etc.

reguluje sposób realizacji procesów administrowania w państwie za pomocą instytucji, które te procesy realizują;

organy realizujące proces administrowania mogą stosować przymus administracyjny w określonych prawnie sytuacjach;

organy administracji mają kompetencję prawotwórczą;

podmioty administrujące są uprawnione do działania w sferze prywatnej;

są to normy bezwzględnie obowiązujące;

Kategorie podstawowe administracji

Kierownictwo – jest kategoria więzi miedzy organami administracyjnymi. Występuje wyłącznie w układzie scentralizowanym. W ramach kierownictwa organ nadrzędny może wykorzystać środki oddziaływania (polecenie służbowe), za pomocą których wyznacza działania jednostce podległej. Organ kierujący ma także pełne możliwości do oceny jednostki kierowanej. Przy czym wiąże się to z przejęciem odpowiedzialności za działania jednostki kierowanej. Należy przy tym uwzględnić zasady kompetencyjności, które sprawiają, że organ kierujący nie ma prawa do przeniesienia kompetencji na inny organ, czy tez ich odebranie organowi kierowanemu, może natomiast wytyczyć organowi kierowanemu sposób realizacji jego kompetencji.

Nadzór – jest to wyciąganie konsekwencji z zachowania organu podporządkowanego, który jest weryfikowany przez organ nadzoru pod katem kryterium nadzoru. Kryterium (wzorzec stanowiący punkt odniesienia) jest najczęściej: zgodność z prawem, celowość, gospodarność, rzetelność, słuszność.

Rodzaje nadzoru

- nadzór represyjny- oddziaływanie na czynności organu nadzorowanego (zatwierdzenie lub uchylenie aktu wydanego przez organ nadzorowany, zawieszenie w czynnościach organu itp.)

- nadzór prewencyjny- realizowany przed podjęciem działania przez organ nadzorowany (uzgodnienie lub opiniowanie aktu). Kryteria nadzoru powinny być wskazane przez ustawodawcę jednoznacznie, a środki wskazane jako zamknięty katalog.

Pojęcie to jest także wykorzystywane przez ustawodawcę do określenia pewnych kompetencji o charakterze policyjnym, wynikającym z prawa materialnego np. nadzór budowlany, sanitarny, górniczy itp.

Nie jest natomiast nadzorem działanie innych grup organów państwa np. kontrola NIK, działalność sądów administracyjnych, czy instancyjność odwoławcza, rozpatrująca odwołania do wyższej instancji.

Nadzór występuje w strukturach scentralizowanych i w zdecentralizowanych.

Kontrola

Jest podstawowym elementem nadzoru, ale także kierownictwa. Polega na badaniu stanu istniejącego w porównaniu do stanu pożądanego lub postulowanego, a na tej podstawie ustaleniu zakresu i przyczyn rozbieżności. Charakteryzuje się możliwością wyciagnięcia konsekwencji z dostrzeżonych podczas kontroli uchybień w działalności organu administracji lub innego podmiotu. Obok występowania kontroli jako etapu procedury nadzoru czy kierowania można także wskazać ją jako występująca samoistnie np: NIK . Jest ona wtedy przedmiotem odrębnej regulacji - określone są organy przeprowadzające kontrole, kryteria , procedury , efekty.

Zwierzchnictwo i Zespolenie

Obecnie pojecie zwierzchnictwo zostało wprowadzone przez ustawodawcę m.in. w ustawie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, by określić relacje wynikająca z zespolenia administracji na terenie województwa. Zwierzchnictwo jest zatem relacja podległości wynikającej z zespolenia i należy traktować je łącznie. Władza administracyjna odpowiada za sprawy publiczne, na które składają się rezultaty działania na danym terenie innych organów administracji. Zespolenie polega na polaczeniu sil i środków administracji zajmujących się rożnymi aspektami w jedna całość na danym terenie tj. współprace poszczególnych podmiotów pod zwierzchnictwem jednego podmiotu. Oznacza to jednak odmienne relacje od kierownictwa czy nadzoru.

Zwierzchnictwo dotyczy działań organów ( zwierzchnictwo merytoryczne), ich obsady ( zwierzchnictwo osobowe) – co czyni nieco podobne do nadzoru hierarchicznego.

Koordynacja

Polega na harmonizowaniu działań podejmowanych przez jednostki organizacyjne, by efektywniej i w jednolity sposób osiągać cele, może dotyczyć działań już podjętych( eliminowanie rozbieżności) lub planowanych ( zapobieganie ich powtarzaniu, układaniu na siebie lub konkurencyjności). Nie występują samoistnie, lecz łączy się z innymi układami organizacyjnymi. Występuje najczęściej w układzie zdecentralizowanym, choć może także występować przy nie hierarchicznym podporządkowaniu. Wpływ koordynatora na organy jest pośredni i organ koordynujący nie przejmuje odpowiedzialności za działanie organu koordynowanego. Kompetencje koordynacyjne są mało sformalizowane i jedynie w sposób fragmentaryczny ujęte w przepisach.

Współdziałanie

Jest zbliżone do koordynacji i występuje wyłącznie w układzie zdecentralizowanym. Ma na celu przełamywanie podziałów resortowych, włączanie organów terenowych do działań o większym zasięgu, włączanie organów samorządowych do działań administracji rządowej.

Organ administracji publicznej

(RS. – substrat osobowo – rzeczowy w strukturze administracyjnej)

Są to podmioty , które działają z ramienia państwa w sposób bezpośredni (organ admin. państwowej) lub za pośrednictwem samorządu (organ admin. samorządowej) i z tego tytułu mogą korzystać z władztwa państwowego w określonym przez państwo zakresie.

Najprostsza, ale o nie wielkiej wartości poznawczej definicja organu administracji to ta, która wskazuje , ze organem jest podmiot w taki sposób nazywany przez ustawodawcę.

Jej ułomność to brak treści oraz precyzji. O organie można mówić w kontekście pewnej konstrukcji strukturalno-organizacyjnej i obsadzie tego organu nazywanej „piastunem”.

(organem jest prezes rady ministrów, a nie osoba sprawująca tę funkcje). Zatem ważne jest odróżnienie organu od urzędnika.

Organ jest podmiotem znajdującym się w strukturze państwa lub samorządu terytorialnego, ale wyodrębnionym organizacyjnie. Oznacza to , ze istnieją kryteria pozwalające na odróżnienie danego organu od innych organów. Istnieją także przepisy i są czynności, które dotyczą danego organu. Organ działa w imieniu państwa i na jego rachunek- w granicach ustawy i na jej podstawie. Także dotyczy to Samorządu terytorialnego, gdyż jest to forma decentralizacji władzy , a nie organ działający wbrew państwu. Działanie w imieniu państwa oznacza prawo do korzystania ze środków władczych.

Kryterium organów – sposób ich kreowania

pochodzące z wyboru (rada gminy wójt)

z powołania (wojewoda)

z nominacji (dyrektor, urzędnik)

kreowane z mocy prawa ( przewodniczący zarządu powiatu, z mocy prawa jest to starosta)

Organ - można określić jako wyodrębnioną w całym aparacie państwowym jednostkę organizacyjną posiadającą własne kompetencje, które są określone w przepisach prawnych. Działają one na rachunek państwa lub innego związku publiczno-prawnego i z tego tytułu mają możliwość korzystania ze środków władczych (możliwość użycia przymusu państwowego). Organy administracji publicznej wykonują funkcje ze sfery użyteczności publicznej i działają w swoistych formach prawnych. Na pojęcie organu administracji publicznej składają się następujące elementy konstrukcyjne:

a) wyodrębnienie organizacyjne - organem jest określona jednostka organizacyjna, tzn. organ posiada określoną przez prawo formę strukturalną, która czyni z niego pewną jedność organizacyjną,

b) własne kompetencje - (kompetencje oznaczają zespół uprawnień dotyczących określonego zespołu spraw, w zakresie których organ ma prawo oraz obowiązek działania) są one wyodrębnione prawem, przypisane danej jednostce organizacyjnej i w ten sposób czynią z niej organ administracyjny. Bez określonych ustawowo kompetencji jednostka nie jest organem, lecz co najwyżej aparatem pracy organu.

c) działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego związku publiczno-prawnego ( np. gminy)

d) wykonywanie funkcji administracji publicznej - celem ustanowienia organu i jedyną treścią jego zadań i kompetencji jest wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej,

e) swoiste formy prawne działania - organ administracji publicznej korzysta w realizacji przypisanych mu zadań i kompetencji z różnych form i środków. Tworzą one prawne formy działania, ponieważ są one determinowane prawem.

Organ administrujący

wolą ustawodawcy zadania administracji mogą być przypisane także podmiotowi, który nie jest organem administracji publicznej, lub nawet nie jest podmiotem państwowym. Ma jednak przyznane kompetencje administracyjna ustawowo.

Koncentracja - z koncentracją mamy do czynienia wówczas, gdy kompetencje przyznane administracji państwowej mają być spełnione przez szczeble wyższe, zwłaszcza centralne. Dochodzi wówczas do zjawiska skupienia kompetencji w rękach np. ministra, wojewody.

Dekoncentracja -  polega na powierzeniu kompetencji administracyjnych także organom terenowym zwłaszcza poziomu podstawowego, co prowadzi do rozłożenia uprawnień do wydawania decyzji i ponoszenia odpowiedzialności za nie.

Centralizacja - w ściśle sprecyzowanej sferze właściwości rzeczowej system organów administracji jest zorganizowany w ten sposób, że podejmowanie decyzji należy wyłącznie do organów nadrzędnych.

Decentralizacja - gdy sprecyzowane zadania przekazywane są jako zadania własne podmiotom samorządowym.

Administracja zespolona - powiązanie organizacyjne organów administracji, należących do różnych działów administracji rządowej (np. komendant wojewódzki straży pożarnej, wojewódzki lekarz weterynarii, kurator oświaty, itd.), pod kierownictwem jednego organu o kompetencji ogólnej – wojewody w celu redukcji kosztów administracji, lepszej koordynacji działań i unikania dublowania kompetencji. Przeciwieństwo zasady resortowości.

Administracja niezespolona – część administracji rządowej w terenie. W przeciwieństwie do administracji zespolonej nie jest podległa wojewodzie. Organami administracji niezespolonej są terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi lub centralnemu organowi administracji rządowej.

Stosunek administracyjnoprawny

Stosunek prawny między jakimiś dwoma podmiotami zachodzi, gdy ze względu na jakąś obowiązującą normę prawną, która dotyczy tych podmiotów, przedmiotem obowiązku jednego z nich jest jakieś określone zachowanie się wobec drugiego – Z. Ziembiński

Na tym tle stosunek administracyjnoprawny wyróżnia się tym, że:

Jednym z podmiotów jest obligatoryjnie organ administracji publicznej

Drugim podmiotem jest obywatel, spółka, przedsiębiorstwo państwowe, zakład administracyjny- każdy podmiot kwalifikowany przez prawo administracyjne jako podmiot praw lub obowiązków administracyjnych;

Podmiotem rozstrzygającym jest zawsze organ administracji publicznej, niezależnie z czyjej inicjatywy stosunek powstaje

Typy stosunków

Stosunek materialny – powstaje na skutek zaistnienia stanu faktycznego lub faktu prawnego, wyczerpującego zakres zastosowania norm prawa administracyjnego materialnego. Nawiązanie stosunku materialnego jest związane z nałożeniem na adresatów norm prawa materialnego, określonych w nim praw i obowiązków;

Stosunek procesowy – powstaje w wyniku zaistnienia stosunku materialnego, w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego. Z mocy stosunku procesowego stronom przysługują, na podstawie prawa administracyjnego procesowego, prawa i obowiązki formalne;

Stosunek egzekucyjny – jest pochodną stosunku procesowego. Jego istota polega na konieczności bezwzględnego podporządkowania się decyzji egzekucyjnej, organu administracji publicznej wydanej w celu wykonania prawa; łączy się z mniejszą lub większą dolegliwością.

władztwo administracyjne ( imperium) – zdolność organu do jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach obowiązkach drugiej strony podmiotu stosunku administracyjnoprawnego niezależnie od jego woli, ale zgodnie z prawem przedmiotowym; nawet przy użyciu przymusu bezpośredniego;

Aparat administracji publicznej w państwie

Struktura administracji publicznej w państwie (określenie takie jest prawidłowe ze względu na fakt, że samorząd trudno uznać jako państwowy, stąd określenie „w państwie”).

Aparat administracyjny

określenie obejmujące strukturę administracji jako organizację różnorakich jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej, takich jak organy administracji publicznej (rządowej, samorządowej), zakłady publiczne, przedsiębiorstwa użyteczności publicznej (komunalne), organizacje społeczne, korporacje, a nawet upoważnione osoby prawne. Aparat administracyjny można podzielić na jednostki funkcjonalne np. ośrodki służby zdrowia, terytorialne, centralne, wojewódzkie, powiatowe, okręgowe oraz organizacyjne np. rządowe, samorządowe.

Aparat administracji w państwie (struktury administracji rządowej i samorządowej)

(z ćwiczeń)

Organy centralne – zasięg kompetencyjny - cały kraj

Częścią organów centralnych są organy naczelne. Są to takie ograny sposód centralnych, które mają umocowanie konstytucyjne, tj. podlegają bezpośrednio parlamentowi lub prezydentowi (wojewoda – choć wskazany w konstytucji – działa na wycinku kraju, zatem nie jest organem centralnym / naczelnym, a terenowym). Naczelnymi organami są też Prezydent RP, rząd, ministrowie.

Centralnymi organami (choć nie naczelnymi) są np. Komendant Główny Policji, Inspektor Sanitarny – podlegają oni pod organy naczelne – odpowiedni ministrowie.

Organy terenowe – działają na jakimś wycinku kraju. Organy mogą być częścią administracji rządowej.

Struktura samorządowa – błędnie określana jako szczeble administracji samorządowej, bliższe odzwierciedlenia faktycznej struktury to układ centryczny, gdzie gmina jest centralnym punktem tej struktury; większe koło to powiat, a jeszcze większe to województwo)

Zadania gminy określa ustawa o samorządzie gminnym (1990). Są to wszystkie sprawy publiczne, które nie są zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Do zadań gminy należą: zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności ustawa wskazuje: ład przestrzenny, gospodarkę nieruchomościami, ochronę środowiska i przyrody, gospodarkę wodną, drogi gminne, wodociągi, utrzymanie czystości, zaopatrzenie w prąd, telekomunikację, ochronę zdrowia, lokalny transport zbiorowy, wspieranie rodziny, gminne budownictwo mieszkaniowe, edukację i kulturę, promocję gminy, pobudzanie aktywności obywatelskiej, współpraca ze społecznościami, wspieranie organizacji pozarządowych, zadania zlecone.

Powiat – edukacja publiczna, promocja i ochrona zdrowia, pomoc społeczna itp. (podobny zakres, choć bardziej przesunięty na „jakości życia”, lecz o charakterze ponadgminnym). Zadania województwa są także zbliżone, lecz są to zadania o charakterze ponadpowiatowym.

Czynniki kształtujące model współczesnej administracji

Jako czynniki kształtujące zmiany w administracji wymieniane są najczęściej następujące czynniki:

ustrój państwa, doktryny społeczne - polityczne wyznawane przez władze państwa

Teren działania, Środowisko ludzkie

Kultura społeczna

czynniki normatywne - normy prawne i moralne

globalizacja

europeizacja

prawa człowieka i obywatela

samorządność terytorialna

tworzenie ponad narodowych struktur administracji publicznej -euroregiony

Czynniki zmian administracji

Ustrój państwa

Rys administracji publicznych, które w rozwoju ustroju państwowego wykształciły współczesny obraz administracji. Współcześnie administracja jest organizatorem działań na rzecz dobra powszechnego, wzrasta jej aktywność. Wykonuje zadania w zakresie zaspokajania potrzeb jednostki w dziedzinach: socjalnej, oświatowej, kultury (tzw. administracja świadcząca). Również w zakresie administracji władczej zakres jej aktywności ulega stałemu poszerzeniu

Ogólne poglądy na świat oddziałują na administrację dwukierunkowo:

Podstawa kształtowania poglądów na ustrój państwa i administracji.

Motyw świadomego działania administracji w rozstrzyganiu różnych spraw.

Doktryna ustrojowa - Doktryny polityczne i prawne odgrywają większą rolę tylko wtedy, gdy są uznawane i akceptowane przez społeczeństwo lub jeśli są doktryną panującą.

Procesy globalizacyjne

Wydarzenia historyczne

Czynniki aksjologiczne

Założenia wynikające z ustroju danego państwa (założenia aksjologiczne) dotyczą: przestrzegania praw jednostki i obywatela, ich swobód politycznych, uznania szczególnej roli własności prywatnej, liberalizmu w systemie gospodarczym (gospodarki rynkowej), przestrzegania przez administrację praw i zapewnienia jednostce „prawa do sądu”.

Założenia te są wyprowadzone z zasad demokratycznego państwa prawa oraz paktów międzynarodowych.

Prawo - jest czynnikiem kształtującym administrację publiczną, której działalność musi być uregulowana przepisami prawa. Prawo stanowi istotny element ustroju państwa.

Normy moralne, obyczajowe i techniczne - Przepisy prawne nakazują organowi administracji lub pracownikowi aparatu administracyjnego przestrzeganie norm moralnych lub obyczajowych.

Racjonalizacja działań - Administracja państwowa winna być oparta na zasadach racjonalnej organizacji pracy, które zapewniają jej sprawne działanie

Postęp techniczny

Usprawnienia dokonywane w aparacie administracji:

Służby organizatorskie ich celem jest poprawienie funkcjonowania danej jednostki. Przykładowo mogą to być komisje, ciała kolegialne do spraw usprawnień. Nazwa w ich przypadku nie ma istotnego znaczenia dlatego też mogą być inne nazwy wyżej nie wymienione tych jednostek. Ważne jest ich zadanie jakie spełniają a mianowicie śledzą postęp i możliwości stosowania nowych technik w administracji.

Hasła reform:

"mniej prawa" - deregulacja, pozostawienie większych niż dotąd obszarów swobody działań ludzi, większa elastyczność przepisów prawnych.

"mniej urzędów" - odchudzenie administracji

"decentralizacja" i "samorządność" - oddanie określonych obszarów uspołecznionych organizacjom i społecznym środkom działania

Reorganizacja - rodzaj reform w administracji:

Jeżeli przedmiotem reformy jest struktura jednostki organizacyjnej, jej część lub zespół takich jednostek to mówimy o reorganizacji. Najprostsze reorganizacje polegają na łączeniu lub dzieleniu instytucji administracyjnych, względnie wydzielaniu nowych instytucji z dotychczas działających. Reorganizacja może łączyć się ze zmianą statusu publicznoprawnego danej instytucji, bądź tyczyć się tylko jej organizacji wewnętrznej. Zmieniając status publicznoprawny następuje redefinicja celu jej powołania i posiadanej formy ustrojowej.

Szczególnym rodzajem reformowania struktur są te, które dotyczą terytorialnego zasięgu działania lub przestrzennego rozmieszczenia instytucji.

Podejście do zadań publicznych / interes publiczny

Zadania publiczne – 3 podejścia:

teoretyczno – ideowe – punktem wyjścia jest pewna idea państwa (teoretyczny model państwa). Pojawia się pytanie do czego służy państwo? Następuje redukcja oczekiwań (proces myślowy) – podstawowym, niezbywalnym zadaniem państwa jest zapewnienie bezpieczeństwa zbiorowego, ale i indywidualnego. Bezpieczeństwo w rozumieniu szerokim (zdrowotne, ekologiczne, w pewnym stopniu ekonomiczne, prawne np. oczekiwanie od systemu ochrony własności). Można ustalić typu państw, przyjmując jako punkty graniczne – państwo skrajnie liberalne i skrajnie totalitarne. W liberalnym – wąsko rozumiane bezpieczeństwo (ochrona porządku publicznego np. leseferyzm). Zatem zakres zadań publicznych zależy od typu państwa (ustrój społeczno – gospodarczy i polityczny, koniunktury, aspektów kulturowych) – największy w państwie totalitarnym; najmniejszy – liberalnym. Ingerencje państwa mogą mieć charakter pośredni lub bezpośredni. Systemy totalitarne preferują – restrykcje administracyjne (nakazy, zakazy).

podejście utylitarno – pragmatyczne – nie zastanawiamy się jaki jest ustrój, model państwa, polityka. Oglądowi poddajemy praktykę. Na podstawie działań twierdzimy jakie zadania są zadaniami publicznymi. Przyjmujemy także, że wszystko co robią organy administracji to są zadania publiczne. Zagrożeniem jest fakt, że często administracja publiczna nie robi tego co powinna lub robi więcej niż powinna, przekraczając zakresy swoich obowiązków. Przy czym choć Konstytucja wskazuje, że organ działa na podstawie i w granicach prawa i wydawałoby się, że wszystkie organy wykonują zwoje zadania w sposób jednolity – to zwłaszcza w strukturach zdecentralizowanych ograny o tych samych cechach wykonują zadania w różnym zakresie i w rożny sposób (np. poszczególne województwa).

podejście jurydyczne (prawnicze) – nie interesuje nas model, idea, praktyka. Dla ustalenia zadań publicznych odwołujemy się wyłącznie do przepisów prawa. Zatem za zadania uznajemy to i tylko to co zostało wprost wyrażone w przepisach. Jest to podejście dogmatyczne, ponieważ badamy wyłącznie normy prawne.

Nie ma definicji legalnej zadania publicznego i nie ma aktu prawnego, który by całościowo regulował kwestię zadań publicznych, istnieją jedynie ustawy zawierające częściowe katalogi zadań publicznych np. ustawa o pożytku publicznych i wolentariacie (2004) ustala taki częściowy katalog.

Sposoby wyrażania zadań publicznych (mogą być w formie pośredniej i bezpośredniej). Do pośrednich (należy je wyabstrahować z innych wartości) zaliczamy:

zadania publiczne mogą być wyrażone poprzez wskazanie charakteru państwa, celów do których dąży państwo, celów jego władz i organów, wskazanie w konstytucji zasad kardynalnych państwa.

Zadania publiczne mogą być zawarte w naczelnych wartościach chronionych przez państwo (niepodległość).

Zadania publiczne mogą być wyrażone poprzez wskazanie instytucji społecznych, politycznych i prawnych powołanych do życia, bądź akceptowanych i chronionych przez państwo.

Do bezpośrednich sposobów wyrażania zadań publicznych:

W przepisach może być ustalona pewna sfera działań publicznych bez wskazania podmiotów zobowiązanych do ich wypełnienia

Zadania publiczne mogą być wyrażone wprost, w kompetencjach (puli zadań) poszczególnych organów bądź jednostek organizacyjnych.

Zadania publiczne mogą wynikać z praw człowieka i obywatela, a także podmiotów zbiorowych

Zadania publiczne mogą także wynikać z obowiązków obywateli (dzieci muszą chodzić do szkoły, gmina musi zapewnić dostęp do szkolnictwa)

Zadania publiczne mogą być realizowane w ramach relacji między sfera publiczną i sferą prywatną:

Podmioty publiczne przy pomocy środków publicznych realizują cele, zadania, interesy publiczne

Podmioty prywatne przy pomocy środków publicznych realizują cele publiczne

Podmioty prywatne przy pomocy środków prywatnych realizują cele publiczne

Zadania sektora publicznego można potraktować dwojako jako:

zadania niezbywalne – polegają na zarządzaniu państwem i jego ochronie (obrona narodowa, bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości). Są one wykonywane przez podmioty administracji publicznej, w tym także samorządowej i organy wymiaru sprawiedliwości

zadanie zbywalne – polegają na świadczeniu usług finansowych w całości lub w przeważającej części ze środków publicznych. Przy czym zakres tych zadań jest uzależniony od modelu państwa i przyjętej polityki społecznej. W modelu elastycznym istnieje możliwość zlecania i kontraktowania tych zadań na zewnątrz (najbardziej elastyczny to system australijski – wszystkie możliwe zadania do zbycia są kontraktowane, rząd wyłącznie sprawdza parametry ich wykonywania). Najczęściej substytucji sektorów podlegają zadań z zakresu: edukacji, ochrony zdrowia. W ramach zadań zbywalnych współpraca odbywa się z tzw. sektorem drugim – prywatnym oraz tzw. sektorem trzecim – organizacjami pozarządowymi.

Używane jest także pojęcie prywatyzacji zadań publicznych wykonywanych w państwie. Przez prywatyzację rozumiemy odejście od ich wykonywania przez podmioty państwowe (ale nie jest prywatyzacją – przerzucanie wykonania zadań publicznych na obywateli! np. odśnieżanie chodnika przez właściciela posesji)

Zakres prywatyzacji zadań publicznych:

prywatyzacja całych dziedzin zadań publicznych (np. kancelarie notarialne – ustawa o notariacie 1990)

mogą być prywatyzowane niektóre podmioty należące do określonej grupy wykonującej określone zadania (np. szpitale przekształcane w spółki komunalne lub w podmioty prywatne; mogą także być tworzone podmioty prywatne wykonujące zadania publiczne)

mogą być prywatyzowane niektóre funkcje administracyjne (np. kontrola biletów w komunikacji miejskiej)

W literaturze wskazuje się, że nie mogą być sprywatyzowane funkcje rozstrzygania (wydawania decyzji). W praktyce jednak takie decyzje pojawiają się np. Polski Związek Łowiecki wydaje decyzje dot. polowań. Granice są zatem płynne.

Prywatyzacja może przybierać postać:

insytucjonalną – przekształcenie podmiotu publicznego w prywatny,

majątkową – majątek publiczny jest przekształcany w prywatny.

O ile można sprywatyzować zadanie publiczne, o tyle nie można sprywatyzować odpowiedzialności za zadanie publiczne – odpowiedzialność za zadanie publiczne zawsze spoczywa na administracji.

Interes publiczny

Do kwestii interesu publicznego można wyznaczyć 3 podejścia:

podejście „nihilistyczne” – wg. zwolenników tej koncepcji interes publiczny nie istnieje, istnieją wyłącznie interesy prywatne. To one mogą jedynie tworzyć wspólny profil zbiorowy, który może być mylnie odczytywany jako odrębna kategoria interesu. Na gruncie prawnym kategoria interesu publicznego nie ma znaczenia – jest to wyłącznie pojęcie używane w ramach propagandy. Służy uzasadnieniu ingerencji w prywatną strefę praw, wolności, majątku.

Nie ma normatywnej definicji interesu publicznego. Jeśli władza normodawcza i organy stosujące prawo posługują się kategorią interesu publicznego to czynią zeń kategorię prawną, stąd płynie oczekiwanie, że wyznaczone zostaną granice znaczeniowe tej kategorii. W stosunku do organów stosujących prawo – odwołujących się do kategorii interesu publicznego – muszą się one liczyć z tym, że zostaną wezwane do wskazania o jaki interes chodzi. Interes publiczny jako argument decyzji musi podlegać weryfikacji.

Podejście ortodokcyjno – prawnicze – stwierdza się, że interes publiczny jest przede wszystkim kategorią prawną, zwłaszcza w systemach, które podnoszą pojęcie interesu publicznego do rangi pojęcia konstytucyjnego. W tym podejściu uznaje się, że należy ustalić parametry znaczeniowe interesu publicznego. Wyznaczenie tej definicji jest konieczne w tym przypadku dla prawidłowej realizacji zasady praworządności. Dzięki takiemu ustaleniu można wskazać min. i maks. koszty funkcjonowania państwa. Znając granice interesu publicznego możemy wskazać nieprzekraczalne granice interesu prywatnego. Przy ustalaniu znaczenia prawnego interesu publicznego należy brać pod uwagę całokształt norm systemu prawnego, w tym normy prawa międzynarodowego o charakterze konwencji ustalające prawa człowieka i obywatela.

Należy pamiętać, że mogą istnieć system, w którym istnieje tylko interes publiczny, przynajmniej teoretycznie. Zmierzają do tego systemy totalitarne – jednostka ma tylko udział w prawach grupy, w granicach wyznaczonych przez grupę.

Terenowa administracja rządowa

W skład administracji państwowej (rządowej) wchodzą nie tylko organy centralne, lecz również terenowe, to znaczy obejmujące swoim działaniem oznaczoną część terytorium kraju, na przykład województwo.
Terenowe organy administracji rządowej dzielą się na:
1) organy administracji ogólnej,
2) organy administracji specjalnej.
Terenowymi organami administracji ogólnej są wojewodowie i podporządkowane im organy. Zarządzają oni na terenie województwa tymi sprawami, które należą do kompetencji samorządu terytorialnego działającego w gminach i - w postaci sejmików
- na szczeblu wojewódzkim, oraz które nie zostały przekazane organom administracji specjalnej. Wojewoda jest przedstawicielem rządu na obszarze województwa. Zastępcą wojewody jest wice wojewoda.
Wojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji państwowej. Wice wojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody.
Wojewoda realizuje zadania zlecane przez Radę Ministrów. Wojewoda jako przedstawiciel rządu:
1) koordynuje działalność wszystkich organów administracji rządowej na terenie województwa,
2) organizuje kontrolę wykonywania zadań wyznaczonych przepisami przez wymienione organy,
3) zapewnia współdziałanie jednostek organizacyjnych działających na obszarze województwa w zakresie utrzymania porządku publicznego oraz zapobiegania klęskom żywiołowym i usuwaniu ich skutków,
4) może przedstawiać pod obrady rządu projekty dokumentów rządowych w
sprawach dotyczących województwa,
5) reprezentuje rząd na uroczystościach państwowych i w trakcie wizyt składanych przez przedstawicieli państw obcych na terenie województwa.
Wojewoda wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu wojewódzkiego. Urząd Wojewódzki dzieli się na wydziały i inne komórki organizacyjne, zależnie od potrzeb. Na czele urzędu wojewódzkiego stoi dyrektor.
Przy wojewodzie działa kolegium jako organ opiniodawczy i doradczy. W skład kolegium wchodzą: wice wojewoda, dyrektor urzędu wojewódzkiego, dyrektorzy wydziałów i równorzędnych komórek organizacyjnych urzędu wojewódzkiego.
Terenowymi organami rządowej administracji ogólnej są również kierownicy urzędów rejonowych.
Terenowymi organami administracji specjalnej są organy terenowe podporządkowane bezpośrednio ministrom. Organami administracji specjalnej są na przykład izby skarbowe i urzędy skarbowe, do których należy zarządzanie finansami państwa.

Zasady prawa administracyjnego i organizacji administracji:

Zasady prawa administracyjnego:

Wszystkie zasady powinny w równej mierze chronić interesy strony jak i interesy administracji, z zastrzeżeniem, że jednak bardziej powinny chronić interesy strony słabszej.

Można zbudować gradacyjną koncepcję zasad prawa administracyjnego, opierając się na założeniach, że niektóre z zasad mają charakter bardziej uniwersalny. Zatem można przyjąć, że mamy do czynienia z zasadami: kardynalnymi, ogólnymi, podstawowymi dla prawa administracyjnego, technicznymi.

Za kardynalne można uznać: zasady konstytucyjne – państwa prawnego, legalizmu, niezbywalnej godności człowieka (ta zasada może być nawet określana mianem jądra wszystkich zasad), równości wobec prawa.

Zasada praworządności – ma nadrzędny charakter. Postępowanie legalne. Bez względu na charakter władzy i typ organu – są one związane obowiązkiem postępowania w sposób wyznaczony obowiązującą normą prawną. Jest ona obudowana w prawie administracyjnym takimi samymi gwarancjami jak w przypadku innych gałęzi prawa.

Gwarancje praworządności:

materialne – najmocniejszą gwarancją materialną jest internalizowana norma kulturowa, wedle której korzystnym jest działać praworządnie; drugą – odpowiednio wysoki stan świadomości prawa (postawa bierna) i świadomości prawnej (postawa czynna – pozwala z tego prawa korzystać w sposób praworządny, w tym ponoszenie konsekwencji prawnej). Nową kategorią, którą można wyabstrahować jest dojrzałość prawna – to gotowość do poniesienia konsekwencji, w tym negatywnych (postawa, która oznacza zdolność do poniesienia sankcji). Najlepszą gwarancją jest dobre prawo. W literaturze: przez gwarancje materialne rozumie się całokształt warunków społeczno-ekonomiczno-politycznych sprzyjających przestrzeganiu prawa; nie działają samoczynnie; wymienia się także działalność państwa – polityka tworzenia i funkcjonowania państwa.

formalne – całokształt instytucji (szerokie rozumienie) politycznych i prawnych ustanowionych w celu przestrzegania prawa. W literaturze za najważniejsze uznaje się: system kontroli oraz sankcje za nieprzestrzeganie prawa (w tym np. sankcja nieważności), ale także odpowiednio wysoki poziom kwalifikacji kadry administracyjnej (stąd np. konkursy na stanowiska)

Największym problemem w tworzeniu systemu gwarancji jest widoczna w naszym państwie alienacja prawodawcy od społeczeństwa. Kompromisy osiągane są jako kompromisy w normie, a nie konsensusy dla normy.

Zasada praworządności jest zasadą dwustronną. Dla jej spełnienia konieczne jest równoległe przestrzeganie prawa.

Zasada równego traktowania

Ma dwoistą postać:

techniczną – oznacza obowiązek takiego samego traktowania w takich samych sytuacjach podmiotów o takich samych cechach (aspekty zakazu dyskryminacji)

aksjologiczną (wynikająca z systemu wartości prawa demokratycznego)

Zasada demokratyzmu

Jest to zasada o charakterze polityczno – społecznym, związana z formą ustroju państwa. Wspierają ją formuły rzetelnego kompromisu politycznego, istnienie wolności i praw obywatelskich. Koniecznym dopełnieniem praw większości jest ochrona praw mniejszości (gdzie słuszny interes publiczny jest wyznacznikiem praw mniejszości). Zasada demokratyzmu nakazuje administracji stworzenie odpowiednich warunków czynnego uczestnictwa obywateli w życiu publicznym – w administrowaniu sprawami publicznymi (w racjonalnych granicach). Oznacza to zapewnienie standardu, z którego wszyscy mogą korzystać (a nie koniecznie takich samych warunków dla wszystkich). Zasada bezpośredniego i pośredniego udziału obywateli w administrowaniu (przy czym na równi należy traktować udział wprost jak i pośrednio, przez np. organizacje społeczne). Należy tu podkreślić rolę referendów (możliwość kształtowania polityki lokalnej).

Zasada jawności działań administracji

Zasada o charakterze dynamicznym, której zakres ulega rozszerzeniu. Dawniej sprawdzana ex-post, aktualnie podstawową normą procesową jest art. 11 kpa, nakazujący organom administracji wyjaśnić przesłanki postępowania. Przepisy kpa nakładają obowiązek uzasadnienia (faktycznego i prawnego) decyzji. Istotne znaczenie ma ustawa o informacji publicznej, zobowiązująca organy do stworzenia dostępu do wszelkiego rodzaju informacji publicznych (wzmocnione stanowiskiem sądów i TK). Przy czym jest to kontrowersyjna ustawa – zez względu na fakt, że praktyka zmierza w kierunku pierwszeństwa tej ustawie przed ochroną prywatności obywatela).

Zasada praworządności organizacyjnej

Ma ona szerszy wymiar niż administracyjny. Praworządność ma aspekt organizacyjny (podmiotowy), co oznacza, że podmioty prawa winny stosować reguły postępowania właściwe dla ich statusu prawnego (jeśli zawarta została umowa ze spółką prawa handlowego, to mimo , że ma umocowanie publiczne powinna działać zgodnie z kodeksem spółek prawa handlowego).

Zasada kompetencyjności (łączona z zasadą efektywności)

Oznacza wymóg istnienia wyraźnego wskazania kompetencji, a więc także odpowiedzialności organu administracyjnego. W Polsce obowiązuje reguła kompetencji wyłącznej (wyłączności kompetencyjnej) – dąży się do tego, by zakresy różnych organów były rozłączne – rozdzielone zarówno w legislacji, jak i praktyce). Drugim rodzajem jest konkurencyjność kompetencji – z założenie więcej niż jeden organ ma tak samo określone kompetencje, a jednostki administracyjne - tak samo określone zadania (ta reguła jest skutecznie w państwach o ustroju federalnym lub konfederalnym). Wszystkie jednostki są zainteresowane realizacją zadań, ponieważ podążają za nimi płatności. W zasadzie kompetencyjności istotna jest tzw. pojemność kompetencyjna tzn. dostosowanie liczby i rodzaju zadań do możliwości ich wykonania przez dany organ (cala strukturę administracyjną) – u nas jak największa ilość zadań, by jak najwięcej zatrudnić. Podstawową relacją w tej zasadzie powinna być relacja między kompetencją a odpowiedzialnością – nie przypisać zadań, jeśli nie można ich wykonać. Zasada kompetencyjności wymaga bezwzględnie przestrzegania kompetencji – wykonywania ustawowo określonych zadań. W Polsce nie ma nor warunkowych – normy określane są na zasadzie „do zadań gminy należą…” W Polsce w prawie administracyjnym mamy normy kategoryczne. Obywatele mają słabe środki egzekwowania działań niewładczych administracji (władcze – decyzje) – pozostaje właściwie skarga na bezczynność.

Zasada efektywności

Wtedy kompetencje są wykonywane, gdy zakresy są realne, a organ sprawny. Organ jest sprawny wtedy, gdy prowadzi działanie przybliżające osiągnięcie zamierzonego skutku.

Działanie może być:

sprawne – przybliża do realizacji celu,

niesprawne – nie przybliża do realizacji celu

przeciwsprawne – oddala od osiągnięcia celu.

Dla efektywności istotna jest ciągłość – bez przerywania jej zmianami politycznymi. Zatem powinna być rozliczana bez względu na zmiany polityczne.

Podstawowe wyznaczniki działań efektywnych administracji:

racjonalne cele

właściwy (dobrze dopasowany program wykonawczy

adekwatna organizacja (dostosowana do celu)

odpowiednio wykwalifikowana kadra

wrażliwość środowiska administracyjnego (umiejętność postępowania w sposób zyskujący akceptację społeczną)

Zasada działania w sposób budzący zaufanie obywatela do państwa

Zasada ta ma charakter ramowy, wskazuje nie jak ma działać, lecz jaki jest cel. Elementem tej zasady byłoby zadośćuczynienie za krzywdy spowodowane działaniem administracji (nawet jako nowa zasada). Zasada powinna być oparta na wzajemności. Oświadczenia i możliwość okazywania kopii dokumentów w miejsce oryginałów.

Wszystkie zasady należy rozpatrywać w ich wzajemnych relacjach.

Szczególny zbiór zasad zawiera kpa.

Mają one charakter zasad procesowych, które po części łączą się z zasadami ogólnymi np. zasada sprawiedliwości społecznej. Wśród najistotniejszych zasad kpa należy wymienić: zasadę prawdy obiektywnej, sprawiedliwego rozstrzygnięcia, szybkiego „załatwiania” spraw.

Zasady kpa: legalności, budzenia zaufania do władzy, czynnego udziału stron w postępowaniu, przekonywania (i negocjacji – coraz częściej jest to proces dwustronny), szybkości i prostoty działania (dopełniona zasadami sprawności i wnikliwości), dwuinstancyjności. Na rzecz postępowania egzekucyjnego dodatkowo: celowość egzekucji, prawnego obowiązku egzekucji, racjonalnego działania w postępowaniu egzekucyjnym (najmniej uciążliwy środek egzekucji), stosowanie środków bezpośrednio skutecznych, poszanowanie min. egzystencji, upominania (przypominania – może wielokrotnego?).

Ważne miejsce we współczesnej administracji odgrywa także Europejski Kodeks Dobrej Administracji: zasada praworządności, nie nadużywania uprawnień, współmierności środków, bezstronności i niezależności urzędników, obiektywności, konsekwentnego działania, doradztwa (służyć wiedzą i radą), uczciwości, uprzejmości, odpowiadania w języku obywatela, przekazywania sprawy wedle właściwości,

Źródła prawa administracyjnego i miejsce publikacji

Podział źródła administracyjnego:

ze względu na zakres obowiązywania
• źródła prawa powszechnie obowiązującego
• źródła prawa wewnętrznego- obowiązują w układzie podporządkowania np. służbowym
ze względu na organ stanowiący prawo
• źródła stanowione przez organy centralne
• źródła stanowione przez organy lokalne
ze względu na charakter podmiotu stanowiącego prawo:
• źródła pochodzące od organów władzy wykonawczej
• źródła pochodzące od organów władzy ustawodawczej np. sejm

Źródła prawa i wynikające z niego normy tworzą system.

Jego cechy:
-hierarchiczność- zgodność norm mniej ważnych z wyższymi
-niesprzeczność norm
-zupełność- nie powinno być luk lub nieuregulowanych norm.

Źródła prawa powszechne obowiązującego:


1. Konstytucja RP- jest najwyższym prawem, określa naczelne miejsce w systemie prawa. Jak źródła prawa administracyjnego określa m.in. zasady i treści relacji miedzy jednostką a państwem, jakie akty prawne są źródłami prawa, zasady kontroli administracji publicznej, prawa i wolności jednostki oraz przesłanki i granice dozwolonej ingerencji adm. w te prawa i wolności, zasady funkcjonowania administracji publicznej (prawa administracyjnego)
2. Ustawa- zajmuje miejsce po konstytucji w hierarchii prawa, jedynym organem uprawnionym do jej wydawania jest sejm w świetle konstytucji prawne zagadnienia mogą być uregulowane wyłącznie w ustawie (materie ustawowe) np. ograniczenia w zakresie korzystania przez obywateli z konstytucyjnych praw i wolności, zasady organizacji i tryb pracy Rady Ministrów, zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych

3. Rozporządzenie z mocą ustawy- mogą być wydawane przez prezydenta na wniosek rady ministrów w czasie stanu wojennego
4. Ratyfikowana umowa międzynarodowa- przez prezydenta. Ratyfikacja- przyjęcie przez państwo obowiązku realizacji umów, w razie sprzeczności z ustawą zajmuje miejsce po konstytucji.
5. Rozporządzenie- typowa form działania władzy wykonawczej w stanowieniu prawa, mają one charakter wykonawczy w stosunku do ustawa są wydawane na podstawie ustaw i w celu jej wykonania, nie ma charakteru samoistnego- do wydawania rozporządzenia konieczne jest upoważnienie ustawowe, które musi określić organ upoważniany do wydawania rozporządzenia, zakres spraw rzezany do uregulowania, wytyczne dotyczące treści rozporządzenia. Mogą być one wydawane przez prezydenta, rade ministrów, premiera, ministrów kierujących działaniem administracji rządowej i przez KRTiT. Konstytucja zabrania subdelegacji do wydawania rozporządzenia (przeniesienie uprawnień do wydawania rozporządzenia na inny organ)
6. Prawo miejscowe- terytorialnym adresem obowiązywania obejmuje węższy obszar kraju np. gmina.

Prawo wewnętrzne- system prawa wewnętrznego jest otwarty zarówno przedmiotowo jak i podmiotowo, ograniczony czas obowiązania. Źródła prawa wewnętrznego; ustawy Rady ministrów i zarządzenia Ministrów, Premiera nie mogą być podstawą decyzji skierowanych wobec podmiotów nie podporządkowanych organom, które je wydały.
Akty prawa wewnętrznego są to różnego rodzaju statuty i regulaminy określające strukturalne podstawy funkcjonowania jednostek organizacyjnych aparatu administracyjnego.
Akty kierownictwa wewnętrznego- podstawową funkcją jest ujednolicenie sposobów realizowania zadań przez aparat administracji.
Akry prawa wewnętrznego muszą być zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi, ale nie podlegają tak szczegółowym rygorom jak przepisy prawa powszechnie obowiązującego, szczególnie w zakresie ich ogłaszania i obwiązywania.

Źródła wewnętrznego prawa adm.:
Obowiązują jedynie w stosunku do podmiotów podległych organowi, który je wydał
Z jednej strony akty normatywnej wydawane sa na podstawie ustaw (statusy i regulaminy organizacyjne). Organy wykonujące ogólne kompetencje kierownicze np. wytyczne, ogólniki.

Miejsca publikacji:

Dziennik Ustaw RP- publikuje się konstytucję, ustawy, rozporządzenia, orzeczenia TK

monitor Polski- akty wewnętrzne konstytucyjnych centralnych organów władzy publicznej, ucgawały sejmu, sentu a także obwieszczenia i komunikaty organów centralnych: zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wydane na podstawie ustawy; uchwały Rady Ministrów i zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, wydane na podstawie ustawy; orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące aktów normatywnych ogłoszonych w Monitorze Polskim lub aktów normatywnych, które nie były ogłoszone; regulaminy Sejmu, Senatu i Zgromadzenia Narodowego; decyzje Sejmu i Senatu dotyczące powoływania lub odwoływania na określone w Konstytucji i ustawach stanowiska państwowe; akty urzędowe Prezydenta

Monitor Polski B- sprawozdania finansowe przewidziane w ustawie o rachunkowości, różne ogłoszenia przedsiębiorców. Nie wychodzi od 01.01.2013.

dzienniki urzędowe ministerstw, dzienniki urzędowe urzędów centralnych- akty prawa wewnętrzne, akty prawa miejscowego,

Formy działania administracji

Działalność administracji publicznej można podzielić na dwie sfery, na sferę zewnętrzną i na sferę wewnętrzną. Sfera zewnętrzna działalności administracji obejmuje działania w stosunku do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjną, służbową podległością danemu organowi administracji. Jest to sfera stosunków z obywatelani, organizacjami społecznymi, samorządowymi itp., a także z jednostkami państwowymi i niepaństwowymi nie podlegającymi danemu organowi. Sfera wewnętrzna działalności administracji to stosunki prawne z organami, jednostkami organizacyjnymi jak również z pracownikami bezpośrednio służbowo podporządkowanymi danemu organowi.

Rodzaje działań administracji można podzielić na działania władcze i działania niewładcze. Działania władcze to akty administracyjne i akty normatywne.

Akty normatywne

Akty normatywne to władcze rozstrzygnięcia organu władzy publicznej - władzy wykonawczej, zawierające normy postępowania skierowane do ogólnie wskazanego adresata w sytuacji abstrakcyjnej. Akty te nie wskazują adresata imiennie, podają cechy, w przypadku zaistnienia których każda osoba staje się adresatem aktu. Przykładowe nazwy aktów normatywnych organów administracji: rozporządzenia, zarządzenia, uchwały, zarzadzenia porządkowe, rozporządzenia porządkowe; trzeba jednak zaznaczyć, że nie każdy akt tak nazwany jest aktem normatywnym administracji.

Akty administracyjne

Akty administracyjne to podstawowa forma działania administracji. Są to oparte na przepisach prawa administracyjnego - władcze, jednostronne oświadczenia woli organu administracji publicznej, a ich wykonanie zagwarantowane jest siłą przymusu państwowego. Akty administracyjne określają sytuację konkretnie wskazanego adresata w konkretnej, indywidualnie oznaczonej sprawie (tzw. podwójna konkretność aktu administracyjnego).

Ugody

Ugoda to pisemne porozumienie między stronami postępowania administracyjnego. Może być zawarte przed organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w pierwszej instancji lub postępowanie odwoławcze. Ugoda poprzedzona jest zgodnym oświadczeniem stron o zamiarze jej zawarcia, ma przyczynić się do przyspieszenia i uproszczenia postępowania administracyjnego. Organ administracji uczestniczy w ugodzie poprzez sprawdzenie prawidłowości zawartego pomiędzy stronami porozumienia a następnie zatwierdzenia go. Bez zatwierdzenia ugoda nie ma mocy prawnej. Ugodę sporządza się w formie pisemnej. Powinna ona zawierać: oznaczenie organu, przed którym została zawarta, datę sporządzenia, oznaczenie stron, przedmiot i treść ugody, wzmiankę o jej odczytaniu i przyjęciu, podpisy stron oraz podpis pracownika administracji publicznej, upoważnionego do sporządzenia ugody.

Porozumienia administracyjne

Porozumienie to niewładcza forma działania administracji. Zawierane jest między podmiotami niepowiązanymi organizacyjną lub służbową podległością. Stronami porozumienia mogą być wszystkie podmioty prawa administracyjnego. Są nimi najczęściej gminy i inne jednostki samorządowe, organy administracji rządowej i inne jednostki organizacyjne wyposażone w osobowość prawną lub nie. Stosunki te cechuje równość stron. Jednak aby porozumienie mogło być nazwane administracyjnym, przynajmniej jedna ze stron musi realizować zadania publiczne. Zobowiązania dotyczące realizacji zadań ze sfery publicznej są właśnie przedmiotem porozumienia. Zadania te mogą być wykonywane wspólnie lub zostać przekazane, przeniesione z jednej jednostki administracji publicznej na drugą. Porozumienia mogą być zawarte tylko w takiej sferze, w której dany organ, jednostka jest samodzielna. Porozumienia mają charakter wiążący.

Czynności cywilnoprawne

Wyżej omówione formy działania administracji publicznej regulowane są przepisami prawa administracyjnego, niektóre wywołują także obok skutków administracyjnych skutki cywilnoprawne. Organy administracji dokonują również czynności prawnych regulowanych przez Kodeks cywilny. Działalność administracji oparta na prawie cywilnym dotyczy sfery świadczenia usług na rzecz społeczeństwa, zaspokajania jego potrzeb (np. zaopatrywanie w energię, wodę, usuwanie nieczystości, utrzymywanie dróg, mostów, zakładów administracyjnych, budynków będących własnością państwa lub gminy) i pozyskiwania dóbr i usług niezbędnych dla funkcjonowania aparatu administracyjnego (np. oświetlenie i ogrzewanie pomieszczeń, zakup materiałów biurowych, mebli). Świadczenia ze strony administracji można podzielić na odpłatne i nieodpłatne. Świadczenia odpłatne wykonują z reguły przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, natomiast świadczenia nieodpłatne wykonują same organy administracji publicznej lub zakłady administracyjne. Organy administracji publicznej mogą działać na gruncie prawa cywilnego tylko w systemie zdecentralizowanym, szczególnie w systemie samorządu terytorialnego; potrzebna jest pewna swoboda w podejmowaniu decyzji, prawo samodzielnego dysponowania majątkiem..

Czynności faktyczne

Czynności faktyczne to działania czysto fizyczne dokonywane przez organy administracji, takie jak doręczenie, ogłoszenie, zapisanie; w przeciwieństwie do czynności prawnych, gdzie organy muszą rozstrzygnąć lub uregulować określoną sprawę. Z czynnościami faktycznymi łączą się konkretne skutki prawne (np. doręczenie decyzji powoduje rozpoczęcie biegu terminu jej zaskarżenia). Kształtują stosunki prawne poprzez fakty, a nie poprzez normy postępowania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie maja zastosowania do czynności faktycznych, nie oznacza to jednak, że są dokonywane bez podstawy prawnej. Wyodrębniamy dwa rodzaje działań w grupie czynności faktycznych: działania społeczno-organizacyjne i czynności materialno-techniczne. Jako przykład tych pierwszych możemy podać: urządzanie prelekcji i zebrań, wywieszanie plakatów, apelowanie do obywateli lub ich grup. Są to działania niewładcze i może ich dokonywać każda organizacja społeczna. Stosowanie środków przymusu za niepodporządkowanie się działaniom społeczno-organizacyjnym jest niedopuszczalne. Czynności materialno-techniczne mają wyraźną podstawę prawną, upoważnienie mające postać aktu normatywnego albo aktu administracyjnego i wywołują konkretne skutki prawne. Obywatele muszą się im podporządkować, a prawnym obowiązkiem organów administracji jest współudział w tych czynnościach. Czynności materialno-techniczne można podzielić na wewnętrzne (sfera wewnętrzna działalności administracji, wykonywanie poleceń służbowych) i zewnętrzne (działania skierowane przez organ administracji na zewnątrz do adresatów niepodporządkowanych służbowo ani organizacyjnie danemu organowi). Podstawą prawną czynności materialno-technicznych wewnętrznych jest prawo wewnętrzne, np. przepisy dotyczące organizacji wewnętrznej urzędów, natomiast czynności materialno-technicznych zewnętrznych akty normatywne albo akty administracyjne.

Funkcje administracji publicznej:

Porządkowa: polega na podejmowaniu działań prawnych i faktycznych służących zapewnieniu bezpieczeństwa, porządku i spokoju publicznego, za pomocą aktów normatywnych, aktów administracyjnych i innych form zabezpieczonych możliwością użycia środków przymusu państwowego;

Reglamentacyjna ( w formie pozwoleń ) ma miejsce w sferze ogólnych warunków życia społecznego, różnych dziedzinach życia, np. ruch drogowy, handel wewnętrzny, sfera zdrowia publicznego, ochrony środowiska

Świadcząca, opiekuńcza – świadczenie usług edukacyjnych, opiekuńczych, wychowawczych;

Zarządcza i właścicielska- jako reprezentant Skarbu lub samorządu, jako zarządca rzeczy publicznych oraz w odniesieniu do majątku gospodarczego ( zakłady, akcje, papiery, majątek rolny i leśny )

Partnerska- wykonywanie zadań w drodze umów bądź porozumień;

Zarządzająca rozwojem- podejmowanie działań na szczeblu lokalnym i centralnym o znaczeniu strategicznym, umożliwiających kierowanie rozwojem gospodarki jako całości, rozwojem kraju lub regionu;