Wydatki bieżące na administracje (Wspólnota nr 11/2006)

Autor: Paweł Swianiewicz
24 Cze 2006, 00:00
Wśród samorządów wydających najwięcej na administracje znajdujemy wiele z listy najzamożniejszych. Z kolei w gronie przeznaczających na ten cel najmniej jest sporo jednostek z najniższym budżetem per capita. Jak co roku wiosna przedstawiamy samorządy, które w przeliczeniu na jednego mieszkańca wydaja najmniej i najwięcej na administracje. Zestawienie obejmuje tylko wydatki bieżące, a wiec nie uwzględnia na przykład inwestycji w nowe siedziby ratuszy. Zawiera jednak tzw. bieżące remonty urzędów, które w niektórych przypadkach znacząco wpływają na końcowy wynik. Jak wszystkie zestawienia rankingowe, lista najmniej i najwięcej wydających na administracje bywa traktowana jako ocena działania, sprawdzian oszczędności. Trzeba zawsze przypominać, że to uproszczenie. Czasami warto więcej wydawać, jeżeli skutkiem jest lepsza jakość obsługi obywateli, komputeryzacja umożliwiająca szybsze podejmowanie decyzji, większa skuteczność w pozyskiwaniu dotacji unijnych itp. Pozycja w rankingu jest wiec ważnym materiałem do autorefleksji, ale nie cenzurka wystawiona władzom JST. Ten ranking jest trochę bardziej skomplikowany niż inne prezentowane na łamach „Wspólnoty”, ze względu na podział JST na dość liczne grupy w zależności od liczby ludności. Jest to uzasadnione silnym związkiem miedzy wielkością jednostki i wydatkami na administracje – im mniejsza gmina (powiat), tym zazwyczaj są one wyższe. Zjawisko to nosi w ekonomii nazwę „korzyści skali”. Wystarczy spojrzeć na przygotowane w tym roku zestawienia. Wartość środkowa (mediana) dla dużych miast powiatowych (powyżej 30 tys. mieszkańców) wynosi 139 złotych na jednego mieszkańca, podczas gdy w sporych (powyżej 10 tys.) gminach wiejskich jest to 160 złotych, a w małych (do 5 tys.) aż 245 złotych. Oczywiście zjawisko to dotyczy nie tylko Polski, ma charakter uniwersalny. Niedawno w ramach prowadzonej na Ukrainie dyskusji na temat reformy podziału terytorialnego (i łączenia bardzo małych tamtejszych gmin) przeprowadzono symulacje, z której wynika, że redukcja liczby gmin z prawie 11 do 4,5 tysiąca mogłaby w wielu jednostkach zaowocować 30-procentowym spadkiem wydatków na administracje. Podobne przykłady znane są z innych krajów. Warto, żeby pamiętali o tej nieubłaganej zależności politycy lokalni dążący do podziału JST na mniejsze. Oczywiście mniejsza gmina czy powiat może mieć liczne zalety, ale jeśli chodzi o wydatki administracyjne – siły nie ma, po podziale wzrosną one na pewno. Nie taka unia straszna? Analizowane przez nas dane pochodzą ze sprawozdań budżetowych z roku 2004, a wiec z pierwszego, kiedy Polska była członkiem Unii Europejskiej. Według wielu prognoz, przystąpienie do Unii miało przynieść bardzo znaczny wzrost wydatków na administracje. Więcej lepiej opłacanych pracowników jest potrzebnych w związku z aplikowaniem o środki z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, a także ze względu na konieczność wdrażania różnych przepisów unijnych dotyczących prawa pracy, ochrony środowiska itp. Tymczasem – jak pokazuje rysunek 1 – zmiana ta nie była wcale dramatyczna. W samorządach gminnych wydatki w 2004 roku pozostały na poziomie zbliżonym do poprzedniego. Pewien wzrost pojawił sie w powiatach, ale silny (o kilkanaście procent) zaznaczył sie tylko w samorządach wojewódzkich. Wpływ na administracje regionalna jest zapewne nieprzypadkowy – to właśnie samorządy wojewódzkie maja najbardziej bezpośredni kontakt z procedurami unijnymi, są też w dużym stopniu odpowiedzialne za wdrażanie unijnej polityki regionalnej w naszym kraju. Można przypuszczać, że ewentualne oddziaływanie Unii na administracje gminna było odczuwalne w latach wcześniejszych, kiedy samorządy zaczęły aplikować o środki z funduszy przedakcesyjnych. Nie jest też wykluczone, że zaznaczy sie ono jeszcze w danych za kolejne lata (2005 i 2006). Stosunkowo niewielkie – jeśli chodzi o wartości bezwzględne – ale budzące najwięcej emocji wydatki to koszty utrzymania rad, a zwłaszcza diety radnych. W minionych latach wydatki te spadały, na co spory wpływ miało ustawowe ograniczenie liczby radnych i wysokości pobieranych diet. Jak pokazują rysunki 2 i 3, rok 2004 nie przyniósł żadnych rewolucyjnych zmian pod tym względem. W dużych miastach wydatki te minimalnie obniżyły się (w porównaniu z poprzednim rokiem), w małych gminach nieznacznie wzrosły, ale obraz ogólny pozostał bez zmian. W każdym razie lata dziewięćdziesiąte, kiedy stanowiły one najszybciej rosnąca kategorie budżetów samorządowych, należą do odległej przeszłości. Oszczędności z musu Patrząc na poszczególne zestawienia, rzuca sie w oczy jedna prawidłowość: wśród jednostek wydających najwięcej na administracje znajdujemy dużo znajomych z listy najzamożniejszych. Warszawa w gronie miast wojewódzkich, Kozienice, Piaseczno, Polkowice, Zakopane wśród powiatowych, Łomianki, Bogatynia, Konstancin-Jeziorna, Krynica Morska, Karpacz w grupie miast małych, Nadarzyn, Raszyn, Kobierzyce, Sitkówka-Nowiny, Kleszczów, Rewal pośród gmin wiejskich – to tylko wybrane przykłady. Z kolei wśród tych, które na administracje wydaja najmniej, jest sporo samorządów z najniższym budżetem per capita. Całkiem prawdopodobne, że to wyjątkowo silny niedostatek środków zmusza je do szczególnie intensywnego poszukiwania oszczędności. Z kolei bardziej zamożne jednostki mogą sobie pozwolić na organizacyjne innowacje, remonty, lepsze wyposażenie czy wyższe wynagrodzenia dla zatrudnianych specjalistów. Byłoby interesujące sprawdzić, na ile przekłada sie to na lepsze funkcjonowanie urzędu. Miejmy nadzieje, że tak właśnie jest. Stała tendencja Ryszard Tur, prezydent Białegostoku Kolejne zwycięstwo w kategorii najtańszego urzędu wskazuje, że mamy do czynienia ze stała tendencja. Mimo koniecznego wzrostu zatrudnienia w ostatnich latach, związanego z rosnącymi kompetencjami samorządu, białostocki magistrat nadal utrzymuje sie na pierwszej pozycji. To cieszy, bo dopiero na tle innych można stwierdzić, czy w urzędzie jest prowadzona właściwa polityka kadrowa. Takie rankingi są zatem cennym źródłem informacji. Administracja, nie tylko samorządowa, nie może być ciężarem dla obywateli. Przerosty zatrudnienia na pewno nie sprawia, że urząd zacznie lepiej pracować. Z drugiej strony, oszczędności za wszelka cenę także nie poprawia pracy urzędu. Trzeba wiec zachować w tej materii równowagę – tak rozumiem sprawne zarządzanie. Myślę, że choć liczba projektów zakwalifikowanych do dofinansowania z UE może świadczyć, że taka równowaga w białostockim magistracie panuje, zatem jest to urząd nie tylko tani, ale i sprawny. Limitowanie telefonów Zdzisław Marcinkowski, prezydent Radomia Bardzo sie ciesze, że Radom został doceniony jako miasto, które ma sprawna i tania administracje. Od czasu, kiedy UM w Radomiu otrzymał certyfikat ISO 9001, zarówno organizacja pracy, jak i procedury obsługi interesantów, a także wydatki na utrzymanie urzędu zostały uproszczone i zracjonalizowane. Bardzo skrupulatnie liczymy każda złotówkę przeznaczona na administracje, choć moim zdaniem nadmierne oszczędności w tej dziedzinie też nie są dobre. Wszystkie zakupy i wydatki na sprzęt i urządzenia biurowe odbywają sie zgodnie z ustawa o zamówieniach publicznych. Staramy sie oszczędzać i racjonalnie gospodarować materiałami biurowymi, porozumiewamy sie w urzędzie za pomocą intranetu i Internetu, to także daje duże oszczędności. Aby tak było, musieliśmy jednak inwestować – też stopniowo – w sprzęt i urządzenia elektroniczne. Na dłuższa metę to sie naprawdę opłaca. Pracownicy UM podnoszą swoje kwalifikacje, ale szkolenia staramy sie organizować stopniowo, zgodnie z potrzebami urzędu. O limitowaniu rachunków za korzystanie z telefonów i samochodów służbowych nie wspominam, bo to dziś konieczność – rachunki są tak wysokie, że musimy je ograniczać. Kosztowna straż Jerzy Talkowski prezydent Dabrowy Górniczej Dlaczego Dąbrowa Górnicza ma najwyższe wydatki bieżące na administracje? Czy to efekt przerostu zatrudnienia? Tak może wydawać sie komuś niezorientowanemu w szczegółach funkcjonowania dąbrowskiego magistratu. Tymczasem w strukturze UM znajduje sie kilkudziesiecioosobowa straż miejska, a na wydatki maja wpływ również koszty obsługi kredytu zaciągniętego przez poprzednie władze miasta na budowę Centrum Administracyjnego. Gmina procesuje sie z „Mitexem”, wykonawca CA, uważając, że inwestycja jest przeszacowana o parędziesiąt milionów złotych. Wykwalifikowana kadra Antoni Jan Taraszyński starosta miński Nasz wynik w rankingu to efekt prowadzonej przez kilka lat polityki władz powiatu w zakresie zarządzania finansami publicznymi. Ogrom zadań, konieczność prowadzenia kosztownych inwestycji i remontów w oświacie, ochronie zdrowia, pomocy społecznej, drogownictwie oraz niewystarczające środki budżetowe wymuszały oszczędności w finansowaniu administracji. Corocznie przy konstruowaniu budżetu powiatu skrupulatnie liczymy wydatki na administracje, nie tylko na funkcjonowanie starostwa i utrzymanie rady, ale również na administracje w naszych powiatowych jednostkach organizacyjnych. Dopiero w zeszłym roku została podjętą decyzja o rozbudowie budynku starostwa. Obecnie kończymy remonty oraz wyposażanie pomieszczeń. Ograniczanie wydatków na administracje nie mogło jednak spowodować obniżenia jakości świadczonych usług. Wprowadziliśmy wiele nowych rozwiązań organizacyjnych, np. wspólna obsługę administracyjna i finansowa kilku jednostek powiatowych, pomoc dla gmin prowadzących referaty zamiejscowe starostwa w Halinowie i Sulejówku, zlecanie zadań powiatu organizacjom pozarządowym. Bardzo dobrze układa nam sie współpraca z gminami, którym powierzyliśmy niektóre obowiązki powiatu (zarządzanie drogami powiatowymi, ewidencja gruntów i budynków, prowadzenie biblioteki, wspólna komisje urbanistyczno-architektoniczna). Mamy bardzo dobra kadrę urzędników, o wysokich kwalifikacjach i doświadczeniu zawodowym, może nazbyt obciążona, ale potrafiąca sprostać nowym zadaniom. Plusy i minusy Stanisław Niewiadomski, starosta powiatu żyrardowskiego Przyznam, że wiadomość o zajęciu przez nasz powiat pierwszego miejsca w rankingu „najtańszy urząd” przyjęliśmy z mieszanymi uczuciami i myślę, że większość osób, które będą analizować to zestawienie, także bez trudu dostrzeże plusy i minusy tego zwycięstwa. Na pewno powodem do satysfakcji jest to, że stanowimy dobry przykład, iż usługi publiczne realizowane na poziomie samorządów powiatowych mogą być tanie (tańsze na przykład niż na szczeblu centralnym), a zarazem dobre, bo świadczone w sposób profesjonalny. Powiat żyrardowski podejmuje rocznie około 35 tys. decyzji administracyjnych na rzecz swoich mieszkańców. Przy tej skali pracy urzędu tylko systematyczny monitoring kosztów funkcjonowania i sprawna organizacja pracy dają możliwość zminimalizowania wydatków. Nie ulega jednak wątpliwości, że ranking prowadzi też do mniej optymistycznych konstatacji. Dominująca pozycje wśród bieżących wydatków na administracje stanowią zwykle płace. Skoro uzyskaliśmy tytuł „najtańszego urzędu” oznacza to, że w innych samorządach zatrudnionych jest zapewne więcej pracowników (tym samym inaczej rozkłada sie też podział obowiązków) i że ich płace są najprawdopodobniej wyższe. W tym kontekście trudno wiec cieszyć sie z pierwszego miejsca. Niezależnie zresztą od wyników tego zestawienia, uważam, że wynagrodzenia pracowników naszego starostwa są zbyt niskie, jeśli weźmiemy pod uwagę ich wiedze, merytoryczne przygotowanie, zakres powierzonych obowiązków, a także zaangażowanie w wykonywana prace. Nie oznacza to jednak, że jako zarząd powiatu mamy pod tym względem przysłowiowego „węża w kieszeni”. System finansowania samorządów powiatowych jest niestety tak skonstruowany, że miedzy wielkością budżetu a zadaniami do realizacji występuje duża dysproporcja. Szczupłość środków nie pozwala na wypłatę wyższych wynagrodzeń pracownikom. Usługi zewnętrzne Grzegorz Nowosielski burmistrz Wyszkowa Nie sadziłem, że nasze działania ograniczające wydatki na bieżące funkcjonowanie przyniosła aż takie efekty. M.in. świadczenie usług dla urzędu powierzyliśmy podmiotom zewnętrznym, rezygnując z zatrudniania np. dozorcy, konserwatorów, sprzątaczek. Zmniejszyliśmy także liczbę stanowisk kierowniczych w urzędzie miejskim, ja obniżyłem własna pensje. Dodatkowo zmieniliśmy operatora telefonicznego oraz wynegocjowaliśmy lepsze warunki ubezpieczenia mienia gminnego. Jednak przede wszystkim prowadzimy na bieżąco stały monitoring kosztów. Oczywiscie, nie można tego sprowadzić do absurdu, że im taniej, tym lepiej. Naszym zadaniem jest stałe podnoszenie jakości obsługi interesantów, a obniżanie kosztów nie stoi temu na przeszkodzie. Nowe formy obsługi Stanisław Kozłowski burmistrz Sokółki Cieszy mnie pierwsze miejsce w rankingu. Jest ono potwierdzeniem słuszności prowadzonej od kilku lat polityki racjonalizacji wydatków na gminna administracje samorządowa. Nasz sukces wynika z systematycznych działań służących: – zwiększaniu efektywności pracy urzędników poprzez stałe podnoszenie ich kwalifikacji i umiejętności oraz odpowiednie do zadań wyposażenie techniczne stanowisk pracy (sprzęt komputerowy i oprogramowanie); pozwala to podołać ciągle zwiększającemu sie zakresowi zadań bez zwiększania zatrudnienia; – doskonaleniu struktury organizacyjnej urzędu i skupianiu wszystkich wydziałów w jednym obiekcie; – wprowadzaniu nowych form obsługi klienta w urzędzie (sala obsługi klienta, punkt kancelaryjno informacyjny); – analizie kosztów bieżących i ofert dostawców usług oraz wprowadzaniu „oszczędnych” technologii (np. łączność przez sieci komórkowe, personalizacja „ruchu” telefonicznego, indywidualne dostosowanie ofert do potrzeb urzędu). Działania oszczędnościowe nie odbywają sie natomiast poprzez zaniżanie wynagrodzeń pracowników. Pomocni stażyści Andrzej Bąk – burmistrz miasta i gminy w Ulanowie Ulanów od 2000 roku plasuje sie wśród gmin z niskimi wydatkami na administracje. W stosunku do liczby mieszkańców zatrudniamy mało pracowników. W miejsce osób odchodzących na emerytury przyjmowane były osoby młode, które – jak wiadomo – zarabiają mniej. Staramy sie jednak, aby nasi mieszkańcy byli należycie obsługiwani przy załatwianiu spraw w urzędzie. W realizacji zadań pomagają nam stażyści. Oni zdobywają umiejętności zawodowe, my nie ponosimy kosztów. Budowa infrastruktury technicznej naszych miejscowości, dbałość o ochronę środowiska, estetykę, rozwój turystyki oraz zachowanie flisackich tradycji to zadania, na które każdego roku staramy sie w budżecie gminy wygospodarować odpowiednie środki. Pozyskujemy fundusze pomocowe. Dzięki organizowanym dla osób bezrobotnych pracom interwencyjnym systemem gospodarczym wykonujemy prace remontowo-budowlane w placówkach oświatowych i innych obiektach gminnych. Koszty związane z funkcjonowaniem rady miejskiej również nie są wysokie. Analiza kosztów JAN NAJDEK – wójt Budzowa Gmina prowadzi dokładna analizę kosztów funkcjonowania administracji. Również w ramach długofalowej polityki związanej z zatrudnieniem optymalizujemy liczbę stanowisk, zwiększając zakresy obowiązków, a zarazem pilnując, aby obsługa mieszkańców nie uległa pogorszeniu. Nauczeni oszczędności Bronisław Żółkiewicz wójt Beska Naszym celem jest dobra obsługa mieszkańców – dbamy o to, by niskie koszty urzędu nie odbiły sie na jakości świadczonej obsługi. Staramy sie nie „rozdmuchiwać” etatów, co czasem jest uciążliwe dla osób tu pracujących, ale daje satysfakcje z dobrze wypełnionych obowiązków. Mamy jednak świadomość, że zawieszająca sie liczba zadań nakładanych na samorządy będzie musiała skutkować zwiększeniem liczby zatrudnionych. Nowo budowany budynek urzędu będzie funkcjonalny, ale większy, co spowoduje większe koszty utrzymania. Mimo tak planowanych zwiększonych kosztów, pracujący tu ludzie od początku powstania gminy nauczeni są oszczędności i mam nadzieje, że dzięki temu w rankingach będziemy zajmowali czołowe miejsca.