UNIA EUROPEJSKA JAKO ORGANIZACJA MIĘDZYNARODOWA

STRUKTURA UE

Tworzący UE Traktat o Unii Europejskiej w wersji Traktatu z Maastricht z 7.2.1992 r tworzy UE. Postanowienia zawarte w art. 1 akapit 3, („Unię stanowią Wspólnoty Europej­skie, uzupełnione politykami i formami współpracy przewidzianymi niniejszym Traktatem. Jej zadaniem jest kształtowanie w sposób spójny i solidarny stosunków między Państwami Członkowskimi"). Świadczyły o sformułowaniu filarowej konstrukcji UE. Która obowiązywała do mo­mentu wejścia w życie TL, czyli do 1.12.2009 r. Unię tworzyły trzy filary (kolumny świątyni), czyli obszary różniące się od siebie odmiennym zakresem współpracy i statusem prawnym:

1 FILAR zwany potocznie „wspólnotowym", choć w jego skład wchodziły dwie odrębne organizacje międzynarodowe: WE i EWEA (do 23.7.2002 r., kiedy wy­gasł traktat ustanawiający EWWiS, filar ten obejmował także EWWiS). Współ­praca w ramach tego filara regulowana była postanowieniami TWE i TEWEA. Dwie wymienione wspólnoty funkcjonowały samodziel­nie, posiadając własne kompetencje i nie uległy wchło­nięciu przez UE. Błędne było zamienne używanie nazw: WE i UE.
2 FILAR obejmujący WPZiB UE, regulowaną postanowieniami art. 11-28 d.TUE
3 FILAR, czyli Współpraca Policyjna i Sądowa w Sprawach Karnych (nazwę taką nadał jej dopiero TA w 1997 r.; Traktat z Maastricht posługiwał się nazwą„Współpraca w Dziedzinie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych") Była ona regulowana przepisami art. 29-42 d.TUE.

Drugi i trzeci filar stanowiły owe „polityki i formy współpracy przewidziane niniejszym Traktatem" o których wspomina akapit 3 art. 1 d.TUE.

Wymienione trzy filary spajały w jedną Unię Europejską postanowienia d.TUE zalicza­ne do tzw. „dachu świątyni" i jej podstawy. Wspólne dla wszystkich trzech filarów regułacje stanowiące „DACH” tworzyły przepisy umieszczone na początku d.TUE. Obejmowały one:

-cele UE (art. 2 d.TUE),

-jednolite ramy instytucjonalne i unormowania dotyczące Rady Europejskiej (art 3-5 d.TUE),

-zasady UE (art. 6 d.TUE) oraz postanowienia na wypadek poważnego naruszenia zasad UE przez państwo członkowskie (art. 7 d.TUE).

Z kolei wspólny „fundament świątyni" tworzyły unormowania dotyczące wzmocnionej współpra­cy (art. 43 43 d.TUE.) oraz końcowe przepisy Traktatu (art. 46-53 d.TUE). Najważniejsze 7 nich dolyczyly: procedury zmiany traktatów na podstawie których działa UE (art. 48 d.TUE), uzyskania członkostwa w UE (art. 49 d.TUE) i czasu obowiązywania Traktatu (art. 51 d.TUE).

TRZY FILARY UE różniły się od siebie zdecydowanie charakterem prawnym.

Traktat Lizboński zasadniczo zmienił konstrukcję UE. Zlikwidował do­tychczasową strukturę UE. W jej miejsce powstała jednolita Unia Euro­pejska wyposażona w podmiotowość prawną. Oznacza to likwidację WE (jej kompetencje przejęta UE jako następca prawny), choć ustanawiający ją traktat (TWli) nadal pozostał w mocy (zmianie uległa natomiast jego nazwa: z TWE na Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej -TofUE). Ponieważ nadal obowiązuje także TUB, Unia działa w oparciu o dwa traktaty: TUE i TofUE. Z zakresu jednolitej UE wyłączona została EWEA (traktat o EWEA nadal obowiązuje, a wspólnota ta pozostała samodzielną, choć ściśle powiązaną z UE organizacją międzynaro­dową).

Współcześnie UE może być kwalifikowana jako organizacja międzynarodo­wa. Jest to jednak szczególna, złożona organizacja międzynarodowa, gdyż jej podstawy funkcjonowania regulowane są nie przez jedną umowę między­narodową ale przez dwa trakta­ty (TUE i TofUE).

Przed wejściem w życie TL charakterystyka prawna UE budziła wiele wątpliwości. Unia Europejska nie była organizacją międzynarodową, o czym świadczyły trzy przyczyny. Po pierwsze, w skład UE wchodziły dwie samodzielne organizacje międzynarodowe (WE i EWEA), co było zjawiskiem niespotykanym w innych organiza­cjach międzynarodowych. Wspólnoty stanowiły trzon na którym oparła się po­wstała w 1993 r. Unia Europejska. Po drugie, Unia nie posiadała podmiotowości więc nie może być org międzynarodową. Po trzecie, org międzynarodową cechuje posiadanie systemu stałych organów. Tymczasem UE nie posiadała poprzednio własnych organów (z wyjątkiem Rady Europejskiej, choć d.TUE nie określał jej bezpośrednio mianem organu Unii). Własne organy posiadała nato­miast WE, i to one w ramach tzw. jednolitych ram instytucjonalnych i na zasadzie zapoży­czenia wykonywały funkcje w dwóch pozostałych filarach UE.

Unia Europejska nie była także tworem państwowym (federacją lub konfederacją). Nie stała się nim w świetle TL. Federacja funkcjonuje w oparciu o wewnętrzne prawo konstytucyjne, UE kreowana jest na podstawie umów międzynarodowych. Unia Europejska nie stanowi konfederacji (czyli związku państw tworzonego na podsta­wie umowy międzynarodowej i nieposiadającego podmiotowości prawno międzynarodowej. Zakłada luźną współpracę między państwami, WE opierały się na ponadnarodowym wzorcu współpracy. Funkcjonowała niezależnie od państw członkowskich, wspólnotowa struktura instytucjonalna. TL rozszerzył zakres podejmowania decyzji większością głosów oraz wzmocnił rolę organu ponadna­rodowego w postaci PE, to dziedzina zaliczana uprzednio do II filara (polityka za­graniczna i bezpieczeństwa) nadal oparta jest o współpracę międzyrządową jednomyślnością jako podstawą procesu decyzyjnego.

ZAGADNIENIE PODMIOTOWOŚCI PRAWNEJ UE

Traktat Lizboński nadał UE podmiotowość prawnomiędzynarodową. Arty­kuł 47 TUE postanawia: „Unia ma osobowość prawną". Unia Europejska jako podmiot prawa międzynarodowego może zawierać umowy międzynarodowe (w granicach objętych jej kompetencjami), przystępować do organizacji międzyna­rodowych, wysyłać własnych i przyjmować obcych przedstawicieli dyplomatycz­nych, występować z roszczeniami międzynarodowymi i ponosić odpowiedzial­ność międzynarodową. Niezależnie od podmiotowości prawnomiędzynarodowej należy wyróżnić podmiotowość w prawie wewnętrznym państw członkow­skich UE. Traktat Lizboński nadał UE także tę osobowość. Czyni to expressis verbis art. 335 TofUE, zgodnie z którym: „W każdym z Państw Członkowskich Unia posiada zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych o najszerszym zakresie przyznanym przez ustawodawstwa krajowe osobom prawnym; może ona zwłasz­cza nabywać lub zbywać mienie ruchome i nieruchome oraz stawać przed sądem. W tym zakresie jest ona reprezentowana przez Komisję. Unia jest jednak reprezen­towana przez każda. z. instytucji, z tytułu ich autonomii administracyjnej, w spra­wach związanych z funkcjonowaniem każdej z nich.

Dwie wspólnoty (WE i EWEA) były samodzielnymi podmiotami prawa międzynarodowego, zaś Unia jako taka podmiotowości nie posiadała. To wspólnoty europejskie miały prawo do zawierania umów międzynarodowych (ims Inirtntiium np. w zakresie polityki walutowej -na podstawie art. 111 TWE; wspólnej polityki handlowej - art. 133 TWH; badań naukowych i rozwoju technologicznego - art. 170 TWE; ochrony środowiska - art. 174 TWE; współpracy w rozwoju - art. 181 TWE). Korzy­stały też z atrybutów podmiotowości, takich jak czynne i bierne prawo legacji ( w imieniu WE wykonywała je KE) oraz prawo do przystępowania do organiza­cji międzynarodowych (np. WE była członkiem Światowej Organizacji Handlu, Organiza­cji ds. Wyżywienia i Rolnictwa, Międzynarodowego Banku Odbudowy i Rozwoju), a także zdolność do występowania z. roszczeniami międzynarodowymi i ponoszenia odpowie­dzialności międzynarodowej. Unia Europejska, nie będąc podmiotem prawa, pozbawiona była możliwości korzystania z w w. zdolności. Jedyną wątpliwość w odniesie­niu do kompetencji do zawierania traktatów budziły art. 24 i 38 d.TUE. Upoważniały one Radę UE do zawierania na podstawie zaleceń Prezydencji umów międzynarodowych nie­zbędnych do realizacji WPZiB oraz WPiSwK. Ponieważ UE nie posiadała osobowo­ści prawnej umowy takie wiązały jedynie zawierające je państwa. Z drugiej strony - w oznaczeniu stron takich umów wymieniana była Unia Euro­pejska, co mogłoby sugerować, że art. 24 d.TUE, w sposób domniemany przyznawał UE osobowość prawni). Niekiedy wysuwane były także poglądy o istnieniu „ułomnej pod­miotowości prawnej" Uli. W przeciwieństwie do dwóch wspólnot UE pozbawiona była także podmiotowości prawa krajowego. Korzystały z niej WE (na podstawie art. 282 TWE) i EWEA (na podstawie art. 185 TEWEA).

WARTOŚCI UE

KATALOG WARTOŚCI UE

Traktat Amsterdamski w 1997 r. po raz pierwszy w historii wprowadził do d.TUE katalog zasad, czyli wartości, na których opiera się UE. Traktat Lizboński używa zasadniczo pojęcia „wartości UE". Obok niego w TL występują jednak „zasady demokratyczne". Katalog wartości, na których opiera się UE jest zawarty w art. 2 TUE. Zgodnie z tym przepisem UE opiera się na wartościach:

- poszanowania godności osoby ludzkiej. Godność ludzka jest podstawowa wartością uzasadniającą obowiązywanie praw człowieka. Wartość ta wymieniona jest na pierwszym miejscu, co oznacza, że w centrum integracji europejskiej ma zawsze po zostawać człowiek, jego wolności i prawa.

- wolności, rozumianej początkowo we Wspólnocie Europejskiej w ujęciu ekonomicznym, jako swobody rynku wewnętrznego (swoboda przepływu towarów, pracowników, usług

1 kapitału). Z biegiem czasu pojęcie wolności rozszerzono także na prawa jednostki (cze­go ukoronowaniem zdaje się być Karta Praw Podstawowych UE);

- demokracji, która posiada dwa aspekty: z jednej strony państwa członkowskie UE muszą być państwami demokratycznymi, z drugiej zaś sama Unia ma funkcjonować w sposób demokratyczny. Od lat instytucjom europejskim zarzuca się także nikły stopień de­mokratycznej legitymacji (problem „deficytu demokratycznego"), zaś niektórzy autorzy określają nawet Unię mianem „niedokończonej demokracji”. Traktat z Lizbony stara się przeciwdziałać pro­blemowi deficytu demokratycznego, wprowadzając do TUE nowy Tytuł II („Postanowie­nia o zasadach demokratycznych").

- równości, dotyczącej zarówno obywateli UE, którzy są traktowani z jednakową uwagą przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii, jak i osób prawnych oraz państw członkowskich UE;

-państwa prawnego, na którą składają się takie elementy jak:

*legalizm (akty prawa unij­nego dla swojej ważności muszą posiadać podstawę prawną wydania; podlegają też kontroli sądów unijnych);

*pewność prawna (zawierająca się w obowiązku precyzyjnego, przejrzystego formułowania przepisów oraz związana z wymogami formalnymi dotyczącymi aktów prawa UE);

*ochrona uzasadnionych oczekiwań (tożsama z zasada, ochrony praw nabytych);

*niedziałanie prawa wstecz;

*proporcjonalność (instytucje unij­ne powinny działać tylko wówczas i tylko w takim stopniu, który jest konieczny dla osiągnięcia celów traktatowych);

*dostępność aktów prawa unijnego dla zwykłego oby­watela.

-poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości.

Z Treścią art. 4 ust. 2 TUE można wywnioskować kolejną wartość, na jakiej opiera się UE. mianowicie szeroko rozumiane poszanowanie tożsamości narodowych państw członkow­skich UE. Samo pojęcie tożsamości narodowej pozostaje niezdefiniowane na gruncie eu­ropejskim. Wiąże się ono ściśle z definicją narodu, pojmowanego przez pryzmat wspólnoty etnicznej, politycznej i kulturowej.

SANKCJE NA WYPADEK NARUSZENIA WARTOŚCI UE

Art. 7 TUE przewiduje możliwość zastosowania w stosunku do państwa członkowskiego sankcji w przypadku stwierdzenia „poważnego i stałego" naruszenia przez to wartości wymienionych w art. 2 TUE. Konsekwencją takiego stwierdzenia może być zawieszenie w stosunku do danego państwa członkowskiego UE niektórych praw wynikających z członkostwa w Unii, włącznie z prawem do głosowania przedstawiciela rządu tego państwa w Radzie UE. Przewidziana sankcja ma charakter zarazem sankcji organizacyjnej i korygującej, i może być bardzo dolegliwa. Zgodnie z art. 7 TUE i art. 354 TofUE, przedstawia się następująco:

ETAP 1 Na uzasadniony wniosek 1/3 państw członkowskich, PE lub KE, Rada, stano­wiąc większością ⁴/s swych członków (nie bierze się pod uwagę głosów za­interesowanego państwa), po uzyskaniu zgody PE, może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie war­tości wymienionych w art. 2 TUE. Przed dokonaniem takiego stwierdzenia Rada wysłuchuje dane państwo i, stanowiąc zgodnie z tą samą procedurą, może skierować do niego zalecenia. Rada regularnie bada także; czy po­wody dokonania takiego stwierdzenia pozostają aktualne.

ETAP 2 Rada Europejska może stwierdzić poważne i stałe naruszenie przez państwo członkowskie wartości, o których mowa w art. 2 TUE. Stwierdzenie takie wy­maga jednak:

1) złożenia stosownego wniosku przez 1/3 państw członkowskich lub KE;

2) uzyskania zgody PE. Jest ona uchwalana większością ²/s oddanych gło­sów, reprezentujących większość członków PE. Uzyskanie tej większości jest także wymagane w PE w pierwszym etapie omawianej procedury;

3) uprzedniego wezwania rządu państwa członkowskiego do przedstawie­nia swoich uwag; 4) podjęcia decyzji przez Radę Europejską jednomyślnie. Nie bierze się jed­nak pod uwagę głosu przedstawiciela rządu zainteresowanego państwa (zasada jednomyślność minus jeden). Wstrzymanie się od głosu członków obecnych i reprezentowanych nie stanowi przeszkody w podjęciu decyzji.

ETAP 3 W razie podjęcia stosownej decyzji w II etapie. Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może zdecydować o zawieszeniu niektórych praw wyni­kających ze stosowania TUE i TofUE dla zainteresowanego państwa człon­kowskiego, łącznie z prawem do głosowania przedstawiciela rządu tego państwa w Radzie. Rada uwzględnia przy tym możliwe skutki takiego zawie­szenia dla praw i obowiązków osób fizycznych i prawnych. Zawieszenie praw nie uchyla obowiązków, jakie ciqżq na państwie w związku z członko­stwem w UE.

ETAP 4 W razie zmiany sytuacji, która doprowadziła do zawieszenia niektórych praw. Rada może, stanowiąc większością kwalifikowaną, zdecydować ó zmia­nie lub uchyleniu zastosowanych środków.

TL zmienił definicję większości kwalifikowanej niezbędnej do zawieszenia przez Radę UE niektórych praw członkowskich danego państwa (etap III procedury) lub też do zmiany lub uchylenia zastosowanych środków (etap IV procedury). Większość kwalifikowaną niezbędna do podjęcia decyzji sta­nowi, na podstawie art. 238 ust. 3 lit. b TofUE, co najmniej 72% członków Rady reprezentujących uczestniczące państwa członkowskie, których łączna liczba ludności stanowi co najmniej 65% ludności tych państw.

Na straży procedury z art. 7 TUE stoi Trybunał Sprawiedliwości UE. Na pod­stawie art. 269 TofUE organ ten jest właściwy do orzekania w sprawie legalności aktu przyjętego przez Radę Europejską lub Radę. Kontrola legalności odbywa się jednak wyłącznie na wniosek państwa członkowskiego, któ­rego dotyczy stwierdzenie Rady Europejskiej lub Rady, oraz wyłącznie w odnie­sieniu do przestrzegania postanowień czysto proceduralnych przewidzianych w art. 7 TUE. Kontroli nie podlegają zatem powody materialne, które doprowadziły do zastosowania sankcji. Zgodnie z ograniczeniem czasowym wniosek pań­stwa członkowskiego musi być złożony w terminie miesiąca od daty stwierdzenia istnienia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia albo stwierdzenia poważnego i stałego naruszenia przez państwo członkowskie wartości UE. Trybunał Sprawiedliwości UE musi orzec w sprawie w terminie miesiąca od daty wniosku.

Jak wynika z przedstawionej procedury opiera się ona na odróżnieniu stanu wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia od faktycznego poważnego i stałego naruszenia wartości.

CELE UE

Traktat z Lizbony nieco zmodyfikował katalog celów UE, w większym stopniu niż dotychczasowy TN. kładąc nacisk na kwestie społeczne i stosunki zewnętrzne Unii. Cele UE wymienia art. 3 TUE. Należą do nich:

1) wspieranie pokoju, wartości UE i dobrobytu narodów Unii;

2) zapewnienie UE przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób. w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji, jak również zapobiegania i zwalczania przestępczości;

3) ustanowienie rynku wewnętrznego;

4) działanie na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen. społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego;

5] wspieranie postępu naukowo-technicznego;

6) zwalczanie wyłączenia społecznego i dyskryminacji oraz wspieranie sprawiedliwości i ochrony socjalnej, równości kobiet i mężczyzn, solidarności między pokoleniami i ochro­ny praw dziecka;

7) wspieranie spójności gospodarcze], społecznej i terytorialnej oraz solidarności między państwami członkowskimi;

8) poszanowanie dla bogatej różnorodności kulturowej i językowej UE oraz czuwanie nad ochroną i rozwojem dziedzictwa kulturowego Europy;

9) ustanowienie unii gospodarczej i walutowej, której walutą jest euro;

10) w stosunkach zewnętrznych umacnianie i propagowanie wartości i interesów UE oraz wnoszenie wkładu w ochronę swoich obywateli. Przyczynianie się do pokoju, bezpie­czeństwa, trwałego rozwoju Ziemi, do solidarności i wzajemnego szacunku między na­rodami, do swobodnego i uczciwego handlu, do wyeliminowania ubóstwa oraz do ochrony praw człowieka, w szczególności praw dziecka, a także do ścisłego przestrze­gania i rozwoju prawa międzynarodowego, w szczególności zasad Karty Narodów Zjednoczonych.

Wymienione cele mają być osiągane właściwymi środkami odpowiednio do za­kresu kompetencji przyznanych UE na mocy traktatów.