Komitety o szczególnej pozycji prawnej
(Organy kolegialne o swoistej pozycji prawnej w systemie administracji centralnej)
Przez długi czas charakterystycznym składnikiem administracji centralnej były kolegialne organy w postaci komitetów i komisji, posiadające status naczelnych organów administracji. O takich organach wspominała Mała Konstytucja, wskazując jednocześnie, że organy tego rodzaju tworzone są w drodze ustawowej i że ich przewodniczący wchodzą w skład Rady Ministrów. Warto zauważyć, że w przeszłości ta forma organów naczelnych znajdowała dość szerokie zastosowanie w praktyce. Jako przykłady takich organów wskazać można Komitet Budownictwa, Urbanistyki i Architektury (1960-1964), Komitet Nauki i Techniki (1963-1973), Komitet Pracy i Płac (1960-1972). Przez długie lata kolegialnym organem naczelnym była też Komisja Planowania przy Radzie Ministrów.
Obecnie przepisy Konstytucji nie zawierają wprost wzmianki o istnieniu kategorii organów naczelnych w postaci komisji bądź komitetów, stwierdzają jednak istnienie organów w postaci komitetów (nie zaś komisji) określonych w ustawach, których przewodniczący wchodzą w skład Rady Ministrów. Do przewodniczących tych komitetów Konstytucja każe też odnosić przepisy dotyczące ministrów kierujących wyodrębnionymi działami administracji rządowej. Oznacza to, że przewodniczący komitetów określonych w ustawach mają status prawny równy ministrom kierującym działami administracji.
Powyższe rozwiązanie konstytucyjne oznacza, że w drodze ustawodawstwa zwykłego mogą być tworzone kolegialne organy, jednak w postaci wyłącznie komitetów, których przewodniczący, na podstawie rozstrzygnięć zawartych w ustawach kreujących poszczególne komitety, będą wchodzić w skład Rady Ministrów i zajmować pozycję równorzędną pozycji ministrów kierujących działaniami administracji. Wydaje się, że sens omawianej konstrukcji polega na powierzeniu przez ustawę kierowania określonymi sprawami organowi kolegialnemu, którego przewodniczący posiada rangę i pozycję prawną ministra. O celowości i potrzebie wykorzystania takiej formy organizacyjnej decyduje ustawodawca w każdym konkretnym przypadku. Może się zatem zdarzyć, że w jakimś okresie komitety, o których mowa, w ogóle nie będą ustanawiane.
Organem tego rodzaju był do 31 grudnia 2009 roku Komitet Integracji Europejskiej. Był on naczelnym organem administracji rządowej do spraw:
Programowania i koordynowania polityki w sprawach związanych z integracją Polski z Unią Europejską,
Programowania i koordynowania działań dostosowawczych Polski do standardów europejskich,
Programowania i koordynowania działań administracji państwowej w zakresie otrzymywanej pomocy zagranicznej.
W skład Komitetu wchodzili:
Przewodniczący Komitetu,
Sekretarz Komitetu,
Członkowie.
Przewodniczący Komitetu wchodził w skład Rady Ministrów. Był on powoływany oraz odwoływany w trybie przewidzianym dla formowania rządu i dokonywania w nim zmian. Funkcje przewodniczącego Komitetu piastować mógł Prezes Rady Ministrów. Członkami Komitetu byli ministrowie właściwi do spraw: zagranicznych, wewnętrznych, administracji, finansów publicznych, środowiska, pracy, rolnictwa, Skarbu Państwa, zdrowia, transportu oraz Minister Sprawiedliwości. Poza tymi członkami Komitetu były też nie więcej niż trzy osoby powoływane i odwoływane przez Prezesa Rady Ministrów, których doświadczenie lub sprawowane funkcje mogły mieć istotne znaczenie dla realizacji zadań Komitetu. W posiedzeniach Komitetu mogły uczestniczyć inne osoby, np. Prezes Narodowego Banku Polskiego. Z dniem 1 stycznia 2010 roku Urząd Komitetu Integracji Europejskiej połączył się z Ministerstwem Spraw Zagranicznych.
Na szczeblu centralnym występują jeszcze inne organy kolegialne w postaci komisji, komitetów oraz rad, które zajmują szczególną pozycję prawną. Należy do nich Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Kompetencje KRRiT reguluje ustawa o radiofonii i telewizji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 Krajowa Rada stoi na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności nadawców i interesów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji.
Do zadań Krajowej Rady należy w szczególności:
Projektowanie, w porozumieniu z Prezesem Rady Ministrów, kierunków polityki państwa w dziedzinie radiofonii i telewizji,
określanie, w granicach upoważnień ustawowych, warunków prowadzenia działalności przez nadawców,
podejmowanie, w zakresie przewidzianym ustawą, rozstrzygnięć w sprawach koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów,
uznawanie za nadawcę społecznego lub odbieranie tego przymiotu, na warunkach określonych ustawą,
organizowanie badań treści i odbioru programów radiowych i telewizyjnych,
ustalanie wysokości opłat za udzielenie koncesji, wpis do rejestru oraz wysokości opłat abonamentowych,
opiniowanie projektów aktów ustawodawczych oraz umów międzynarodowych dotyczących radiofonii i telewizji,
organizowanie i inicjowanie współpracy z zagranicą w dziedzinie radiofonii i telewizji,
współpraca z właściwymi organizacjami i instytucjami w zakresie ochrony praw autorskich, praw wykonawców, praw producentów oraz nadawców programów radiowych i telewizyjnych.
W wykonywaniu swych zadań i funkcji Rada ma prawo wydawać, na podstawie upoważnienia ustawowego, przepisy powszechnie obowiązujące w postaci rozporządzeń.
W skład Rady wchodzi pięciu członków powoływanych przez Sejm (dwóch członków), Senat (jeden członek) i Prezydenta (dwóch członków) spośród osób wyróżniających się wiedzą i doświadczeniem w zakresie środków masowego przekazu. Kadencja członków Krajowej Rady trwa 6 lat.
Odwołać członka Rady może tylko ten organ, który go powołał, i to wyłącznie w przypadku zrzeczenia się funkcji, choroby trwale uniemożliwiającej sprawowanie funkcji, skazania prawomocnym wyrokiem za popełnienie przestępstwa z winy umyślnej, naruszenia przepisów ustawy stwierdzonego orzeczeniem Trybunału Stanu.
Natomiast Przewodniczącego Krajowej Rady wybierają ze swojego grona i odwołują członkowie Krajowej Rady.
Krajowa Rada jest niezależna od Rządu RP, przedstawia ona corocznie Prezesowi Rady Ministrów informacje o swej działalności oraz o podstawowych problemach radiofonii i telewizji. Inaczej natomiast przebiega relacja między Krajową Radą a Sejmem, Senatem i Prezydentem – tym organom Krajowa Rada przedstawia corocznie do końca marca sprawozdanie ze swej działalności za rok poprzedzający oraz informację o podstawowych problemach radiofonii i telewizji. Sejm i Senat uchwałami przyjmują lub odrzucają sprawozdanie, co ma charakter typu nadzorczego. W przypadku bowiem odrzucenia sprawozdania przez Sejm i Senat kadencja wszystkich członków Krajowej Rady wygasa w ciągu 14 dni. Jednakże wygaśnięcie kadencji nie następuje, jeżeli nie zostanie potwierdzone przez Prezydenta RP.
W kontekście sfery kompetencyjnej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji można powiedzieć, że jej pozycja prawna zbliżona jest bardzo do pozycji naczelnego organu administracji państwowej, specyfika zaś jej sytuacji sprowadza się do niezależności od rządu. Jest to więc organ administracji państwowej, ale nie rządowej.
Od wskazanych organów kolegialnych o szczególnej pozycji prawnej odróżnić trzeba organy kolegialne o charakterze doradczym i opiniodawczym funkcjonujące na szczeblu centralnym. Organy te występują najczęściej w postaci rad, ale niekiedy także jako komisje bądź komitety. W większości funkcjonują one przy Radzie Ministrów, Prezesie Rady Ministrów oraz ministrach, jednakże niektóre organy centralne również obudowane są organami tego typu. Rola tych organów polega na wyrażaniu opinii i sprawowaniu doradztwa na rzecz organów, przy których są usytuowane i którym podlegają. Jako przykłady tej kategorii organów centralnych wskazać można m.in. Państwową Radę Ochrony Przyrody, Państwową Radę Geodezyjną i Kartograficzną, Radę Statystyki, Naczelną Radę Zatrudnienia.
Oddzielnie trzeba wspomnieć o usytuowanym przy Radzie Ministrów Kolegium do Spraw Służb Specjalnych, działającym na podstawie ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Kolegium stanowi organ opiniodawczo-doradczy w sprawach:
programowania, nadzorowania, koordynowania działań obu agencji, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego
podejmowanych dla ochrony bezpieczeństwa państwa, działań Policji, Straży Granicznej, Żandarmerii Wojskowej, Służby Więziennej, Biura Ochrony Rządu, Służby Celnej, urzędów skarbowych, izb skarbowych, organów kontroli skarbowej, organów informacji finansowej oraz służb rozpoznania Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
W skład Kolegium wchodzą:
jako przewodniczący Prezes Rady Ministrów,
członkowie: minister właściwy do spraw wewnętrznych, Minister Obrony Narodowej, minister właściwy do spraw zagranicznych, minister właściwy do spraw finansów publicznych, Szef Biura Bezpieczeństwa Narodowego, minister-członek Rady Ministrów właściwy do spraw koordynowania działalności służb specjalnych, sekretarz Kolegium.
W posiedzeniach Kolegium uczestniczą także:
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,
Szef Agencji Wywiadu,
Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego,
Szef Służby kontrwywiadu Wojskowego,
Szef Służby Wywiadu Wojskowego,
Przewodniczący Sejmowej Komisji do Spraw Służb Specjalnych.
Prezydent RP może delegować swojego przedstawiciela do udziału w posiedzeniach Kolegium. Prezes Rady Ministrów może z kolei zapraszać do udziału w posiedzeniach Kolegium przewodniczących właściwych komisji sejmowych, przedstawicieli organów państwowych oraz inne osoby, których uczestnictwo jest niezbędne ze względu na tematykę obrad.
Do zadań Kolegium należy formułowanie ocen lub wyrażanie opinii m.in. w sprawach:
Powoływania i odwoływania szefów specjalnych (ABW, AW, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, CBA),
Kierunków i planów działania służb specjalnych,
Projektów aktów normatywnych dotyczących tych służb,
Wykonywania przez służby powierzonych im zadań,
Rocznych sprawozdań składanych przez Szefów tych służb,
Współdziałania służb specjalnych ze służbami specjalnymi innych państw.
Podsumowując, w organach kolegialnych decyzje mogą być dopracowane merytorycznie, dokładniej przemyślane, poddane przed ich podjęciem wszechstronnej analizie, ale w skutek tego proces podejmowania decyzji może być opóźniony.
Bibliografia:
M. Wierzbowski, Prawo Administracyjne, wyd. LexisNexis, Warszawa 2007
http://www.krrit.gov.pl