układ z schengen, regionalizacja i instytucjonalizacja bezpieczeństwa

PODSTAWOWE INFORMACJE DLA OBYWATELI

Strefa Schengen jest obszarem, w skład którego wchodzą terytoria poszczególnych państw członkowskich, na którym stosowane są ściśle określone zasady reżimu Schengen dotyczące m.in. ochrony granic, ochrony danych osobowych obywateli, wzajemnej współpracy pomiędzy służbami policyjnymi państw - sygnatariuszy, wydawania wiz cudzoziemcom, jak również działania tzw. Systemu Informacyjnego Schengen. Strefa Schengen obejmuje następujące państwa: Belgia, Francja, Holandia, Niemcy, Luksemburg, Hiszpania, Portugalia, Włochy, Austria, Grecja, Dania, Finlandia, Szwecja, Islandia, Norwegia. Państwami Członkowskimi UE, które nadal pozostają poza obszarem Schengen są Wielka Brytania i Irlandia. Państwa, które przystąpiły do strefy Schengen 21 grudnia 2007 r. (przejścia lądowe i morskie) i 30 marca 2008 r.: Czechy Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Słowacja, Słowenia, Węgry. Państwa, które rozpoczęły implementację dorobku prawnego Schengen: Rumunia, Bułgaria, Cypr, Szwajcaria.

System Informacyjny Schengen jest wspólną, elektroniczną bazą danych o osobach i przedmiotach. System ten zapewnia wymianę informacji pomiędzy służbami odpowiedzialnymi za ochronę granic, służbami odpowiedzialnymi za wydawanie wiz a także innymi organami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo.

Podstawowe implikacje dla obywateli Polski

Każdy obywatel Państwa Członkowskiego UE ma prawo do swobodnego wjazdu na terytorium innego Państwa Członkowskiego. Nie są z tym związane żadne szczególne formalności.

Na granicach pomiędzy Państwami Członkowskimi UE nie jest prowadzona kontrola graniczna.

Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych UE spowoduje wzmożone tzw. kontrole mobilne obcokrajowców - obywateli państw trzecich, prowadzone na terytorium całego kraju. Kontrole prowadzone są na okoliczność posiadanych dokumentów uprawniających do wjazdu oraz pobytu.

Dokumentem niezbędnym do przekroczenia granicy zewnętrznej jest paszport. Należy również pamiętać, że w przypadku niektórych państw trzecich, konieczne jest również posiadanie wizy. Przed wyjazdem poza strefę Schengen, należy sprawdzić czy państwo, do którego się wybieramy nie stawia wymogu posiadania wiz dla obywateli Polski.

Wykorzystanie bazy danych SIS pozwoli na bardziej efektywne poszukiwanie zarówno osób, jak i przedmiotów. Informacja o fakcie poszukiwania danej osoby przez służby jednego Państwa Członkowskiego Unii Europejskiej trafia równocześnie do odpowiednich służb we wszystkich pozostałych Państwach Członkowskich.

1. Co to jest Układ z Schengen?

Układ z Schengen jest umową międzynarodową, zawartą między niektórymi krajami członkowskimi Unii Europejskiej, mającą na celu zapewnienie swobody przepływu osób na obszarze składającym się z terytoriów państw - sygnatariuszy. Wynikająca z niego swoboda przepływu osób wewnątrz tzw. „strefy Schengen” dotyczy nie tylko obywateli państw - sygnatariuszy, ale wszystkich osób dowolnej narodowości i o dowolnym obywatelstwie, które przekraczają granice wewnętrzne na obszarze objętym układem.

2. Co to jest strefa Schengen?

3. Co to jest System Informacyjny Schengen?

System Informacyjny Schengen jest wspólną, elektroniczną bazą danych o osobach i przedmiotach, składającą się z modułów krajowych oraz jednostki centralnej, usytuowanej w Strasburgu. Każde państwo wprowadza odpowiednie dane, które dostępne są dla określonych służb innych państw, w niezbędnym dla nich zakresie. System ten zapewnia wymianę informacji pomiędzy służbami odpowiedzialnymi za ochronę granic, służbami odpowiedzialnymi za wydawanie wiz a także innymi organami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo. Podczas przekraczania granic zewnętrznych lub podczas standardowej kontroli policyjnej przy użyciu SIS można sprawdzić, czy dany przedmiot (np. samochód) albo osoba figurują we wspólnej bazie danych. W przypadku, gdy dana osoba jest poszukiwana przez służby państwa - Strony Układu, stosowana jest odpowiednia procedura, która może polegać np. na odmówieniu danej osobie prawa wjazdu na obszar strefy Schengen lub podjęciu działań policyjnych. Obecnie trwają prace nad stworzeniem unowocześnionej wersji Systemu Informacyjnego Schengen, tzw. SIS II.

4. Podstawy prawne funkcjonowania strefy Schengen

Układ z Schengen jest podstawowym aktem prawnym w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, który został podpisany w 1985 r. poza systemem instytucjonalnym Unii Europejskiej, pomiędzy jej pięcioma Państwami Członkowskimi: Belgią, Francją, Holandią, Luksemburgiem i Niemcami. Jego realizacja początkowo sprowadzała się do szeregu ułatwień przy przekraczaniu granic przez osoby podróżujące pomiędzy państwami - sygnatariuszami. Pełne urzeczywistnienie idei przekraczania granic wewnętrznych bez przeprowadzania kontroli podróżujących stało się możliwe dopiero po podpisaniu w roku 1990 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen.

Konwencja Wykonawcza do Układu z Schengen (1990), ustanawia jednolite zasady kontroli na granicach zewnętrznych oraz wprowadza środki towarzyszące, które umożliwiają zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych państw - sygnatariuszy. Zasadniczą treść konwencji wykonawczej stanowią przepisy wprowadzające tzw. środki wyrównawcze, których celem miało być wyrównanie „deficytu bezpieczeństwa” powstałego na skutek zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych. Do najważniejszych z nich należą:

ujednolicenie standardów kontroli na granicach zewnętrznych (Art 3 - 27) w tym wymogów wizowych (Art 9 - 18) oraz postępowania wobec obcokrajowców;

harmonizacja przepisów w dziedzinie polityki azylowej (Art 28 - 38);

ściślejsza współpraca pomiędzy narodowymi służbami policyjnymi (Art 39 - 47), w szczególności w zakresie pościgu (tzw. hot pursuit) i obserwacji transgranicznej;

współpraca sądowa i administracyjna między innymi dotycząca ekstradycji (Art 59 - 66) oraz wykonywania wyroków w sprawach karnych (Art 67 - 69);

jednolita polityka wobec handlu narkotykami i innymi środkami odurzającymi (Art 70 - 76), a także posiadania i obrotu bronią palną oraz amunicją (Art 77 - 91);

stworzenie elektronicznego Systemu Informacji Schengen (SIS) zapewniającego dostęp do danych umożliwiających identyfikację konkretnych osób i rzeczy (Art 92-119).

Konwencja z Schengen weszła w życie w roku 1995, a następnie została inkorporowana do systemu prawnego Unii Europejskiej na mocy Traktatu Amsterdamskiego z 1997 r., który włączył cały dorobek Schengen (tzw. acquis Schengen) do wspólnotowego porządku prawnego. Traktat Amsterdamski wszedł w życie w maju 1999 r. i od tego czasu stosowane są w ramach porządku wspólnotowego przepisy dorobku Schengen, który jest nadal rozwijany w prawnych i instytucjonalnych ramach Unii Europejskiej.

W skład dorobku prawnego Schengen, poza samym Układem z Schengen i Konwencją Wykonawczą, wchodzą również Protokoły Akcesyjne i Porozumienia do Układu z 1985 r. oraz Porozumienia Wykonawczego z 1990 r. zawarte z Włochami (podpisane w Paryżu 27 listopada 1990 r.), Hiszpanią i Portugalią (podpisane w Bonn 25 czerwca 1991 r.), Grecją (podpisane w Madrycie 6 listopada 1992 r.), Austrią (podpisane w Brukseli 28 kwietnia 1995 r.) oraz z Danią, Finlandią i Szwecją (podpisane w Luksemburgu 19 grudnia 1996 r.), wraz z odnoszącymi się do nich Aktem Końcowym i Wspólnymi Oświadczeniami, decyzje i oświadczenia przyjęte przez Komitet Wykonawczy ustanowiony na podstawie postanowień Porozumienia Wykonawczego z 1990 r., a także akty przyjęte przez organy, którym Komitet Wykonawczy udzielił kompetencji decyzyjnych dla wdrażania Porozumienia Wykonawczego (łącznie około 3 tys. stron).

5. Jakie państwa obejmuje strefa Schengen?

Strefa Schengen obejmuje następujące państwa: Belgia, Francja, Holandia, Niemcy, Luksemburg, Hiszpania, Portugalia, Włochy, Austria, Grecja, Dania, Finlandia, Szwecja, Islandia, Norwegia.

Państwami Członkowskimi UE, które nadal pozostają poza obszarem Schengen są Wielka Brytania i Irlandia. Kraje te podjęły decyzję o zachowaniu kontroli granicznych na granicach z innymi Państwami Członkowskimi UE, jednakże mogą one stosować niektóre postanowienia dotyczące współpracy policyjnej i sądowej w sprawach kryminalnych.

Ponadto zawarto specjalne umowy dotyczące ułatwień w ruchu granicznym na obszarze Schengen dla obywateli państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG)

oraz Szwajcarii.

6. Dalsze rozszerzanie strefy Schengen

Warunkiem przystąpienia do strefy Schengen jest pełne dostosowanie istniejących procedur, infrastruktury i stanu prawnego do wymogów Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen. Postępy w tej dziedzinie monitorowane są przez ekspertów Unii Europejskiej. Jeżeli po ewaluacji podjęta zostanie pozytywna decyzja Rady, to zgodnie z przepisami Tytułu III Kodeksu Granicznego Schengen, nastąpi zniesienie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych UE.

Państwa, które przystąpiły do strefy Schengen 21 grudnia 2007 r. (przejścia lądowe i morskie) i 30 marca 2008 r.:

Czechy

Estonia

Litwa

Łotwa

Malta

Polska

Słowacja

Słowenia

Węgry

Państwa, które rozpoczęły implementację dorobku prawnego Schengen

Rumunia

Bułgaria

Cypr - 2009 r.

Szwajcaria

7. Polska droga do strefy Schengen

Droga Polski do Układu z Schengen rozpoczęła się już na wstępnym etapie rozmów prowadzonych z krajami ubiegającymi się o akcesję, kiedy Polska zadeklarowała, że gotowa jest wdrożyć całość acquis communautaire w obszarze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, włączając w to przepisy Schengen. Dostosowania do unijnych standardów dotyczyły przede wszystkim wprowadzenia obowiązku wizowego dla obywateli 15 państw znajdujących się na tzw. „czarnej liście” Unii Europejskiej, wobec których Polska stosowała w tym czasie ruch bezwizowy, a także wzmocnienia infrastruktury ochrony granicznej, przygotowania polskiej administracji do skutecznego egzekwowania prawa wspólnotowego oraz przyjęcia szeregu rozwiązań legislacyjnych. Podstawą realizacji tych działań stały się rządowe programy strategiczne: Plan działania w zakresie wdrażania dorobku prawnego Schengen w Polsce oraz Strategia Zintegrowanego Zarządzania Granicą.

Polska przystępując do Unii Europejskiej stała się uczestnikiem unijnego obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Zgodnie z Traktatem Akcesyjnym1), od dnia przystąpienia, Polska zobowiązana jest stosować przepisy dorobku Schengen, jednak część przepisów dorobku Schengen wejdzie w życie w odniesieniu do naszego kraju dopiero na mocy decyzji Rady Unii Europejskiej podjętej po sprawdzeniu, zgodnie z procedurami oceny Schengen, iż w Polsce wdrożono odpowiednie rozwiązania prawne, zaś zobowiązania międzynarodowe wynikające z przepisów Schengen są prawidłowo realizowane. Przed podjęciem odpowiedniej decyzji Rada musi wypełnić procedurę konsultacji, to znaczy uzyskać opinię Parlamentu Europejskiego.

W Polsce, w kwestii wdrażania dorobku prawnego Schengen, ddokumentem strategicznym poświęconym tej kwestii jest „Plan Działania w zakresie wdrażania dorobku prawnego Schengen w Polsce (Poland - Schengen Action Plan)”, który został przyjęty 15 sierpnia 2001 roku przez Komitet Integracji Europejskiej. Ten corocznie aktualizowany dokument określa zarówno priorytety, jak i instrumenty wdrażania acquis Schengen w Polsce, wyznaczając również terminy wykonania poszczególnych działań.

Innym dokumentem mającym istotne znaczenie dla przystosowania polskich granic do wymagań Schengen jest Strategia Zintegrowanego Zarządzania Granicą. Polska, która od przystąpienia do UE w dniu 1 maja 2004 roku jest odpowiedzialna za zabezpieczenie jednego z najdłuższych odcinków wspólnej granicy zewnętrznej, otrzymała na ten cel wsparcie w wysokości około 313 milionów euro z Funduszu Schengen.

Szczegółowa prezentacja projektu budowy polskiego komponentu Systemu Informacyjnego Schengen została zawarta w dokumencie: Program dla uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w realizacji tytułu IV Konwencji Wykonawczej Schengen (MASTERPLAN SIS II PL wersja 3.1), który został przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 28.06.2006r. MasterPlan definiuje zadania, których wykonanie jest niezbędne dla pełnego stosowania przez Polskę części dorobku prawnego Schengen uregulowanego Tytułem IV Konwencji Wykonawczej.

Dnia 14 sierpnia 2007 r. weszła w życie „Ustawa o udziale RP w SIS i VIS”. Ustawa określa zasady i tryb udziału Rzeczypospolitej Polskiej w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Systemie Informacji Wizowej, w tym obowiązki organów dokonujących wpisów oraz organów uprawnionych do dostępu do danych w zakresie wykorzystywania informacji w Systemie Informacyjnym Schengen oraz Systemie Informacji Wizowej poprzez Krajowy System Informatyczny.

Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych Unii Europejskiej, w odniesieniu do granic lądowych i morskich planowane jest, po Decyzji Rady UE, na dzień 21 grudnia

2007 r., a w odniesieniu do lotnisk do końca marca 2008 r.

8. Co oznacza zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych?

Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych oznacza, że na granicach pomiędzy Państwami Członkowskim UE nie będzie prowadzona kontrola graniczna. Zlikwidowane zostaną przejścia graniczne na wewnętrznych granicach lądowych strefy Schengen, gdyż możliwe stanie się ich przekraczanie w dowolnym miejscu i o dowolnej porze. Co istotne, swoboda przekraczania granic dotyczy zarówno obywateli państw członkowskich grupy Schengen, jak również obywateli państw trzecich. Specjalne dostosowania zostaną wprowadzone w portach lotniczych obsługujących połączenia zarówno wewnątrz obszaru Schengen, jak i z krajami trzecimi, gdyż w tym przypadku niezbędne jest rozdzielenie dwóch strumieni podróżnych. Zniesienie kontroli granicznych nie oznacza zniesienia granic administracyjnych. W mocy pozostaną też wprowadzone przez władze państw członkowskich procedury administracyjne, np. meldunkowe. W związku z przepisami imigracyjnymi i wizowymi wskazane jest posiadanie przy sobie dokumentu tożsamości potwierdzającego obywatelstwo Państwa Członkowskiego Unii Europejskiej, np. Polski. Kontrola tożsamości, pomimo, iż nie będzie przeprowadzana na granicach, może być dokonana na zasadach wyrywkowych, na terenie całego obszaru Schengen. W określonych sytuacjach, po uprzedniej decyzji Rady UE, możliwe jest także czasowe przywrócenie kontroli granicznych.

9. Co się zmieniło po przystąpieniu Polski do strefy Schengen?

Obywatele Polski uzyskali możliwość w pełni swobodnego podróżowania po obszarze Schengen, obejmującym obecnie znaczną część kontynentu europejskiego.

W szczególności zniesienie kontroli granicznych zlikwidowało konieczność oczekiwania na odprawę i dzięki temu wydatnie skróciło czas podróży.

Wraz ze zniesieniem kontroli granicznych nastąpiło ujednolicenie procedur wizowych, w tym zasad wydawania wiz obywatelom państw trzecich. W ramach procesu dostosowania do wspólnotowej polityki wizowej Polska zniosła obowiązek wizowy wobec obywateli tych państw, które objęte są ruchem bezwizowym z Unią Europejską. W przypadku niektórych z tych państw, na przykład USA, trwają obecnie prace nad uzyskaniem z ich strony wzajemności. Jednocześnie w 2003 r. Polska wprowadziła obowiązek wizowy dla obywateli tych państw, które nie posiadają takich umów z UE, w tym Rosji, Ukrainy i Białorusi.

Poprawie uległ ogólny poziom bezpieczeństwa publicznego. Przyczyniła się do tego ściślejsza współpraca służb odpowiedzialnych za zapewnienie obywatelom szeroko rozumianego bezpieczeństwa, w tym zwalczanie i zapobieganie przestępczości. Szczególnie przydatnym narzędziem okazał się System Informacyjny Schengen. Wypracowanie najlepszych praktyk działania, wspólne szkolenia oraz wymiana doświadczeń przyczyniły się do lepszego przygotowania funkcjonariuszy policyjnych i granicznych do wykonywania ich obowiązków.

10. Podstawowe implikacje dla obywateli Polski dotyczące przekraczania granic

Każdy obywatel Państwa Członkowskiego UE ma prawo do swobodnego wjazdu na terytorium innego Państwa Członkowskiego. Nie są z tym związane żadne szczególne formalności.

Na granicach pomiędzy Państwami Członkowskimi UE nie jest prowadzona kontrola graniczna.

Od maja 2004 r. na przejściach granicznych na granicach zewnętrznych UE istnieją specjalnie wyznaczone pasy odpraw dla obywateli Państw Członkowskich UE oraz obywateli państw EOG i Szwajcarii.

W przypadku kontroli granicznych obywatele Państw Członkowskich mają takie same prawa, co oznacza, że służby graniczne danego Państwa mają obowiązek traktować obywateli innych Państw Członkowskich UE, jak swoich własnych.

Dotyczące działań policji

Zniesienie kontroli granicznych pomiędzy państwami Unii Europejskiej nie jest równoznaczne z pogorszeniem się stanu bezpieczeństwa, gdyż równocześnie wzmocniona została współpraca policyjna.

Dzięki wprowadzeniu zasad ułatwiających wzajemną współpracę policji i innych służb Państw Członkowskich UE w regionach przygranicznych powinien ulec poprawie poziom bezpieczeństwa obywateli.

Dotyczące prawa

Procedury kontroli osób oraz nadzoru granicy wewnętrznej i zewnętrznej Unii Europejskiej w państwach należących do strefy Schengen są jednolite. Procedury stosowane przez policje państw strefy Schengen podczas działań wspólnych w tzw. strefie przygranicznej są również ujednolicone.

11. Podstawowe implikacja dla osób niebędących obywatelami UE?

Obywatele państw trzecich, aby wjechać na terytorium państw Schengen muszą spełniać określone warunki tj. posiadać ważny dokument podróży, posiadać wizę, jeśli taka jest wymagana od obywateli danego państwa, być w stanie określić cel podróży oraz posiadać odpowiednie środki na okres pobytu i na powrót. Osoba chcąca dostać się na obszar Schengen nie może figurować również w SIS jako osoba niepożądana na terenie UE lub stanowiąca zagrożenie dla porządku publicznego. Rozszerzenie strefy Schengen oznacza, że Polska będzie wydawała wizy na takich samych warunkach jak inne Państwa Członkowskie. Uniwersalna wiza, tzw. wiza Schengen, wydana przez jedno Państwo Członkowskie zgodnie z jednolitymi zasadami wspólnotowymi, jest uznawana również przez inne państwa. Poszczególne Państwa Członkowskie UE mają również prawo do wydawania wiz, których ważność jest ograniczona do terytorium państwa wydającego tzw. wiz narodowych.

12. Jak wpłynie przystąpienie Polski do strefy Schengen wpłynęło na nasze kontakty ze wschodnimi sąsiadami?

Przystąpienie Polski do strefy Schengen ma miało istotny wpływ na współpracę Polski z państwami sąsiadującymi. Mając na względzie konieczność zapewniania obywatelom Unii Europejskiej oraz państw trzecich jak najlepszych warunków przekraczania granicy państwowej, zrealizowany został szereg znaczących inwestycji na drogowych i kolejowych przejściach na granicy z Rosją, Białorusią i Ukrainą, jak również na lotniczych oraz morskich przejściach granicznych.

Polska dokłada wszelkich starań, aby granice z państwami sąsiadującymi, które nie należą do Unii Europejskiej, nie stanowiły barier dla handlu, wymiany społecznej i kulturalnej ani współpracy regionalnej. Służy temu między innymi stworzenie możliwości ułatwionego przekraczania granic w ramach tzw. lokalnego ruchu granicznego. Odpowiednie umowy z państwami trzecimi w tym zakresie mogą zostać zawarte, na mocy art. 13 rozporządzenia (WE) nr 1931/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych państw członkowskich i zmieniające postanowienia Konwencji z Schengen. Administracja polska pracuje obecnie nad projektami takich umów.

13. Jakie są korzyści z przystąpienia Polski do strefy Schengen?

Przystąpienie Polski do strefy Schengen, poza znaczeniem symbolicznym, przyniesie również szereg korzyści praktycznych. Podróże do pozostałych krajów należących do „grupy Schengen” staną się jeszcze łatwiejsze, gdyż przekraczanie granic państwowych będzie możliwe w każdym ich punkcie, a nie jedynie na przejściach granicznych. Zaprzestanie dokonywania odpraw w ruchu osobowym i demontaż infrastruktury utrudniającej przepływ osób zlikwiduje też kolejki na granicy z państwami UE sąsiadującymi z Polską (Niemcy, Czechy, Słowacja, Litwa). Jej przekraczanie będzie odbywało się w sposób płynny, bez konieczności przerywania podróży.

Nie do przecenienia są również korzyści wynikające ze zwiększenia poziomu bezpieczeństwa publicznego, które będzie efektem ściślejszej współpracy służb policyjnych. Dzięki intensywniejszym szkoleniom, wymianie doświadczeń, opracowywaniu najlepszych praktyk oraz wykorzystaniu Systemu Informacyjnego Schengen należy oczekiwać dalszej poprawy efektywności działania służb policyjnych.

_____

1) Por. art. 3 ust 2 Aktu Dotyczącego Warunków Przystąpienia. Dorobek Schengen w takim kształcie, w jakim został włączony w ramy prawa Unii Europejskiej zawarty jest w dzienniku Urzędowym WE L 239 z dnia 22.9.2000 r., natomiast akty prawne oparte na nim, przyjęte po wejściu w życie Traktatu Amsterdamskiego (1 maja 1999 r.) publikowane są na bieżąco. Zestawienia tych przepisów tworzone są przez Komisję Europejską i dostępne na jej stronach internetowych.