ZASADA SUBSYDIARNOŚCI I ZASADA DECENTRALIZACJI JAKO ZASADY USTROJU DEMOKRATYCZNEGO PAŃSTWA POLSKIEGO
Zasada subsydiarności i zasada decentralizacji w świetle ustroju demokratycznego państwa polskiego to niewątpliwie dwa rodzaje pojęć wymagających pewnego rodzaju wyjaśnienia i wykazania powiązania z obowiązującym ustawodawstwem.
Zasada to podstawowy warunek, fundament istnienia pewnych złożoności istniejących w danym stanie, opartych na konkretnym przykładzie.
Art. 2 Konstytucji RP uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe dnia 2. IV. 1997roku, brzmi:” Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”.
Definicja „demokratycznego państwa prawnego” stała się wyzwaniem nie tylko przed nauką prawa ale również przed teoretykami. Koncepcje państwa można zdefiniować w różny sposób, a co za tym idzie, na przestrzeni wieków wzbudzało kontrowersje, sprzeczne emocje, którym towarzyszył polityczny obraz państwa i pozycji w nim jednostki społecznej.
W literaturze czytamy, że „demokracja jest formą ustroju państwa uznającą wolę większości obywateli za źródło władzy. Jest formą zakładającą zapewnienie swobód i praw obywatelskich (..). Zasady demokratyzmu wynikają z elementarnych i powszechnie uznawanych w cywilizowanym świecie wartości, tj. wolność”.
Działanie administracji opiera się na podstawie prawa i w jego ramach. Jest kanwą praworządnego państwa, a poczynania podmiotów wykonujących administrację publiczną
i stojących na straży praworządności, podlegają zróżnicowanym formom kontroli.
Pojęcie decentralizacji jak i subsydiarności swoje podłoże ugruntowane jest
w podmiotach administracji.
Zatem, w dalszej części postaram się wykazać powiązania, wzajemnie zachodzące relacje pomiędzy tymi pojęciami, jak również różnice, które mogłyby wskazywać na ewentualny brak spójności.
Zgodnie z art. 15 ust 1 Konstytucji RP „ustrój terytorialny RP zapewnia decentralizację władzy publicznej”.
Pojęcie decentralizacji dotyczą przede wszystkim struktury aparatu administracyjnego,
a konkretnie stosunków między organami wyższego i niższego stopnia. Odnosi się to wieloszczeblowej struktury administracyjnej.
Cechą charakterystyczną decentralizacji jest to, że dany aparat administracyjny, w którym organy niższego stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia.
Decentralizacja przede wszystkim zakłada samodzielność organów niższego stopnia. Organ wyższego stopnia nie decyduje o obsadzie personalnej organu niższego, a zatem organ niższy jest obsadzany w drodze wyborów, bądź też inny zdecentralizowany organ działający na szczeblu lokalnym, np. radę gminy.
W administracji zdecentralizowanej organ wyższego stopnia nie może wydawać poleceń organom niższego stopnia dotyczących sposobu załatwienia spraw przez organ niższy. Organ wyższy może wkraczać w sprawy załatwiane przez organ niższy tylko w przypadkach określonych przepisami prawa. Nadzoruje on działalność niższego rzędu, lecz nim nie kieruje.
Aby dokładnie wyjaśnić na czym polega decentralizacja, konieczne jest spełnienie kilku warunków.
Elementarne formy wynikają z podstawowych zasad decentralizacji: jest to m.in.: posiadanie przez niższy organ własnych kompetencji i brak hierarchicznego podporządkowania. Obok tych warunków stoją również i dalsze do których należą samodzielność finansowa. Założeniem jest by organ zdecentralizowany posiadał własne źródła dochodu oraz samodzielnie decydował o sposobie wydatkowania posiadanych środków finansowych. Niemniej jednak organ niższego stopnia uzależniony jest od organu wyższego stopnia, popada w zależność, która w zasadzie całkowicie przekreśla zasadę decentralizacji. Udzielenie bądź odmowa przydzielenia środków finansowych może być tylko i wyłącznie uzależniona od spełnienia przez organ niższy różnorakich żądań organów wyższego stopnia.
W przedstawiony sposób zasada decentralizacji w zasadzie tylko i wyłącznie teoretycznie przedstawiona jest jako element zasady demokratycznego państwa prawnego, gdzie tak naprawdę nie spełnia wszystkich wymogów, jeśli chodzi o jej podstawowe zadania
i kompetencje wynikające z tej zasady.
Można również podzielić decentralizację na dwa je podstawowe człony, tj.: decentralizację terytorialną i decentralizację rzeczową.
Decentralizacja terytorialna polega na wyposażeniu organów administracji zarządzających poszczególnymi jednostkami podziału administracyjnego w taki stopień samodzielności wobec organów nadrzędnych, który uzasadnia je za organy zdecentralizowane. Zasadniczym przykładem decentralizacji jest samorząd terytorialny.
Z kolei decentralizacja rzeczowa polega na powierzeniu samodzielnym organom lub organizacjom samorządowym zadań o poszczególnych rodzajach spraw. Przykładem w tego rodzaju decentralizacji jest samorząd zawodowy.
R. Kamiński w artykule pt.: Proces decentralizacji administracji publicznej” zadaje następujące pytanie:
Dlaczego państwo decyduje się na decentralizację swojej władzy”?
Demokracja jest formą ustroju państwa uznającą wolę większości obywateli za źródło władzy. Demokracja to m.in.: stwarzanie warunków dla autentycznego i dobrowolnego uczestnictwa w życiu publicznym. Organy wykonujące zadania administracji publicznej muszą te zasady uwzględniać zarówno w budowie struktur, jak też w metodach działania.
„Samorząd swoje zadania wykonuje z większą kompetencją i zaangażowaniem, zgodnie
z oczekiwaniami społeczności lokalnej. W samorządzie najpełniej urzeczywistnia się idea demokracji obywatelskiej”.
Ogólnie rzecz biorąc decentralizacja to przekazanie zadań i kompetencji administracyjnych rządu i administracji rządowej oraz związanych z nimi środkami finansowymi, samorządowi gminnemu, powiatowemu i wojewódzkiemu.
Samorząd terytorialny jest częścią władzy wykonawczej w państwie polskim. Istnienie samorządu stanowi podstawowy element zasady demokratycznego państwa prawnego. Samorząd terytorialny dzięki przekazanych mu uprawnień, sprawia, że działanie państwa zostaje w pewien sposób zawężone. Jednakże wynikają także pewne ograniczenia. Mimo, że samorząd posiada własną samodzielność, jest podporządkowany państwu, który decyduje
o jego złożoności, formie organizacyjnej oraz o zakresie i formach jego działania
i funkcjonowania.
Do zadań priorytetowych wykonywanych przez samorząd można zaliczyć : oświatę, służbę zdrowia, opiekę społeczną oraz finanse lokalne, ochronę środowiska naturalnego oraz utrzymanie ładu publicznego danej społeczności lokalnej będącej zabezpieczeniem życia
i pracy.
Na podstawie wcześniejszego omówienia chciałabym zwrócić uwagę na dodatkową rzecz,
o której można przeczytać w literaturze, gdzie poruszone zostało również zagadnienie decentralizacji a co za tym idzie, samorządu terytorialnego, który stanowi podstawową instytucję współczesnego państwa. Funkcje oraz zadania samorządu terytorialnego określone są w aktach normatywnych o najwyższej mocy prawnej, łącznie z Konstytucją, choć zakres regulacji bywa różny.
Można dokonać podziału samorządu terytorialnego na dwa aspekty: podmiotowe
i przedmiotowe.
Podmiotem samorządu terytorialnego jest społeczność lokalna zamieszkująca na danym obszarze, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy. To pewnego rodzaju twór powołany przez państwo w celu realizacji jego działań. Zatem państwo spełnia tutaj role pewnego rodzaju „przekaźnika” określając zadania, „tworzonym przez siebie ze społeczności lokalnych, związkom zawodowym”.
Jeśli chodzi natomiast o przedmiotowy zakres samorządu terytorialnego jest administracja państwowa. „ Samorząd terytorialny jest aktem świadomej rezygnacji państwa ze swego imperium na rzecz społeczności lokalnej, co powoduje, że społeczność ta rozwiązuje swoje problemy posługując się środkami prawnymi należącymi poprzednio do państwa”.
Zatem by ogólnie określić, co to jest decentralizacja, posłużę się definicją, że „Decentralizacja - to oparta o prawo samodzielność działania”.
Drugim członem zasady demokratycznego państwa prawnego jest zasada subsydiarności inaczej nazywana zasadą pomocniczości.
Możemy ją rozpatrywać w trzech wymiarach.
Subsydiarność jest jedną z najważniejszych cech ustrojowych państw demokratycznych. Oznacza ona, że działania na szczeblu wyższym powinny być podejmowane jedynie wówczas gdy ich realizacja (na tym szczeblu) zapewnia większą efektywność i skuteczność w odróżnieniu od efektów jakie przyniosłyby te działania, gdyby podjęte zostały przez szczebel niższy.
W wymiarze narodowym subsydiarność oznacza, że wszelkie decyzje powinny zapadać na szczeblu możliwie najbliższym obywatelom, a więc głównie w gminach
i regionach a nie na szczeblu centralnym.
W kontekście Wspólnoty Europejskiej subsydiarność z jednej strony odnosi się do podziału zadań pomiędzy organami Wspólnot Europejskich a administracjami rządowymi (w tym władzami lokalnymi i regionalnymi) oraz zakresu wspólnotowego prawodawstwa z drugiej strony.
Od początku swego istnienia, Wspólnoty Europejskie uwzględniały zasadę subsydiarności, chociaż nie znajdowała ona przez dłuższy czas odzwierciedlenia w zapisach traktatowych.
Artykuł 3b Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej (według tekstu ustalonego w Maastricht) odnosi się do zasady subsydiarności w sposób następujący: "Wspólnota działa w ramach uprawnień przyznanych jej niniejszym Traktatem i celów w nim wyznaczonych. W zakresie, który nie podlega jej wyłącznej kompetencji, Wspólnota podejmuje działania, zgodnie z zasadą subsydiarności, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być zrealizowane w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na skalę lub skutki proponowanych działań, mogą one zostać lepiej zrealizowane przez Wspólnotę. Żadne działanie Wspólnoty nie wykroczy poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów określonych w niniejszym Traktacie".
Zasięg działania Artykułu 3b Traktatu o WE (a więc zasady subsydiarności) jest ograniczony - jak wynika z treści tego artykułu - do dziedzin, w których Wspólnota nie ma wyłącznych kompetencji. Takie wyłączne kompetencje posiada zaś Wspólnota w prawie wszystkich kwestiach dotyczących rynku wewnętrznego, w tym: polityce handlowej, eliminacji przeszkód w funkcjonowaniu podstawowych wolności (swobody przepływu towarów, usług, pracowników i kapitału, organizacji rynków rolnych, reguł konkurencji, ochronie zasobów rybnych, a także odnośnie podstawowych elementów polityki transportowej
Działając na podstawie subsydiarności, czyli pomocniczości, działa w obrębie osoby ludzkiej a jej rozwój wyznacza cel społeczności lokalnej. Oznacza to m.in.:, że dana społeczność służy zaspokojeniu pewnej kategorii ludzkich potrzeb. Jeśli mniejsza społeczność jest stanie zaspokoić potrzeby osoby ludzkiej, to nie pociąga to za sobą konieczności angażowania społeczności i szerszym charakterze.
Ch. Millon - Delsol podtrzymuje, że, „zasada subsydiarności zakłada istnienie organizacji społeczno - politycznej, w której kompetencje lub zdolność do działania przypisane są w pierwszym rzędzie podmiotom społecznym. W przypadku, gdy działania tych podmiotów okażą się niewystarczające, w drugiej kolejności owe kompetencje i zdolności przechodzą na bardziej złożone instancje wyższe (..)”.
Poruszając kwestie realizacji zasady subsydiarności w polskim prawodawstwie należy zwrócić uwagę na fakt, że zasada ta, z uwagi na uwarunkowania historyczne, rozpatrywana jest najczęściej w kontekście możliwość realizacji zadań do niedawna zarezerwowanych wyłącznie dla jednostek administracji publicznej. Możliwość taką zapoczątkowały trzy istotne regulacje prawne - które w znacznym stopniu przyczyniły się do zmian we współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi. Regulacjami tymi były: wprowadzenie trójstopniowego podziału administracyjnego kraju, gdzie część kompetencji władzy centralnej zostało przekazanych do województw samorządowych i powiatów, zdecentralizowanie finansów publicznych oraz wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych.
Najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej jest Konstytucja z dnia 2 kwietnia 1997r. Kluczowe znaczenie, dla rozpatrywanego problemu subsydiarności, ma Preambuła, która określa Konstytucję “... jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot.” W Konstytucji nie ma wprost sformułowanego nakazu współpracy ze zrzeszeniami obywateli, niemniej jednak wykonywanie przez władze publiczne obowiązków wobec obywateli powinno być zgodne z zasadami zawartymi w preambule.
Ustawa o finansach publicznych wprowadza zasadę równości podmiotów w dostępie do środków przeznaczonych na realizację zadań publicznych. Likwiduje tym samym domniemanie pierwszeństwa organów administracji publicznej. Oznacza to, iż organizacje pozarządowe powinny być traktowane jako potencjalni wykonawcy zadań publicznych na tych samych zasadach jak jednostki sektora finansów publicznych. Przepis: Art.25.1. brzmi „Prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje ogółowi podmiotów, chyba że ustawy stanowią inaczej”. Zapisy tej ustawy mówią także, że: „Jednostki nie zaliczone do sektora finansów publicznych, w tym fundacje i stowarzyszenia mogą otrzymywać dotacje celowe na realizację zadań zleconych”.
Doskonałym przykładem są tutaj ustawy samorządowe, ustawy branżowe oraz ustawa o pomocy społecznej.
Zatem, ustawy samorządowe (ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym, ustawa o samorządzie województwa) stanowią rozwinięcie konstytucyjnych zapisów dotyczących decentralizacji władzy publicznej oraz samorządu terytorialnego państwa. Przewidziane są tutaj również środki budżetowe na realizacje zadań własnych oraz zleconych jednostek samorządu terytorialnego. Przykładem może być tu zapis Art. 9 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym który głosi: „W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi”.
Natomiast, ustawy branżowe - w tym ustawa o pomocy społecznej zawierają wiele wytycznych w zakresie współpracy jednostek administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi, a co za tym idzie także w zakresie subsydiarności. I tak, ustawa o pomocy społecznej w Art. 1 ust. 2 mówi: „pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie z organizacjami społecznymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi, fundacjami, stowarzyszeniami, pracodawcami oraz osobami fizycznymi i prawnymi”. Zapis ten oznacza, iż główny ciężar organizacji pomocy społecznej spoczywa na jednostkach administracji, które jednak są zobligowane do współpracy z organizacjami „społecznymi” i które „mogą zlecać, w drodze umowy, organizacjom społecznym (...) zadania z zakresu pomocy społecznej oraz wspierać je w tym finansowo”. Ponadto, Art.12a pkt 1 ust.1 określa zasady tej współpracy i tak: „administracja rządowa i samorząd terytorialny współpracują na zasadach partnerstwa, pomocniczości, profesjonalizmu, równego dostępu, jawności, efektywności ekonomicznej
i jakości z podmiotami o których mowa w ust.1”.
Istotną rolę sprawuje ustawa o pomocy społecznej, która jest doskonałym przykładem regulacji wobec wspólnych (z jednej strony administracji publicznej z drugiej organizacji społecznych) działań w sferze socjalnej. Podobne uregulowania (możliwość realizacji zadań) zawierają także inne akty prawa społecznego jak np. ustawa o rehabilitacji zawodowej
i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, ustawa o zakładach opieki zdrowotnej, ustawa o systemie oświaty czy ustawa o ochronie zdrowia psychicznego. Przypomnieć jednak należy, iż akty te nie wspominają o realizacji zasady subsydiarności rozumianej jako realizowaniu zadań na najniższym, możliwym szczeblu. Kierując się tymi wytycznymi można by powiedzieć, iż zasada ta nie jest realizowana w Polsce a obecne zmiany prawne kładą jedynie podwaliny do zlikwidowania monopolu państwa w obszarze usług społecznych. A co za tym idzie, dyskusja na temat subsydiarności - będzie dopiero szeroko dyskutowana przez teoretyków.
Podsumowując, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot.
Wszystkich, którzy dla dobra Trzeciej Rzeczypospolitej tę Konstytucję będą stosowali, powinni czynić wszystko, dbając o zachowanie przyrodzonej godności człowieka, jego prawa do wolności i obowiązku solidarności z innymi, a poszanowanie tych zasad mieli za niewzruszoną podstawę Rzeczypospolitej Polskiej.
H. Ożóg, A. Potoczek, Ustrój organów administracji publicznej, str. 55, Włocławek 2001
R. Kamiński, Proces decentralizacji administracji publicznej, Księga Jubileuszowa J. Filipek, str. 143, Kraków
G. L. Seiddler, H. Groszyk, J. Malarczyk, A. Pieniązek, Wstęp do nauki o państwie i prawie, str. 94, Lublin 1998
G. L. Seiddler, H. Groszyk, J. Malarczyk, A. Pieniązek, Wstęp do nauki o państwie i prawie, str. 94, Lublin 1998
H. Ożóg, A. Potoczek, Ustrój organów administracji publicznej, str. 55, Włocławek 2001
5