LOKALIZACJA SPALARNI W śWIETLE OBOWIĄZUJĄCYCH PRZEPISÓW

Wiele zachodnich firm oferuje naszym władzom budowę spalarni odpadów. Działania jakie podejmują świadczą jednak, że nie mają oni kompletnego pojęcia o obowiązujących w Polsce przepisach. Wydaje się też, że polscy partnerzy utwierdzają ich w mniemaniu, że wkraczają do kraju, który jest prawną pustynią. Tymczasem nasze przepisy bardzo szczegółowo regulują kwestię lokalizacji i budowy inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi.

Nonszalancja w uzgadnianiu lokalizacji inwestycji często nie popłaca. Bodaj najbardziej jaskrawym tego przykładem są próby budowy spalarni odpadów komunalnych przy ul. Zabranieckiej w Warszawie. W lipcu 1992r. burmistrz dzielnicy Warszawa Praga-Północ wydał dla "zakładu utylizacji" decyzję lokalizacyjną. Decyzja ta została, jako sprzeczna z prawem, oprotestowana przez organizacje ekologiczne. Zastrzeżenia zgłosił też Wydział Ochrony środowiska Urzędu Wojewódzkiego i Wojewódzki Inspektor Ochrony środowiska. Okazało się, że inwestycja nie posiadała wymaganych prawem uzgodnień, nie miała opracowanych ocen oddziaływania na środowisko, nie powiadomiono o niej organizacji ekologicznych, wreszcie nie wydano dla niej wskazań lokalizacyjnych lub zostały one wydane przez niewłaściwy organ. (Dziś już nikt nie chce się do tego przyznać.) Ukoronowaniem urągającego poszanowaniu prawa postępowania lokalizacyjnego była decyzja lokalizacyjna wydana przez niewłaściwy organ. (Decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji wojewódzkich wydaje wojewoda.)

Na nic zdały się pozaprawne deklaracje Andrzeja Walewskiego, wiceministra ochrony środowiska, że "rozwiązania zawarte w koncepcji budowy Zakładu Unieszkodliwiania Stałych Odpadów Komunalnych spełniają wymagania racjonalności ekologicznej i można je uznać za inwestycję proekologiczną" (pismo GIOS-ZO-062-1/92). Nie powiodła się próba dezinformacji prokuratury przez Andrzeja Lecha Sapińskiego, wiceprezydenta Warszawy, że spalarnia nie jest inwestycją szczególnie szkodliwą dla środowiska i zdrowia ludzi w rozumieniu zarządzenia ministra ochrony środowiska (pismo GK-421/92). Efekt jest taki, że po dwóch latach sprawa znalazła się w punkcie wyjścia. Prezydent Warszawy musiał w końcu wznowić postępowanie lokalizacyjne uznając, że dotychczasowe nie było prawidłowe, a upoważniony do rozpatrzenia sprawy burmistrz Warszawy - Woli uchylił decyzję lokalizacyjną.

Na tym jednak nie koniec. Wydana w pośpiechu kolejna decyzja administracyjna została ponownie zawetowana przez organizacje ekologiczne, i ponownie uchylona - tym razem przez Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym. Ciąg dalszy, zapewne, nastąpi...

Do jeszcze bardziej rażącego naruszenia prawa doszło w Bielsku-Białej, gdzie miejscowy Zakład Oczyszczania Miasta próbował wybudować spalarnię opon z pominięciem jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Jak, z rozbrajającą szczerością, stwierdził dyrektor Wydziału Ochrony środowiska UW: "Organ Samorządu Terytorialnego odstąpił w przedmiotowej sprawie (z różnych względów) odstąpił od pełnej procedury postępowania lokalizacyjnego".

Z pewnością nie trzeba dalej dowodzić, jak ważna jest znajomość przepisów dotyczących lokalizacji spalarni odpadów. Może ona stać się w ręku organizacji ekologicznych potężnym orężem w działaniach przeciw spalarniowemu lobby. Przejdźmy zatem do konkretów.

1. ZAKAZ BUDOWY W GRANICACH MIAST

Art. 73.1. p.1. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z 31. stycznia 1980r. (Dz.U. z dn. 11.02.1980r. nr 3, poz. 6 z późniejszymi zmianami) zakazuje budowy w granicach administracyjnych miast zakładów stwarzających zagrożenie dla zdrowia ludzkiego. Ani ustawa, ani inne przepisy, nie zawierają kryteriów, wg. których zakłady zalicza się do "stwarzających zagrożenie". Można jednak przyjąć, że chodzi o zakłady z zarządzenia Ministra Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych I Leśnictwa z dn. 23. kwietnia 1990r. w sprawie inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi (M.P. nr 16, poz. 126). Spalarnia spełnia aż dwa warunki niezbędne dla zaliczenia do tego rodzaju inwestycji.

1. Par. 2 ust. 1 p. 1b wspomnianego rozporządzenia mówi, że inwestycją szczególnie szkodliwą dla środowiska i zdrowia ludzi jest inwestycja, która podczas eksploatacji może powodować emisję zanieczyszczeń w ilości większej niż 20 tys. ton rocznie pyłów i gazów łącznie. Ponieważ przy spalaniu 1 tony odpadów powstaje co najmniej 1 tona gazów (głównie dwutlenku węgla), a przeciętna spalarnia spala ok. 100 tys. ton odpadów rocznie, wymienione kryterium jest spełnione. O tym, że CO2 jest zanieczyszczeniem decyduje art. 26. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, dokumenty podpisane przez Polskę na "Szczycie Ziemi" - Globalnej Konferencji Brazylia'92, a przede wszystkim rozporządzenie Rady Ministrów z 26. stycznia 1993r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska, gdzie w wykazie zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza pod numerem 27 umieszczono właśnie dwutlenek węgla.

2. Par.2 ust.1 p.4 tego samego rozporządzenia jako kryterium wymienia "wytwarzanie lub składowanie odpadów I kategorii uciążliwości bez względu na ilość". Tu znowu pojawia się problem, bowiem w chwili obecnej obowiązują w Polsce aż cztery klasyfikacje odpadów, ale żadna z nich nie jest podziałem na "kategorie uciążliwości". Na szczęście aż trzech podziałów dokonano pod kątem zagrożenia jakie odpady stwarzają dla środowiska, i we wszystkich przypadkach odpady ze spalania śmieci mieszczą się w grupie pierwszej, najbardziej toksycznej.

Pierwszy podział wynika z art. 3. pkt. 5. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Jest to podział na odpady bytowe (czyli komunalne) i gospodarcze (czyli przemysłowe). O kategoriach nie ma w nim mowy.

Drugi podział wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z 30. września 1980r. w sprawie ochrony środowiska przed odpadami (Dz. U. z dn. 5.11.1980r. nr 24 poz. 91). Przepisy te wydzielają trzy specjalne kategorie odpadów:

• odpady szczególnie szkodliwe dla środowiska (odpady zawierające substancje uznane przez ministra zdrowia i opieki społecznej za trucizny i środki szkodliwe),

• odpady grożące skażeniem (zawierające substancje promieniotwórcze),

• odpady grożące zakażeniem (zawierające drobnoustroje chorobotwórcze).

Nie ulega wątpliwości, że pozostałości ze spalania odpadów zawierają trucizny i środki szkodliwe wymienione w ustawie z 21. maja 1963r. o substancjach trujących (Dz. U. z 1963r. nr 22 poz. 116 z późniejszymi zmianami) i rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 28. grudnia 1963r. w sprawie wykazu trucizn i środków szkodliwych (Dz. U. z 1964r. nr 2 poz. 9 z późniejszymi zmianami). Dlatego też pyły i popioły ze spalarni należy zaliczyć do pierwszej z ww. grup.

Kolejny podział, wprowadzony dla naliczania opłat za składowanie odpadów, został wprowadzony rozporządzeniem Rady Ministrów z dn. 27. grudnia 1993r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian (Dz. U. z 1993r. nr 133, poz. 638). (Co roku jest wydawane nowe rozporządzenie zmieniające wysokość opłat, a czasem też listę zanieczyszczeń.) W pierwszej grupie odpadów, o największej uciążliwości, pod numerem 45. znajdują się "odpady zawierające polichlorowane dwubenzofurany, dwubenzo-p-dioksyny, polichlorowane tolueny bądź inne związki o podobnym składzie". Takimi odpadami są właśnie pyły pozostałe po oczyszczeniu spalin ze spalarni. (Pyły te można zapewne zaliczyć także do innych rodzajów odpadów z I kategorii, np. ze względu na zawartość arsenu, rtęci i innych metali ciężkich. Będzie to m.in. zależało od rodzaju spalarni i składu spalanych śmieci. Ilość i jakość odpadów powinna być zadeklarowana przez inwestora w projekcie spalarni.)

Ostatni podział, wyróżniający grupę odpadów niebezpiecznych, został wprowadzony po ostatniej nowelizacji (Dz. U. z 1993r., nr 40, poz. 183) ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Na podstawie ustawowej delegacji minister ochrony środowiska wydał 19. sierpnia 1993r. rozporządzenie ustalające listę odpadów niebezpiecznych (Dz. U. z 1993r. nr 76 poz. 362). Na liście tej. pod poz. 97, znalazły się pozostałości ze spalania odpadów.

Reasumując, spalarnie spełniają dwa kryteria dla inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, i na terenie miast budować ich nie wolno!

2. ZAKAZ BUDOWY W GRANICACH MIASTA

A PLAN ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO I UCHWAŁY RADY GMINY

Może się zdarzyć, że plan zagospodarowania przestrzennego gminy łamie powyższy zakaz. W takim przypadku ma zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 16, poz. 95 z 1990r. z późniejszymi zmianami), który stwierdza, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W konsekwencji uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem przepisów o ochronie środowiska (a więc np. art. 73 ust.1) pociąga za sobą nieważność odnośnej uchwały. Dotyczy to także planów zagospodarowania uchwalonych przed wprowadzeniem reformy samorządowej w 1990r.

Budowa spalarni jest zazwyczaj poprzedzona odpowiednią uchwałą rady gminy, miasta, a w Warszawie dzielnicy - gminy. Jest to dokładnie taka sama sytuacja jak opisana powyżej i pozwala na skorzystanie z uprawnień zawartych w art. 101. ust. 1. ustawy o samorządzie terytorialnym:

Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Niestety po upływie jednego roku od daty podjęcia sąd nie może stwierdzić nieważności uchwały, może jedynie wstrzymać jej wykonanie.

3. UDZIELENIE WSKAZAŃ LOKALIZACYJNYCH I WYDANIE DECYZJI O USTALENIU LOKALIZACJI

Planowanie przestrzenne jest w Polsce dwuetapowe - najpierw udziela się wskazań lokalizacyjnych, a następnie wydaje decyzję o ustaleniu lokalizacji.

Zgodnie z art. 38. ustawy o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989r. nr 17, poz. 99 z późniejszymi zmianami) wskazań lokalizacyjnych (tzn. co najmniej dwóch!) udziela Centralny Urząd Planowania w odniesieniu do inwestycji o znaczeniu krajowym, wojewoda w odniesieniu do inwestycji o znaczeniu wojewódzkim, wreszcie organ gminy (prezydent, burmistrz, wójt) w odniesieniu do inwestycji lokalnych. O zaliczeniu inwestycji do którejś z wymienionych grup rozstrzyga par. 1. rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 27 czerwca 1985r. w sprawie podziału inwestycji (tekst jednolity w Dz. U. z 1990r. nr 11, poz. 75). W powyższym rozporządzeniu nie zostały co prawda uwzględnione spalarnie odpadów, są natomiast elektrownie (inwestycje krajowe) oraz elektrociepłownie i ciepłownie (inwestycje wojewódzkie). Ponieważ spalarnia to, jak mówią slogany reklamowe, "likwidacja odpadów w połączeniu z odzyskiem energii" więc należy ją zaliczyć do jednej z powyższych grup inwestycji. Ponadto w ww. rozporządzeniu wymieniono międzygminne wysypiska odpadów (jako inwestycje wojewódzkie), a jednym z elementów "zakładu utylizacji" jest zawsze budowa składowiska odpadów (przed i po spaleniu). Spalarnie odpadów komunalnych będą zazwyczaj obsługiwać kilka gmin w obrębie jednego województwa, będą więc inwestycjami wojewódzkimi, dla których wskazań udziela wojewoda.

Decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji o znaczeniu krajowym wydaje wojewoda, a o znaczeniu wojewódzkim i lokalnym (z pewnymi wyjątkami) organ gminy. Wydanie decyzji lokalizacyjnej musi zostać poprzedzone uzyskaniem wskazań (par. 3. powyższego rozporządzenia RM). Jest to o tyle ważne, że procedura udzielania wskazań jest obwarowana ostrzejszymi rygorami z punktu widzenia ochrony środowiska od procedury wydawania samej decyzji.

4. KONIECZNOść WYKONANIA OCEN ODDZIAłYWANIA NA śRODOWISKO (OOś)

i dokonania UZGODNIEń Z MINISTREM OCHRONY śRODOWISKA

W celu uzyskania wskazań lokalizacyjnych i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi (a więc np. spalarni odpadów) inwestor musi dokonać szeregu uzgodnień i wykonać dwie oceny oddziaływania na środowisko.

Art. 39. ustawy z dn. 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989r. nr 17, poz. 99 z późniejszymi zmianami) stwierdza, że lokalizacja inwestycji szczególnie szkodliwej dla środowiska i zdrowia ludzi wymaga uzgodnienia z Ministrem Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa i Głównym Inspektorem Sanitarnym po przedłożeniu odpowiedniej oceny oddziaływania na środowisko. Także zgodnie z par.4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 27. czerwca 1985r. (Dz.U. nr 11, poz. 75 z 1990r.) w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji, do wniosku o udzielenie wskazań lokalizacyjnych inwestycji "której wykonanie mogłoby spowodować pogorszenie stanu środowiska, należy dołączyć ocenę oddziaływania tej inwestycji na środowisko". Ocena ta powinna być wykonana przez rzeczoznawcę wskazanego przez wojewodę i odpowiadać warunkom określonym w zarządzeniu Ministra OśZNiL z 23. kwietnia 1990r. w sprawie inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi (M.P. nr 16, poz. 126). Tak więc na etapie udzielania wskazań lokalizacyjnych należy uzyskać pozytywną opinię ministra ochrony środowiska, który przed podjęciem decyzji zasięga opinii komisji ds. ocen oddziaływania na środowisko (zarządzenie nr 22 Ministra OśZNiL z 29. grudnia 1989r.).

Przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji (drugim etapem planowania) inwestor musi, zgodnie z par. 6. ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 27. czerwca 1985r., przedłożyć kompleksową OOś. Inwestor ma wolną rękę przy wyborze biegłego, który wykona tę drugą opinię, o ile biegły ten znajduje się na liście rzeczoznawców Ministra OśZNiL.

5. KONIECZNOŚĆ WYKONANIA OCENY ROZWIĄZAŃ PROJEKTOWYCH I UZGODNIENIA ICH Z WOJEWODĄ

Przed przystąpieniem do budowy inwestor musi wystąpić do kierownika urzędu rejonowego o zatwierdzenie planu realizacyjnego i wydanie pozwolenia na budowę. (Postępowanie to jest regulowane ustawą prawo budowlane - Dz. U. z 1974r. nr 38, poz. 229 z późniejszymi zmianami). Zanim jednak to zrobi, ma obowiązek dokonania kolejnych uzgodnień - tym razem z wojewodą. Mówi o tym art. 68 pkt. 5 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska: "Rozwiązania projektowe inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska podlegają ocenie rzeczoznawcy wskazanego przez wojewodę w zakresie oddziaływania tych inwestycji na środowisko i uzgodnieniu z tym organem. Wyrażenie zgody następuje w formie decyzji." (Gdy uzgodnienie ma być podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, to następuje w formie postanowienia.)

Obowiązek dokonania uzgodnień z wojewodą wynika także z rozporządzenia Rady Ministrów z 30. września 1980r. w sprawie ochrony środowiska przed odpadami (Dz. U. z dn. 5. listopada 1980r. nr 24 poz. 91). Par. 8. rozporządzenia mówi:

"Spalanie odpadów na powierzchni ziemi jest niedozwolone, z wyjątkiem wypadków określonych przez terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, który jednocześnie ustala związane z tym warunki."

Także w tym etapie postępowania lokalizacyjnego (podobnie do opisanych powyżej) mogą uczestniczyć na prawach strony organizacje społeczne. W dodatku status strony przysługuje wszystkim osobom, których interes może zostać naruszony w związku z realizacją inwestycji, i które zgłosiły do niej zastrzeżenia. Na urzędzie ciąży też obowiązek wcześniejszego powiadomienia ww. osób o przygotowywanej inwestycji. Naruszenie którejś z powyższych zasad jest podstawą do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

6. ODPOWIEDZIALNOŚĆ KARNA

Za naruszenie zakazu z art. 73 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska (a więc np. wydanie decyzji o budowie spalarni na terenie miasta) grozi odpowiedzialność karna z art. 106 tejże ustawy.

7. SPALARNIE ODPADÓW TOKSYCZNYCH

Procedura lokalizacyjna spalarni odpadów toksycznych w niczym nie różni się od spalarni odpadów komunalnych. Jej szczególna szkodliwość dla środowiska i zdrowia ludzi nie podlega dyskusji.

8. MAŁE SPALARNIE - DUŻE PROBLEMY

W przypadku małych spalarni, np. przyszpitalnych spalarniach odpadów, trudniej jest wykazać, że są one inwestycjami szczególnie szkodliwymi dla środowiska i zdrowia ludzi. Pierwszy z warunków wymienionych w pierwszej części tekstu, a dotyczący ilości emitowanych zanieczyszczeń, nie będzie zazwyczaj spełniony - spalarnie odpadów szpitalnych spalają kilkaset, a najwyżej kilka tysięcy, ton odpadów rocznie. Drugie kryterium pozostaje jednak nadal spełnione i można się na nie powoływać. (Nawet gdyby uznać, że mała spalarnia nie jest szczególnie szkodliwa, to bez wątpienia jej powstanie może spowodować pogorszenie stanu środowiska. W takim przypadku także obowiązuje wykonanie kompleksowej OOś.)

Małe spalarnie mogą także nie spełniać kryteriów dla inwestycji wojewódzkich - będą wtedy inwestycjami lokalnymi. (Chyba, że będą obsługiwać kilka gmin lub gdy będzie je można potraktować jako ciepłownie.) Wskazania lokalizacyjne dla inwestycji lokalnych wydaje organ gminy (prezydent, burmistrz, wójt), a decyzja o ustaleniu lokalizacji podlega uzgodnieniu z wojewodą. Pozostałe elementy procedury lokalizacyjnej nie ulegają zmianie.

Poważne zagrożenie mogą natomiast stanowić spalarnie mobilne, gdyż nie będą one podlegać opisanej procedurze lokalizacyjnej, podobnie jak przebudowa i rozbudowa istniejących spalarni

9. TO JESZCZE NIE WSZYSTKO

Ten krótki tekst nie wyczerpuje oczywiście wszystkich zagadnień związanych z lokalizacją spalarni. Myślę, że wypada przytoczyć jeszcze jeden przepis (z ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), którego naruszenie może być podstawą do żądania (w ostateczności nawet przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej:

Art. 100. ust. 2. Organy administracji państwowej decydujące o lokalizacji oraz o wyznaczeniu miejsca realizacji inwestycji budowlanych, przed wydaniem decyzji dotyczącej inwestycji o dużym wpływie na środowisko, informują o przygotowywanych przedsięwzięciach organizacje społeczne właściwe ze względu na przedmiot swego działania; organizacje te w terminie nie krótszym niż 14 dni, mogą wnosić swe wnioski i zastrzeżenia.

ust. 3. Właściwy organ administracji państwowej rozpatrzy zgłoszone wnioski i zastrzeżenia oraz zawiadomi o sposobie ich załatwienia organizacje społeczne, które zgłosiły wnioski i zastrzeżenia.