Realizacja zadań z zakresu pomocy społecznej może być ujmowana jako zaspokojenie potrzeb jednostki będącej częścią określonej zbiorowości. W ten sposób organy administracji wykonują nałożone na nie obowiązki konstytucyjne oraz umacniają więzi społeczne.

fot. Thinkstock

W zasięgu zainteresowań systemu pomocy społecznej, udzielanej osobom i rodzinom, w sytuacjach zagrażającego im, lub już osiągniętego, wykluczenia społecznego, marginalizacji, lub głodu, znajdują się takie zjawiska społeczne jak :
- ubóstwo, sieroctwo, bezdomność, bezrobocie;
- niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba;
- przemoc w rodzinie;
- ochrona ofiar handlu ludźmi;
- bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego;
- brak umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej całodobowe placówki opiekuńczo-wychowawcze;
- trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy;
- trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego;
- alkoholizm i narkomania;
- zdarzenia losowe, sytuacje kryzysowe, klęski żywiołowe lub ekologiczne.


Realizacja zadań z zakresu pomocy społecznej może być ujmowana jako zaspokojenie potrzeb jednostki będącej częścią określonej zbiorowości. W ten sposób organy administracji wykonują nałożone na nie obowiązki konstytucyjne oraz umacniają więzi społeczne. Tak wyznaczone zadania i cele tworzą odrębną funkcję administracji publicznej – funkcję świadczącą, nazywaną też administracją usług, funkcją organizatorską lub funkcją służby publicznej. Funkcja świadcząca sprowadza się do zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych ludności w sferze technicznych usług komunalnych (np. zaopatrzenie w wodę, kanalizacja, gospodarka odpadami, transport lokalny, cmentarnictwo), a także w sferze usług społecznych i spraw socjalnych, obejmujących oprócz kultury, oświaty, ochrony zdrowia, właśnie świadczenia pomocy społecznej, których administracja samorządowa jest głównym organizatorem.


Realizacja pomocy społecznej odbywa się zarówno z wyłącznej inicjatywy zainteresowanych beneficjentów tej pomocy, jak i z inicjatywy organów administracji samorządowej. Możliwe jest też wskazanie kilku zasad charakterystycznych dla systemu tej pomocy, wynikających z ustawy o pomocy społecznej, do których zaliczyć można :
- zasadę indywidualizacji i typizacji świadczeń – elastyczność możliwości dostosowania typu pomocy do konkretnej, indywidualnej sytuacji beneficjentów;
- zasadę uznaniowości i roszczeniowości - możliwość elastycznego stosowania prawa, z ochroną przed dowolnością działania organów i zapewnieniem równości wobec prawa;
- zasadę ochrony dóbr osobistych – do których zalicza się m.in: zdrowie, wolność, godność, nazwisko, wizerunek, wolność sumienia, tajemnicę korespondencji;
- zasadę odpłatności – świadczenia mogą być udzielane odpłatnie i nieodpłatnie, część z nich może podlegać zwrotowi;
- zasadę finansowania pomocy społecznej ze środków publicznych – co odróżnia pomoc społeczną od ubezpieczeń społecznych;
- zasadę zakładanej aktywizacji świadczeniobiorcy – świadczenie powinno mieć charakter przejściowy i doprowadzić świadczeniobiorcę do samodzielności życiowej.

Na samorząd terytorialny zostały nałożone obowiązki w zakresie udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym. Artykuł 17 ustawy o pomocy społecznej dokonuje podziału zadań gminy na zadania własne – finansowane ze środków własnych oraz na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Ze względu na charakter ich realizacji, zadania własne mają charakter obowiązkowy lub nieobowiązkowy.

Do zadań gminy o charakterze obowiązkowym zostały zaliczone te, które mają na celu zapewnienie mieszkańcom minimalnego poziomu bezpieczeństwa socjalnego, i które muszą być przez gminę zrealizowane. Szczegółowy katalog tych zadań określa art. 17 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Należą do nich w szczególności:
- opracowanie i realizacja gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych, a w tym: sporządzanie bilansu potrzeb gminy w zakresie pomocy społecznej, programów pomocy i profilaktyki, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka;
- udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku i niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym;
- przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych oraz zasiłków celowych, w tym również na pokrycie wydatków na świadczenia zdrowotne osobom bezdomnym oraz innym osobom niemającym prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego w NFZ ;
- opłacanie składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny;
- praca socjalna – jako profesjonalne, zorganizowane i celowe działanie procesowe o charakterze prospołecznym, jako celowa pomoc międzyludzka, wykonywana nie tyle przez instytucje, ale przez konkretne osoby, to jest pracowników socjalnych, poprzez bezpośredni kontakt z osobami potrzebującymi pomocy w formach: poradnictwa specjalistycznego, interwencji kryzysowej, rodzinnego wywiadu środowiskowego, kontraktu socjalnego.
- organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, dożywiania dzieci i inne formy pomocy skierowane do osób potrzebujących w sytuacjach wymienionych we wstępie tego artykułu.


Do zadań gminy o charakterze nieobowiązkowym zostały zaliczone te zadania, których realizacja wynika z rozeznanych potrzeb mieszkańców, a ich wykonanie może być uzależnione od możliwości finansowych gminy. Należą do nich m.in.(art. 17 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej):
- przyznawanie i wypłacanie zasiłków specjalnych celowych;
- przyznawanie i wypłacanie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie zasiłków, pożyczek oraz pomocy w naturze;
- prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki;
- podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej, wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych;
- współpraca z powiatowym urzędem pracy w zakresie upowszechniania ofert pracy oraz informacji o wolnych miejscach pracy, upowszechniania informacji o usługach poradnictwa zawodowego i o szkoleniach.


Określony został również katalog świadczeń, których realizację zleca gminie administracja rządowa, a które mają charakter gwarancji socjalnych państwa.

Środki na realizację tych zadań zapewnia budżet państwa. Należą do nich w szczególności:
- organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub poprzez organizację środowiskowych domów samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi;
- przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną;
- realizacja zadań wynikających z rządowych programów pomocy społecznej, mających na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych;
- przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych, a także udzielanie schronienia, posiłku oraz niezbędnego ubrania cudzoziemcom .

Gminy, choć najważniejsze i najbliższe osobom potrzebującym wsparcia, nie są jedynymi jednostkami samorządu terytorialnego, na których ciążą obowiązki z zakresu pomocy społecznej. Przegląd katalogu zadań gminy, powiatu i województwa samorządowego pozwala na stwierdzenie, że zadania te przenikają się wzajemnie i w wielu przypadkach ich realizacja wymaga partnerskiego współdziałania pomiędzy jednostkami organizacyjnymi różnych szczebli samorządu terytorialnego.

fot. Thinkstock

Katalog zadań własnych powiatu określony został w art. 19 ustawy o pomocy społecznej:
- prowadzenie domów pomocy społecznej o określonym standardzie;
- organizowanie mieszkań chronionych oraz kierowanie osób ubiegających się o przyjęcie do domów pomocy społecznej (DPS);
- opracowywanie powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych;
- udzielanie informacji o prawach i uprawnieniach;
- organizowanie i prowadzenie specjalistycznego poradnictwa dla rodzin biologicznych i zastępczych oraz terapii rodzinnej;
- prowadzenie ośrodka interwencji kryzysowej;
- opieka nad dziećmi osieroconymi lub niedostosowanymi społecznie w ośrodkach i placówkach adopcyjno-opiekuńczych, opiekuńczo-wychowawczych i innych dla dzieci i młodzieży o zasięgu ponadgminnym;
- tworzenie i realizacja programów pomocy dziecku i rodzinie, np. program pomocy rodzinom wielodzietnym;
- finansowanie powiatowych ośrodków wsparcia, z wyłączeniem ośrodków dla osób z zaburzeniami psychicznymi;
- pomoc w integracji ze środowiskiem osób opuszczających zakłady karne, niektóre rodzaje placówek opiekuńczo-wychowawczych, resocjalizacyjnych, rodziny zastępcze;
- pomoc pieniężna na usamodzielnienie oraz pokrywanie wydatków związanych z kontynuowaniem nauki dla osób opuszczających niektóre typy placówek opiekuńczo-wychowawczych, schroniska, zakłady poprawcze, DPS, rodziny zastępcze;
- organizowanie opieki, pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci w rodzinach zastępczych;
- utworzenie i utrzymywanie powiatowego centrum pomocy rodzinie, w tym zapewnienie środków na wynagrodzenia pracowników;
- inne działania wynikające z rozeznanych potrzeb.


Do zadań fakultatywnych powiatu należy:
- organizowanie, zapewnienie funkcjonowania powiatowego ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi;
- utworzenie i zapewnienie funkcjonowania powiatowego centrum pomocy rodzinie;
- pomoc (opieka zdrowotna i usługi opiekuńcze) kombatantom oraz osobach będącym ofiarami represji wojennych i okresu powojennego ;
- analiza sytuacji życiowej kombatantów i osób represjonowanych oraz podejmowanie w tym zakresie stosownych inicjatyw.


Do zadań powiatu należy również realizacja zadań przewidziana w innych ustawach, między innymi w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych . Do tych zadań należy:
- powoływanie i odwoływanie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności;
- udzielanie dofinansowania na likwidację barier architektonicznych, urbanistycznych, transportowych i technicznych, realizowane na wnioski osób niepełnosprawnych;
- dofinansowanie działalności warsztatów terapii zajęciowej;
- dofinansowanie uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabilitacyjnych;
- udzielanie osobom niepełnosprawnym pożyczek na rozpoczęcie działalności gospodarczej lub rolniczej;
- umarzanie pożyczek do wysokości 50% oprocentowania kredytów bankowych, zaciąganych przez osoby niepełnosprawne na kontynuowanie działalności gospodarczej lub prowadzenie własnego lub dzierżawionego gospodarstwa rolnego;
- dokonywanie zwrotu kosztów poniesionych przez pracodawcę na organizację nowych lub przystosowanie istniejących stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych bezrobotnych lub poszukujących pracy i nie pozostających w zatrudnieniu, skierowanych do pracy przez powiatowy urząd pracy;
- dokonywanie zwrotu kosztów poniesionych przez pracodawcę na wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, bezrobotnych lub poszukujących pracy.

Do katalogu zadań pomocy społecznej, które zostały przewidziane do realizacji przez samorząd województwa zaliczono:
- sporządzanie bilansu potrzeb i środków w zakresie pomocy społecznej we współpracy z gminami i powiatami;
- organizowanie kształcenia, w tym prowadzenie szkół społecznych oraz szkolenia zawodowego kadr pomocy społecznej;
- wspieranie samorządów w działaniach na rzecz ograniczenia ubóstwa.

Katalog zadań jednostek samorządu terytorialnego z zakresu pomocy społecznej domykają zadania wojewody i ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Po stronie wojewody znalazły się zadania dotyczące m.in.:
- nadzoru i kontroli nad realizacją zadań pomocy społecznej przez administrację samorządową oraz inne podmioty realizujące zadania określone w ustawie o pomocy społecznej;
- współpracy z poszczególnymi szczeblami tej administracji;
- sposobu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej;
- wydawanie i cofanie zezwoleń na prowadzenie domów pomocy społecznej i placówek zapewniających całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku i niepełnosprawnym;
- prowadzenie rejestru domów pomocy społecznej i placówek zapewniających całodobową opiekę osobom potrzebującym, w tym prowadzonych na podstawie przepisów o działalności gospodarczej, placówek opiekuńczo-wychowawczych, ośrodków adopcyjno-opiekuńczych, placówek zapewniających miejsca noclegowe oraz jednostek specjalistycznego poradnictwa;
- koordynacja działań w zakresie integracji osób posiadających status uchodźcy, w szczególności w zakresie wskazania miejsca zamieszkania uchodźcy;
- koordynacja, kontrola i nadzór zadań realizowanych przez samorządy terytorialne.

Minister właściwy do spraw pomocy społecznej swoją uwagę skupia na monitorowaniu pomocy społecznej, analizowaniu jej skuteczności, aby w efekcie tych działań tworzyć koncepcję dalszych kierunków rozwoju pomocy społecznej w kraju. Działania ministra koncentrują się na takich zadaniach, które mają umożliwić dalszy dynamiczny rozwój systemu pomocy społecznej. Ponadto, minister został wyposażony w uprawnienia do określania standardów w poszczególnych segmentach pomocy społecznej, co będzie wpływać na jakość funkcjonowania systemu i zbliży jego poziom do standardów państw UE.

Przegląd katalogu zadań gminy, powiatu i województwa samorządowego pozwala na stwierdzenie, że zadania te przenikają się wzajemnie i w wielu przypadkach ich realizacja wymaga partnerskiego współdziałania pomiędzy jednostkami organizacyjnymi gminy, powiatu i województwa. Można jednak wskazać, że o ile zadania gminy skierowane są w szczególności na zabezpieczenie indywidualnych potrzeb życiowych osób, to zadania powiatu skierowane są głównie do rodzin i określonych grup społecznych już dotkniętych albo zagrożonych wykluczeniem społecznym, z zakładanym celem reintegracji społecznej beneficjentów tych działań. Po stronie samorządu województwa leżą natomiast zadania kreowania polityki społecznej, tworzenia rozwiązań systemowych, organizacyjnego i finansowego wspierania samorządów niższego stopnia i organizacji pozarządowych wykonujących zadania z tego zakresu.

Należy zauważyć, że obecna ustawa o pomocy społecznej w sposób chronologiczny i uporządkowany odnosi się do opracowywania i realizacji strategii rozwiązywania problemów społecznych, ze szczególnym wyróżnieniem zadań z zakresu pomocy społecznej na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego, zaczynając od strategii gminnej, która powinna przełożyć się na strategię powiatową, a następnie na strategię regionalną. Precyzyjne określenie, które z problemów społecznych w danej społeczności lokalnej uznane zostaną za najistotniejsze, pozwoli samorządom konstruować odpowiednie programy łagodzące skutki tych problemów.