Bąkowski Tomasz

komentarz

Zakamycze 2004

Komentarz do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004.

Stan prawny: 2004.11.01

Wykaz skrótów

Akty prawne

k.c. - ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.)

k.p.a. - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)

u.g.n. - ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.)

u.s.g. - ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

u.s.p. - ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)

u.s.w. - ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)

u.p.z.p. - ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717)

u.s.z. - ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.)

u.z.p. - ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.)

z.t.p. - rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908)

Inne

Dz. U. - Dziennik Ustaw

LEX - System Informacji Prawnej LEX Omega

M.P. - Monitor Polski

m.p.z.p. - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

NSA - Naczelny Sąd Administracyjny

ONSA - Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

OSNAPiUS - Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSNIC - Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna

OSP - Orzecznictwo Sądów Polskich

OSS - Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych

OTK - Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

PiP - Państwo i Prawo

RPEiS - Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny

RCSS - Rządowe Centrum Studiów Strategicznych

SKO - Samorządowe kolegium odwoławcze

Ustawa

z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. Nr 80, poz. 717 zm.: Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 41, Nr 141, poz. 1492)

Rozdział 1

Przepisy ogólne

Art. 1. Ustawa określa:

1. Komentowana ustawa (u.p.z.p.), z uwagi na przedmiot regulacji, jest głównym aktem prawnym normującym zagadnienia mające istotny wpływ na podstawowe płaszczyzny życia społecznego. Rozstrzygnięcia zapadające w zwiazku z wprowadzeniem przepisów u.p.z.p. odciskają swoje piętno w sferze gospodarki, wpływając na stopień industrializacji obszarów objętych działaniami planistycznymi i rozwój infrastruktury technicznej. Aktami wydawanymi na podstawie u.p.z.p. można oddziaływać na zjawiska demograficzne, podejmując stosowne decyzje np. w zakresie urbanizacji terenów. Urządzenia planistyczne przewidziane w przepisach u.p.z.p. są także podstawowym środkiem stymulowania zadań w zakresie ochrony środowiska. Znaczenie unormowań zawartych w u.p.z.p. w znacznej mierze wynika z tego, że rozstrzygnięcia zapadające na zasadach i w trybie ujętym w komentowanej ustawie prowadzą do trwałych, niekiedy nieodwracalnych zmian w ukształtowaniu i zagospodarowaniu obszarów będących przedmiotem tych rozstrzygnięć.

2. Zakres przedmiotowy u.p.z.p. określony w art. 1 ust. 1 jest wyrazem kompleksowego podejścia ustawodawcy do problematyki zagospodarowania przestrzennego. Nie gubiąc z pola widzenia wielu unormowań ustawowych i podustawowych o charakterze szczególnym, należy uznać u.p.z.p. za regulację podstawową w zakresie prawa zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego realizujących zadania planistyczne oraz organów administracji rządowej wyposażonych w kompetencje do wydawania aktów z zakresu planowania przestrzennego. Ta swego rodzaju zupełność unormowania wyraża się w ujęciu problematyki gospodarki przestrzennej zarówno w wymiarze prawno-materialnym, jak i prawno-procesowym. Wśród przewidzianych w u.p.z.p. urządzeń prawnych można wyróżnić akty planistyczne normatywne i akty polityki planowania przestrzennego. Obie te grupy aktów planowania przestrzennego są sporządzane i podejmowane w trybie uregulowanym w znacznym zakresie przepisami komentowanej ustawy.

Treść art. 1 ust. 1 u.p.z.p. nawiązuje zasadniczo do redakcji art. 1 ust. 1 poprzedniej regulacji, to jest ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., oznaczanej dalej skrótem u.z.p.), przy czym bardziej wnikliwe porównanie obecnie obowiązujących uregulowań w tym zakresie z regulacjami u.z.p. wykazuje nieco inne rozłożenie akcentów w obu ustawach. I tak, z brzmienia art. 1 ust. 1 u.z.p. wynika, że przedmiotem jej unormowań były "zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa (...)". Natomiast według art. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawa ta określa "zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej". Trzeba tu jednak zaznaczyć, że odmienne brzmienie art. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza, iż kwestia potencjalnych sporów pomiędzy jednostką, samorządem terytorialnym i administracją rządową jest obecnie bezprzedmiotowa. Przeciwnie, przeznaczenie terenów na określone cele, niezależnie od rozwiązań przepisów prawa pozytywnego, jest niejako naturalną płaszczyzną ścierania się interesów jednostki, wspólnot lokalnych i interesu ogólnopaństwowego. Od roku 1999 do trzech kategorii podmiotów będących wyrazicielami wyżej wymienionych interesów dołączył czwarty uczestnik, którym jest region - województwo samorządowe. W ujęciu obowiązujących uregulowań prawnych "zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa...", o których była mowa w art. 1 ust. 1 u.z.p., należy traktować jako jeden z istotnych aspektów składających się na szersze zjawisko, a mianowicie na zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej.

3. W przepisach komentowanego artykułu znajdują się dwie kategorie wartości, które z różną mocą powinny wpływać na rozwiązania przestrzenne realizowane na podstawie u.p.z.p. Do pierwszej z nich należy zaliczyć ład przestrzenny i zrównoważony rozwój - uznane za podstawy działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Te dwie determinanty, których znaczenie zostało sprecyzowane w przepisach art. 2 u.p.z.p., należy uznać za zasady wszelkich działań odnoszących się do gospodarki przestrzennej. Przyjęcie "ładu przestrzennego" i "zrównoważonego rozwoju" za podstawę działań planistycznych czyni je głównymi miernikami prawidłowości i legalności realizacji przepisów u.p.z.p. Stąd też ocena, czy dane przedsięwzięcie planistyczne może być uznane za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w dużej mierze będzie zależne od tego, czy pozostaje w zgodzie z wymogami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Treść tych pojęć należy uznać za dyrektywy interpretacyjne przy realizacji przepisów u.p.z.p. oraz przy kontroli aktów planistycznych.

4. Druga kategoria wartości, które wytyczają kierunki planowania i zagospodarowania przestrzennego, została wskazana w art. 1 w ust. 2 u.p.z.p. Obowiązek uwzględniania tych wartości nie oznacza jednak, że są one objęte bezwzględną ochroną, o czym może świadczyć przepis art. 6 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (oznaczanego dalej skrótem m.p.z.p.) kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wpływają więc na swobodę korzystania z rzeczy przez osoby posiadające do niej tytuł prawny (prawo własności, ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości, dysponowanie nieruchomością pod innym tytułem), ograniczając ją poprzez przeznaczenie danej nieruchomości na ściśle określony cel.

Przepis ust. 2 zawiera katalog czynników, które powinny być uwzględniane przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest to jednak katalog zamknięty. Wymogi, które powinny być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymienione w komentowanym przepisie, należy uznać za typowe i szczególnie istotne. Część z nich podlega prawnej ochronie przewidzianej w przepisach szczególnych.

5. Wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1), wynikają z przepisów prawa, a przede wszystkim z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Równocześnie jednak odwołanie się do wymagań urbanistyki i architektury stanowi konieczność odniesienia się do zasad i ocen o pozaprawnym pochodzeniu. Zatem przepis nakazujący uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, rodzi również w tym zakresie obowiązek przestrzegania także norm technicznych i na przykład estetycznych (o pojęciu i treści ładu przestrzennego zob. komentarz do art. 2 pkt 1).

6. Walory architektoniczne i krajobrazowe to również wartości odwołujące się do ocen pozaprawnych: technicznych i estetycznych. Zarówno rozwiązania architektoniczne, jak i walory krajobrazowe, będące zjawiskami ściśle estetycznymi, należałoby uznać za dobra wspólne, które stanowią, tak jak na przykłąd czyste powietrze, wartości o charakterze publicznym, które są przez prawo publiczne szczególnie chronione (zob. M. Szewczyk, glosa do wyroku NSA z 5 października 1999 r., II SA/Gd 686/99, OSP 2000, z. 11, poz. 162).

7. Trzecia grupa wartości podlegających uwzględnieniu to wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wymagania te zostały wyrażone w przepisach prawa pozytywnego, zwłaszcza w ustawach: z dnia 21 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Uszczegółowienie powyższych regulacji nastąpiło w aktach wykonawczych, wydanych na podstawie upoważnień zawartych w wymienionych ustawach. Wskazane regulacje nie wyczerpują katalogu przepisów obowiązującego porządku prawnego, których przedmiotem jest ochrona szeroko rozumianego środowiska. Do tej podstawowej grupy regulacji należy dodać liczne szczegółowe rozwiązania prawne przewidziane m.in. w ustawach z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 ze zm.) z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo górnicze i geologiczne (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), czy też z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.).

Nakaz uwzględniania w procesach planistycznoprzestrzennych wymagań ochrony środowiska sformułowany przez ustawodawcę należy przyjąć jako szczególny wyraz troski o tę kategorię dóbr o charakterze powszechnym, a zarazem wprowadzenie konkretnych gwarancji wymienionych w powołanych wyżej ustawach szczególnych. Równocześnie omawiana regulacja tworzy płaszczyznę realizacji reguł zrównoważonego rozwoju - jednego z dwóch składników podstawy działań planistycznych.

8. Uwzględnianie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej konkretyzuje się, podobnie jak wymagania ochrony środowiska, w przepisach obowiązującego prawa. W tym przypadku głównym materialnoprawnym wsparciem respektowania tych wartości w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego są unormowania ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz rozporządzeń wydawanych na jej podstawie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (III RN 82/99) wyraził pogląd, iż "ochrona dóbr kultury wymaga stosownej przestrzennej koordynacji realizacji różnych celów i zadań, a więc także właściwego zagospodarowania przestrzeni sąsiadujących z obiektami lub terenami, które stanowią przedmiot ochrony jako dobra kultury (...)" (OSNAP 2000, nr 15, poz. 571).

Przykładem przepisów szczególnych, określających wymagania, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 4, mających jednocześnie wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego, są regulacje ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412 ze zm.).

9. Planowanie i realizacja planów zagospodarowania przestrzennego jako działania o charakterze publicznoprawnym powinny w szczególny sposób brać pod uwagę człowieka, który jest adresatem kreowanej przestrzeni. Prawny obowiązek uwzględniania wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 5, jest wsparty wieloma przepisami odrębnymi. Wśród nich znajdują się przepisy ustawy z dnia 14 marca 1995 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.). Na jej podstawie organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zostały powołane między innymi do uzgadniania - w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego - projektów planów zagospodarowania województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Innym przykładem prawnych rozwiązań urzeczywistniających uwzględnianie wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi w sferze planowania i realizacji zagospodarowywania przestrzennego są przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229). Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy właściwe urzędy, instytucje, organizacje, przedsiębiorcy lub osoby fizyczne są obowiązane uwzględnić wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej przy zagospodarowywaniu i uzbrajaniu terenu. Do tej samej grupy przepisów należy zaliczyć regulacje zawarte w ustawach: Prawo geologiczne i górnicze, o odpadach oraz wymienione w pkt 6 akty prawne z zakresu ochrony środowiska i przyrody.

10. Istotny wpływ na planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, jak wynika to z przepisu art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., mają także wymagania ochrony bezpieczeństwa mienia. Mieniem, zgodnie z art. 44 k.c., jest własność i inne prawa majątkowe. Niewątpliwie regulacje u.p.z.p. odnoszą się przede wszystkim do gruntów i innych nieruchomości. Stąd też wymagania, o których mowa w pkt 5, odnoszą się przede wszystkim do ochrony prawa własności, które osobno - expressis verbis - jest przywoływane w pkt 7 komentowanego przepisu, oraz ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomości, zwłaszcza do użytkowania wieczystego, użytkowania, a także praw obligacyjnych, takich jak dzierżawa czy też najem. Z drugiej jednak strony, jeśli ustawodawca nie ograniczył przedmiotu "uwzględniania", należałoby przyjąć, że bezpieczeństwo, także i innych praw majątkowych, w tym praw rzeczowych na ruchomościach, winno być brane pod uwagę przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wymagania ochrony bezpieczeństwa mienia, podobnie jak w przypadkach wcześniej wymienionych, znajdują swoje materialnoprawne odniesienie w przepisach szczególnych. Wśród nich znajdują się przywołane wyżej regulacje ustawy o ochronie przeciwpożarowej, Prawo geologiczne i górnicze, zwłaszcza w zakresie warunków wydobywania kopalin, czy też ustawa - Prawo wodne, szczególnie w odniesieniu do zagadnień związanych z ochroną przeciwpowodziową.

11. Potrzeby niepełnosprawnych to kolejny z wymogów, które zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. powinny być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wypełnienie tych wymogów wyraża się między innymi w przyjmowaniu takich ustaleń w aktach planowania przestrzennego, które dają możliwość realizacji przewidywanych zamierzeń i zarazem pozostają w zgodzie z tymi przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i precyzującymi je przepisami rozporządzeń wykonawczych, które wprowadzają obowiązek dostosowania projektowanych i realizowanych obiektów budowlanych do potrzeb osób niepełnosprawnych. Według przepisu art. 5 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Projekt budowlany - w myśl art. 34 ust. 3 pkt 2 tejże ustawy - powinien zawierać projekt architektoniczno-budowlany określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3, również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych.

12. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, będące przedmiotem zainteresowania wielu dyscyplin, ma również swój wymiar ekonomiczny. Wartość ekonomiczna terenów jest uwarunkowana wieloma czynnikami. Składa się na nią m.in.: położenie geograficzne, sposób wykorzystywania obszarów sąsiednich, stopień nasycenia infrastrukturą techniczną itp. Niezwykle istotnym czynnikiem wpływającym na ekonomiczne walory przestrzeni, zdefiniowane w art. 2 pkt 17 u.p.z.p., jest niewątpliwie cel, na który z prawnego punktu widzenia może być wykorzystana dana nieruchomość. Wiążące określenie przeznaczenia nieruchomości następuje w aktach planowania przestrzennego przewidzianych w u.p.z.p., zwłaszcza w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.). Gospodarka przestrzenią powinna być prowadzona ze szczególnym poszanowaniem istniejących już walorów ekonomicznych. Działania planistyczne mogą te walory wzmacniać i ku temu skłania się ratio legis pkt 6 w komentowanym artykule. Ekonomiczne konsekwencje zmiany przeznaczenia terenów objętych działaniami planistycznymi zostały poddane prawnej regulacji w u.p.z.p. (zob. szczególnie art. 35 i 36).

13. Kolejną wymienioną w komentowanym artykule wartością, którą należy w sposób szczególny uwzględniać przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest własność. Jak wyżej wspomniano, prawne urządzenia przewidziane w przepisach u.p.z.p. w sposób wiążący określają sposób wykorzystania terenów objętych zasięgiem oddziaływania tych urządzeń, a zatem wywierają wpływ na treść wykonywania prawa własności. Pomimo iż własność jako podstawowa wartość państwa prawnego podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej (zob. art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. Nr 78, poz. 483), to jednak ochrona ta ustępuje niekiedy wartościom wyżej cenionym przez ustawodawcę (szerzej na temat wpływu działań podejmowanych w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego na prawo własności zob. komentarz do art. 6 u.p.z.p.).

14. Potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa należą niewątpliwie do podstawowych wartości objętych kwalifikowaną ochroną prawną. Troskę prawodawcy o obronność i bezpieczeństwo państwa wyrażają liczne przykłady z obowiązującego porządku prawnego. Wynika z nich, że w przypadkach, w których dochodzi do podjęcia działań polegających na ochronie jednej kategorii wysoko cenionych wartości kosztem innych, obronności i bezpieczeństwu państwa daje się pierwszeństwo przed prawem własności czy też wolnością gospodarczą. Przykładem tego może być instytucja świadczeń rzeczowych przewidziana w ustawie z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 205 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 lutego 2002 r. w sprawie świadczeń na rzecz obrony (Dz. U. Nr 18, poz. 168). Wiele praw i wolności obywatelskich doznaje ograniczeń z uwagi na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa w stanach nadzwyczajnych, w tym zwłaszcza w stanie wojennym, którego prawna regulacja znajduje się w ustawie z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 156, poz. 1301). Realizacja potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa może także "konkurować" z uwzględnianiem w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony przyrody (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1996 r., II SA/Po 898/96, Samorząd Terytorialny 1997, nr 6, s. 72) oraz innych wartości wymienionych w komentowanym artykule oraz przewidzianych w innych regulacjach.

15. Dopełnieniem katalogu typowych "wartości wysoko cenionych" (por. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 30 i n.), które powinny być w sposób szczególny uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są "potrzeby interesu publicznego". Termin "interes publiczny" należy do często spotykanych w języku prawnym tzw. pojęć nieostrych, a więc takich, których treść jest odczytywana przez pryzmat konkretnych przypadków. "Odczytującym" jest z reguły organ (sąd) stosujący przepisy prawa zawierające to określenie (więcej na ten temat zob. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986; M. Zdyb, Prawny interes jednostki w sferze materialnego prawa administracyjnego. Studium teoretyczno-prawne, Lublin 1991, s. 210-245). Immanentną cechą pojęć nieostrych jest właśnie ich "bieżące definiowanie" przez podmioty realizujące przepisy, w których treści się znajdują. Stąd też pewną niekonsekwencją jest próba ustawowej definicji interesu publicznego podjęta w przepisie art. 2 pkt 4 u.p.z.p.

16. Tytułem podsumowania należy podkreślić, iż wymienione w art. 1 ust. 2 wymagania, walory i potrzeby stanowią zbiór wartości, które w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego winny być uwzględniane, a co za tym idzie - brane pod szczególną ochronę, i/lub wyznaczać aksjologiczne granice, w jakich jest dokonywany wybór optymalnych rozstrzygnięć podejmowanych przy kształtowaniu ładu przestrzennego. Wartości te zasługują na miano podstawowych, czy też typowych, ale ze względu na użyte sformułowanie "w szczególności" nie stanowią katalogu zamkniętego. Można więc do wymienionej w ust. 2 listy dodawać jeszcze inne, wynikające z przepisów szczególnych, wartości mające (lub będące mieć w przyszłości) wpływ na określenie celu przeznaczenia i sposobu korzystania z obszarów objętych czynnościami planistycznymi.

Art. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o:

1. Zgodnie z zaleceniem pochodzącym z "Zasad techniki prawodawczej" (zob. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz. U. Nr 100, poz. 908) w przepisach ogólnych ustawy zamieszcza się, obok unormowań dotyczących m.in. określenia zakresu spraw w niej regulowanych, "objaśnienia użytych w ustawie określeń i skrótów", zwane też słownikiem wyrażeń ustawowych. Słownik taki został zamieszczony w art. 2 u.p.z.p. Głównym jego celem jest wyjaśnienie najistotniejszych pojęć występujących w komentowanej ustawie, a zwłaszcza tych, którym ustawodawca nadaje na potrzeby danej regulacji znaczenie różne od powszechnie przyjętego lub definiowanego w innych aktach prawnych.

2. Pojęcia wyjaśniane w art. 2 u.p.z.p. można podzielić na trzy grupy: pojęcia definiowane poprzez odesłanie do definicji zawartych w przepisach innych ustaw, pojęcia używane w języku potocznym w różnych znaczeniach oraz pojęcia wywodzące się z języka specjalistycznego używanego w architekturze i urbanistyce. Do pierwszej z wymienionych grup należą: "zrównoważony rozwój", "środowisko", w znacznej mierze "inwestycja celu publicznego", "obszar wsparcia", "teren zamknięty" oraz "uzbrojenie terenu". Do grupy pojęć używanych powszechnie w języku potocznym w różnych znaczeniach i z tego względu precyzowanych w definicjach ustawowych należą: "interes publiczny", "dobra kultury współczesnej", "dostęp do drogi publicznej" oraz "wartość nieruchomości". Pozostałe wyrażenia można uznać za pojęcia wywodzące się z języka architektoniczno-urbanistycznego, których znaczenie zostało wyjaśnione i usankcjonowane prawem.

3. Odnosząc się do treści art. 2 w ogólności, trzeba podkreślić jego niezwykle istotne znaczenie dla zgodnego z wolą ustawodawcy odczytywania pozostałych unormowań u.p.z.p., w których użyto zwrotów definiowanych w art. 2. Pozytywnie należy też ocenić formułę definiowania poprzez odesłanie do definicji przewidzianych w innych ustawach. Tego typu zabiegi pełnią ważną funkcję w pojmowaniu obowiązującego porządku prawnego w kategoriach systemu. Prawo postrzegane w kategoriach systemu powinno cechować się między innymi uporządkowaniem i spójnością terminologii języka aktów normatywnych. Głównym postulatem w tym zakresie jest ujednolicenie znaczenia słów używanych w przepisach prawa. Poza sporem jest, że przepisów poszczególnych aktów normatywnych nie można realizować czy też poddawać analizie w oderwaniu od pozostałych unormowań obowiązujących w tym samym czasie i miejscu. Stąd też uniwersalizacja języka aktów prawnych sprzyja spójności prawa.

4. Wyraźnym odstępstwem od przyjętej w znacznej części art. 2 metody odsyłania do definicji sformułowanych już w innych przepisach rangi ustawowej jest pojęcie działki budowlanej. Pojęcie to zostało już bowiem zdefiniowane w art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Wprowadzenie do u.p.z.p. odrębnej definicji działki budowlanej jest efektem jednej z wielu poprawek zaproponowanych i wprowadzonych przez Senat w toku prac legislacyjnych. Przyjęcie przez ustawodawcę takiego rozwiązania może dziwić i to z dwóch zasadniczych powodów: po pierwsze dlatego, że definicje zawarte w u.g.n. służyły za podstawę wyjaśnienia użytych przez u.p.z.p. pojęć, takich jak inwestycja celu publicznego (pkt 5) i uzbrojenie terenu (pkt 13), po drugie, że definicja działki budowlanej, zawarta w u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), była tożsama z definicją sformułowaną w u.g.n. Chyba jedynym uzasadnieniem takiego stanu rzeczy mogło być uznanie pojęcia działki budowlanej za termin na tyle istotny dla uregulowań u.p.z.p., że wymagający bezpośredniego wyrażenia w komentowanej ustawie. Należy jednak mieć na względzie i to, że powtórzenia obowiązujących przepisów w innym akcie normatywnym stoją w sprzeczności z uznanymi i usankcjonowanymi prawnie zasadami techniki prawodawczej, czego wyrazem jest przepis § 4 z.t.p., zgodnie z którym ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach. Regulacje tworzone wbrew cytowanemu przepisowi mogą rodzić pewne niejasności przy wykładni unormowań u.p.z.p. i u.g.n. Obecnie definicja działki budowlanej określona w art. 4 pkt 3a u.g.n. różni się od pojęcia działki budowlanej przewidzianej w komentowanym przepisie. Stan taki również należy ocenić negatywnie. Rozbieżności terminologiczne w aktach normatywnych o zbliżonym przedmiocie regulacji, których przepisy są równocześnie stosowane w wielu rodzajach spraw, z natury rzeczy stają się źródłem problemów i nieporozumień, zwłaszcza w zakresie interpretacji prawa.

5. Kolejnym pojęciem definiowanym w art. 2 u.p.z.p., wymagającym szczególnej uwagi, jest "interes publiczny". Jak już wspomniano w pkt 14 komentarza do art. 1 pojęcie "interes publiczny" zaliczane jest do kategorii tak zwanych pojęć nieostrych. Ich znaczenie jest ustalane każdorazowo z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących konkretyzacji stosowanej normy prawnej. Pomimo to ustawodawca w pkt 4 art. 2 dokonuje próby skonkretyzowania tego pojęcia. Z powyższego przepisu wynika, iż próby tej nie można do końca uznać za udaną. Wyjaśnienia, czym jest interes publiczny w rozumieniu u.p.z.p., dokonano bowiem za pomocą określeń, które same wymagają doprecyzowania. Wydaje się więc, że przy ustalaniu istnienia w danym przypadku interesu publicznego należy uwzględniać konkretne okoliczności występujące w sprawie.

Art. 3. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

1. W przepisach art. 3 u.p.z.p. został dokonany wstępny podział zadań i służących ich realizacji urządzeń prawnych pomiędzy główne szczeble administracji: centralną, wojewódzką i gminną. Ustawodawca podtrzymał tym samym, zawartą w u.z.p., przyjętą powszechnie w państwach Europy Zachodniej (por. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 77), koncepcję trzech podstawowych poziomów planowania przestrzennego, to jest planowania ogólnopaństwowego, regionalnego i gminnego, nadając jednocześnie działaniom na szczeblu powiatu charakter komplementarny. Koncepcję tę wyraża już sam układ redakcyjny u.p.z.p. Wśród siedmiu rozdziałów składających się na komentowaną ustawę trzy z nich zatytułowano: "Planowanie przestrzenne w gminie", "Planowanie przestrzenne w województwie" oraz "Planowanie przestrzenne na szczeblu krajowym". Brak natomiast na tym poziomie wyodrębnionej jednostki redakcyjnej traktującej o planowaniu powiatowym. Co prawda w ust. 2 komentowanego artykułu jest mowa o zadaniach administracji powiatowej, to jednak organy administracji powiatowej w odróżnieniu od naczelnych i centralnych organów administracji rządowej, organów samorządu województwa oraz organów gminy nie zajmują się "kształtowaniem i prowadzeniem polityki przestrzennej", lecz zaledwie prowadzeniem "analiz i studiów". Ich przedmiotem są zaś między innymi, dokonywane przez organy powiatu, przy uwzględnieniu właściwości rzeczowej wynikającej z przepisów szczególnych, zagadnienia wynikające z realizacji polityki ekologicznej, określonej w powiatowych programach ochrony środowiska zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm. - art. 17-18), czy też związane z obowiązkiem opracowania przez zarząd powiatu projektów planów rozwoju sieci drogowej dróg powiatowych i innych zadań powierzonych organom w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm. - art. 20).

2. We wstępnym podziale zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, o którym traktują przepisy art. 3 u.p.z.p., uczestniczą jeszcze inne podmioty, co wynika z treści ust. 1 tego artykułu. Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502) zmienione przepisami u.p.z.p. oraz późniejszymi nowelizacjami powierzają bowiem część kompetencji planistycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, działającego w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw gospodarki morskiej, rolnictwa, środowiska, spraw wewnętrznych i obrony narodowej oraz dyrektorów urzędów morskich (zob. art. 37a i art. 37b ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej). Z kolei w sprawach zagospodarowania przestrzennego terenów zamkniętych właściwym organem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 60 ust. 3 u.p.z.p., jest wojewoda.

Art. 4. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

1. Z przepisu ust. 1 wynika, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak pod rządami u.z.p., jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Realizacja zarówno wszelkich idei planistycznych, jak i skonkretyzowanych zamierzeń powstałych na różnych szczeblach administracji zależy z reguły od inkorporowania ich do m.p.z.p. Albowiem to w m.p.z.p. dochodzi do wiążącego podmioty władzy, w tym administracji, oraz podmioty spoza systemu władzy (osoby fizyczne i ich organizacje) ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Priorytetowa rola m.p.z.p. w procesie planistycznym wpływa na status gminy, której organy zostały wyposażone w kompetencje do jego sporządzania i uchwalania. W orzecznictwie i piśmiennictwie z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego ów status został nazwany mianem władztwa planistycznego gminy (zob. np. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 1995 r., SA IV 346/95, ONSA 1996, nr 3, poz. 125; z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 659/98, ONSA 2000, nr 1, poz. 16). Władztwo planistyczne, utożsamiane z ustalaniem przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 1998 r., IV SA 2234/97, LEX nr 43835; z dnia 30 marca 1999 r., IV SA 1530/98, LEX nr 48219) powinno mieścić się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1999 r., IV SA 1412/99, LEX nr 48218).

Mimo że z perspektywy całej regulacji rozwiązania przyjęte w komentowanej ustawie ograniczają - w porównaniu z unormowaniami przyjętymi w u.z.p. - zakres władztwa planistycznego gminy, czego przykłady zostaną wskazane przy okazji omówienia kolejnych przepisów u.p.z.p., to również w świetle obecnie obowiązującego prawa organy gminy pełnią zasadniczą funkcję w procesie kształtowania ładu przestrzennego.

2. Inne określenie używane dla oddania właściwego miejsca gminy w reżimie prawa zagospodarowania przestrzennego pod rządami u.z.p. to tzw. samodzielność planistyczna. Wyrażała się ona i obecnie wyraża przede wszystkim fakultatywnością sporządzania m.p.z.p. W poprzednim porządku prawnym w wielu przypadkach, gdy ustawodawca nie uzależniał zmiany zagospodarowania przestrzennego od uchwalenia i obowiązywania m.p.z.p., zmiany takie mogły być dokonywane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanych w braku m.p.z.p. na podstawie "obowiązujących ustaw" (por. art. 2 ust. 2 u.z.p.).

Z treści ust. 2 komentowanego artykułu należałoby wywodzić przekonanie o zachowaniu szerokiej swobody organów gminy w zakresie prawotwórstwa planistycznego oraz o możliwości zastępowania aktu normatywnego o powszechnej mocy obowiązującej (m.p.z.p.) aktem indywidualnym i konkretnym - decyzją administracyjną. Dalsze przepisy u.p.z.p. (zwłaszcza art. 50-65) zdają się koncentrować na decyzjach o lokalizacji inwestycji celu publicznego i o warunkach zabudowy jako na aktach stanowiących substytut m.p.z.p., w przypadku gdy z przepisów szczególnych lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zob. komentarz do art. 9) nie wynika, iż zmiana zagospodarowania terenu może być dokonana wyłącznie na podstawie m.p.z.p. W świetle obowiązującego stanu prawnego pozostałe cechy, którymi charakteryzowała się decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu unormowana przepisami u.z.p., uległy marginalizacji lub też utraciły rację bytu. Należy tu przede wszystkim podkreślić, iż rozstrzygnięcia określone w ust. 2 komentowanego artykułu nie pełnią już funkcji aktu precyzującego ustalenia m.p.z.p., albowiem w przypadku obowiązywania planu na danym terenie decyzji takich się nie wydaje, ponieważ same jego ustalenia stanowią według rozwiązań przyjętych w u.p.z.p. wystarczającą podstawą do zmiany zagospodarowania terenu. W sytuacjach, w których zgodnie z przepisami Prawa budowlanego zmiana zagospodarowania terenu ma polegać na wzniesieniu obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia, ustalenia m.p.z.p. stanowią obecnie wystarczającą podstawę - w sferze planowania przestrzennego - do rozstrzygania sprawy o pozwolenie na budowę.

Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie w przypadku braku na danym terenie obowiązującego m.p.z.p. świadczy także i o tym, że decyzja ta nie pełni już funkcji informującej. Pod rządami poprzedniej regulacji potencjalny inwestor, składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uzyskiwał w formie decyzji administracyjnej kategoryczną odpowiedź na pytanie, czy zamierzenia określone we wniosku mogą zostać zrealizowane na wskazanym przez niego terenie. Obecnie podmioty zainteresowane uruchomieniem procesu inwestycyjno-budowlanego konfrontują swoje zamierzenia z odpowiednimi postanowieniami m.p.z.p. Tylko przy braku m.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nadal może być postrzegana przez pryzmat aktu zawierającego szczegółową informację o terenie, a ściślej o możliwych sposobach zagospodarowania terenu.

3. Przepisy u.p.z.p., przewidując dwa rodzaje rozstrzygnięć podejmowanych w przypadku braku m.p.z.p., nadają im zbiorczą nazwę "decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Rozstrzygnięciami tymi są decyzja o lokalizacji celu publicznego oraz decyzja o warunkach zabudowy. Pierwsza z nich ma zastosowanie przy realizacji inwestycji, o których mowa w art. 6 u.g.n., a więc przy realizacji celów publicznych. Według powołanego przepisu celami publicznymi są:

- wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji,

- wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie,

- budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń,

- budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania,

- budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

- ochrona pomników zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady,

- budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej i placówek opiekuńczo-wychowawczych,

- budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich,

- poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową,

- zakładanie i utrzymywanie cmentarzy,

- ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej,

- ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody,

- inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

Zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji celu publicznego zależy więc od tego, czy zamierzenia inwestycyjne, wymagające uzyskania w tym względzie stosownej decyzji, posiadają "pierwiastek" publiczny. Dlatego też np. budowa oczyszczalni ścieków może być uznana za inwestycję celu publicznego tylko wtedy, gdy ma być przeznaczona do użytku powszechnego. Jeżeli zaś inwestor zamierza realizować wspomnianą inwestycję na własny użytek (przydomowa oczyszczalnia ścieków) lub dla ściśle określonych podmiotów (użytkowników), to z prawnego punktu widzenia będzie to przedsięwzięcie należące do kategorii inwestycji niepublicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2000 r. (I SA 363/99) sformułował następującą tezę: "Zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym dla oceny spełnienia przesłanki »celu publicznego« nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Również nie ma znaczenia, czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy, czy też docelowy" (LEX nr 55777).

Generalne stanowisko NSA dotyczące określenia pojęcia celu publicznego ilustruje fragment uzasadnienia do wyroku z dnia 10 października 2000 r. (II SA/Kr 1010/00): "Pojęcie »cel publiczny«, jakim posługuje się ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do jego potocznego znaczenia. Ustawodawca ustalił w art. 6 tej ustawy zamknięty katalog celów publicznych; wymienione w pkt 10 tego artykułu »inne cele« to tylko cele określone w odrębnych ustawach" (ONSA 2001, nr 4, poz. 186). Dorobek orzeczniczy w tym zakresie to również poglądy NSA o bardziej kazuistycznym charakterze. I tak NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2001 r. (I SA 1984/99) przyjął, iż "w pojęciu obiektów i urządzeń łączności publicznej ( art. 6 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) nie mieści się wydzielenie gruntu pod budynki służące do obsługi klientów Przedsiębiorstwa Państwowego Użyteczności Publicznej »Poczta Polska« oraz budynki pomocnicze" (LEX nr 78958). Z kolei w wyroku z dnia 8 listopada 2000 r. (I SA 1986/99) uznał, że "Celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego". Zdaniem Sądu celów takich nie realizuje szkoła podstawowa lub przedszkole prowadzone przez zgromadzenie zakonne (LEX nr 75560). Aprobując ten ostatni pogląd, zbieżny z regulacją obowiązującego prawa oświatowego, należy równocześnie podkreślić, że stanowisko, według którego realizatorami celów publicznych są wyłącznie jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, nie powinno być odnoszone do każdego z celów publicznych. W przypadku dotyczącym prowadzenia szkół publicznych jest ono poparte regulacją przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.). Jednak w odniesieniu do innych celów publicznych przewidzianych w art. 6 u.g.n. nie powinno się stosować ograniczeń z uwagi na status podmiotu realizującego ów cel.

Realizacja inwestycji nieposiadających charakteru publicznego przy braku m.p.z.p. odbywa się na zasadach i w trybie określonych w art. 59-67 u.p.z.p.

4. Zabieg terminologiczny przewidziany w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 może się stać w wielu przypadkach przyczyną szeregu nieporozumień. Stąd też warto raz jeszcze podkreślić, że w obowiązującym porządku prawnym pod pojęciem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się zarówno decyzję o lokalizacji celu publicznego, jak i decyzję określającą sposób zagospodarowania i warunki zabudowy innych - niepublicznych inwestycji. Jeśli więc w przepisach szczególnych mowa jest o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to zależnie od odniesienia przewidywanej zmiany zagospodarowania terenu do celu publicznego należy zastosować właściwe urządzenie prawne, którym będzie odpowiednio decyzja o lokalizacji celu publicznego, bądź też decyzja o warunkach zabudowy.

5. Przepis ust. 1a został dodany z dniem 16 kwietnia 2004 r. przez art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 41). Odsyła on zwłaszcza do materialnoprawnych reguł kształtowania ładu przestrzennego znajdujących się w obszarze kognicji organów administracji morskiej. Dotyczą one między innymi takich specyficznych kwestii, jak: lokalizacja sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń przeznaczonych do przeprowadzania badań naukowych, rozpoznawania lub eksploatacji zasobów w morskich obszarach RP.

6. Według przepisu ust. 3 tereny zamknięte, to jest tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych, pozostają poza regulacją m.p.z.p. Niemniej nadanie obszarom statusu terenów zamkniętych wpływa na pewne działania organów gminy sporządzających i uchwalających m.p.z.p. Według komentowanego przepisu w m.p.z.p. ustala się granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. "Ustalanie" polega na naniesieniu stosowanych danych na część graficzną planu oraz na odpowiednim odniesieniu się do terenów zamkniętych w tekście uchwały, jeśli oczywiście takie tereny znajdą się w obszarze objętym ustaleniami m.p.z.p. Jak wynika z definicji terenów zamkniętych oraz z przepisu art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, "ustalenia" terenów nie można utożsamiać z ich ustanawianiem, albowiem kompetencje w tym zakresie nie zostały przyznane radzie gminy uchwalającej m.p.z.p., lecz właściwym ministrom i kierownikom urzędów centralnych.

Nie ulega natomiast wątpliwości, iż objęcie zamierzeniami planistycznymi obszarów, na których znajdują się tereny zamknięte, wpływa na treść postanowień planu, przynajmniej w części graniczącej z tymi terenami - zwanej strefą ochronną. Nie dość dokładne sformułowanie ostatniego zdania w ust. 3 komentowanego artykułu, zgodnie z którym w strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu, należałoby odczytywać w ten sposób, że oto ustalenie przeznaczenia terenu położonego w sąsiedztwie terenów zamkniętych będzie wpływać na rozstrzygnięcia w tym zakresie, włącznie z zakazem zabudowy niektórych terenów. Samo zaś stwierdzenie, że "w strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów", nic tak naprawdę szczególnego nie wprowadza, albowiem w zasadzie każde rozstrzygnięcie m.p.z.p. jest w pewnym sensie "ograniczeniem w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów". Szerzej na ten temat w komentarzu do art. 6 u.p.z.p.

Art. 5. Opracowywanie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest projektowaniem zagospodarowania przestrzennego, odpowiednio w skali regionalnej i lokalnej, w rozumieniu art. 2 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 oraz z 2002 r. Nr 23, poz. 221, Nr 153, poz. 1271 i Nr 240, poz. 2052).

1. Przepis art. 5 przez odesłanie do ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów wprowadza wymóg opracowywania projektów planów zagospodarowania województwa, studiów gminnych i m.p.z.p. przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych oraz wpisanych na listę członków izby samorządu zawodowego urbanistów.

2. Regulacje u.s.z. nakładają na osoby zamierzające wykonywać zawód architekta, inżyniera budownictwa lub urbanisty obowiązek przynależności do odpowiedniej izby samorządu zawodowego. Obligatoryjne członkostwo, charakterystyczne dla organizacji samorządowych, stanowi warunek konieczny wykonywania wymienionych wyżej profesji, co w odniesieniu do urbanistów wyraża się między innymi w prawie do samodzielnego projektowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej lub kierowania zespołem prowadzącym takie projektowanie.

Według art. 5 ust. 3 u.s.z. członkiem izby urbanistów mogą być osoby, które:

a) posiadają uprawnienia urbanistyczne uzyskane na podstawie art. 51 u.z.p.;

b) posiadają uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym uzyskane na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym;

c) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych o kierunkach: architektura, urbanistyka lub gospodarka przestrzenna, a także doświadczenie zawodowe zdobyte w czasie dwuletniej pracy związanej z gospodarką przestrzenną;

d) posiadają dyplom ukończenia innych wyższych studiów:

- które w obowiązującym programie nauczania realizują zagadnienia związane z architekturą i urbanistyką lub gospodarką przestrzenną w wymiarze co najmniej 90 godzin, uzupełnionych studiami podyplomowymi w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej, a także doświadczenie zawodowe zdobyte w czasie trzyletniej pracy związanej z gospodarką przestrzenną, albo

- uzupełnionych studiami podyplomowymi w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej, mają doświadczenie zawodowe zdobyte w czasie trzyletniej pracy związanej z gospodarką przestrzenną, a także złożyły egzamin ze znajomości przepisów prawnych dotyczących gospodarki przestrzennej oraz praktycznego zastosowania wiedzy w zakresie urbanistyki,

e) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej oraz:

- posiadają w państwie członkowskim Unii Europejskiej prawo do projektowania zagospodarowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej,

- ukończyły studia wyższe uznane w Polsce za równorzędne na kierunkach architektura i urbanistyka oraz gospodarka przestrzenna, trwające co najmniej 4 lata,

- odbyły dwuletnią praktykę przy projektowaniu zagospodarowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej.

Ponadto umowa międzynarodowa, zawarta na zasadzie wzajemności, może określić inny tryb zrzeszania osób w izbie urbanistów.

3. Opracowywanie przez osoby uprawnione projektów aktów, o których mowa w art. 5 u.p.z.p., należy rozpatrywać w kategoriach "wewnętrznych czynności planistycznych". Oznacza to, że zgodnie z przepisami u.p.z.p. zarówno projekty planów wojewódzkich, studia gminne oraz m.p.z.p., jak i uchwalone akty planistyczne stanowią realizację kompetencji właściwych organów administracji publicznej, a co za tym idzie, to właśnie tym właściwym organom (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz marszałkowi województwa - w odniesieniu do projektów i odpowiednio radzie gminy i sejmikowi województwa - w stosunku do m.p.z.p., gminnego studium oraz planu zagospodarowania województwa) jest przypisywane "autorstwo" powyższych dokumentów (por.: art. 9 ust. 2, art. 12 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 41 ust. 1 pkt 4, art. 42 ust. 1 u.p.z.p.).

Art. 6. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

1. Treść przepisu art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jest tożsama z przepisem art. 33 u.z.p. Wskazuje na jedną z najistotniejszych cech m.p.z.p., wynikającą z jego celów i funkcji. Współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy (zob. teza 1 do art. 4). Wysoce doniosłe prawnie konsekwencje uchwalenia m.p.z.p. czynią radę gminy zobowiązaną do ustawicznego czuwania nad zasadnością i prawidłowością realizacji planistycznych i zarazem prawotwórczych kompetencji oraz przeciwdziałania nadużyciom wspomnianego wyżej władztwa planistycznego. Należy bowiem zaznaczyć, iż następstwem ustaleń przewidzianych w m.p.z.p. może być pozbawienie właściciela prawa do nieruchomości przez jej wywłaszczenie (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., IV SA 1678/98, LEX nr 48263). Może się tak stać wówczas, gdy nieruchomość objęta m.p.z.p. zostanie przeznaczona na jeden z celów publicznych wymienionych w art. 6 u.g.n. lub w innych przepisach rangi ustawowej.

2. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Ka 1842/97, OSS 2000, nr 1, poz. 4). Trzeba jednak pamiętać o tym, iż każde ograniczenie prawa własności, w tym także to uzasadnione ochroną praw osób trzecich bądź interesem publicznym, powinno zostać wyrażone w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności. W razie wątpliwości dotyczących zakresu jego ograniczenia należy więc dokonywać wykładni na korzyść zasady.

Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym" ( wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2000, nr 2, poz. 29).

3. Przepisy ust. 2 komentowanego artykułu również nawiązują do rozwiązań przyjętych w u.z.p. (por. art. 3 u.z.p.). Wydaje się, iż najważniejsza zmiana, wpływająca na różnicę, jaka wynika z porównania obu wymienionych przepisów, polega na rezygnacji z wyznaczenia granic prawa do zagospodarowania terenu oraz ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do osób trzecich, za pomocą "zasad współżycia społecznego". Granice te wyznaczają obecnie przepisy ustawowe dla obu przypadków (określonych w pkt 1 i 2) oraz w odniesieniu do prawa zagospodarowania własnego terenu - warunki ustalone w m.p.z.p. lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także "chroniony prawem interes publiczny oraz interes osób trzecich".

4. Prawa, o których mowa w ust. 2, odnoszą się do sfery materialnej, co oznacza, że dotyczą one skutków związanych ze zmianą zagospodarowania terenu, z wywołanym przez nią określonym stanem rzeczy. Nie można natomiast przenosić uprawnień przewidzianych w tym przepisie na płaszczyznę proceduralną związaną z trybem dokonywania tych zmian. W tym bowiem zakresie mają zastosowanie przepisy u.p.z.p. określające prawnoprocesową sytuację osób zainteresowanych w procedurach sporządzania i uchwalania m.p.z.p. ( art. 17-18) oraz w postępowaniach w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 52-53 wraz z przepisami k.p.a.). Podobne poglądy w tej kwestii wyraził NSA w rozstrzygnięciach podejmowanych pod rządami u.z.p. (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1998 r., IV SA 2237/98, LEX nr 43839).

Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określa, iż "prawo zagospodarowania terenu" mieści się w granicach wyznaczonych między innymi ustaleniami m.p.z.p. To zaś prowadzi do wniosku, że unormowania zawarte w komentowanym przepisie nie dają podstaw do wiążącego organy gminy żądania zmiany m.p.z.p. w celu zagospodarowania terenu zgodnie z zamysłem właściciela (użytkownika wieczystego). Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył w takich sytuacjach możliwość wykorzystania instytucji skargi na bezczynność organu przewidzianej w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym (zob. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1998 r., II SA/Wr 280/96, OSP 1998, z. 5 poz. 103).

5. Użyte w ust. 2 pkt 2 pojęcie interesu prawnego występuje także m.in. w art. 28 k.p.a., w art. 101 u.s.g. oraz w wielu innych ustawach, w tym również w aktach z zakresu prawa materialnego. Mimo iż pojęcie to stało się przedmiotem wielu opracowań (zob. zwłaszcza: T. Bigo, Ochrona interesu indywidualnego w projekcie kpa, PiP 1960, z. 3; T. Rowiński, Interes prawny w procesie cywilnym i postępowaniu nieprocesowym, Warszawa 1971; M. Zdyb, Prawny interes jednostki..., op. cit.; J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996), to w praktyce wciąż jest przyczyną licznych sporów, czego dowodem jest bogate orzecznictwo sądowe w tym przedmiocie.

W doktrynie przyjmuje się, że interes prawny to interes (korzyść, potrzeba) znajdująca zabezpieczenie a zarazem uzasadnienie w prawie (por. M. Zdyb, Prawny interes jednostki..., op. cit. , s. 31-32). Zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie poglądem źródeł interesu prawnego należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199).

Ilustracją linii orzeczniczej NSA na temat interesu prawnego niech będzie teza, zgodnie z którą "Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532).

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do przepisu art. 3 pkt 2 u.z.p., według którego każdy ma prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, potwierdził przedstawione wyżej stanowisko, uznając, że "Interes prawny w tym przypadku wynikać musi jednak z konkretnego przepisu prawa materialnego. (...) Interes prawny odróżnić należy od interesu faktycznego. Występuje on w stanie, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem zagospodarowania terenu, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego" ( wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., IV SA 1866/97, LEX nr 48704).

Teza potwierdzająca pogląd, iż źródłem interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego mogą być przepisy prawa cywilnego, została wyrażona między innymi w wyroku NSA z dnia 29 grudnia 1999 r., IV SA 1501/99 (LEX nr 48196).

Przepisy art. 6 ust. 2 u.p.z.p. odnoszą się do ochrony interesu prawnego wyłącznie w zakresie działań podejmowanych na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Czynności realizowane na dalszych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego, podejmowane na podstawie przepisów prawa budowlanego, podlegają reżimowi przepisów odrębnych, zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Tam też znajdują się prawne gwarancje służące ochronie interesów osób trzecich przy realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, z. 1, poz. 15).

Art. 7. Rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

1. Zamieszczenie powyższego przepisu wśród "Przepisów ogólnych" - chociaż równie dobrze mógłby się on pojawić w dalszej części ustawy, przy okazji unormowań dotyczących trybu sporządzania projektu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, gminnego studium oraz m.p.z.p. - ma na celu rozwianie jakichkolwiek wątpliwości w przedmiocie weryfikacji rozstrzygnięć podejmowanych w trakcie procedur planistycznych. Zastosowanie takiego zabiegu redakcyjnego jest wyrazem głównych postulatów leżących u podstaw u.p.z.p. Jej unormowania mają między innymi na celu uproszczenie i przyspieszenie postępowań prawnych poprzedzających i warunkujących podjęcie czynności zmierzających do zmiany zagospodarowania terenu, w tym zwłaszcza do podjęcia robót budowlanych. Wiele przykładów regulacji zmierzających do tego celu można znaleźć w kolejnych przepisach u.p.z.p. (zob. np.: art. 12 ust. 1, art. 20 ust. 1).

2. Wyraźne wyłączenie możliwości weryfikacji rozstrzygnięć, o których mowa w art. 7 u.p.z.p. czyni bezprzedmiotowym poszukiwanie podstaw do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w zakresie środków odwoławczych od decyzji administracyjnych i postanowień w procedurach sporządzania projektów planu zagospodarowania przestrzennego województwa, studium gminnego oraz m.p.z.p. Możliwość zaskarżania działań planistycznych powstaje dopiero po podjęciu uchwał w sprawie wymienionych wyżej aktów.

Podstawą do zaskarżenia uchwał rady gminy w sprawach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego jest niewątpliwie przepis art. 101 u.s.g. Natomiast możliwości zaskarżenia uchwały sejmiku województwa o planie zagospodarowania przestrzennego województwa należałoby poszukiwać w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), albowiem przepis art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), odpowiadający art. 101 u.s.g., odnosi się jedynie do aktów prawa miejscowego, a więc aktów o powszechnej mocy obowiązującej, plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest zaś aktem kierownictwa wewnętrznego. Oznacza to, iż postanowienia takiego planu nie mają bezpośredniego wpływu na kształtowanie sytuacji prawnej podmiotów pozostających poza systemem podmiotów administracji publicznej, to jest jednostek i ich organizacji.

3. Należałoby przyjąć, iż prawną formą rozstrzygnięć, o których mowa w art. 7, jest zawiadomienie, a więc czynność materialno-techniczna kończąca postępowanie w sprawach skarg i wniosków w trybie określonym przepisami art. 238 i art. 247 k.p.a. (na temat zawiadomień kończących powołane wyżej postępowania zob. m.in. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, op. cit., s. 870-872; M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927-2000, Kraków 2000, s. 1035).

Art. 8. Organem doradczym ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego jest Główna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna.

1. Komisje urbanistyczno-architektoniczne powoływane na podstawie art. 8 u.p.z.p. stanowią swego rodzaju novum - gremia nieznane przepisom u.z.p. Komisje te mają pełnić funkcję organów doradczych. Z dalszych regulacji u.p.z.p. wynika, iż w zakresie swoich kompetencji komisje urbanistyczno-architektoniczne odpowiednio: opiniują projekty gminnego studium i m.p.z.p. oraz ocenę aktualności studium (art. 11 pkt 5, art. 17 pkt 6 lit. a oraz art. 32 ust. 2), projekt planu zagospodarowania województwa (art. 41 ust. pkt 5), ocenę realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (art. 45).

Wprowadzenie do obowiązującej ustawy instytucji komisji urbanistyczno-architektonicznych, zwłaszcza wojewódzkich i gminnych, stanowi konsekwencję zwiększenia stopnia szczegółowości aktów planistycznych sporządzanych na szczeblach lokalnym i regionalnym.

2. Główna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna oraz komisje wojewódzkie są - według komentowanych przepisów - organami powoływanymi obligatoryjnie, Główna Komisja przez właściwego ministra, a komisje wojewódzkie przez marszałków województw. Warunkową fakultatywność powoływania gminnych komisji należy tłumaczyć problemami natury organizacyjnej, kadrowej i finansowej, jakie mogą w praktyce powstać w niektórych gminach. Stąd też alternatywą dla "własnych" komisji staje się możliwość skorzystania z usług organu opiniującego, powołanego w innej gminie, bądź komisji powiatowej.

3. Prawną podstawą współpracy z komisją funkcjonującą przy innej jednostce samorządu terytorialnego jest porozumienie. Treść ust. 4 i 5 komentowanego artykułu rodzi wątpliwości, czy porozumienia, o których mowa w tych przepisach, są porozumieniami w rozumieniu u.s.g. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm. Zgodnie z art. 74 u.s.g. gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania.

Zawarcie takiego porozumienia wymaga podjęcia przez rady zainteresowanych gmin uchwał aprobujących treść jego projektu. Zaakceptowane w ten sposób postanowienia podpisują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) stron porozumienia. Treść porozumienia jest publikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Formułowane w doktrynie prawa definicje porozumienia komunalnego określają, iż jego przedmiotem mają być "zadania publiczne, zawarte bezpośrednio w celu doprowadzenia do ich wykonania" (L. Wengler, Charakter prawny porozumienia komunalnego - porozumienie komunalne a umowy z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, Gdańskie Studia Prawnicze, t. VIII, Gdańsk 2002, s. 153).

Z art. 8 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że:

1) porozumienie jest zawierane bezpośrednio przez organy wykonawcze;

2) przedmiotem porozumienia nie jest bezpośrednia realizacja zadania publicznego, lecz powierzenie komisji powstałej w jednej gminie pełnienia funkcji organu doradczego w drugiej gminie.

Tak więc przedmiot tego porozumienia ma charakter stricte ustrojowy (wewnętrzny). Co prawda jego celem jest współdziałanie z organami gminy w procesie sporządzania aktów planistycznych, które niewątpliwie są realizacją zadań publicznych, jednak samo porozumienie daje jedynie możność ich realizacji. Zatem jego wpływ jest raczej pośredni.

Porozumienie przewidziane w ust. 5 pomiędzy organami powiatu i gminy jeszcze bardziej nie przystaje do unormowań u.s.g. i u.s.p., albowiem na ich podstawie to gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu (zob. 8 ust. 2a u.s.g., art. 3 ust. 5, art. 5 ust. 2 u.s.p.). Brak jest natomiast podstaw do zawierania porozumień celem wykorzystywania działań powiatu wspomagających realizację zadań należących do zakresu działania gminy.

Podsumowując powyższe uwagi, należałoby uznać, iż konstrukcja porozumienia zawarta w art. 8 ust. 4 i 5 jest różna od instytucji porozumienia przewidzianej w przepisach art. 8 ust. 2a i art. 74 u.s.g. oraz art. 3 ust. 5 i art. 5 ust. 2 u.s.p. Należy jednak przy tym podkreślić, iż wykorzystanie przedstawionej instytucji porozumienia w sferze prawno-ustrojowej nie jest zjawiskiem zupełnie precedensowym. Podobny zabieg został zastosowany przy tworzeniu wspólnej dla miasta na prawach powiatu i powiatu graniczącego z takim miastem komisji bezpieczeństwa i porządku (zob. art. 38a u.s.p.).

Wydaje się, iż ustawodawca, realnie oceniając możliwości ekonomiczne i kadrowe znacznej części gmin, stworzył możliwość skorzystania ze swoistej pomocy innych jednostek samorządu terytorialnego, czym oddalił groźbę "paraliżu planistycznego" w gminie. Uwarunkowania obiektywne mogą bowiem uniemożliwić powołanie gminnych komisji. Brak zaś organu opiniującego projekty studium oraz m.p.z.p., a co za tym idzie - brak wymaganych przez przepisy u.p.z.p. opinii, skutkowałby wadliwością uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i m.p.z.p., dającą podstawy do stwierdzenia nieważności tych uchwał przez organ nadzoru lub sąd administracyjny.

4. Obsada komisji urbanistyczno-architektonicznych poza Główną Komisją, której skład ustala minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, powinna pozostawać w zgodzie z dyspozycją zawartą w przepisie art. 8 ust. 6 u.p.z.p. Dosyć ogólne sformułowanie dotyczące kryteriów doboru członków komisji należałoby interpretować w sposób następujący. Po pierwsze, określenie kwalifikacji merytorycznych członków komisji za pomocą parametrów "wykształcenia i przygotowania fachowego związanego bezpośrednio z teorią i praktyką planowania przestrzennego" obejmuje szeroki krąg osób będących przedstawicielami różnych profesji. Poza niekwestionowanym uczestnictwem w tym gremium urbanistów, architektów i inżynierów budownictwa istnieje, jak się wydaje, możliwość uzupełnienia składu kolegium o specjalistów z zakresu ochrony środowiska geologii powiązanych w związku z wykonywaniem swojego zawodu z "teorią i praktyką planowania przestrzennego". Przepisy u.p.z.p. nie czynią też przeszkód w powoływaniu do składu komisji socjologów miast oraz prawników specjalizujących się w problematyce prawa zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, rekomendacja co najmniej połowy składu komisji odnosi się w równym stopniu zarówno do samorządów architektów, urbanistów, inżynierów budownictwa, jak i do stowarzyszeń (np. Towarzystwa Urbanistów Polskich). Przy czym należałoby uznać za spełniony wymóg rekomendacji także wówczas, gdy co najmniej połowę członków komisji przedstawi tylko jedna z wyżej wymienionych organizacji. Po trzecie, mimo iż komentowane przepisy nie określają liczebności komisji, a więc można by, interpretując literalnie materiał normatywny, dopuścić możliwość powołania komisji dwuosobowej, to jednak, patrząc przez pryzmat celu, w jakim są tworzone te podmioty, funkcji, jaką powinny pełnić oraz interdyscyplinarnego charakteru problematyki planowania przestrzennego, należałoby uznać, iż nadmierne ograniczanie składu osobowego czyni taką komisję niezdolną do realizacji ustawowych zadań.

5. Celem powoływanych na podstawie u.p.z.p. komisji urbanistyczno-architektonicznych jest przedstawienie organom administracji profesjonalnych, rzetelnych i obiektywnych informacji na temat projektów aktów planowania przestrzennego oraz poglądu zawierającego ocenę analizowanych projektów rozwiązań planistycznych. Zwłaszcza obiektywizm opinii jest uzależniony w wysokim stopniu od stosunku członków komisji do przedmiotu opinii, to jest do projektów gminnego studium i m.p.z.p., oceny aktualności studium, projektu planu zagospodarowania województwa oraz oceny realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Uczestnictwo członków komisji w uprzednim przygotowywaniu opiniowanych projektów i dokumentów może ten obiektywizm zaburzyć. Co prawda przepisy u.p.z.p. nie przewidują w takich przypadkach expressis verbis zasad i trybu wyłączenia członka komisji, na wzór rozwiązań przyjętych w art. 24-27 k.p.a., to jednak na przykład ewentualny równoczesny udział członka komisji w pracach projektowych, a następnie przy ich opiniowaniu powinien stać się podstawą do zakwestionowania sporządzonej w takich okolicznościach opinii jako dowodu branego pod uwagę w postępowaniach planistycznych.

Rozdział 2

Planowanie przestrzenne w gminie

Art. 9. W celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium".

1. Instytucja gminnego studium została wprowadzona do obrotu prawnego przepisami u.z.p. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie przyjęło się określać studium mianem aktu kierownictwa wewnętrznego, czy też aktu gminnej polityki planistycznej. Oznacza to, że postanowienia studium mają charakter nienormatywny, są bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, LEX nr 55333, oraz II SA 106/00, LEX nr 57193. W piśmiennictwie powyższe stanowisko jest prezentowane między innymi w: R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995, s. 20-26; Z. Niewiadomski, Planowanie..., op. cit., s. 87).

2. Studium, jako plan-program, winno być wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej, odnoszącym się do całego obszaru gminy. Można by uznać studium za swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Według ust. 1 komentowanego artykułu z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami.

3. Z treści studium, jego charakteru i funkcji, a zwłaszcza z całokształtu unormowań u.p.z.p. należy wnosić, iż w odróżnieniu np. od m.p.z.p. jest ono aktem obligatoryjnym. Szczególnie dobitnie obowiązek uchwalenia studium jest wyrażony w przepisie art. 87 ust. 4, który daje organom gmin, nieposiadającym obowiązującego studium uchwalonego na podstawie dotychczasowych przepisów, od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy jeden rok na jego uchwalenie. Brak studium uniemożliwia uchwalanie m.p.z.p. na obszarze całej gminy. Powyższą sytuację można rozpatrywać w kategoriach podstawowej "sankcji", jaka grozi gminie z powodu niewywiązania się jej organów z obowiązku sporządzenia i uchwalenia studium. Wyjątkiem od tej reguły jest ustalenie przez wojewodę m.p.z.p. na zasadach i w trybie przewidzinym w art. 12 ust. 3 u.p.z.p. (szerzej na ten temat zob. tezy 3-8 do art. 12).

4. Uruchamianie procesu sporządzania i uchwalania studium pod rządami u.p.z.p. jest generalnie zbieżne z poprzednią regulacją (art. 6 ust. 2 u.z.p.). Podobnie bowiem jak w poprzednim stanie prawnym inicjatywa w tym zakresie należy do rady gminy, która podejmuje stosowną uchwałę, przekazując jej realizację wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Szczegółowe czynności składające się na fazę sporządzania studium zostały ujęte w kolejnych artykułach niniejszego rozdziału.

5. Przy sporządzaniu studium wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany, zgodnie z art. 9 ust. 2 u.p.z.p., uwzględnić: zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy. Zabieg "uwzględniania" treści wymienionych wyżej aktów ma charakter bezwzględny. Oznacza to, że sporządzane studium musi być z nimi merytorycznie spójne w takim stopniu, aby rozwiązania przyjęte w koncepcjach, planach i strategiach mogły być zrealizowane. Brak spójności w tym zakresie należy uznać za wadę dającą podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie studium przez organ nadzoru w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym albo przez sąd administracyjny.

Obowiązek przewidziany w art. 9 ust. 2 u.p.z.p. odnosi się do wymienionych tam aktów planowania przestrzennego już istniejących i obowiązujących. Toteż w sytuacji braku któregoś z nich, obowiązek w tym zakresie jest bezprzedmiotowy i nie niesie z sobą konsekwencji w postaci wstrzymania prac nad studium do czasu sporządzenia i wejścia w życie nieistniejącego jeszcze opracowania, na przykład planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Ustawodawca co prawda w sposób jednoznaczny odniósł się w tej kwestii tylko do strategii rozwoju gminy, jednak nie wydaje się, aby dyspozycję tego przepisu można było odczytywać wyłącznie na podstawie wykładni gramatycznej i reguły a contrario. W praktyce mogłoby to doprowadzić do prawdziwego paraliżu planistycznego w gminach. Jeśli bowiem brak planu zagospodarowania województwa powodowałby wstrzymanie prac nad studium, to tym samym organy gmin położonych na obszarze całego województwa zostałyby pozbawione możliwości uchwalania m.p.z.p. Z drugiej zaś strony, w sytuacji gdy jeden w wymienionych w art. 9 ust. 2 dokumentów wejdzie w życie już po uchwaleniu studium gminnego, to w razie niezgodności studium z tym aktem powstaje obowiązek dokonania stosownych zmian w treści studium.

6. Przepisy zawarte w ust. 3-5 odnoszą się do charakteru studium gminnego. Wynika z nich, iż jest ono zbiorem dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego na terenie całej gminy. Odmiennie więc od m.p.z.p. teren, jaki ma być objęty postanowieniami studium, jest jednoznacznie określony i zawsze powinien obejmować cały obszar gminy. Nie wyklucza to możliwości podejmowania uchwał w sprawie zmiany gminnego studium w zakresie ściśle określonego fragmentu obszaru gminy, przy czym zmiany studium dotyczące pewnych fragmentów gminy powinny współgrać z pozostającymi w mocy ustaleniami.

7. Urządzenia prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidziane w komentowanej ustawie składają się na swego rodzaju system. Stąd też naturalną koleją rzeczy studium jako akt o wyższym stopniu ogólności od pozostałych urządzeń planistycznych wykorzystywanych na szczeblu gminnym (m.p.z.p. oraz decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno władzę, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów zagospodarowania i zabudowy. Mimo, jak by się mogło wydawać, oczywistej konieczności zgodności m.p.z.p. z treścią studium ustawodawca wyraźnie postanawia, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ma to na celu usunięcie jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie; watpliwości, które w braku podobnego przepisu pod rządami u.z.p. były zgłaszane przez przedstawicieli doktryny (zob. np. M. Górski, Nowe instrumenty prawne w gospodarowaniu przestrzenią - studia kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, Studia Prawno-Ekonomiczne, t. LIII, 1996, s. 70-71).

Związanie ustaleniami studium organów gminy, szczególnie w odniesieniu do rady gminy, wymaga wyjaśnienia. Przepisy u.p.z.p. wyposażyły bowiem radę gminy zarówno w kompetencje do uchwalania studium, jak i m.p.z.p. Zatem uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rada dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych na jego podstawie m.p.z.p. To samoograniczenie może oczywiście za sprawą rady gminy ulegać stosownym zmianom poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu. To rozwiązanie, mogące budzić pewne wątpliwości, służy przede wszystkim temu, aby akt polityki planowania gminnego był rzeczywistym wyznacznikiem kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stąd też w przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy też konieczne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić (jeśli jest zgodne z obowiązującym porządkiem, wyznaczanym przepisami prawa powszechnego), ale po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium.

Wynikająca z przepisów u.p.z.p. złożoność procesu nowelizacji aktów planistycznych stanowi widoczną przeszkodę w szybkim dostosowaniu prawnego statusu terenu do realizacji nowych idei lub/i konkretnych potrzeb. Można jednak tę ograniczoną w znacznym stopniu podatność na zmiany rozwiązań planistycznych ująć także w pozytywnym świetle. Komentowane uregulowania - nie bez racji - są postrzegane jako właściwe "środki zapobiegawcze" wobec pochopnych, doraźnych i nie do końca przeanalizowanych zamierzeń.

8. Kategoryczne stwierdzenie zawarte w ust. 5, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, oznacza utrzymanie prawnego charakteru studium, które - tak jak w czasie obowiązywania u.z.p., tak i teraz - jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Należy przy tym wspomnieć, iż w jednym z projektów rządowych u.p.z.p. studium nazwane planem rozwoju przestrzennego gminy miało się stać aktem prawa miejscowego (zob. rządowy projekt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 15 lutego 2002 r., druk nr 1697). Nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Jednak, jak już wyżej wskazano, treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia m.p.z.p. Dlatego też, mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuacje obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Na tym tle powstają pytania o powszechny dostęp do informacji o treści studium oraz o środki ochrony prawnej przysługujące zainteresowanym wobec ustaleń studium wkraczających pośrednio w sferę uprawnień podmiotów spoza systemu administracji publicznej.

W odniesieniu do aktów prawa miejscowego kwestia ich ogłaszania jest jednoznacznie rozwiązana w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Z art. 13 pkt 1 wynika obowiązek publikowania aktów prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Oprócz tej formy publikacji akty prawa miejscowego mogą być ogłaszane również za pomocą innych środków przekazu (prasa lokalna, obwieszczenia), ze szczególnym uwzględnieniem sposobów zwyczajowo przyjętych w danej miejscowości. Natomiast w sytuacji, gdy akt prawny nieposiadający przymiotu aktu prawa miejscowego jest wydawany przez organy gminy, kwestia jego upubliczniania nie jest do końca przesądzona. Przepisy powoływanej wyżej ustawy przewidują co prawda ogłaszanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym innych aktów prawnych, informacji, komunikatów, obwieszczeń i ogłoszeń, z tym że w przypadku "jeżeli tak stanowią przepisy szczególne" (art. 13 pkt 10). Przepisy u.p.z.p., podobnie jak unormowania u.z.p., nie zawierają tego typu regulacji. Brak "przepisu szczególnego" w u.z.p. sprawił, że co do zasady uchwały w sprawie studium nie były publikowane w dziennikach wojewódzkich, chociaż zdarzały się pojedyncze przypadki takiego ogłaszania (zob. np. uchwałę Nr XXXV/182/2001 Rady Gminy w Dąbrowie z dnia 20 września 2001 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dąbrowa, opublikowaną w Woj.Dz.Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2002 r., Nr 36, poz. 669 czy też uchwałę Nr XLVI/420/02 Rady Miasta Szamotuły z dnia 25 września 2002 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Szamotuły oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szamotuły w miejscowości Przyborowo, opublikowaną w Woj.Dz.Urz. Województwa Wielkopolskiego, Nr 128, poz. 3540).

Powyższa praktyka nie rodzi jednak obowiązku ogłaszania uchwał w sprawie studium w dziennikach urzędowych. Prawo obywatela do zapoznania się z treścią studium gminnego można natomiast wywieść z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), a zwłaszcza art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 4 lit. a. Zatem, uwzględniając przepisy powołanej wyżej ustawy, należałoby uznać, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy winno się znaleźć w Biuletynie Informacji Publicznej, prowadzonym na zasadach przewidzianych w przepisach tej ustawy, oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 r. w sprawie prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 67, poz. 619).

Odnosząc się zaś do kwestii prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść m.p.z.p. w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, należy stwierdzić, iż u.p.z.p., podobnie jak poprzednia regulacja, nie wprowadza w tym zakresie żadnych specjalnych unormowań. Należy więc przypuszczać, iż w tym przypadku jedynym potencjalnym środkiem prawnym będzie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g.

Art. 10. W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z:

1. Artykuł 10 u.p.z.p. określa przede wszystkim wymogi w zakresie merytorycznej zawartości studium. Można tu wyróżnić dwie zasadnicze kategorie treści: część "informacyjną" (ust. 1), stanowiącą swego rodzaju inwentaryzację dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego obszaru, dla którego jest sporządzane, oraz część "regulacyjną" (ust. 2), konstytuującą dyspozycje realizacji polityki przestrzennej gminy.

2. Uwarunkowania, o których mowa w ust. 1, powinny się charakteryzować wysokim stopniem precyzji. Należy oczekiwać, iż w treści studium znajdą się odniesienia do każdego z zagadnień wymienionych w pkt 1-15. W przypadku braku precyzyjnych informacji dotyczących zagadnień, o których mowa w powyższym katalogu, na przykład w zakresie jakości zasobów wodnych (pkt 3), konieczne wydaje się sformułowanie stosownej adnotacji o braku szczegółowych danych w tym zakresie. Może się ona sprowadzać do stwierdzenia, iż na przykład dana gmina nie posiada aktualnego bilansu wody. W podobny sposób należy odnieść się do uwarunkowań i zjawisk niewystępujących na obszarze objętym pracami studialnymi. I tak, gdy na przykład na terenie gminy nie występują obszary naturalnych zagrożeń geologicznych, w treści studium powinna się o tym znaleźć wyraźna informacja.

3. Ustęp 2 komentowanego artykułu zawiera typowe elementy części regulacyjnej studium. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności" wskazuje na otwarty katalog składników tego aktu. Wydaje się, iż w treści studium, w przeciwieństwie do unormowań przewidzianych w ust. 1, nie ma obowiązku odnoszenia się do każdego z kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ujętych w art. 10 ust. 2. Bezprzedmiotowa zdaje się być na przykład regulacja w zakresie określenia ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej na obszarach pomników zagłady i w strefach ochronnych (pkt 13) w sytuacji, gdy na terenie danej gminy nie ma takich pomników.

Jeżeli jednak z zamierzeń planistycznych wynika, iż kształtowanie polityki przestrzennej gminy obejmuje określone w ust. 2 zamierzenia lub też gdy zamierzenia te pozostają poza katalogiem ujętym w tym przepisie, to postanowienia dotyczące realizacji planowanych przedsięwzięć winny być na tyle precyzyjne, żeby na ich podstawie można było sporządzić m.p.z.p. albo wydać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodne z intencją projektodawców studium. Podobne stanowisko w tej kwestii wyraził NSA w jednym z orzeczeń wydanych w czasie obowiązywania u.z.p. Według NSA wymogi wynikające z art. 6 ust. 4 i 5, a więc dotyczące zarówno elementów informacyjnych, jak i regulacyjnych, "należy interpretować nie tylko językowo, ale i celowościowo, biorąc pod uwagę cel, któremu ma służyć studium. Nie można zatem utrzymywać, że wymóg zawarcia w studium danego elementu jest już spełniony, jeżeli w ogóle coś o nim napisano i jakoś go określono. Wymóg ten jest spełniony dopiero wówczas, gdy napisano o nim tak, by wynikały z tego konkretne dyrektywy na przyszłość, pozwalające napisać »spójny« ze studium plan zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia studium są zatem sprzeczne z ustawą wtedy, gdy nie realizują dyspozycji konkretnej normy ustawy, a także wtedy, gdy ich »ogólnikowość« i »hasłowość« nie pozwalają na realizację celów, które ma do spełnienia studium" ( wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2002 r., II SA/Kr 608/02, OSS 2002, nr 4, poz. 103).

4. Jak wynika z art. 10 ust. 2, w treści gminnego studium mogą się znaleźć postanowienia o obowiązku sporządzenia na niektórych obszarach m.p.z.p. Zgodnie z pkt 8 obowiązek ten wynika bądź z "odrębnych przepisów" (zob. też tezy 7 i 8 do art. 14), bądź z zamierzeń ujętych w studium (przeprowadzenie scaleń i podziału nieruchomości, rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², zaplanowanie na określonych w studium terenach obszarów przestrzeni publicznej). Obowiązku sporządzenia m.p.z.p. nie można natomiast wywodzić z treści pkt 9, a więc z postanowień w stosunków do obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić m.p.z.p., w tym dla obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

5. W ust. 3 został ustalony moment realizacji obowiązku przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. w przypadku zaistnienia podstaw wymienionych w pkt 8. Sformułowanie "po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku" oznacza, iż obowiązek podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. (zob. art. 14 ust. 1 u.p.z.p.) powstaje po upływie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie studium.

6. Przepis art. 10 ust. 4 zawiera upoważnienie ustawowe do określenia formalnej postaci studium. Regulacje ujęte w rozporządzeniu umożliwią ujednolicenie zapisu graficznego studium, jak również precyzują część tekstową, tzn. formalne elementy treści uchwały rady gminy. Powyższe upoważnienie zostało zrealizowane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Tekst tego rozporządzenia został zamieszczony w części II poz. 1 niniejszego opracowania.

Art. 11. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno:

1. W treści powyższego artykułu zawarto listę czynności wchodzących w zakres kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), składających się na szczegółową procedurę sporządzania projektu studium. Projekt sporządzony w tym trybie zostaje przedstawiony radzie gminy do uchwalenia. Mając w pamięci stan prawny pod rządami u.z.p., należało uznać, iż - po pierwsze - obecnie obowiązujące przepisy w znacznym stopniu uszczegółowiły postępowanie poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie studium. Po drugie, postępowanie to zostało w znacznym stopniu "zapożyczone" z procedury tworzenia m.p.z.p. (zob. art. 18 u.z.p. oraz art. 17 u.p.z.p.). Rozwiązania prawne przyjęte w art. 11 u.p.z.p. czynią postępowanie w sprawie sporządzenia studium otwartym na inicjatywy obywatelskie oraz umożliwiają obywatelom i ich organizacjom czynny udział w fazie jego sporządzania. Szczegółowość unormowań przewidzianych w art. 11 ma na celu uczynić studium aktem wytyczającym kierunki wiążącego prawnie ustalania przeznaczenia terenu w m.p.z.p.

2. Kolejność czynności opisanych w art. 11 należy uznać za celową. Jej naruszenie może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie gminnego studium (zob. art. 28 u.p.z.p.).

Pierwszą czynnością wójta (burmistrza, prezydenta miasta) związaną ze sporządzaniem studium jest podanie do publicznej wiadomości informacji o podjęciu czynności zmierzających do uchwalenia studium oraz o możliwości partycypacji w projektowaniu studium poprzez formułowanie wniosków dotyczących przyszłego studium. Ustawodawca w pkt 1 przewiduje alternatywne sposoby informowania o podjęciu prac planistycznych, przy czym ogłoszenie w prasie miejscowej oraz ogłoszenie przez obwieszenie należy traktować jako obligatoryjne środki przekazu. Jeśli w danej miejscowości jest powszechnie uznany (i znany) inny od wymienionych wprost w pkt 1 sposób ogłaszania aktów prawnych wydawanych przez organy gminy, to w takiej sytuacji powstaje, oprócz obowiązku ogłoszenia w lokalnej prasie i przez obwieszczenie, konieczność wywiązania się organu gminy z podania do publicznej wiadomości faktu przystąpienia do sporządzania studium dodatkowo w sposób powszechnie uznany przez daną społeczność lokalną. Sposobem zwyczajowo przyjętym w danej miejscowości może być na przykład odczytanie tekstu ogłoszenia w kościele podczas niedzielnych nabożeństw.

Co najmniej 21-dniowy termin do składania wniosków, "w zbiegu" różnych form ogłaszania, należałoby liczyć od dnia, w którym stosowna informacja została rozpowszechniona w każdej z przewidzianych prawem i zwyczajem form. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do przepisu art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p., uznał, iż "Termin »co najmniej 21 dni« (...) ma charakter szczególny, nie jest to termin prawa procesowego, a jego istotą jest stworzenie możliwości obywatelom zapoznania się z projektowaną regulacją prawną. Cały zatem 21-dniowy okres (...) musi przypadać na dni »robocze« urzędu, kiedy to możliwy jest publiczny wgląd do wyłożonego dokumentu. Nie mogą zatem w okres 21 dni być wliczone dni wolne od pracy, kiedy wgląd ten nie jest możliwy" (wyrok NSA z dnia 4 listopada 1999 r., IV SA 1683/98, LEX nr 48260). Wydaje się, iż powyższa wykładnia może posłużyć także przy interpretacji terminu przewidzianego w art. 11 pkt 1 u.p.z.p.

3. Następną czynnością w procedurze sporządzania studium jest powiadomienie o inicjatywie rady gminy podmiotów współdziałających w sporządzaniu studium poprzez wyrażanie swoich stanowisk, to jest opinii i uzgodnień. Z uwagi na to, że wspomniane powiadomienie następuje przed sporządzeniem projektu studium (pkt 4), powinno więc mieć wyłącznie charakter informacyjny. Dopiero rozwiązania przewidziane w sporządzonym projekcie studium staną się przedmiotem oceny właściwych - powiadomionych zgodnie z wymogiem przewidzianym w pkt 2 - współuczestników planistycznej procedury.

4. Wnioski, których rozpatrywanie stanowi kolejny etap sporządzania gminnego studium, należy traktować podobnie jak wnioski formułowane na zasadach i w trybie k.p.a. Jedne i drugie są wyrazem obywatelskiej inicjatywy, której przedmiotem są propozycje, postulaty podjęcia przez podmioty administracji określonego działania w granicach swojej właściwości. Również wspólną cechą wniosków, o których mowa w art. 11 u.p.z.p., oraz wniosków przewidzianych w k.p.a. jest ich "względna skuteczność". Oznacza to, iż złożenie wniosku na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach u.p.z.p., podobnie jak wniosku, o którym mowa w art. 241 i n. k.p.a., rodzi po stronie adresata obowiązek przyjęcia i ustosunkowania się do inicjatywy obywatelskiej (rozpatrzenia wniosku), ale nie obliguje do jego uwzględnienia. W obu przypadkach ocena obywatelskiej inicjatywy wyrażonej w treści wniosku materializuje się w piśmie organu informującym o sposobie załatwienia wniosku. W razie jego nieuwzględnienia wnioskodawcy nie przysługuje prawo do administracyjnej ani tym bardziej sądowej weryfikacji stanowiska organu rozpatrującego wniosek.

5. Po rozpatrzeniu wniosków, o których mowa w pkt 3, wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza projekt studium. Projekt ów winien uwzględniać akty planowania przestrzennego wydane przez organy administracji województwa oraz programy sporządzane na szczeblu centralnym, zawierające zadania rządowe służące realizacji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Oczywiście powyższy obowiązek może być wykonany, jeśli wymieniony w pkt 4 plan zagospodarowania przestrzennego województwa został uchwalony i obowiązuje na obszarze, co do którego jest prowadzona komentowana procedura, a w odniesieniu do zadań rządowych w sytuacji, gdy takie zostały ujęte w programach, o których mowa w przepisach art. 48 u.p.z.p., i mają w swych zamierzeniach być lokalizowane na terenie gminy, na którym jest sporządzane studium. W przypadku nieuchwalenia przez sejmik województwa planu zagospodarowania przestrzennego województwa wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie wstrzymuje z tego powodu procedury planistycznej, lecz po stosownej adnotacji stwierdzającej brak planu wojewódzkiego przechodzi do kolejnego etapu sporządzania studium. Tak też należy postąpić w przypadku braku programów rządowych zawierających zadania służące realizacji celu publicznego, odnoszących się do obszaru objętego pracami na studium.

6. Sporządzony projekt studium wymaga zaopiniowania i uzgodnień podmiotów wymienionych w pkt 5-8. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przeważa pogląd, iż kwestia związania organu prowadzącego postępowanie stanowiskiem wyrażonym przez inny organ zależy od formy współdziałania. I tak opinie, co do zasady, nie mają charakteru wiążącego. Natomiast jeśli według przepisów prawa rozstrzygnięcie ma być poprzedzone uzgodnieniem (zgodą) innego podmiotu lub też osiągnięciem innego rodzaju porozumienia z podmiotem do tego powołanym, to treść stanowiska zajętego w wymienionych formach wiąże organ prowadzący postępowanie główne (zob. m.in. S. Biernat, Działania wspólne administracji państwowej, Wrocław 1979, s. 81 i n.; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 468 i n.; J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, OSP 1999, z. 3, poz. 56). Także w orzecznictwie jest formułowane podobne stanowisko (zob. np.: wyrok NSA z dnia z 12 lutego 1985 r., II SA 1811/84, ONSA 1985, z. 1, poz. 7, czy też wyrok NSA z dnia 13 października 1997 r., II SA 203/97, ONSA 1998, z. 4, poz. 120).

Nie ma chyba przeszkód, aby wspomniane reguły dotyczące wpływu poszczególnych form współdziałania organów administracji publicznej, wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo, przenieść na płaszczyznę procedury sporządzania studium gminnego, jak też tworzenia m.p.z.p. (zob. art. 17 u.p.z.p.), zwłaszcza że, zgodnie z art. 24 ust. 1 zd. 2 komentowanej ustawy uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Mając na względzie powyższe, należałoby przyjąć, iż w przypadku gdy forma współdziałania, o której mowa w art. 11 u.p.z.p., przybiera postać "opinii", to organ sporządzający studium jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy treści stanowiska podmiotu opiniującego jako składnika materiału dowodowego, nie ma natomiast obowiązku jej uwzględnienia. Jeśli zaś wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobligowany do uzgodnienia projektu studium z podmiotami wymienionymi w art. 11 u.p.z.p., to stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące.

W konsekwencji przedstawionych wyżej uwag opinie:

- komisji urbanistyczno-architektonicznej,

- starosty powiatowego,

- gmin sąsiednich,

- właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków,

- właściwych organów wojskowych, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

- dyrektora właściwego urzędu morskiego,

- właściwego organu nadzoru górniczego,

- właściwego organu administracji geologicznej,

- ministra właściwego do spraw zdrowia,

- niezbędne w celu podjęcia właściwych rozstrzygnięć dotyczących treści sporządzanego studium, w tym ewentualnych zmian postanowień opracowywanego projektu, jednak konkluzje w nich zawarte podlegają ocenie organu prowadzącego postępowanie planistyczne.

Z kolei uzgodnienia zarządu województwa i wojewody wpływają wiążąco na treść przedstawionego im projektu.

7. Wymóg uzyskania stanowiska w sprawie projektu studium w zakresie, o którym mowa w pkt 5 i 8, jest uzależniony od uwarunkowań terenu, jego położenia i właściwości. Tak więc na przykład opinia dyrektora urzędu morskiego czy też właściwego organu nadzoru górniczego jest konieczna w przypadkach, gdy na obszarze objętym projektem studium znajdują się odpowiednio tereny podległe jurysdykcji administracji morskiej czy też tereny górnicze.

Z kolei konieczność uzgodnienia projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego województwa, o którym mowa w pkt 6, zachodzi wówczas, gdy na danym obszarze obowiązuje wyżej wymieniony plan.

Podobnie uzgodnienia z wojewodą, dotyczące zgodności projektu studium z ustaleniami programów zawierających zadania rządowe, służącymi realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, będą uzasadnione i wymagane jedynie wtedy, gdy realizacja tych zadań została zaplanowana na obszarze objętym pracami nad studium. W tym zaś przypadku zadania rządowe winny znaleźć się w planie zagospodarowania województwa. W przeciwnym razie (przy braku planu wojewódzkiego bądź przy nieuwzględnieniu w jego postanowieniach przedmiotowych zadań) istnieje obawa, czy organ gminy miał informacje o przedsięwzięciach rządowych. Stąd też w celu zachowania należytej staranności wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien w każdym przypadku zwrócić się do wojewody w celu uzgodnienia projektu z ewentualnymi zadaniami rządowymi.

8. Po zakończeniu etapu opiniowania i uzgadniania projektu studium wójt (burmistrz, prezydent miasta) konfrontuje treść uzgodnień i uwzględnionych opinii z dotychczasowym projektem studium i w razie rozbieżności powstałych między tymi dokumentami dokonuje stosownych korekt projektu. Ustalona w ten sposób wersja przyszłego studium zostaje wyłożona do publicznego wglądu.

9. Współuczestnictwo zbiorowości lokalnej oraz innych jednostek zainteresowanych zamierzeniami planistycznymi na obszarze gminy wyraża się w prawie wglądu do wyłożonego projektu, o czym organ prowadzący postępowanie planistyczne ogłasza w sposób określony w pkt 1 (zob. teza 2 do niniejszego artykułu).

10. Niewątpliwym novum, wprowadzonym do procedury sporządzania gminnego studium, jest "dyskusja publiczna" nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie studium. Ustawa nie definiuje pojęcia "publicznej dyskusji" i nie przewiduje dla niej jakiejś szczególnie określonej formuły. Według Słownika języka polskiego dyskusja to "ustna lub pisemna wymiana zdań na jakiś temat (zwykle publiczna), wspólne omawianie, rozpatrywanie jakiegoś zagadnienia" (Słownik języka polskiego, pod. red. M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. 1, s. 489). Należałoby więc uznać, iż formuła dyskusji, której organizacja jest jednym z obligatoryjnych elementów w procedurze tworzenia studium, zależy od jej organizatora, to jest wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z załącznika nr 6 do rozporządzenia, o którym mowa w tezie 6 do art. 10, zawierającego wzór protokołu z przeprowadzonej dyskusji, można by co prawda sądzić, iż dyskusja ta jest przeprowadzana podczas zebrania wyznaczonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w określonym miejscu i czasie. Nie wydaje się jednak, aby intencją ustawodawcy było zredukowanie tego etapu procedury sporządzania gminnego studium wyłącznie do formy, jaką można wywieść z treści wspomnianego załącznika. Gdyby więc treść załącznika do wymienionego wyżej rozporządzenia uznać za źródło powszechnie wiążących przepisów prawa, to można byłoby dopatrywać się w niej przekroczenia ustawowego upoważnienia i sprzeczności części unormowań przedmiotowego rozporządzenia z przepisami u.p.z.p.

11. Inną, także nową postacią społecznego uczestnictwa w sporządzaniu gminnego studium są uwagi do projektu wnoszone przez osoby fizyczne, prawne, a także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Instytucja uwag do projektów planistycznych sporządzanych przez podmioty administracji publicznej odnosi się również do projektów m.p.z.p., zastępując dotychczasowe protesty i zarzuty (szerzej na ten temat zob. komentarz do art. 18 u.p.z.p.). Uwzględniając regulacje przepisu art. 18 u.p.z.p., można by - zakładając istnienie spójności terminologicznej w ustawie - przyjąć, że uwaga do projektu studium wyraża dezaprobatę (kwestionowanie) ustalenia bądź ustaleń przyjętych w tym projekcie. Składana jest do organu sporządzającego projekt. Organ ten, czyli wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest także organem niejako "pierwszej instancji" w sprawie rozpatrywania uwag. Przedmiotem uwag może być wskazanie alternatywnych rozwiązań w odniesieniu do określonych obszarów objętych projektem, a więc materia dotycząca przyszłej treści studium. Wydaje się, że nie ma przeszkód, aby przedmiotem uwag były również sugestie o charakterze formalnym, na przykład uwagi kwestionujące ustalenia przyjęte w projekcie, ze względu na niedochowanie terminów przewidzianych w pkt 10. Rozstrzygnięcie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie wniesionych uwag jest zdeterminowane zasadami swobody planistycznej gminy oraz władztwa planistycznego gminy. Oznacza to, iż kryterium oceny zasadności uwagi powinna być szeroko rozumiana polityka planistyczna gminy, pozostająca w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami u.p.z.p. oraz z aktami planowania przestrzennego pochodzącymi od podmiotów administracji publicznej szczebla ponadlokalnego i centralnego w zakresie, w jakim przepisy prawa wymagają zgodności studium z tymi aktami. Jeśli więc odmienne rozwiązanie przedstawione w uwadze będzie pozostawać w zgodzie z wyżej wymienionymi wymogami, powinno być uwzględnione i inkorporowane do projektu studium. Należy jednak przy tym podkreślić, iż uwaga nie jest środkiem prawnym służącym do ochrony prawnego interesu jednostki. Stąd też rozstrzygnięcie w sprawie wniesienia uwagi nie rodzi po stronie wnoszącego uwagę procesowego uprawnienia do jego zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, tak jak to występuje w odniesieniu do decyzji administracyjnych oraz niektórych postanowień wydawanych na podstawie k.p.a.

Odnośnie do prawnej formy rozstrzygnięcia w sprawie uwag zob. tezę 3 komentarza do art. 7.

W nawiązaniu do treści art. 7 u.p.z.p. należy stwierdzić, iż nieuwzględnienie uwagi bądź jej uwzględnienie w niepełnym zakresie nie podlega też zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast z redakcji przepisów pkt 11 i 12 wynika, że wszelkie nieuwzględnione uwagi stają się "z urzędu" przedmiotem rozstrzygnięcia podejmowanego przez radę gminy przed podjęciem uchwały w sprawie studium.

Art. 12. Studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium.

1. Rada gminy jako organ stanowiący podejmuje uchwałę, która sankcjonuje dotychczasowe czynności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) unormowane w art. 11 u.p.z.p., kończąc równocześnie merytoryczne prace nad treścią studium. Według art. 12 ust. 1 u.p.z.p. uchwała w sprawie studium charakteryzuje się sformalizowaną i równocześnie rozbudowaną strukturą. Właściwa treść studium jest zawarta w załącznikach do uchwały. Składają się na nią tekst postanowień studium oraz jego dopełnienie - część graficzna, czyli rysunek. Ponadto integralnym elementem uchwały w sprawie studium są rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 u.p.z.p.

Jednoczesne uchwalenie studium i rozstrzygnięcie o rozpatrzeniu uwag nie oznacza rozstrzygnięcia tych kwestii w jednym głosowaniu. Nie można bowiem wykluczyć, iż przedmiotem rozstrzygnięcia będzie więcej niż jedna uwaga. Może więc dojść do sytuacji, w której rada gminy zamierza jedną lub kilka uwag uwzględnić, pozostałych zaś nie uwzględniać. Nadto należy mieć na względzie, iż "jednoczesne" (w jednym głosowaniu) ustosunkowanie się do przedstawionych uwag i podjęcie uchwały w sprawie studium mogłoby prowadzić do merytorycznych sprzeczności. Stąd też podjęcie uchwały w sprawie gminnego studium i "jednoczesne" rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag powinno być poprzedzone głosowaniami w sprawie uwzględnienia poszczególnych uwag.

2. Przepis ust. 2 należy traktować jako uszczegółowienie generalnego obowiązku wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przewidzianego w art. 90 ust. 1 zd. 1 u.s.g., zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest obowiązany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Kwalifikowany charakter omawianego uregulowania wiąże się ze sformalizowaną procedurą sporządzania i uchwalania studium. Przedmiotem czynności nadzorczych wojewody jest w tym przypadku nie tylko sama uchwała rady gminy, ale rozstrzygnięcia zawarte w załącznikach do uchwały. Z kolei dokumentacja planistyczna odnosząca się do określonych etapów procedury sporządzania studium pełni funkcję "środków dowodowych" świadczących o prawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie studium gminnego.

3. Z kolei w ust. 3 zostały określone prawne konsekwencje nieuwzględnienia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym lub wojewódzkim. Bezczynność organów gminy w zakresie podjęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie sporządzenia i uchwalenia studium bądź też ignorowanie obowiązku uwzględnienia w uchwalonym studium zamierzeń planistycznych naczelnych i centralnych organów administracji rządowej oraz samorządu województwa grożą zastosowaniem przez wojewodę środka nadzoru o charakterze pozytywnym, jakim jest zarządzenie zastępcze.

4. Regulacja prawna przewidziana w art. 12 ust. 3 u.p.z.p. zarówno w odniesieniu do przyczyny, jak i kategorii stosowanego środka nadzoru przypomina unormowania art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.). Według tego przepisu w przypadku nieuchwalenia budżetu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do dnia 31 marca roku budżetowego izba ustala budżet tej jednostki w terminie do końca kwietnia roku budżetowego w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań z zakresu administracji rządowej, wykonywanych przez te jednostki na podstawie ustaw lub porozumień. W obu przypadkach ingerencja organu nadzoru powodowana jest bezczynnością organu; w obu też przypadkach ingerencja w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego o typowo dewolutywnym charakterze ogranicza się do spraw związanych z realizacją obowiązkowych zadań tych jednostek.

Określony w art. 12 ust. 3 u.p.z.p. przedmiot zarządzenia zastępczego może budzić pewne wątpliwości. Ujęta w nim hipoteza dotyczy nieuwzględnienia w ustaleniach studium planowanych inwestycji o charakterze krajowym lub regionalnym. Wydawałoby się zatem, iż zarządzenie zastępcze powinno być wydane w sprawie studium gminnego, ewentualnie - w przypadku gdy studium już obowiązuje na terenie gminy - zarządzenie zastępcze zmieniające w niezbędnym zakresie dotychczasową jego treść poprzez określenie w nim obszarów rozmieszczenia wyżej wspomnianych inwestycji. Jednak przedmiotem zarządzenia zastępczego, jak się wydaje zasadnie, uczyniono m.p.z.p. Za trafnością takiego rozwiązania przemawiają co najmniej dwa powody.

Po pierwsze, wprowadzenie obowiązku ujęcia w studium ponadlokalnych inwestycji powoduje powstanie kolejnego obowiązku, polegającego na ujęciu ich w m.p.z.p., uchwalanym zgodnie z postanowieniami studium. W ten sposób dostosowanie statusu prawnego terenu do realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym lub wojewódzkim daje podstawy do uzyskania pozwolenia na budowę i realizację zamierzonej inwestycji. Stąd też wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie m.p.z.p. zamyka fazę przeznaczania terenu na cel określony w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w programach formułowanych przez naczelne i centralne organy administracji rządowej.

Po drugie, gminne studium z założenia odnosi się do całego obszaru gminy, natomiast realizacja wspomnianych inwestycji wymaga przeznaczenia na ten cel ściśle określonego fragmentu terenu. Dlatego, zważywszy przede wszystkim na czasochłonność określania polityki przestrzennej całej gminy i ujęcia jej w postanowieniach studium, należy uznać, iż sporządzenie przez wojewodę m.p.z.p. w zakresie koniecznym do realizacji ponadlokalnego celu publicznego jest w tym przypadku optymalnym rozwiązaniem.

5. Zastosowany w ust. 3 środek - zarządzenie zastępcze - był unormowany w art. 95 u.s.g. (szerzej na ten temat zob. J. Grubba, Konstrukcja zrządzenia zastępczego wojewody w świetle ustawy o samorządzie terytorialnym. Wybrane zagadnienia, Samorząd Terytorialny 1993, nr 11, s. 21-25). Miał on zastosowanie w odniesieniu do zadań zleconych gminie. Nadzór nad tymi zadaniami odbywał się nie tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem, ale dodatkowo na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności. Wraz z usunięciem z u.s.g. wspomnianych dodatkowych kryteriów nadzoru uchylono również przepis normujący instytucję zarządzenia zastępczego (zob. ustawę z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 45, poz. 497 ze zm.). Niezależnie od unormowań u.s.g. instytucja zarządzenia zastępczego funkcjonowała w przepisach u.z.p. nieprzerwanie do dnia wejścia w życie komentowanej ustawy. Zarządzenie zastępcze przewidziane w art. 15 u.z.p. miało zastosowanie w sytuacji ignorowania przez radę gminy obowiązku podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p., jeżeli ów obowiązek wynikał z przepisów szczególnych, bądź gdy rada winna rozpocząć prace planistyczne w odniesieniu do obszaru, na którym przewidywano realizację programów wojewódzkich bądź programów sporządzanych przez ministrów i centralne organy administracji rządowej, służących realizacji ponadlokalnych i regionalnych celów publicznych. Jak widać w obu przypadkach, zarówno w unormowanym w art. 15 u.z.p., jak i w przewidzianym w komentowanym przepisie, u podstaw zastosowania zarządzenia zastępczego leżą te same przyczyny - bezczynność organu gminy bądź też podejmowanie działań uniemożliwiających realizację zamierzeń ustalonych na szczeblach samorządu województwa, centralnej administracji rządowej oraz ministerialnym. Przy czym w obecnie obowiązującym porządku prawnym omawiany środek nadzoru ma być użyty już na etapie określania zasad zagospodarowania przestrzennego gminy.

6. Do wydania zarządzenia zastępczego dochodzi po uprzednim podjęciu przez wojewodę szeregu działań zmierzających do "uaktywnienia" rady gminy i podjęcia przez nią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium. Ustawodawca jednak ani nie precyzuje formy, ani nie przybliża treści czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji powyższych inwestycji i warunków ich wprowadzenia do studium. Również forma i treść wezwania rady gminy nie jest określona w komentowanym przepisie. W tym stanie należy przede wszystkim przyjąć, iż w analizowanym przypadku rodzi się po stronie wojewody obowiązek działania, polegający na zainicjowaniu swoistych negocjacji z organami gminy w przedmiocie warunków (lokalizacyjnych, ekonomicznych i in.) wprowadzenia wspomnianych zamierzeń do studium. Czynności te powinny być utrwalone na piśmie. Podobnie wezwanie rady gminy do podjęcia stosownej uchwały winno mieć formę pisemną, chociażby dla celów dowodowych. Autorzy komentarza do u.z.p. przyjęli, że wezwanie przewidziane w art. 15 u.z.p. musiało mieć formę pisemną "przede wszystkim z uwagi na to, że skuteczność czynności prawnej, reprezentowanej przez organy kolegialne, będzie mogła być oceniana jedynie w razie wystosowania pisemnego wezwania, które mogło dojść do wiadomości tych organów" (R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995, s. 52).

7. Istotną kwestią wynikającą z treści art. 12 ust. 3 u.p.z.p. jest również termin określany przez wojewodę, w którym rada gminy jest zobligowana do podjęcia uchwały. Stosując wykładnię gramatyczną, można by przyjąć, iż w tym zakresie wojewoda dysponuje pełną swobodą. Wydaje się jednak, że ustawodawca traktuje ewentualność zastosowania instytucji zarządzenia zastępczego w kategoriach wyjątku od reguły, czego wyrazem jest obowiązek wezwania rady gminy do uchwalenia lub zmiany obowiązującego studium. Termin, w jakim rada gminy może podjąć uchwałę w tym przedmiocie, zależy w dużej części od czasu, w jakim zostanie przeprowadzone postępowanie w sprawie sporządzania studium, o którym mowa w art. 11 u.p.z.p. Zatem termin wyznaczany przez wojewodę powinien umożliwić organom gminy i innym podmiotom współdziałającym przy sporządzaniu studium (lub jego zmianie) realizację przyznanych im w tym zakresie kompetencji, tak aby uchwała w sprawie studium była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności (zob. art. 28 u.p.z.p.).

8. Rozważania dotyczące zarządzenia zastępczego w sprawie m.p.z.p. wymagają zajęcia stanowiska odnośnie do sądowej kontroli tego aktu. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Zatem niezależnie od formy, w jakiej został wydany, może być przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Za formalnoprawną podstawę zaskarżenia zarządzenia zastępczego w sprawie m.p.z.p. należy uznać przepis art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Należy również przyjąć, że prawo do zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu administracyjnego przysługuje zainteresowanej gminie. Powyższe uprawnienie wynika przede wszystkim z konstytucyjnej gwarancji sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 165 Konstytucji). Zasada sądowej ochrony samodzielności gminy wynika też wprost z przepisu art. 2 ust. 3 u.s.g. (szerzej na temat samodzielności gminy zob. np. E. Bojanowski, Samodzielność gminy w świetle ustawy o samorządzie terytorialnym (w:) Samorząd terytorialny, cz. I. Wybrane problemy teoretyczne i prawnoustrojowe, Gdańsk 1992, s. 97 i n.). Wydaje się, iż w odniesieniu do szczegółowych zasad i trybu zaskarżania zarządzenia zastępczego wojewody mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 98 u.s.g. Na poparcie wyżej przedstawionego stanowiska można powołać pogląd SN wyrażony w postanowieniu z dnia 3 września 1998 r., według którego z przepisu art. 165 ust. 2 Konstytucji "wynika obowiązek sądów wykładni przepisów prawa ustawowego w sposób zapewniający jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu (...)" (postanowienie SN z dnia 3 września 1998 r., III RN 49/98, Prokuratura i Prawo 1999, nr 3, poz. 42).

9. Zarządzanie zastępcze ze swej istoty należy do kategorii instrumentów prawnych, za pomocą których sanuje się niepożądany stan wywołany przez podmiot, a ściślej przez zachowanie tego podmiotu różne od ustalonego w normie prawnej. Z uwagi na fakt, iż stan opisany w art. 12 ust. 3 u.p.z.p. jest efektem uchylania się organów gminy od realizacji ustawowych obowiązków, koszty sporządzenia m.p.z.p. w trybie określonym w powyższym przepisie ponosi gmina. Regulację zawartą w art. 12 ust. 4 u.p.z.p. można więc potraktować jako sankcję ekonomiczną wymierzoną w gminę, której organy nie wywiązują się z ustawowego obowiązku. W sytuacjach gdy rada gminy uchwala studium i uwzględnia w nim inwestycje zaplanowane na szczeblu wojewódzkim i centralnym, a następnie przewiduje ich lokalizację w m.p.z.p., koszty w tym zakresie obciążają odpowiednio budżet województwa lub budżet państwa.

Ewentualne spory w przedmiocie wysokości kosztów, o których mowa w ust. 4, stanowią materię cywilnoprawną, zatem są rozpatrywane przez sądy powszechne.

Art. 13. Koszty sporządzenia studium obciążają budżet gminy.

1. Z przepisu art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika między innymi, iż uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Zatem obciążenie budżetu gminy kosztami realizacji zadań własnych, w tym sporządzania i uchwalania gminnego studium, nie budzi wątpliwości.

2. Wyjątkiem od zasady określonej w ust. 1 jest obciążenie kosztami studium budżetu państwa, województwa lub powiatu, w przypadkach rozmieszczenia w studium inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (powiatowym, regionalnym, krajowym). Redakcja art. 13 ust. 2 prowadzi do wniosku, iż partycypacja w kosztach sporządzania gminnego studium, w którym znajdą się ustalenia dotyczące realizacji zadań administracji powiatowej, województwa bądź naczelnych i centralnych organów administracji rządowej, powinna być rozłożona proporcjonalnie. Oznacza to, że koszty inkorporowania inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym winny obciążać budżet państwa, budżet województwa - albo budżet powiatu - w zależności od statusu powyższych planowanych inwestycji.

Pewna niekonsekwencja w redakcji ust. 1 i 2 może prowadzić do nieuzasadnionych wniosków, iż zmiana studium nie obciąża budżetu gminy, skoro ten obowiązek nie został wypowiedziany w ust. 1, tak jak w przypadku zmian studium uwarunkowanych realizacją celu publicznego o charakterze ponadlokalnym, o których mowa w art. 13 ust. 2.

Art. 14. W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6.

1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym urządzeniem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenu na określone cele. W przepisach m.p.z.p. powinny się znaleźć regulacje odnoszące się do sposobu zagospodarowania terenu objętego postanowieniami planu, w tym dane dotyczące ewentualnej nowej zabudowy (szerzej na ten temat zob. tezy do art. 4 u.p.z.p.).

2. Terytorialny zasięg m.p.z.p. obejmuje z reguły część obszaru gminy, stąd nieodzownym elementem uchwały uruchamiającej postępowanie w sprawie sporządzenia m.p.z.p. jest wskazanie terenu, do którego odnosi się powyższa uchwała i następująca po niej procedura. Na podstawie art. 14 ust. 2 graficzny załącznik został uznany za obligatoryjną formę opisu obszaru objętego projektem planu. W omawianym przypadku posłużenie się rysunkiem w celach informacyjnych jest optymalnym rozwiązaniem. Granice obszaru objętego planem można by również przedstawić w sposób opisowy w tekście uchwały rady gminy. Metoda opisowa wymaga jednak niezwykłej precyzji, której niedochowanie może z kolei sprawić, że tekst będzie zawiły czy wręcz nieczytelny.

Ustawodawca nie określił wymogów dotyczących między innymi skali opracowania graficznego, o którym mowa w ust. 2. Nie wydaje się słuszne, by wymagać od omawianego dokumentu cech formalnych, które są wymagane od m.p.z.p., którego część graficzna winna być sporządzona zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast należałoby oczekiwać, aby załącznik graficzny wypełniał swą funkcję, a więc aby można było na jego podstawie w sposób jednoznaczny wskazać granice obszaru objętego projektem m.p.z.p.

Wojewoda Małopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 16 września 2003 r. (CCLV PN.II.0911/131/03) wyraził zasługujące w pełni na aprobatę stanowisko, zgodnie z którym "Nieustalenie granic obszaru objętego zmianą planu na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi istotne naruszenie prawa" (OSS 2004, nr 2, poz. 39).

3. Redakcja przepisu art. 14 ust. 3 u.p.z.p. może być źródłem pewnych wątpliwości. Wynika z niej, jakoby przeznaczenie w m.p.z.p. gruntów rolnych lub/i leśnych na inne cele implikuje objęcie w tymże planie (projekcie planu) wszelkich terenów rolnych i leśnych, które według postanowień studium wymagają zmiany przeznaczenia, nawet gdyby te znajdowały się w różnych miejscach na terenie gminy. Taka interpretacja powyższego przepisu wymagałaby niejednokrotnie żmudnych, kosztownych i niewątpliwie czasochłonnych prac planistycznych, co z kolei mogłoby stać się przyczyną zaniechania wszelkich działań w tym zakresie. Z pewnością nie taka była intencja ustawodawcy. Dlatego też należałoby przyjąć, iż zwrot "sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium" oznacza, że jeśli na danym obszarze znajdują się grunty rolne i/lub leśne, stanowiące zwarty kompleks nieruchomości gruntowych, określone w gminnym studium jako "wymagające zmiany przeznaczenia" (art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), to w takim przypadku projekt planu uwzględniający uwarunkowania studium powinien być sporządzony dla całego obszaru (zwartego kompleksu nieruchomości gruntowych) objętego postanowieniami studium.

4. Według art. 12 ust. 1 i 2 u.z.p., będącego odpowiednikiem przepisu art. 14 ust. 4 u.p.z.p., o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. rozstrzygała rada gminy w drodze uchwały, podejmowanej z własnej inicjatywy lub na wniosek, z którym do rady mógł wystąpić każdy. Zatem uprawnienie do złożenia wniosku o przystąpienie do sporządzania m.p.z.p. lub jego zmiany było prawem powszechnym i chociaż nie obligowało rady do podjęcia uchwały zgodnej z intencją wnioskodawcy, rodziło jednak po stronie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązek przeprowadzenia analizy tegoż wniosku. Ponadto, jak przyjmowano w doktrynie, w braku szczególnej procedury rozpatrywanie wspomnianych wniosków miało się odbywać w trybie przepisów działu VIII k.p.a. (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, Podstawowe instytucje planowania przestrzennego i prawa budowlanego, Poznań 1997, s. 65).

Obecnie przepisy u.p.z.p. nie przewidują co prawda takiej możliwości, ograniczając do organów gminy krąg formalnych inicjatorów podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. Wydaje się, że zmiana w tym zakresie polega wyłącznie na tym, że możliwość zwrócenia się z wnioskiem do rady gminy, przewidziana w poprzedniej regulacji, była wyraźnie określona. Aktualnie mimo braku analogicznego stwierdzenia, jakie było zawarte w art. 12 ust. 2 u.z.p., nie ma przeszkód do tego, aby w trybie przewidzianym w dziale VIII k.p.a. zwrócić się do organu gminy z wnioskiem o podjęcie przedmiotowej uchwały.

5. Z treści przepisu art. 14 ust. 5 wynika, iż pierwszy etap procedury planistycznej winien być poprzedzony czynnościami wstępnymi przeprowadzonymi przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W braku stosownych regulacji należy wnosić, iż w przypadku gdy inicjatywa uchwałodawcza w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. pochodzi od rady gminy, analizy, o których mowa w ust. 5, są wykonywane "z polecenia" rady. Jeśli zaś podstawą podjęcia powyższej uchwały ma być wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), to organ ten powinien przeprowadzić analizy przewidziane w komentowanym przepisie jeszcze przed złożeniem wniosku, albowiem uzyskane na ich podstawie informacje mogą w zasadniczy sposób wypłynąć na treść wniosku.

Uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. oraz o przystąpieniu do sporządzenia zmiany m.p.z.p. nie stanowią aktu prawa miejscowego (por. rozstrzygnięcie nadzorcze powołane w tezie 2 komentarza do niniejszego artykułu).

6. Wyłączenie spod działalności organów gminy w zakresie sporządzania m.p.z.p. terenów zamkniętych jest uzasadnione ich szczególnym przeznaczeniem. Nadanie obszarom statusu terenu zamkniętego, a co za tym idzie - pozostawienie ich poza właściwością administracji gminnej w zakresie sporządzania m.p.z.p., nie jest równoznaczne z brakiem jakiegokolwiek wpływu na działalność planistyczną gminy. Świadczy o tym zwłaszcza przepis art. 4 ust. 3 u.p.z.p. Szerzej na temat terenów zamkniętych i ich wpływu na sporządzanie m.p.z.p. zob. tezę 6 do art. 4 u.p.z.p.

7. Przepis art. 14 ust. 7 potwierdza, co do zasady, fakultatywny charakter m.p.z.p., co z kolei jest wyrazem samodzielności i władztwa planistycznego gminy. Te dwie cechy charakteryzujące prawny status gminy w odniesieniu do realizacji zadań z zakresu gospodarki przestrzennej wyłączają możliwość wnoszenia przez zainteresowanych (np. właścicieli nieruchomości) w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. skargi na niewykonanie czynności, polegających na nieuchwaleniu m.p.z.p. lub niewprowadzeniu zmian w m.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1996 r., II SA/Wr 280/96, OSP 1998, z. 5, poz. 103).

8. Komentowana ustawa nie zawiera katalogu przypadków, w których sporządzenie i uchwalenie m.p.z.p. jest obowiązkowe, a jedynie odsyła w tym zakresie do "przepisów odrębnych". Przepisy te znajdują się w:

- ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) - zgodnie z art. 53 ust. 1 tej ustawy: "Dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.",

- ustawie z dnia 7 maja 1997 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412 ze zm.); w myśl przepisu art. 5 ust. 1: "Gmina ma obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej.",

- ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568); w tym przypadku obowiązek sporządzenia m.p.z.p. odnosi się do obszarów, na których utworzono park kulturowy (art. 16 ust. 6).

Obowiązek sporządzenia m.p.z.p. może też wynikać z postanowień gminnego studium (zob. tezę 4 do art. 10).

9. Z przepisu art. 14 ust. 8 m.p.z.p. wynika, iż ustalenia m.p.z.p. mają charakter normatywny, a zatem są powszechnie obowiązujące. Wiążą zatem zarówno podmioty władzy, w tym organy administracji publicznej, jak i podmioty pozostające poza strukturą władzy, to jest jednostki i ich organizacje. Sąd Najwyższy w tezie orzeczenia z dnia 22 lutego 2001 r. uznał wprost, iż m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (III RN 203/00, OSNP 2001, nr 20, poz. 606). O normatywności m.p.z.p. świadczy przede wszystkim jego funkcja. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Dlatego też nawet brak komentowanego przepisu nie zmieniłby normatywnego charakteru m.p.z.p. Na długo przed wprowadzeniem do obowiązującego porządku prawnego przepisów "deklarujących" wprost normatywny charakter m.p.z.p. zajmował w tej kwestii jednoznaczne stanowisko przemawiające za jego prawotwórczym charakterem (zob. między innymi wyrok z dnia 19 kwietnia 1984 r., SA/Ka 124/84, OSP 1985, z. 6, poz. 122; postanowienie z dnia 27 grudnia 1984 r., II SA 1299/84, ONSA 1984, z. 2, poz. 125; wyrok z dnia 25 stycznia 1991 r., SA/Ka 813/90, Wspólnota 1991, nr 21, s. 15), w której po raz pierwszy expressis verbis wskazano na normatywny charakter m.p.z.p. (por. art. 7 u.z.p.).

10. Normatywny charakter m.p.z.p. wiąże się z wieloma wymogami dotyczącymi zasad tworzenia, ogłaszania i obowiązywania aktów prawnych o powszechnej mocy obowiązującej. Przepisy u.p.z.p. w sposób szczegółowy normują procedurę sporządzania i uchwalania m.p.z.p. (zob. zwłaszcza art. 17-20 u.p.z.p.). Naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p., istotne naruszenie trybu lub naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują, zgodnie z art. 28 u.p.z.p., nieważność uchwały rady gminy w sprawie m.p.z.p. w całości lub części.

11. Pewne wątpliwości może budzić normatywość m.p.z.p. z punktu widzenia struktury tego aktu. Plan miejscowy składa się bowiem z części tekstowej i z części graficznej, to jest z rysunku (por. art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Sygnalizowany problem dotyczy części graficznej. W doktrynie prezentowany jest pogląd, iż rysunek "powinien stanowić ilustrację graficzną do poszczególnych zapisów zawartych w uchwale rady gminy, zawierającej ustalenia planu. Uchwała ta winna więc odwoływać się do części graficznej, zwłaszcza wówczas, gdy pewne ustalenia prościej i precyzyjniej można wyrazić graficznie, niż w formie słownej" (Z. Leoński, M. Szewczyk, Podstawowe..., op. cit., s. 58-59; podobnie R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa..., op. cit., s. 31-32). Trafne wydaje się porównanie funkcji, jaką pełni rysunek w unormowaniach planu do słownika wyrażeń aktu prawnego (R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa..., op. cit., s. 32). Zatem zawarty w załączniku do uchwały rysunek jest wyjaśnieniem, uzupełnieniem części tekstowej. Nie może on natomiast samodzielnie stanowić na przykład o zakazie zabudowy terenu, ale może i powinien ilustrować linie graniczne tego terenu. Określenie ich w sposób opisowy byłoby zbyt zawiłe.

12. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego wydawany na podstawie przepisów u.p.z.p. należy, podobnie jak rozporządzenia naczelnych organów administracji oraz rozporządzenia wojewody, do kategorii normatywnych aktów podustawowych. Można by przyjąć, mając na względzie przepisy art. 92 Konstytucji, że jest sui generis aktem wykonawczym. Normatywne akty podustawowe dzielą, co do zasady, los przepisów stanowiących podstawę ich wydania. Oznacza to, iż w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego, także akt wydany na jego podstawie zostaje wyeliminowany z obrotu prawnego. Odstępstwo od tej reguły jest możliwe w sytuacji, gdy akt (zazwyczaj ustawa) uchylający podstawę prawną normatywnego aktu podustawowego przewiduje w przepisach przejściowych z reguły czasowe utrzymanie w mocy aktów normatywnych wydanych na podstawie uchylanej delegacji. Podobny zabieg został zastosowany wobec m.p.z.p., uchwalonych na podstawie u.z.p., a także tych, które zostały uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. i obowiązywały do dnia 11 lipca 2003 r. (zob. art. 87 ust. 1 i 3 u.p.z.p.).

13. O publikacji m.p.z.p. zob. tezy do art. 28.

Art. 15. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

1. Zestawiając treść przepisu art. 15 ust. 1 z przepisem art. 17 pkt 4, należy przyjąć, iż w każdym z nich posłużono się pojęciem projektu planu miejscowego w innym znaczeniu. Artykuł 15 ust. 1 przyznaje kompetencję do sporządzenia projektu m.p.z.p., której realizacja polega na podjęciu działań przewidzianych w przepisach prawa, a zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p., których celem jest merytoryczne i formalne przygotowanie materiałów planistycznych i przedstawienie ich radzie gminy celem podjęcia uchwały w sprawie m.p.z.p. Zatem w świetle art. 15 ust. 1 pojęcie sporządzania projektu powinno być rozumiane jako zespół czynności, do których realizacji został wyznaczony organ wykonawczy gminy, niezbędnych do przygotowania treści uchwały w sprawie m.p.z.p. Natomiast przez "projekt planu", o którym mowa w art. 17 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć dokument sporządzony na jednym z etapów procedury planistycznej, podlegający w kolejnych stadiach postępowania modyfikacjom.

2. Podstawową wytyczną określającą ustalenia przeznaczenia terenu objętego granicami projektu planu jest studium gminne. Każde planowane przedsięwzięcie wykraczające poza jego merytoryczne założenia winno być poprzedzone nowelizacją uchwały w sprawie studium (szerzej na ten temat zob. tezę 7 do art. 9 u.p.z.p.). Przyjęcie ustaleń niezgodnych z treścią studium powinno być uznane za działania naruszające zasady sporządzania m.p.z.p. i powodować jego nieważność (zob. art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

3. Rozwiązania ujęte w projekcie m.p.z.p. powinny też uwzględniać uwarunkowania wynikające wprost z przepisów prawa, zwłaszcza z regulacji ustaw szczególnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych", o których mowa w art. 15 ust. 1, kryje się szereg regulacji determinujących przyszły kształt m.p.z.p. Należy do nich zaliczyć zwłaszcza przepisy:

- ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150 ze zm.),

- ustawy z dnia 31 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.),

- ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 ze zm.),

- ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.),

- ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1192 ze zm.),

- ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412 ze zm.),

- ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.),

- ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.),

- ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721),

- ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.),

- ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880).

Ponadto "odrębne przepisy" znajdują się również w rozporządzeniach wykonawczych precyzujących postanowienia ustawowe.

4. Sporządzanie projektu m.p.z.p. zgodnie z "przepisami odrębnymi" to również uwzględnienie zasady, zgodnie z którą "akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi" ( wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, LEX nr 53377).

5. Jedna z głównych zmian wprowadzonych przepisami u.p.z.p. w stosunku do poprzedniej regulacji dotyczy uszczegółowienia treści m.p.z.p. Wyrazem tego jest określenie obligatoryjnych elementów treści m.p.z.p., wymienionych w art. 15 ust. 2. Bardziej precyzyjne ustalenia m.p.z.p. wynikają między innymi z tego, iż w obecnym porządku to m.p.z.p., co do zasady, a nie wydana na jego podstawie decyzja (zob. przepisy u.z.p.) określa warunki zabudowy terenu, na podstawie których organ właściwy wydaje decyzje o pozwoleniu na budowę.

6. Ujęcie w projekcie m.p.z.p. obowiązkowych ustaleń określonych w ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1-12. Zatem nawet gdy na terenie objętym pracami planistycznymi nie występują obiekty zabytkowe lub dobra kultury współczesnej, o których mowa w pkt 4, to w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia informacja o braku tego typu obiektów lub dóbr.

7. Z kolei zamieszczenie w projekcie m.p.z.p. ustaleń wymienionych w ust. 3 jest fakultatywne w tym znaczeniu, że w przypadku gdy w zamierzeniach planistycznych nie przewiduje się inwestycji wymienionych w komentowanym przepisie, bądź gdy na terenie objętym pracami planistycznymi nie znajdują się obszary lub obiekty wymienione w pkt 1-6, organ gminy nie ma obowiązku odniesienia się do zagadnienia, które w konkretnej sytuacji jest zagadnieniem bezprzedmiotowym.

Art. 16. Plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000.

1. Artykuł 16 ust. 1 określa ścisłe wymogi w zakresie graficznej postaci planu. Ujednolicenie skali, w jakiej są sporządzane rysunki planów, jest rozwiązaniem przybliżającym ideę unifikacji i standaryzacji graficznego zapisu m.p.z.p. Z drugiej zaś strony ustawowe ustalenie skali, w jakiej ma być sporządzona graficzna część m.p.z.p., ma - jak się wydaje - na celu gwarancję czytelności tej postaci planu. W dotychczasowych przepisach wymóg taki nie był przewidziany. Problemy odczytu części graficznej wiązały się zwłaszcza z publikacją rysunków w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Publikacja taka w wielu przypadkach budziła wątpliwości co do jej prawidłowości. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy była nieczytelność rysunków z uwagi na ich powszechne pomniejszanie, które w praktyce uniemożliwiało ich odczyt (szerzej na ten temat zob. T. Bąkowski, Graficzne elementy planu w świetle prawa do informacji o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wybrane zagadnienia) Samorząd Terytorialny 2001, nr 9, s. 24-29). Należy sądzić, że wymogi określone w art. 16 ust. 1 będą realizowane także przy publikacji m.p.z.p., od której jest uzależnione jego obowiązywanie (por. art. 29 u.p.z.p.). Wprowadzenie podstawowej skali map m.p.z.p. 1:1000 oraz dopuszczenie w szczególnie uzasadnionych przypadkach skal 1:500, 1:2000 i 1:5000 wynika ze zwiększonej szczegółowości planów, które nie podlegają już, jak w poprzednim porządku prawnym, doprecyzowaniu decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeśli więc w myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 w m.p.z.p. określa się obowiązujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, to naniesienie powyższych danych na mapy powinno być dokonane tak, aby zapis rysunku był zarówno dokładny, jak i przejrzysty.

2. W ust. 1 komentowanego artykułu jest mowa o "urzędowych kopiach map zasadniczych" oraz o "mapach katastralnych". Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086) mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Z kolei mapy katastralne, zwane inaczej mapami ewidencyjnymi, określają przepisy § 28 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zgodnie z którymi mapę ewidencyjną, w zależności od stopnia zurbanizowania terenu i struktury władania gruntów, sporządza się w skali: 1:500, 1:1000, 1:2000 lub 1:5000. Jej edycję stanowią mapy obrębowe. Według § 28 ust. 1 powyższego rozporządzenia treść mapy ewidencyjnej stanowią następujące elementy:

1) granice: państwa, jednostek zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, jednostek ewidencyjnych, obrębów działek;

2) oznaczenia punktów granicznych, z wyróżnieniem punktów, których położenie określone zostało w odpowiednim trybie i z wymaganą dokładnością, a spośród nich - punktów trwale stabilizowanych w terenie;

3) kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia;

4) kontury klas gleboznawczych i ich oznaczenia;

5) kontury budynków;

6) numery działek ewidencyjnych;

7) granice rejonów statystycznych i ich oznaczenia;

8) dane opisowo-informacyjne, a w szczególności:

a) nazwy jednostek zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa,

b) oznaczenia jednostki ewidencyjnej i obrębu,

c) nazwy ulic, placów, uroczysk, cieków, zbiorników wodnych i innych obiektów fizjograficznych,

d) numery dróg publicznych nadane na podstawie przepisów o drogach publicznych,

e) numery porządkowe i ewidencyjne budynków.

Treścią mapy ewidencyjnej mogą być również nazwy zespołów urbanistycznych, przysiółków i niw. Do opracowania mapy ewidencyjnej stosuje się odpowiednie standardy techniczne dla mapy zasadniczej.

3. Upoważnienie zawarte w ust. 2 do wydania aktu wykonawczego uściślającego wymogi odnoszące się do projektu m.p.z.p. zostało zrealizowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Tekst tego rozporządzenia został zamieszczony w części II poz. 2 niniejszego opracowania.

4. Także delegacja skierowana do ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej oraz Ministra Obrony Narodowej została zrealizowana poprzez wydanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 maja 2004 r. w sprawie sposobu uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 125, poz. 1309). Tekst rozporządzenia zamieszczono w części II poz. 3 niniejszego opracowania.

Art. 17. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1. Przepisy art. 17 normujące szczegółowo tryb sporządzania m.p.z.p. stanowią w znacznej części powielenie etapów postępowania w sprawie sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

2. W odniesieniu do pkt 1 i 2 zob. tezy 2-4 do art. 11 u.p.z.p.

3. W pkt 3 art. 17, w odróżnieniu od odpowiadającego mu art. 11 pkt 3 dotyczącego rozpatrywania wniosków do projektu studium, przewidziano maksymalnie 21 dni na rozpatrzenie wniosków do projektu planu, liczonych od dnia upływu terminu wyznaczonego do ich składania. Termin 21 dni, o którym mowa w pkt 3, odbiega swym charakterem od również 21-dniowego terminu, przewidzianego w pkt 1. Termin do składania wniosków określony w pkt 1 nie ma charakteru procesowego, jak to uznał NSA w orzeczeniu przywoływanym w tezie 2 do art. 11 u.p.z.p., i musi przypadać na dni robocze urzędu. Stanowiska tego nie można przenieść na termin przewidziany w pkt 3, który powinien być uznany za termin procesowy.

4. Kolejnym etapem postępowania w sprawie m.p.z.p., podobnie jak przy tworzeniu studium, jest sporządzenie projektu planu, z tym że art. 17 pkt 4 wprowadza dodatkowo wymóg sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko m.p.z.p. w zaproponowanym kształcie. W poprzedniej regulacji prawnej wójt (burmistrz, prezydent miasta) był zobowiązany do dołączenia do projektu m.p.z.p. prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze (art. 10 ust. 2). Wydaje się, iż mimo różnic w nazwie (poprzednia nazwa prognozy spotykała się krytyką zwłaszcza ze względu na użycie niejasnego, z punktu widzenia języka prawnego, sformułowania "środowisko przyrodnicze") charakter prognoz przewidzianych w obu ustawach jest ten sam. W orzecznictwie NSA wyrażano pogląd o nienormatywności prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1998 r., IV SA 2237/98, LEX nr 43839). Prognoza, zdaniem NSA wyrażonym w powyższym orzeczeniu, "ma ilustrować, w aspekcie ekorozwoju, skutki, które w przyszłości mogą wynikać z ustaleń planu i niewątpliwie służyć także możliwościom minimalizowania negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 1998 r. (IV SA 2261/97, LEX nr 43830) stwierdził, że "Prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze" nie jest integralną częścią planu w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie ma charakteru normatywnego. Jest opracowaniem opartym na obliczeniach i stymulacjach wykonanych przy założonych z góry parametrach inwestycji. Jest przewidywaniem skutków opartym na aktualnej wiedzy i doświadczeniu, zestawieniem zagrożeń, które mogą wystąpić.

Organy gminy, przystępując do opracowania planu, mają obowiązek uwarunkowania te uwzględnić. Nie jest to jednak równoznaczne z likwidacją czy wyeliminowaniem wszelkich zagrożeń dla środowiska, jakie mogą w przyszłości powstać na skutek realizacji inwestycji.

Podobne stanowisko formułowano w doktrynie (por. np.: Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, Samorząd Terytorialny 1995, nr 6, s. 50). Powyższe poglądy, pomimo zmiany nazwy omawianego dokumentu, należałoby uznać za trafne również w odniesieniu do prognozy oddziaływania m.p.z.p. na środowisko, o której mowa w art. 17 pkt 4 u.p.z.p.

Elementy treści prognozy oddziaływania na środowisko zostały ujęte w art. 41 ustawy - Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym prognoza ta powinna:

1) zawierać informacje o zawartości, głównych celach projektowanego dokumentu oraz jego powiązaniach z innymi dokumentami;

2) określać, analizować i oceniać istniejący stan środowiska oraz potencjalne zmiany tego stanu w przypadku braku realizacji projektowanego dokumentu;

3) określać, analizować i oceniać stan środowiska na obszarach objętych przewidywanym znaczącym oddziaływaniem;

4) określać, analizować i oceniać istniejące problemy ochrony środowiska istotne z punktu widzenia projektowanego dokumentu, w szczególności dotyczące obszarów chronionych;

5) określać, analizować i oceniać cele ochrony środowiska ustanowione na szczeblu międzynarodowym albo krajowym, istotne z punktu widzenia projektowanego dokumentu, oraz sposoby, w jakich te cele i inne problemy środowiska zostały uwzględnione podczas opracowywania dokumentu;

6) określać, analizować i oceniać przewidywane znaczące oddziaływania na środowisko;

7) przedstawiać rozwiązania mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnego oddziaływania na środowisko, mogącego być rezultatem realizacji projektowanego dokumentu;

8) przedstawiać rozwiązania alternatywne do rozwiązań zawartych w projektowanym dokumencie wraz z uzasadnieniem ich wyboru oraz opis metod dokonania oceny prowadzącej do tego wyboru, w tym także wskazania napotkanych trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy;

9) zawierać informacje o metodach zastosowanych przy sporządzaniu prognozy;

10) zawierać informacje o przewidywanych metodach analizy realizacji projektowanego dokumentu;

11) zawierać informacje o możliwym transgranicznym oddziaływaniu na środowisko;

12) zawierać streszczenie sporządzone w języku niespecjalistycznym.

Szczegółowe warunki, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów m.p.z.p., zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. (Dz. U. Nr 197, poz. 1667).

5. Przy sporządzaniu m.p.z.p. należy, zgodnie z pkt 4 art. 17, uwzględniać ustalenia gminnego studium. Przy sporządzaniu studium należało z kolei, w myśl art. 11 pkt 4, uwzględnić plan zagospodarowania przestrzennego województwa, a w razie jego braku, programy sporządzane przez naczelne i centralne organy administracji. Uwarunkowania zachodzące pomiędzy aktami planistycznymi wydawanymi na różnych szczeblach struktury administracji publicznej wskazują na systemowy charakter planowania przestrzennego.

6. Prognoza skutków finansowych uchwalenia m.p.z.p. w projektowanym kształcie jest nowym dokumentem, nieznanym poprzednim regulacjom z zakresu planowania przestrzennego. Należy uznać, iż od strony formy prawnej jest dokumentem o cechach podobnych do prognozy oddziaływania na środowisko. Trzeba więc odmówić jej charakteru normatywnego i uznać za dokument zawierający informacje o przewidywanych konsekwencjach finansowych obowiązywania m.p.z.p. Albowiem obok skutków prawnych (kształtowanie treści prawa własności - zob. art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), konsekwencji w odniesieniu do środowiska i wielu aspektów życia społecznego (socjologicznego, demograficznego i in.) "nowe" ustalenie przeznaczenia (sposobu wykorzystania) terenu objętego m.p.z.p. ma zazwyczaj bezpośredni wpływ na zmianę wartości nieruchomości. Wprowadzenie na danym terenie nowych regulacji m.p.z.p. może się też wiązać z koniecznością poniesienia określonych wydatków np. na budowę lub instalację urządzeń przeciwdziałających ujemnym dla środowiska skutkom realizacji planowanej inwestycji.

Prognoza skutków finansowych powinna być sporządzana "z uwzględnieniem" art. 36 u.p.z.p. Zawarte w tym artykule przepisy regulują kwestie zaspokojenia roszczeń osób, które poniosły straty na skutek zmian sposobu korzystania z nieruchomości, jak również partycypację gminy w zyskach, jakie w związku ze zmianą zagospodarowania terenu osiągnęli właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych ustaleniami m.p.z.p. (zob. tezy do art. 36 i art. 37). Zatem z prognozy, o której mowa w art. 17 pkt 5, powinna wynikać wysokość ewentualnych kosztów i/lub "przychodów" będąca finansową konsekwencją ustanowienia nowego ładu przestrzennego.

7. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), tak jak podczas postępowania w sprawie sporządzania studium gminnego, tak i w trakcie procedury sporządzania m.p.z.p., zwraca się do wymienionych w pkt 6 i 7 podmiotów odpowiednio o zaopiniowanie i o uzgodnienie projektu planu. Zagadnienie mocy wiążącej opinii i uzgodnień, które w równym stopniu odnosi się do regulacji przewidzianej w art. 17 pkt 6 i 7, zostało przedstawione w tezie 6 do art. 11 u.p.z.p. W tym miejscu wystarczy więc zaznaczyć, iż opinie przedstawiane organowi prowadzącemu postępowanie planistyczne stanowią istotny materiał, który powinien być wnikliwie rozpatrzony. Analiza opinii może mieć wpływ na końcowy kształt m.p.z.p. Jednakże opinie nie mają mocy wiążącej, a więc ich treść nie obliguje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do ich uwzględnienia. Moc wiążącą mają z kolei uzgodnienia, które - jak wskazuje na to art. 24 ust. 1 u.p.z.p. - są dokonywane w trybie art. 106 k.p.a.

8. Jednym ze szczególnie istotnych orzeczeń NSA wydanych pod rządami u.z.p., a dotyczących opinii i uzgodnień przewidzianych w procesie sporządzania m.p.z.p., była uchwała składu 7 sędziów z dnia 2 grudnia 2002 r. (OPS 8/02, Prokuratura i Prawo 2003, nr 2, poz. 45). W uchwale tej NSA przyjął, iż "Stanowisko organu uprawnionego do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zajęte w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (...), podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 w związku z art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...)".

9. W przypadku gdy w projekcie m.p.z.p. przewidziano przeznaczenie dotychczasowych gruntów rolnych i/lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (zazwyczaj pod zabudowę), wójt (burmistrz, prezydent miasta) zwraca się o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów. Zasady i tryb uzyskania takiego zezwolenia regulują przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78). Według art. 7 wspomnianej ustawy zmiana przeznaczenia:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi,

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Środowiska lub upoważnionej przez niego osoby,

3) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha,

4) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha,

5) pozostałych gruntów leśnych

- wymaga uzyskania zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Obecne stanowisko NSA dotyczące charakteru prawnego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zapoczątkowało niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 marca 1999 r. (II SA 1403-1404/98). W orzeczeniu tym Sąd przyjął, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej. Pogląd taki został wyrażony także między innymi w wyroku z dnia 24 listopada 1999 r. (II SA 995/99, ONSA 2000, nr 4, poz. 173) oraz w wyroku z dnia 5 stycznia 2000 r. (II SA 1726/99, LEX nr 55334). Trzeba przy tym zaznaczyć, iż wcześniejsze orzecznictwo nie było w tej kwestii jednolite. Również w doktrynie można spotkać publikacje prezentujące odmienne stanowisko (zob. np. E. Klat, L. Klat-Wertelecka, Ochrona gruntów rolnych a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Rejent 1996, nr 9, s. 74 i n.).

Stronami postępowania w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest wnioskodawca, a więc wójt (burmistrz, prezydent miasta). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 24 listopada 1999 r. (II SA 995/99, ONSA 2000, nr 4, poz. 173) uznał, że status strony przysługuje również właścicielom gruntów leśnych zainteresowanych zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne. Decyzja w sprawie zgody wiąże się bowiem z wykonywaniem prawa własności do nieruchomości. Brak powyższej zgody ogranicza ich dysponowanie własnością, gdyż utrudnia im obrót nieruchomościami, wpływa na ich wartość rynkową, czy też uniemożliwia planowaną budowę.

10. Kolejne etapy procedury sporządzania m.p.z.p., określone w art. 17 pkt 9-11, są niemalże identyczne z etapami sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy unormowanymi w art. 11 pkt 9-11. Stąd też uwagi przedstawione w tezach 8-11 do art. 11 odnoszą się w znacznej mierze do przepisów pkt 9-11 w art. 17. Różnice, jakie zachodzą między powyższymi etapami sporządzania studium i planu, sprowadzają się do terminów ogłaszania o wyłożeniu projektów studium i planu do wglądu, czasu wyłożenia projektów oraz terminów wnoszenia do nich uwag.

11. Uwagi zgłaszane do projektu m.p.z.p. podlegają rozpatrzeniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ich uwzględnienie powoduje z reguły konieczność zmian w ustaleniach wyłożonego do wglądu m.p.z.p. To z kolei może rodzić konieczność ponowienia (powtórzenia) w odpowiednim zakresie czynności podmiotów właściwych do współdziałania w procesie tworzenia m.p.z.p. Uwagi nieuwzględnione są przedstawiane radzie do ostatecznego rozpatrzenia wraz z projektem m.p.z.p. Czynność ta jest ostatnią wymienioną w art. 17, aczkolwiek na niej nie kończą się obowiązki wójta (burmistrza, prezydenta miasta) związane z postępowaniem planistycznym w sprawie m.p.z.p. (zob. np. art. 20 ust. 2 u.p.z.p.).

Art. 18. Uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 10.

1. Instytucja uwag określona w art. 18 została wprowadzona do postępowania w sprawie sporządzania studium gminnego (zob. art. 11 pkt 11 u.p.z.p.) oraz do postępowania w sprawie sporządzania projektu m.p.z.p. W tym ostatnim przypadku zastąpiła znane poprzedniej regulacji protesty i zarzuty. Z treści ust. 1 wynika, iż uwagi odpowiadają swym charakterem protestom z art. 23 ust. 1 u.z.p. ("Protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu."). Brak jest natomiast w obowiązującej regulacji ścisłego odpowiednika zarzutu z art. 24 ust. 1 u.z.p. ("Zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu."). Rezygnacja ze środka odpowiadającego konstrukcji i rodzącego skutki analogiczne do zarzutu wiąże się niewątpliwie z rozpowszechnionym zjawiskiem wykorzystywania zarzutu do celowego spowalniania, a czasem i paraliżowania postępowania w sprawie m.p.z.p., a w konsekwencji całego procesu inwestycyjnego. Zarzut wniesiony przez podmiot twierdzący, iż rozwiązania przewidziane w projekcie planu naruszą jego interes prawny lub uprawnienia, podlegał rozpatrzeniu przez organ gminy sporządzający projekt m.p.z.p. W razie jego nieuwzględnienia zarzut był przedstawiany radzie gminy. Rada podejmowała w tym przedmiocie stosowną uchwałę, uwzględniając bądź odrzucając zarzut. Według art. 24 ust. 4 u.z.p. wnoszący zarzut mógł zaskarżyć do sądu administracyjnego uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części. Do czasu zaś rozstrzygnięcia skargi na powyższą uchwałę rada gminy nie mogła uchwalić m.p.z.p. W sytuacji gdy do projektu planu wniesiono kilka, a czasem nawet kilkadziesiąt zarzutów, a następnie złożono kilka czy też kilkadziesiąt skarg, uchwalenie m.p.z.p. znacznie oddalało się w czasie.

2. Prawo do wniesienia uwag przysługuje każdemu, a więc podobnie jak protest z art. 23 u.z.p. ma charakter powszechny. Ustawodawca, posługując się zwrotem "każdy", przyznaje osobom fizycznym, prawnym, jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej oraz grupom osób prawo do formułowania krytycznych wypowiedzi odnośnie do proponowanych rozwiązań zawartych w projekcie m.p.z.p., z których wynika żądanie dokonania w nim zmian. Warunkiem wystarczającym uznania pisma za uwagę jest zakwestionowanie w jego treści ustaleń przyjętych w projekcie planu. Nie wymaga się od wnoszącego uwagę wykazania istnienia interesu prawnego, który może być naruszony ustaleniami m.p.z.p. zawartymi w projekcie planu.

Jedna z różnic pomiędzy zarzutem i protestem dotyczyła zaskarżalności uchwał rady w sprawie rozpatrzenia powyższych środków. Jak już wcześniej wspomniano, uchwała o odrzuceniu zarzutu mogła być przedmiotem postępowania przed NSA na podstawie art. 24 ust. 4 u.z.p. Na wypadek odrzucenia protestu nie przewidywano w u.z.p. środków adekwatnych do tych, które służyły autorom zarzutów. Również obecnie w odniesieniu do uwag brak jest szczególnych podstaw do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały nieuwzględniającej sugestii zawartych we wnoszonych uwagach. Trzeba jednak zaznaczyć, że zarówno uchwały uwzględniające uwagi, jak i nieuwzględniające uwag do projektu planu są uchwałami z zakresu administracji publicznej. To zaś oznacza, iż powyższe uchwały mogą być - na "zasadach ogólnych" zawartych w art. 101 u.s.g. - zaskarżane do sądu administracyjnego. W wyroku NSA z dnia 7 stycznia 2000 r. (I SA 2017/99) przyjęto, że "Od odrzucenia protestu osobie go wnoszącej skarga do sądu administracyjnego w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przysługuje, a co najwyżej może skorzystać z ogólnego trybu zaskarżenia uchwał organów samorządu terytorialnego przewidzianego w przepisach ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym" (LEX nr 54168). Należy jednak podkreślić, że skuteczność zaskarżenia rozstrzygnięcia rady gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu m.p.z.p. wymaga, zgodnie z art. 101 u.s.g., wskazania naruszenia interesu prawnego (chronionego przepisami prawa) przez przepisy uchwały.

Na temat uwag zob. też tezę 1 do art. 12 oraz tezy do art. 20.

3. Przepisy ust. 2 i 3 określają formę, w jakiej można skutecznie wnosić uwagi do projektu m.p.z.p. Według ust. 2 uwagi do projektu planu winny przybierać formę pisemną. Za taką rozumie się również uwagę sporządzoną i wysłaną w postaci elektronicznej. Przy czym ta ostatnia postać uwagi winna być opatrzona "bezpiecznym podpisem elektronicznym", przez który, w myśl przepisu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. Nr 13, poz. 1450 ze zm.), należy rozumieć dane w postaci elektronicznej, które wraz z innymi danymi, do których zostały dołączone lub z którymi są logicznie powiązane, służą do identyfikacji osoby składającej podpis, i które są:

- przyporządkowane wyłącznie do osoby składającej ten podpis,

- sporządzane za pomocą podlegających wyłącznej kontroli osoby składającej podpis elektroniczny bezpiecznych urządzeń służących do składania podpisu elektronicznego i danych służących do składania podpisu elektronicznego,

- powiązane z danymi, do których zostały dołączone, w taki sposób, że jakakolwiek późniejsza zmiana tych danych jest rozpoznawalna.

4. Wprowadzenie nowego, z punktu widzenia nazewnictwa, środka wyrazu niezadowolenia z rozwiązań zawartych w treści projektu m.p.z.p. potęguje "terminologiczne zamieszanie" w tej kwestii. Pod pojęciem uwagi, o której mowa w art. 18, kryje się bowiem środek, który pod rządami u.z.p. nosił miano protestu. Zmiany nazewnictwa w zakresie środków przysługujących obywatelom i ich organizacjom nie powinny się stawać przeszkodą w komunikowaniu poglądów odnośnie do projektowanych rozwiązań dotyczących przyszłych postanowień m.p.z.p. Tak też należy odczytywać stanowisko NSA przedstawione w wyroku z dnia 20 maja 1999 r. (IV SA 823/99, LEX nr 48213), zgodnie z którym "Mylne zatytułowanie wniesionego środka prawnego nie przesądza o charakterze tego środka".

Art. 19. Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

1. Zamysł przeznaczenia terenu objętego pracami planistycznymi sformułowany w uchwale o przystąpieniu do sporządzania projektu m.p.z.p. podlega uszczegółowieniu oraz modyfikacji w trakcie realizacji kolejnych etapów procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Niewątpliwy wpływ na kształt projektu mają działania podejmowane w celu uzgodnienia jego treści z właściwymi organami współdziałającymi z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) - art. 17 pkt 7, uwzględnienie opinii, o których mowa w art. 17 pkt 6, wniosków (art. 17 pkt 3) oraz uwag (art. 17 pkt 12). Stąd też przedstawiony radzie gminy, jako organowi właściwemu do wiążącego ustalania przeznaczenia terenu, projekt m.p.z.p. może ulec kolejnym zmianom. Zmiany te mogą być także wynikiem dostosowania zawartych w projekcie "końcowych" ustaleń do realizowanej przez radę polityki przestrzennej gminy określonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Należałoby też dopuścić i taką ewentualność, iż rada gminy po analizie przedstawionego projektu, zmodyfikowanego w wyniku uwzględnienia przez organ wykonawczy powyższych wniosków, opinii, uzgodnień i uwag, zmieni zasadniczo koncepcję projektowanego planu, co z kolei może stać się przyczyną rozpoczęcia prac planistycznych od nowa.

2. Zakres zmian w projekcie m.p.z.p. ma wpływ na podjęcie przez radę gminy decyzji o powtórzeniu niektórych etapów postępowania unormowanego w art. 17. Zmiany projektu polegające na ustaleniu przeznaczenia terenu różniącego się mogą wymagać powtórnego zwrócenia się o zaopiniowanie i uzgodnienie zmienionego projektu z odpowiednimi podmiotami. Zmiany naniesione do pierwotnej wersji projektu mogą też prowadzić do powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

3. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2001 r. (II SA/Gd 1255/99, niepubl.) trafnie uznał, że wyliczenie czynności procedury sporządzania m.p.z.p. określone w art. 18 ust. 2 u.z.p. nie jest przypadkowe. Wydaje się, iż powyższy pogląd zachował swą aktualność także w świetle obowiązujących przepisów. Zatem należałoby przyjąć, że "powrót" do określonego etapu postępowania jest równoznaczny z koniecznością podjęcia wszystkich czynności następujących po tym etapie, aż do powtórnego przedstawienia radzie gminy do uchwalenia zmienionego projektu m.p.z.p.

4. Powtórzenie w niezbędnym zakresie postępowania planistycznego w związku z dokonaniem zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie m.p.z.p. ma na celu objęcie zmienionej części projektu trybem określonym w przepisach art. 17 u.p.z.p. Stąd też zgodnie z art. 18 ust. 2 powtórne postępowanie powinno się ograniczać jedynie do tego fragmentu (fragmentów) terenu objętego pracami planistycznymi, do którego odnoszą się przedmiotowe zmiany.

Art. 20. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

1. Z treści przepisu ust. 1 zdanie pierwsze wynika, iż podjęcie uchwały w sprawie m.p.z.p. powinno być poprzedzone kilkoma rozstrzygnięciami o charakterze wstępnym.

Po pierwsze, projekt m.p.z.p. powinien być zgodny z ustaleniami studium. W przeciwnym wypadku rada gminy, na podstawie art. 19 u.p.z.p., winna doprowadzić do zmiany projektu i polecić w tym celu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) ponowienie czynności określonych w art. 17, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

2. Po drugie, rada gminy powinna podjąć decyzje w sprawie uwag, które nie zostały uwzględnione na etapie prac nad projektem (art. 17 pkt 12 u.p.z.p.). Podzielenie w tym względzie stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie powoduje od strony formalnej jakichkolwiek problemów i może bezpośrednio poprzedzać uchwalenie m.p.z.p. Natomiast poparcie przez radę stanowiska sformułowanego w uwadze może rodzić pewne komplikacje. Uwzględnienie uwagi może bowiem prowadzić do zmian w projekcie m.p.z.p. Te zaś z kolei mogą się stać przyczyną powtórzenia niektórych czynności przewidzianych w art. 17 u.p.z.p., chociażby wyłożenia zmodyfikowanego projektu do publicznego wglądu po uprzednim ogłoszeniu zgodnie z pkt 10 tego artykułu. Powyższa hipotetyczna, ale z pewnością realna sytuacja prowadzi do wniosku, iż uchwalenie m.p.z.p. wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem uwag może nastąpić tylko wtedy, gdy uwag tych rada gminy nie uwzględni lub gdy ich uwzględnienie nie spowoduje - co wydaje się mało prawdopodobne - konieczności ponowienia postępowania, przewidzianego w art. 17 u.p.z.p.

3. Po trzecie, rada - uchwalając m.p.z.p. zgodnie z komentowanym przepisem - rozstrzyga jednocześnie o "sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania". Według przepisów art. 7 u.s.g. zadania własne gminy obejmują między innymi sprawy:

- gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,

- wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz.

Zadania te są precyzowane w przepisach prawa materialnego, między innymi w ustawach: z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 ze zm.), z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.).

Zasady finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, powinny być określone na podstawie i w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych oraz z uchwałą budżetową rady gminy.

4. Pod pojęciem "jednoczesnego" (wraz z m.p.z.p.) rozstrzygnięcia, o którym mowa w ust. 1, należy rozumieć podjęcie uchwały o m.p.z.p., poprzedzone głosowaniami w sprawach stwierdzenia zgodności projektu planu z ustaleniami gminnego studium, sposobu rozpatrzenia uwag do projektu m.p.z.p. przedstawionych radzie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sposobu realizacji, zapisanych w m.p.z.p., inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej i zasad ich finansowania. Zob. też tezę 1 do art. 12.

5. Od strony formalnej m.p.z.p., podobnie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, składa się z części tekstowej i części graficznej (rysunku). Z uwagi na to, że ustawodawca w art. 14 ust. 8 u.p.z.p., wskazując na normatywny charakter m.p.z.p., nie odniósł się w tym względzie wyłącznie do części tekstowej, należy przyjąć, iż normatywność m.p.z.p. dotyczy zarówno treści uchwały, jak i jej graficznego załącznika (szerzej o charakterze i funkcji części graficznej m.p.z.p. zob. tezę 11 do art. 14).

Towarzyszące uchwale rady gminy o m.p.z.p. rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu o sposobie realizacji przewidzianych w m.p.z.p. inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej oraz o zasadach finansowania tych inwestycji, podobnie jak rysunek planu, są załączane do uchwały. Dokumenty te należy traktować jako pochodną ustaleń m.p.z.p. Nie daje to jednak podstaw do uznania ich za akty normatywne. Należałoby jednak przyjąć, iż ustalenia zawarte w powyższych rozstrzygnięciach wiążą radę gminy i organ wykonawczy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta).

6. Przepis ust. 2 precyzuje generalny obowiązek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przewidziany w art. 90 u.s.g. W myśl tego przepisu wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest obowiązany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Z art. 20 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że przedmiotem działalności nadzorczej są oprócz samej uchwały o m.p.z.p. także dołączone do niej wymienione wyżej rozstrzygnięcia. Przy braku w przepisach u.p.z.p. dalszej regulacji procedury nadzorczej, należy uznać, iż przebiega ona według unormowań u.s.g. Oznacza to, że wojewoda w przypadku uznania uchwały rady gminy w sprawie m.p.z.p. lub rozstrzygnięć będących jej załącznikami za sprzeczne z prawem orzeka o ich nieważności w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z wymaganymi załącznikami. Po upływie tego terminu wojewoda nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności. W tym przypadku może jednak zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Rozstrzygnięcie nadzorcze zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa wojewoda, w myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Art. 21. Koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet gminy, z zastrzeżeniem ust. 2.

1. Przepisy art. 21 wprowadzają generalną zasadę, w myśl której koszty sporządzenia m.p.z.p. ponosi gmina. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. sprawy ładu przestrzennego należą do zadań własnych gminy, a te w myśl art. 111 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) są finansowane z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przewidziane w komentowanym artykule wyjątki od tej zasady wiążą się z inkorporowaniem do m.p.z.p. zamierzeń inwestycyjnych o charakterze ponadgminnym lub też zamierzeń inwestycyjnych celu publicznego, których inwestorem nie jest sama gmina.

2. Zasadę obciążenia budżetu gminy kosztami sporządzenia m.p.z.p. należy pojmować ściśle. Oznacza to, że środki na sfinansowanie m.p.z.p. nie mogą pochodzić z innych - pozabudżetowych źródeł, z których gminy na podstawie przepisów szczególnych mogą realizować niektóre zadania. Źródłami takimi są w szczególności: gminne fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych i Leśnych. Środki z tych funduszów są przeznaczane między innymi na realizację zadań należących do kategorii zadań własnych gminy, takich jak edukacja ekologiczna, urządzanie i utrzymywanie terenów zieleni, zadrzewień, zakrzewień oraz parków, realizacja przedsięwzięć związanych z gospodarką odpadami (zob. art. 406 ustawy - Prawo ochrony środowiska), czy też budowa i modernizacja dróg dojazdowych do gruntów rolnych (zob. art. 25 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Możliwość realizacji tych zadań ze środków pozabudżetowych wynika ze szczególnych regulacji przewidzianych w powołanych wyżej ustawach, które w tym zakresie stanowią lex specialis w stosunku do art. 111 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Natomiast w komentowanym przepisie zasada z art. 111 ustawy o finansach publicznych nie została wyłączona, ale jeszcze w sposób wyraźny potwierdzona.

3. Jak wynika z ust. 2 pkt 1-3, uchwalenie m.p.z.p. umożliwiającego realizację zamierzeń inwestycyjnych o znaczeniu krajowym, wojewódzkim i powiatowym przenosi koszty sporządzania planu odpowiednio na budżet państwa bądź budżet właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Z treść tych przepisów należy wnosić, iż obciążenie budżetów państwa i jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w ust. 2 pkt 1-3 komentowanego artykułu, dotyczy kosztów sporządzania całego m.p.z.p. Gdyby bowiem koszty sporządzenia m.p.z.p. miały obciążać budżet państwa lub budżety powiatów i województw jedynie w części dotyczącej inwestycji krajowej (wojewódzkiej, powiatowej), to ustawodawca niewątpliwie zastosowałby formułę użytą w ust. 2 pkt 4 "(...) w części, w jakiej jest on bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji tej inwestycji".

4. Komentowane przepisy dotyczące kosztów sporządzania m.p.z.p. powinny mieć zastosowanie także przy sporządzaniu zmian planów, mimo iż nie wynika to wprost z ich treści.

Art. 22. Jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami.

1. Scalenie i podział nieruchomości jest prawną konstrukcją unormowaną w rozdziale 2 działu III u.g.n. Polega na połączeniu wszystkich nieruchomości gruntowych przeznaczonych do scalenia, a następnie na podziale scalonego terenu na nieruchomości w nowych granicach, zgodnie z geodezyjnym projektem scalenia i podziału. Do scalenia i podziału nieruchomości dochodzi w wyniku podjętej przez radę gminy uchwały na podstawie art. 104 u.g.n.

2. Instytucja scalenia i podziału nieruchomości służy racjonalizacji ukształtowania struktury przestrzennej nieruchomości. Materialną podstawą scalenia i podziału nieruchomości jest zmiana przeznaczenia terenu lub też optymalizacja dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Natomiast warunkami formalnymi zastosowania tej konstrukcji są:

- objęcie m.p.z.p. obszaru, na którym są położone nieruchomości będące przedmiotem scalenia i podziału albo wystąpienie właścicieli lub użytkowników wieczystych, posiadających ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem, z wnioskiem o wszczęcie postępowania w tym zakresie - zob. art. 102 ust. 2 u.g.n.,

- położenie nieruchomości na obszarach przeznaczonych w m.p.z.p. na cele inne niż rolne i leśne - zob. art. 101 ust. 2 u.g.n. (NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2001, II SA/Kr 1982/01, orzekł, że uchwała rady gminy o objęciu procedurą scalania i podziału nieruchomości, uregulowaną w u.g.n., działki położonej na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne lub leśne jest nieważna z powodu sprzeczności z art. 102 ust. 1 i 3 u.g.n. - zob. Wspólnota 2001, nr 5, s. 50).

Ponadto należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 102 ust. 4 u.g.n. zabudowane części nieruchomości mogą być objęte uchwałą o przystąpieniu do scalenia i podziału jedynie za zgodą ich właścicieli lub użytkowników wieczystych. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż zgoda ta "nie może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy" (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1995 r., II SA 2424/03, ONSA 1996, nr 2, poz. 77) (więcej na temat prawnej regulacji scalania i podziału nieruchomości zob. E. Mzyk (w:) G. Bieniek (red.), Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa-Zielona Góra 1998, t. II, s. 55-70; A. Łukaszewska (w:) J. Szachułowicz (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2003, s. 283-304).

3. Redakcja art. 22 u.p.z.p. daje podstawy do uznania, iż podjęcie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości w przypadku określonym w tym przepisie ma charakter obligatoryjny. Przewidziana w komentowanym przepisie dyspozycja skierowana do rady gminy o podjęcie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości po uchwaleniu m.p.z.p. nie określa jednak terminu podjęcia tej uchwały. Nieostre sformułowanie "po jego uchwaleniu" może się stać przedmiotem nieporozumień. Zważywszy, że uchwała rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości jest zależna od uchwały w sprawie m.p.z.p., określającej obszar objęty przyszłym scaleniem i podziałem oraz jego przeznaczenie, należy przyjąć, iż rada gminy, będąc zainteresowana urzeczywistnieniem swojej uchwały w sprawie m.p.z.p., podejmie niezwłocznie uchwałę uruchamiającą postępowanie scaleniowo-podziałowe. Niezwłocznym podjęciem uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości będzie wszczęcie przedmiotowego postępowania jeszcze na tej samej sesji rady gminy. Jeżeli podjęcie powyższej uchwały wymaga wyrażenia zgody właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości częściowo zabudowanych, to za niezwłoczne uruchomienie postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości należy uznać podjęcie powyższej uchwały na najbliższej sesji rady gminy, licząc od dnia uzyskania ostatniej wymaganej zgody.

Art. 23. Organy, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej są obowiązane do współpracy przy sporządzaniu odpowiednio projektu studium albo projektu planu miejscowego, polegającej na wyrażaniu opinii, składaniu wniosków oraz udostępnianiu informacji.

1. Należy przyjąć, że celem powyższego przepisu jest zaakcentowanie powinności współdziałania organów wymienionych w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7 u.p.z.p. Sam obowiązek współdziałania organów, polegający na zaopiniowaniu lub uzgadnianiu projektów studium i m.p.z.p., wynika bowiem wprost z powołanych wyżej przepisów. Stąd też brak komentowanego unormowania nie miałby przełożenia na moc prawną powyższego obowiązku. Można przypuszczać, że sformułowanie expressis verbis obowiązków unormowanych w wymienionych w art. 23 przepisach u.p.z.p., ma - w zamierzeniach ustawodawcy - pełnić funkcję ściśle informacyjną.

2. Prawne i ekonomiczne konsekwencje niewykonania obowiązku polegającego na zajęciu stanowiska, o którym mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, zostały unormowane w art. 25 ust. 2 i art. 26 u.p.z.p.

Art. 24. Organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego.

1. Obciążanie kosztami organów powołanych do uzgodnień projektu studium oraz m.p.z.p. oznacza bowiem, że wydatki organów współdziałających w tym zakresie są uzależnione od rady gminy, która podejmuje uchwałę uruchamiającą proces planistyczny. Wysokości kosztów ponoszonych w danym roku, zwłaszcza w zakresie współdziałania przy sporządzaniu m.p.z.p., jest trudny do oszacowania. Organy gminy dysponujące samodzielnością planistyczną, która wyraża się między innymi fakultatywnością sporządzania m.p.z.p., mogą podejmować dowolną liczbę uchwał o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany. Stąd też przeznaczanie właściwych kwot na pokrycie kosztów współdziałania w procesie planistycznym w danym roku budżetowym może stanowić poważny problem.

2. Przyjęcie trybu współdziałania przy sporządzaniu studium oraz m.p.z.p., unormowanego w przepisach art. 106 k.p.a., jest nowym rozwiązaniem wprowadzonym do procedur planistycznych. Pod rządami u.z.p. tryb, w jakim dokonywano uzgodnień i sporządzano opinie, nie był wyraźnie określony. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. uznano, iż uzgodnienie przewidziane w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p. jest środkiem nadzoru w stosunku do gminy, a co za tym idzie - nie podlega trybowi postępowania określonemu w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (OPS 8/02, ONSA 2003 nr 3, poz. 85).

Powyższe stanowisko koresponduje z poglądem wyrażonym w doktrynie, zgodnie z którym "można, wszędzie tam, gdzie do współdecydowania nie ma zastosowania przepis art. 106 k.p.a., postulować traktowanie wymogu uzgodnień, opinii i zgód jako formy aktu nadzoru, z wynikającymi z tego konsekwencjami w sferze sądowej kontroli" (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1-2, s. 104-105).

3. Dokonywanie uzgodnień, o których mowa w art. 24 ust. 1 u.p.z.p., w trybie art. 106 k.p.a. nie wydaje się rozwiązaniem trafnym i to z kilku powodów. Nie oznacza ono przede wszystkim prostego przeniesienia prawnej konstrukcji współdziałania w postępowaniu administracyjnym na płaszczyznę postępowań planistycznych. Stosowanie trybu przewidzianego w art. 106 k.p.a. jest ograniczone w pierwszym rzędzie szczególnymi przepisami u.p.z.p. I tak art. 25 ust. 1 wprowadza dłuższy od uregulowanego w kodeksie (art. 106 § 3) terminu do dokonania uzgodnienia lub przedstawienia opinii. Z kolei w przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym na podstawie art. 25 ust. 1 u.p.z.p. nie mają zastosowania art. 36-38 k.p.a., do których odwołuje się przepis art. 106 § 6 k.p.a., lecz rozwiązania przyjęte w art. 25 ust. 2 u.p.z.p. (zob. komentarz do tego przepisu).

Zatem stosowanie trybu unormowanego w art. 106 k.p.a. przy dokonywaniu uzgodnień projektu studium lub m.p.z.p. może odnosić się ewentualnie do przepisów § 1, § 2, § 4 i § 5 tego artykułu. Jednak i w tym zakresie należy się zastanowić, czy i jak dalece tryb przewidziany w art. 106 k.p.a. jest możliwy do zastosowania w procedurach planistycznych.

Według art. 106 § 2 k.p.a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Pod pojęciem strony w powyższym przepisie rozumie się stronę postępowania administracyjnego, w którego trakcie organ prowadzący to postępowanie występuje do innego podmiotu o zajęcie stanowiska w sprawie. Zatem uruchomienie postępowania w sprawie zajęcia stanowiska w sprawie, mającego ze swej istoty charakter akcesoryjny, nie jest podstawą do uznawania czy też nadawania statusu strony w tym postępowaniu. Podmiot (podmioty) posiadający status strony w postępowaniu głównym jest więc także stroną postępowania dotyczącego zajęcia stanowiska w sprawie (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., op. cit., s. 474; zob. też między innymi wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SAB 273/98, LEX nr 46788). Tym bardziej nie można uznać za stronę postępowania w sprawie zajęcia stanowiska organu prowadzącego postępowanie główne (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927-2000, Zakamycze 2000, s. 597; zob. także m.in.: wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1995 r., II SA 1625/94, Wokanda 1995, nr 8, s. 33, czy też wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., II SA 1284/98, LEX nr 41376).

Biorąc pod uwagę ewentualne zastosowanie przepisu art. 106 § 2 k.p.a. w procedurach planistycznych, należy zaznaczyć, iż przepisy u.p.z.p. nie przewidują wśród uczestników tych procedur podmiotów o statusie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Dlatego też trzeba wyrazić wątpliwości co do zasadności stosowania przepisu art. 106 § 2 k.p.a. przy uzgadnianiu projektu studium gminnego lub m.p.z.p., albowiem brakuje w tych postępowaniach adresata zawiadomienia.

Te same względy, to jest brak podmiotów wypełniających wymogi strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniach w sprawie uzgadniania projektu studium gminnego lub m.p.z.p., rodzą trudności w znalezieniu odpowiedniego zastosowania regulacji art. 106 § 5 k.p.a. w postępowaniu planistycznym. Według art. 106 § 5 k.p.a. na postanowienie w sprawie zajęcia stanowiska służy stronie zażalenie. Na tle tego unormowania rodzi się pytanie, komu na postanowienie w sprawie uzgodnienia projektu studium lub projektu m.p.z.p. przysługuje prawo do wniesienia zażalenia.

Postępowania planistyczne regulowane przepisami art. 11 i art. 17 u.p.z.p. nie są postępowaniami prowadzonymi w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. Wydaje się więc, iż przeniesienie regulacji przewidzianej w art. 106 § 5 k.p.a. na grunt postępowań w sprawach sporządzania gminnego studium lub m.p.z.p. nie jest możliwe.

Powyższe wątpliwości i wnioski prowadzą do konstatacji, iż zastosowanie unormowań objętych przepisami art. 106 k.p.a. do zajęcia stanowiska w sprawie projektów studium gminnego oraz m.p.z.p. dotyczy:

- § 1 w zakresie, w którym mowa jest o podjęciu rozstrzygnięcia po zajęciu stanowiska przez organ powołany do zaopiniowania lub uzgodnienia projektu, w tym przypadku studium lub m.p.z.p.,

- § 4 przewidującego przeprowadzenie "w razie potrzeby" przez organ powołany do zajęcia stanowiska w sprawie postępowania wyjaśniającego,

- § 5 w zakresie prawnej formy zajęcia stanowiska w sprawie. Formą tą jest postanowienie.

Wydaje się, że przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, iż zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu m.p.z.p., tak jak przyjmowano dotychczas, ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy (ściślej - jej organów) przewidzianego przepisami szczególnymi. Przyjęcie w tym zakresie, mimo zmiany regulacji prawnej, swoistego status quo prowadzi z kolei do uznania gminy za podmiot posiadający zdolność do zaskarżenia do sądu administracyjnego stanowiska organu, w tym omawianych uzgodnień jako aktów nadzoru.

4. Ustęp 2 komentowanego artykułu przewiduje brzemienne w skutkach "sankcje" wobec podmiotu powołanego przepisami u.p.z.p. do wyrażenia stanowiska w sprawie, który nie określił warunków uzgodnienia oraz nie powołał podstawy prawnej uzasadniającej określenie tychże warunków. Pierwsza z przyczyn uznania projektu studium gminnego lub m.p.z.p. za uzgodniony jest odpowiedzią na brak zainteresowania organu uzgadniającego, czego wyrazem jest niepowiadomienie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o warunkach, których spełnienie ma doprowadzić do zajęcia pozytywnego stanowiska odnośnie do przedstawionych projektów planistycznych. Druga zaś sankcjonuje brak powołania podstawy prawnej uzasadniającej określenie warunków, jakie miałyby być przedmiotem uzgodnień. W tym przypadku unormowanie "faworyzujące" organ prowadzący postępowanie planistyczne przewiduje konsekwencje nieproporcjonalne do popełnionego przez organ współdziałający błędu. Niepowołanie podstawy prawnej określonego działania nie jest przecież równoznaczne z brakiem podstawy prawnej.

Zgoła odmiennie ocenia się brak powołania podstawy prawnej w decyzji administracyjnej, mimo że jest to jeden z elementów decyzji określonych w art. 107 k.p.a. W orzecznictwie sądowym ukształtował się bowiem pogląd, iż brak powołania podstawy prawnej w decyzji organu nie powoduje samo przez się takiej wady, która skutkuje uchyleniem podjętego rozstrzygnięcia (zob. między innymi wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Łd 2951/94, POP 1997, nr 1, s. 13; wyrok NSA z dnia 6 maja 1999, II SA/ Gd 134/97, LEX nr 44166; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2001 r., I SA 1425/99, LEX nr 54161). Skoro więc brak stosownej informacji w decyzji administracyjnej kierowanej do adresata spoza sytemu administracji publicznej nie powoduje wyeliminowania jej z obrotu prawnego, to dziwić może unormowanie przewidujące zamknięcie procedury uzyskania stanowiska w sprawie z powodu nieprzedstawienia przez jeden organ administracji publicznej drugiemu organowi administracji publicznej podstawy prawnej legitymującej jego działanie.

Należy więc w tym miejscu podać w wątpliwość materialnoprawne znaczenie uzgodnień, skoro konsekwencją braku formalnego (brak powołania podstawy prawnej) staje się przyjęcie fikcji polegającej na uznaniu projektu studium gminnego lub m.p.z.p. za uzgodnione.

5. Organ powołany do zajęcia stanowiska w sprawie projektów studium gminnego lub m.p.z.p. ponosi odpowiedzialność prawną za powstanie negatywnych konsekwencji spowodowanych uznaniem powyższych projektów za uzgodnione w przypadkach określonych w art. 24 ust. 2, ale i także w art. 25 ust. 2 u.p.z.p. (np. uchwalenie m.p.z.p. niezgodnego z wymogami przewidzianymi w odrębnych przepisach).

Art. 25. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

1. Określenie w art. 25 ust. 1 u.p.z.p. zasad ustalania terminu, w jakim organ współdziałający powinien zająć stanowisko w sprawie projektu studium gminnego lub m.p.z.p. jest, jak już wcześniej sygnalizowano (zob. tezę 3 do art. 24), odmienne od unormowania przewidzianego w art. 106 k.p.a. Stąd też w tym zakresie nie będą miały zastosowania kodeksowe regulacje mimo generalnej dyspozycji przewidzianej w art. 24 ust. 1 u.p.z.p.

2. Ustalenie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) terminu, w jakim organy współdziałające mają dokonać uzgodnień i przedstawić opinie, odbywało się również pod rządami u.z.p. W komentarzach do art. 22 u.z.p., którego odpowiednikiem jest art. 25 u.p.z.p., wskazywano na możliwość powstawania licznych wątpliwości związanych z ustaleniem powyższego terminu i ze skutkami jego niedotrzymania (zob. R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym..., op. cit., s. 66-67; W. Radecki, J. Sommer, W. Szostek, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wybrane przepisy wykonawcze. Komentarz, Wrocław 1995, s. 85-86).

Problemy związane z regulacją przewidzianą w art. 25 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą swobody w ustalaniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) terminu uzyskania stanowiska organu współdziałającego, sposobu obliczania powyższego terminu, oraz prawnej skuteczności uzgodnień i opinii przedstawionych po upływie ustalonego terminu. Można by bowiem uznać, że komentowany przepis przyznaje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencję do względnie swobodnego ustalania czasu, w jakim organy współdziałające powinny zająć stanowisko w sprawie. Ustawodawca wskazał jedynie, iż termin do zajęcia stanowiska nie może być krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu m.p.z.p. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Mimo dość jasnej redakcji art. 25 ust. 1 u.p.z.p. należałoby przyjąć, że termin ustalany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powinien być terminem rozsądnym, to jest dającym możliwość w konkretnym przypadku sformułowania stanowiska przez organ. Należy przy tym uwzględnić i to, że zajęcie stanowiska jest niekiedy wynikiem czasochłonnych analiz przeprowadzonych w ramach postępowania wyjaśniającego. Zatem ustalenie konkretnych terminów dokonywania uzgodnień i wyrażania opinii winno się odbywać, jak się wydaje, w porozumieniu z zainteresowanymi organami. Ustalenie zbyt krótkiego terminu może być bowiem poczytane za działanie zmierzające do faktycznego obejścia obowiązku uzyskania uzgodnienia lub opinii i skutkować wadliwością postępowania w sprawie sporządzania gminnego studium lub m.p.z.p. Powinno się przyjąć, iż poprawność ustalenia terminu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 u.p.z.p., podlega kontroli sądowej w ramach kontroli legalności postępowań planistycznych.

3. Przepisy u.p.z.p. nie normują sposobu obliczania terminów, w tym terminu, o którym mowa w art. 25 ust. 1. Należy więc przyjąć, podobnie jak czyniono to w czasie obowiązywania u.z.p., iż w takich przypadkach będą miały zastosowanie przepisy działu I rozdziału 10 k.p.a. (por. R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym..., op. cit., s. 66).

4. Określone w ust. 2 konsekwencje niezajęcia stanowiska w terminie wyznaczonym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zostały sformułowane bardziej kategorycznie niż sankcje przewidziane w art. 24 ust. 2 u.p.z.p. Użycie zwrotu "uważa się" zdaje się powodować skutek niezależny od działań organu, w odróżnieniu od zwrotu "może uznać", użytego w poprzednim artykule, który daje swobodę organowi przy kwalifikacji opisanych w nim okoliczności.

5. Na temat konsekwencji prawnych przewidzianych w art. 25 ust. 2 zob. też tezy 4 i 5 do art. 24 u.p.z.p.

Art. 26. Organ, z którym uzgodniono projekt studium lub projekt planu miejscowego, ponosi koszty zmiany tych projektów, spowodowane późniejszą zmianą stanowiska.

1. Z treści ust. 1 wynika, iż zajęcie stanowiska przez organy współdziałające przy sporządzaniu projektów studium gminnego oraz m.p.z.p. może ulec zmianie. To z kolei rodzi pytanie o kwestię związania organu współdziałającego wyrażonym przez siebie stanowiskiem. Jedną z podstawowych zasad stojących na straży pewności obrotu prawnego w sferze stosowania prawa jest zakaz wielokrotnego orzekania w tej samej sprawie, gdy ta została zakończona prawomocnym albo ostatecznym rozstrzygnięciem. Ma ona zastosowanie w postępowaniach sądowych karnym, cywilnym, jak też w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi, iż współdziałanie w postępowaniu planistycznym zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 u.p.z.p. jest dokonywane w trybie art. 106 k.p.a., daje to niejako dodatkowy argument przemawiający za obowiązywaniem tej zasady także w odniesieniu do uzgodnień dotyczących projektów studium gminnego oraz m.p.z.p. Zmiana rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa jest powodowana z reguły zmianą okoliczności faktycznych, zmianą stanu prawnego bądź też wadliwością samego rozstrzygnięcia lub też postępowania, w którym rozstrzygnięcie to nastąpiło. Wydaje się, że jedynie wskazane wyżej okoliczności mogą usprawiedliwiać zmianę stanowiska organu uzgadniającego.

2. Błędne byłoby jednak odczytywanie przepisu art. 26 ust. 1 w ten sposób, iż każda późniejsza zmiana treści uzgodnienia, rodząca koszty zmiany projektu studium lub m.p.z.p., powoduje obciążenie nimi organów współdziałających. Zwłaszcza zmiana projektów planistycznych wynikająca chociażby z uwzględnienia uwag wniesionych na podstawie art. 18 u.p.z.p., czy też ze stanowisk zajętych przez inne organy w toku procesu planistycznego mogące w konsekwencji tego prowadzić do zmiany treści opinii lub uzgodnienia, nie powinny podpadać pod komentowany przepis, albowiem zmiana okoliczności nie została wywołana przez organy powołane do współdziałania w procesach planistycznych. Organy te ustosunkowują się bowiem do zmienionego, czyli w pewnym sensie nowego projektu.

W związku z powyższym należałoby przyjąć, że obciążenie organu współdziałającego kosztami zmiany projektu studium lub m.p.z.p. następuje jedynie w przypadku, gdy przyczyną tych zmian była zmiana stanowiska z powodu jego niezgodności z prawem, potwierdzonej orzeczeniem sądu administracyjnego lub organu administracji publicznej.

Art. 27. Zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

1. Powyższy przepis potwierdza niemal powszechnie przyjętą zasadę w procesie stanowienia i stosowania prawa, według której zmiana aktu stanowienia lub stosowania prawa może być dokonywana w takim samym trybie, w jakim odbywał się proces tworzenia aktu zmienianego. Podobnej treści przepis, ale odnoszący się jedynie do m.p.z.p., zawierała u.z.p. w art. 18 ust. 3.

2. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 1997 r. orzekł, iż "uchwała o planie miejscowym (...) nie może zawierać unormowań przewidujących możliwość zmiany tego planu bez zastosowania przepisów ustawy" (II SA/Kr 1648/96, ONSA 1997, nr 4, poz. 176).

3. Dokonywanie zmian w studium lub w m.p.z.p. nie zawsze oznacza konieczność dokonywania wszystkich czynności, które zostały podjęte przy sporządzaniu danego aktu. Chodzi tu na przykład o sytuację, w której zmianie ulega m.p.z.p. w odniesieniu do części obszaru objętego planem. Jeśli więc m.p.z.p. obejmowała tereny górnicze, to zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. g u.p.z.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta) miał obowiązek uzgodnić projekt planu z właściwym organem nadzoru górniczego. W przypadku gdy zmiana m.p.z.p. ma dotyczyć obszaru, na którym nie występują tereny górnicze, to występowanie do organów administracji górniczej o uzgodnienie jest oczywiście bezprzedmiotowe. Stąd pominięcie tego etapu procedury planistycznej nie uchybia obowiązkowi określonemu w komentowanym przepisie.

Art. 28. Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

1. Przepis ust. 1 przewiduje trzy rodzaje wad studium gminnego i m.p.z.p. powodujących nieważność tych aktów. Są nimi: naruszenie zasad sporządzania aktów planowania gminnego, istotne naruszenie trybu (procedur) ich sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania projektu studium lub m.p.z.p. W przepisach u.z.p., które również przewidywały instytucję nieważności, jednakże expressis verbis odnosiły ją jedynie do m.p.z.p. (zob. art. 27 u.z.p.), nie wymieniano wśród wad powodujących nieważność uchwały w sprawie m.p.z.p. naruszenia zasad sporządzania planu, ograniczając przypadki nieważności do sytuacji, w których doszło do naruszenia trybu postępowania oraz naruszenia właściwości organów.

2. W doktrynie prawa pojęcie nieważności jest postrzegane w kategoriach "sankcji stosowanej w przypadku szczególnie dotkliwego naruszenia prawa, której skutki są różnie określane i rozumiane w odniesieniu do rozmaitych gałęzi prawa" (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź-Zielona Góra 1997, s. 34). Przyjmuje się, że nieważność aktu prawa miejscowego, a więc także uchwały o m.p.z.p., daje podstawy do jego wyeliminowania ze skutkiem wstecznym (ex tunc). Konieczny jest jednak w takich przypadkach akt stwierdzający nieważność uchwały. W przypadku aktów prawa miejscowego aktem takim jest wyrok sądu administracyjnego uwzględniający skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego bądź też rozstrzygnięcie organu nadzoru (szerzej na ten temat zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 372 i n.). Wydaje się, że deklaratoryjny charakter stwierdzenia nieważności oraz skutki, jakie wywołuje ono wobec uchwały w sprawie m.p.z.p., można odnieść również do uchwały rady gminy w sprawie gminnego studium, będącej uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej.

3. Wskazanie w ust. 1 komentowanego artykułu podstaw nieważności uchwały w sprawie studium lub m.p.z.p. prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie gminnego studium lub m.p.z.p. są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały.

4. Podmiotom, które poniosły szkodę na skutek podjęcia uchwały rady gminy o m.p.z.p., co do której stwierdzono nieważność, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w art. 417 i art. 417¹ k.c.

5. Istotny pogląd - zwłaszcza w kontekście treści ust. 2 komentowanego artykułu - na temat konsekwencji stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie m.p.z.p. przedstawił NSA w wyroku z dnia 22 marca 1999 r. W orzeczeniu tym sąd uznał, że "stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy o planie zagospodarowania przestrzennego oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej jednej - choć najważniejszej uchwały podejmowanej w procesie planowania. W obrocie prawnym pozostaje w szczególności uchwała rady o przystąpieniu do sporządzania planu, określająca obszar objęty planem i - co więcej - zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych. Te zaś przy założeniu nie zmienionego stanu faktycznego i prawnego pozostają aktualne. Mogą być zatem uznane - choć należy to czynić ostrożnie - za nie wymagające powtórzenia (...)" (IV SA 1628/98, LEX nr 48222).

6. Należy przyjąć, iż rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium gminnego lub m.p.z.p., staje się prawomocne również w przypadku wydania przez sąd administracyjny postanowienia o umorzeniu postępowania (zob. art. 161 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Art. 29. Uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

1. Artykuł 88 Konstytucji uzależnia wejście w życie przepisów powszechnie obowiązujących, w tym aktów prawa miejscowego, od ich ogłoszenia, odsyłając w tym zakresie do ustawodawstwa zwykłego. Głównym aktem ustawowym w tym zakresie jest ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Komentowany artykuł zawiera szczególną regulację wobec przepisów wspomnianej wyżej ustawy, według której akty prawa miejscowego, co do zasady, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

2. Z tego, że co najmniej 30-dniowy termin vacatio legis jest liczony od dnia ogłoszenia uchwały o m.p.z.p. wynika, iż istotny wpływ na to, kiedy m.p.z.p. zacznie obowiązywać, ma wojewoda. Zgodnie bowiem z art. 43 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) wojewódzki dziennik urzędowy wydaje wojewoda. Zasady i tryb wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określają wydane na podstawie art. 43 ust. 3 powyższej ustawy przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. (Dz. U. Nr 9, poz. 78). Zgodnie z § 6 ust. 2 tego rozporządzenia wojewoda zatwierdza przygotowany do druku tekst dziennika i poleca go wydać w określonym przez siebie dniu. Oznacza to, że data wejścia w życie m.p.z.p. w dużej mierze jest uzależniona od organizacji i sprawności działania zespołu przygotowującego akty normatywne do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz od decyzji wojewody. Organy gminy nie mają więc w tej sytuacji prawnych środków mogących wywrzeć wpływ na określenie daty początku obowiązywania m.p.z.p. (szerzej na ten temat zob. T. Bąkowski, A. Skóra, Problemy publikacji prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzędowych (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały konferencji naukowej Katedr Prawa Administracyjnego, Łódź 2000, s. 7-22).

3. Kolejną istotną kwestią związaną z ogłaszaniem uchwał w sprawie m.p.z.p. jest przedmiot publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Biorąc pod uwagę cel konstytucyjnego obowiązku ogłaszania aktów normatywnych, jakim jest umożliwienie zapoznania się przez adresatów norm prawnych z ich treścią, należy przyjąć, iż przedmiotem publikacji powinna być zarówno część tekstowa planu, stanowiąca treść uchwały rady gminy, jak i część graficzna, to jest rysunek m.p.z.p. Praktyka publikacji rysunków m.p.z.p. pod rządami u.z.p. pozostawia wiele do życzenia. Kopie rysunków, będące załącznikami do uchwał, w wielu przypadkach nie odpowiadały skali, w jakich były sporządzane. Publikacje rysunków m.p.z.p. były z reguły czarno-białe. Wszystko to sprawiało, iż część graficzna była nieczytelna, to zaś dawało podstawy do zakwestionowania faktu prawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego.

Mając powyższe na względzie, należy przyjąć, iż ogłoszenie uchwały o m.p.z.p., warunkujące obowiązywanie tego aktu, zależy od prawidłowego opublikowania treści uchwały rady gminy oraz rysunku stanowiącego jej integralną część.

4. Obowiązek publikacji uchwały o m.p.z.p. na stronie internetowej gminy stanowi swoiste novum. Dynamiczny rozwój Internetu został uznany przez prawodawcę za równorzędny z tradycyjnymi środkami komunikacji pomiędzy obywatelem i organami władzy w państwie. Wyrazem tego są znowelizowane przepisy k.p.a. dotyczące sposobów wnoszenia podań (art. 63 k.p.a.), czy też przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Należy więc uznać, że obowiązek publikacji uchwały w sprawie m.p.z.p. wpisuje się w ogólną tendencję wykorzystywania nowych pól informacji i komunikacji.

Przepis ust. 2 należy odczytywać jako ustawowy obowiązek nałożony na organy gminy, który - podobnie jak obowiązek ogłaszania m.p.z.p. w wojewódzkim dzienniku urzędowym - dotyczy zarówno części tekstowej, jak i graficznej planu. W komentowanym przepisie nie został określony termin realizacji tego obowiązku. Mając jednak na względzie akcesoryjny charakter tej formy publikacji, należałoby przyjąć, iż uchwała wraz z załącznikiem graficznym powinna zostać zamieszczona na stronie internetowej najdalej w dniu jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Art. 30. Każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów.

1. Prawo wglądu do dokumentów planistycznych, o których mowa w ust. 1, jest wyrazem realizacji konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wynikającego z art. 61 ustawy zasadniczej. Do realizacji obowiązku udostępnienia informacji o działalności planistycznej gminy dochodzi między innymi poprzez publikacje m.p.z.p. w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz na stronie internetowej gminy, zgodnie z przepisami art. 29 u.p.z.p. Komentowany przepis poszerza pola informacji o m.p.z.p. oraz daje możliwość zapoznania się z postanowieniami studium gminnego poprzez prawo wglądu do wyżej wymienionych aktów oraz prawo do uzyskania z nich wypisów i wyrysów.

2. Prawo wglądu do studium gminnego oraz m.p.z.p. ma charakter powszechny, nie ogranicza się więc ani do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na obszarze objętym regulacją studium lub m.p.z.p., ani też do mieszkańców gminy, na której terenie obowiązują powyższe akty planistyczne. Podmiot mający zamiar zapoznać się z postanowieniami zawartymi w studium oraz w m.p.z.p. nie ma obowiązku wykazania interesu prawnego ani też podawania powodu, z jakiego chce skorzystać z powyższego prawa.

3. W odróżnieniu od prawa wglądu do aktów planowania gminnego, które są udostępniane bezpłatnie, uzyskanie wypisów i wyrysów ze studium i m.p.z.p. wymaga uiszczenia stosownej opłaty mającej odpowiadać kosztom sporządzenia powyższych dokumentów. Ustalenia jej wysokości dokonuje się na zasadach przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.).

Art. 31. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr planów miejscowych oraz wniosków o ich sporządzenie lub zmianę, gromadzi materiały z nimi związane oraz odpowiada za przechowywanie ich oryginałów, w tym również uchylonych i nieobowiązujących.

1. Użyty w ust. 1 termin "rejestr" nie oddaje istoty funkcji, jaką pełnią zbiory gromadzonych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) materiałów planistycznych i dokumentów związanych z tymi materiałami. Wpisy do zbiorów prowadzonych przez organy administracji publicznej oraz przez sądy, zwane rejestrami, pociągają ze sobą określone konsekwencje prawnie doniosłe. Prowadzą bowiem do zmiany sytuacji prawnej adresata lub rzeczy, która jest w jego władaniu, i stanowi przedmiot rejestracji. Wpisom do rejestrów towarzyszą zazwyczaj akty władcze, takie jak decyzje organów administracji publicznej czy też postanowienia sądu (por. na przykład rejestracja pojazdów, wpis do rejestru stowarzyszeń). Inną kategorią zbiorów danych gromadzonych przez organy władzy państwowej są ewidencje. Ewidencje są prowadzone głównie w celach informacyjnych. Czynność zaewidencjonowania z reguły nie wywołuje skutków prawnych po stronie podmiotu zgłaszającego dane do ewidencji.

Uwzględniając powyższe uwagi, należałoby przyjąć, iż zbiory dokumentów planistycznych, o których mowa w ust. 1, są ewidencjami. Zmieszczenie w nich informacji o m.p.z.p., studiach gminnych, wnioskach itp. nie zmienia bowiem prawnego statusu tych dokumentów.

2. Obowiązek przekazywania staroście kopii studium i m.p.z.p. ułatwia realizację zadań planistycznych przewidzianych w u.p.z.p. Co prawda - jak już wyżej wskazano (zob. tezę 1 do art. 3) - kompetencje organów samorządu powiatowego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego ograniczają się do analiz i studiów niemających mocy powszechnie obowiązującej, odnoszących się do obszaru powiatu i zagadnień jego rozwoju, to jednak kompleksowa informacja o kierunkach zagospodarowania przestrzeni i przeznaczania terenów położonych na obszarze powiatu jest istotna również z innych względów. Wynikają one z konkretnych zadań administracji powiatowej, które, tak jak np. budowa dróg powiatowych, wymagają pełnych i aktualnych danych o strukturze przestrzennej powiatu.

Art. 32. W celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego.

1. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne ma charakter ustawiczny. Przedmiotem działalności planistycznej jest bowiem przestrzeń, ze swej natury podatna na zmiany w jej ukształtowaniu i wykorzystywaniu. Zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym powinny pozostawać w zgodzie z postanowieniami zawartymi w studium gminnym oraz w m.p.z.p., a w przypadku braku planu - z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ wykonawczy jest prawnie "zainteresowany", a co za tym idzie - odpowiedzialny za prawidłową realizację uchwał rady gminy (por. art. 30 ust. 1 u.s.g.), w tym również studium i m.p.z.p. Na organie wykonawczym gminy spoczywa także obowiązek przygotowywania, na podstawie sporządzanych analiz stanu zagospodarowania terenu i jego zgodności z postanowieniami studium oraz m.p.z.p., przyszłych rozwiązań planistycznych, w tym ewentualnych korekt dotychczasowych zamierzeń.

2. Z ustępu 2 komentowanego artykułu wynika, iż częstotliwość weryfikacji stanu zagospodarowania gminy oraz aktualności postanowień studium oraz m.p.z.p. powinna co najmniej raz w danej kadencji umożliwić radzie gminy ustosunkowanie się do wyników analiz, o których mowa w ust. 1, oraz podjęcie uchwały potwierdzającej aktualność studium i m.p.z.p. albo uruchamiającej procedurę zmian powyższych aktów planowania przestrzennego.

3. Podjęcie uchwały rady gminy w sprawie aktualności studium oraz m.p.z.p. jest dokonywane przez pryzmat uwarunkowań, które należy uwzględniać przy sporządzaniu studium oraz jego obligatoryjnych elementów treści ( art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), treści m.p.z.p. (art. 16 u.p.z.p.) oraz formalnej postaci części graficznych aktów planowania przestrzennego (art. 17 u.p.z.p.).

Art. 33. Jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

1. Zarówno studium gminne, będące aktem kierownictwa wewnętrznego, jak i m.p.z.p. - akt prawa miejscowego, są aktami prawnymi wykonawczymi (podustawowymi). Z reguły akty wykonawcze dzielą los przepisów ustawowych będących ich prawną podstawą wydania i obowiązywania. Wyjątki w tym względzie są wprowadzane w przepisach przejściowych ustaw, utrzymujących w mocy akty wykonawcze mimo uchylenia lub zmiany treści przepisów stanowiących prawną podstawę tych aktów.

Ponadto należy zaznaczyć, że zgodnie z hierarchicznym układem aktów prawnych o charakterze generalnym akty niższego rzędu powinny pozostawać w zgodzie z aktami prawnymi wyższego rzędu. Zatem w przypadku, gdy regulacje ustawowe oddziałujące na treść aktów planistycznych ulegają zmianie, wówczas obowiązujące akty planowania przestrzennego powinny zostać dostosowane do nowego stanu prawnego.

2. Zmiany studium i m.p.z.p. w celu dostosowania ich do zmian przepisów ustawowych są dokonywane, tak jak w innych przypadkach, w trybie właściwym dla sporządzania odpowiednio projektów studium gminnego i m.p.z.p. (zob. art. 27 u.p.z.p.).

Art. 34. Wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu.

1. Zgodnie z przyjętym w doktrynie poglądem ustanowienie "w danym przedmiocie regulacji nowego aktu prawotwórczego (lub niektórych jego przepisów) przez ten sam organ normodawczy" jest jedną z kilku przyczyn utraty mocy obowiązującej aktu prawotwórczego (H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994, s. 199-200).

Uchwały w sprawie zmiany m.p.z.p. lub w sprawie uchwalenia nowego m.p.z.p. z reguły w sposób wyraźny określają zakres i czas obowiązywania dotychczasowych regulacji na terenie objętym nowymi przepisami. Unormowania te zawarte w przepisach przejściowych i końcowych, podobnie jak przepis ust. 1 komentowanego artykułu, pełnią przede wszystkim funkcję informacyjną. Rozstrzygnięcia przewidziane w przepisach przejściowych i końcowych powinny ułatwić ustalenie zakresu derogacji, będącej konsekwencją wejścia w życie nowych unormowań.

2. Decyzja administracyjna jest aktem stosowania norm prawa administracyjnego i nie podlega regułom odnoszącym się do aktów generalnych, zwłaszcza normatywnych, w zakresie, w jakim akty normatywne wykonawcze dzielą los przepisów stanowiących podstawę prawną ich obowiązywania. Utrzymanie mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy przepisów stanowiących ich podstawę prawną wynika między innymi z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zatem zmiana lub uchylenie podstawy prawnej nie ma, co do zasady, wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej. Wyjątek w tym względzie zachodzi wówczas, gdy przepisy ingerujące w dotychczasową treść podstawy prawnej tak stanowią lub gdy "wynika to z całokształtu unormowania danej materii" (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej (art. 162), PiP 1992, nr 7, s. 53).

3. W obowiązującym porządku prawnym uchwalenie i wejście w życie m.p.z.p. jest ostatnim etapem procesu planistycznego. Ustalenia obowiązującego planu sporządzonego i uchwalonego na podstawie i w trybie przewidzianym w u.p.z.p. nie wymagają obecnie, w przeciwieństwie do u.z.p., aktu konkretyzującego unormowania m.p.z.p., jakim w poprzednim stanie prawnym była decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mimo to przepisy m.p.z.p. mogą stanowić i stanowią podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnych, między innymi: decyzji o jednorazowej opłacie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jeśli wzrost wartości nieruchomości miał związek z uchwaleniem m.p.z.p. (zob. art. 36 ust. 4 u.p.z.p.), decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego), decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości ( art. 96 ust. 1 i ust. 1a u.g.n.).

4. Zastrzeżenie przewidziane w ust. 2 i odsyłające do regulacji art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p. nie jest do końca jasne. Przepisy przywołane w ust. 2 przewidują stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, jeżeli dla terenu, do którego odnoszą się postanowienia powyższych decyzji, uchwalono m.p.z.p., a jego ustalenia są inne niż w wydanych decyzjach. Wydaje się, że przepis ust. 2 komentowanego artykułu miałby zastosowanie, gdyby w u.p.z.p. przyjęto tak jak w u.z.p., iż decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i o warunkach zabudowy są wydawane na podstawie m.p.z.p. Jednakże powyższe decyzje wydaje się, poza wyjątkiem przewidzianym w art. 86 u.p.z.p., który miał zastosowanie do dnia 31 grudnia 2003 r., jedynie w przypadku braku m.p.z.p. Zatem m.p.z.p. nie może być podstawą prawną dla tych decyzji, a więc zastrzeżenie przewidziane w art. 34 ust. 2 należałoby uznać za bezprzedmiotowe.

Art. 35. Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Ustalenie tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów objętych m.p.z.p. należy do obligatoryjnych elementów treści planu (zob. art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.). Zatem pomimo wynikającego z powyższego przepisu domniemania możliwości wykorzystywania terenów w sposób dotychczasowy do czasu jego zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu, organy gminy powinny odnieść się w sposób wyraźny w treści m.p.z.p. do kwestii tymczasowego wykorzystania terenów objętych planem zmieniającym ich przeznaczenie.

Art. 36. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy:

1. Przepisy art. 36 u.p.z.p., tak jak regulacje sprzed dnia 11 lipca 2003 r., przewidują sposoby łagodzenia możliwych negatywnych konsekwencji dla właściciela i użytkownika wieczystego, wynikających z wejścia w życie m.p.z.p. lub jego zmiany. Powyższe unormowania zostały przejęte z u.z.p. niemal w takim samym brzmieniu. Przeniesienie dotychczasowych rozwiązań na grunt nowej regulacji może budzić pewne wątpliwości, albowiem art. 36 ust. 1 u.z.p. spotkał się z krytyką doktryny. Podstawowy zarzut, odnoszący się do ówczesnych przepisów, wyrażał się w tym, iż "przyznane w art. 36 właścicielowi roszczenia przeciwko gminie stanowią (...) przerzucenie na właściciela nieruchomości obowiązków, jakie przy postępowaniu wywłaszczeniowym obciążają podmiot żądający wywłaszczenia" (T. Kasiński, Plany zagospodarowania przestrzennego: szczególny tryb nieodpłatnego wywłaszczania nieruchomości?, Monitor Prawniczy 1997, nr 3, s. 95). Należy przy tym podkreślić, iż wśród przypadków objętych definicją wywłaszczenia znajduje się obok pozbawienia prawa własności także jego ograniczenie, jak również ograniczenie prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Niewątpliwie wyłączenie możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób dokonane ustaleniami m.p.z.p. jest właśnie ograniczeniem prawa własności nieruchomości, w zakresie jednego z podstawowych uprawnień, a mianowicie uprawnienia do korzystania z rzeczy (zob. art. 140 k.c.). Odmienne zasady i tryb dochodzenia odszkodowania w przypadkach podlegających przepisom o wywłaszczeniu nieruchomości, przewidziane w u.g.n. oraz w sytuacjach określonych w art. 36 u.p.z.p., niezasadnie stawiają właściciela nieruchomości objętej m.p.z.p. zmieniającym jej przeznaczenie w zdecydowanie gorszej sytuacji od właściciela, któremu ograniczono prawo do nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Ten ostatni uzyskuje bowiem mocą tego samego aktu (decyzji administracyjnej) prawo do odszkodowania w wysokości ustalonej przez organ orzekający, płatnego jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna (zob. art. 132 u.g.n.). Natomiast właściciel (użytkownik wieczysty), który na skutek wejścia w życie nowych regulacji planistycznych nie może korzystać ze swojej nieruchomości w dotychczasowy sposób, a chce z tego tytułu uzyskać stosowne odszkodowanie, musi sam uruchomić postępowanie w celu dochodzenia swoich praw przed sądem powszechnym.

2. Przepisy u.p.z.p. na wzór unormowań u.z.p. regulują również kwestie związane ze zmianą wartości nieruchomości będącą konsekwencją wejścia w życie nowego m.p.z.p. bądź zmian w obowiązującym planie. Pojęcie obniżenia wartości nieruchomości definiuje przepis art. 37 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. Wątpliwości powstałe wokół zasad i trybu dochodzenia odszkodowania lub roszczenia o wykup nieruchomości bądź też nabycia od gminy nieruchomości zamiennej, o których mowa w ust. 1 i 2 komentowanego artykułu, odnoszą się w takim stopniu do żądania od gminy odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości będącej skutkiem uchwalenia lub zmiany m.p.z.p.

3. Z kolei przepis art. 36 ust. 4 normuje sytuacje, w których konsekwencją regulacji wynikających z m.p.z.p. jest wzrost wartości nieruchomości położonej na obszarze objętym planem. Opłata uiszczana gminie na tej podstawie przewidziana również w poprzedniej ustawie została określona przez doktrynę i praktykę mianem renty planistycznej. Stanowi ona swoistą partycypację gminy w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w m.p.z.p. W komentowanym przepisie wskazano jedynie górną wysokość tej opłaty, natomiast określenie obowiązującej stawki procentowej należy do kompetencji rady gminy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2002 r. przyjął, że "obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty (renty planistycznej) pobieranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu wzrosła, wyklucza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczaniu tej opłaty" (II SA/Wr 1193/02, OSS 2003, nr 1, poz. 15).

4. Przepisy u.z.p. nie określały wprost charakteru prawnego opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Mimo to jej publicznoprawny charakter został potwierdzony przez orzecznictwo sądowe. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego do renty planistycznej mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Pogląd taki został przedstawiony w wyroku NSA z dnia 7 listopada 2001 r. (II SA/Gd 1948/01, OSP 2003, z. 2, poz. 16, tam też glosa A. Borodo aprobującego powyższe stanowisko). Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 czerwca 2001 r. orzekł o niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie o zasądzenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ustalonej w decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów u.z.p. (III CZP 30/01, OSNC 2002, nr 2, poz. 16). Uchwała SN została poddana krytyce w glosie K. Flaga-Gieruszyńskiej (zob. Rejent 2002, nr 6, s. 132).

Obecnie publicznoprawny charakter renty planistycznej wynika z art. 36 ust. 4 zd. 2, zgodnie z którym "opłata ta jest dochodem własnym gminy".

5. Przepisy ust. 5 i 6 komentowanego artykułu normują prawne konsekwencje stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie m.p.z.p. lub jej części. Uznanie uchwały rady gminy za nieważną powoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc przyjmuje się, że uchwała taka nigdy nie obowiązywała (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe..., op. cit., s. 392).

Konsekwencje stwierdzenia nieważności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego przewiduje art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Według § 2 tego artykułu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu uznanych przez sąd za nieważne lub wydane z naruszeniem prawa, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Stąd też wydaje się, że zwrot renty planistycznej orzeczonej w decyzji administracyjnej wydanej na podstawie nieważnej uchwały w sprawie m.p.z.p. powinien nastąpić po uprzednim przeprowadzeniu postępowania i wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu tej opłaty na zasadach i w trybie określonym w dziale IV Ordynacji podatkowej.

Gmina, która wypłaciła właścicielom nieruchomości oraz użytkownikom wieczystym odszkodowanie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.z.p., w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie m.p.z.p., będącej podstawą roszczeń odszkodowawczych, winna wezwać do zwrotu kwoty odszkodowania, a w razie odmowy dochodzić go w postępowaniu przed sądem powszechnym. Unormowanie w tym zakresie przewidziane w ust. 5 i 6 komentowanego artykułu budzi wątpliwości odnośnie do sformułowań w nich użytych, a zwłaszcza stwierdzenia zawartego w ust. 6, iż "gmina może żądać (podkr. T.B.) od aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości zwrotu kwoty stanowiącej równowartość wypłaconego odszkodowania". Redakcja cytowanego fragmentu może sugerować różne potraktowanie kwoty odszkodowania wypłacanego z tytułu ograniczenia lub zakazu korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy oraz z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. W razie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie m.p.z.p. powstaje obowiązek zwrotu odszkodowania z pierwszego z wymienionych wyżej tytułów ("(...) odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, albo opłata, o której mowa w ust. 4, podlegają zwrotowi (...)" - art. 36 ust. 5). Natomiast w drugiej sytuacji, stwierdzenie zawarte w ust. 6, że "gmina może żądać (...) zwrotu kwoty stanowiącej równowartość odszkodowania" sugeruje istnienie po stronie organu swego rodzaju uznania.

Zważywszy jednak na tożsamość przyczyny zwrotu odszkodowania (stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie m.p.z.p.) oraz charakteru, jak też źródeł uprzedniego świadczenia gminy względem właścicieli i użytkowników wieczystych, należy przyjąć, że w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie m.p.z.p. wypłacone odszkodowania stają się świadczeniami nienależnymi (można by się tu dopatrywać stanu określanego w prawie cywilnym terminem conditio sine causa - zob. W. Czachórski, Zobowiązania. Zarys wykładu, Warszawa 1995, s. 138). Dlatego też należałoby przyjąć, iż w obu przypadkach wójt (burmistrz, prezydent miasta), kierując się interesem gminy prowadzącej samodzielnie gospodarkę finansową (art. 51 u.s.g.), powinien wezwać aktualnych właścicieli i użytkowników wieczystych do zwrotu kwot stanowiących równowartość wypłacanych odszkodowań. Zaniechanie przez organy gminy działań w celu zwrotu nienależnego świadczenia może być poczytane za przejaw niegospodarności wymierzony w gospodarkę finansową wspólnoty lokalnej.

6. Przepisy ust. 5 i 6 nie odnoszą się do czynności cywilnoprawnych związanych z przeniesieniem własności nieruchomości lub jej części na rzecz gminy przewidzianych w art. 36 ust. 1 pkt 2 oraz umowy zamiany nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 2 u.p.z.p. Pozostawienie w mocy umów o charakterze prawnorzeczowym będących konsekwencją uchwały w sprawie m.p.z.p., która została uznana za nieważną, jest wyrazem szczególnej ochrony obrotu prawnego nieruchomości.

Art. 37. Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

1. Artykuł 37 jest jednym z artykułów objętych nowelizacją z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która w znacznej mierze została dokonana w celu "korekty" pierwotnego brzmienia u.p.z.p. "Korekta" ta dotyczyła między innymi unormowań dotyczących kwestii zmiany wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem m.p.z.p. uregulowanych w przepisach art. 36 i 37 u.p.z.p. Zmiana w tym zakresie polegała przede wszystkim na zastąpieniu w tych przepisach słowa "sprzedaż" słowem "zbycie", co w konsekwencji doprowadziło do poszerzenia katalogu zdarzeń prawnych objętych regulacją wyżej wymienionych przepisów i stanowiło w tym zakresie powrót do regulacji przewidzianej w u.z.p. Powyższej "korekty" dokonano w art. 36 u.p.z.p. Niestety zmiana ta nie objęła art. 37 ust. 1, mimo iż jego treść w sposób jednoznaczny nawiązuje do przepisów art. 36. Jest to niewątpliwy błąd ustawodawcy. Stąd też przyjęcie wyłącznie gramatycznej wykładni komentowanego przepisu czyniłoby wspomnianą nowelizację bezprzedmiotową, albowiem określenie wartości nieruchomości na dzień jej sprzedaży wyklucza możliwość ustalenia jej wartości, gdy została ona zbyta w inny sposób. W tym przypadku należy więc wesprzeć się wykładnią celowościową i systemową.

2. Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinna odzwierciedlać różnicę między wartością nieruchomości przed uchwaleniem m.p.z.p. a jej wartością w dniu jej zbycia. Z kolei różnica ta, a co za tym idzie - odszkodowanie albo renta planistyczna, powinny wiązać się z obiektywną zmianą wartości nieruchomości, a nie z ceną ustaloną przez strony umowy (por. w odniesieniu do renty planistycznej: A. Cisek, J. Kremis, glosa do uchwały NSA z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/00, OSP 2001, z. 10, poz. 152).

3. Termin pięcioletni, o którym mowa w ust. 3, należy traktować jako termin zawity. Zatem jego niezachowanie wiąże się z utratą możliwości wytoczenia powództwa do sądu powszechnego. Z uwagi na odpowiednie stosowanie tego przepisu do opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.) upływ pięcioletniego terminu uniemożliwia gminie dochodzenia renty planistycznej od właściciela nieruchomości.

4. Z przepisu ust. 5 wynika, iż notariusz w praktyce jest zobowiązany do przesłania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wypisu każdej umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości położonej w obszarze objętym ustaleniami m.p.z.p. albo jego zmianą, które weszły w życie w ostatnich 5 latach, do dnia zawarcia umowy. Wyjątek w tym zakresie stanowią umowy, w których stroną zbywającą nieruchomość jest gmina (por. A. Oleszko, Pytania i odpowiedzi , Rejent 2002, nr 7, s. 217).

5. Podstawą prawną ustalenia kwoty renty planistycznej są postanowienia zawarte w uchwale w sprawie m.p.z.p. (zob. art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.). Zgodnie z powszechnie przyjętym stanowiskiem doktryny opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie pobiera się w przypadku, gdy jej stawka procentowa nie została określona w uchwale rady gminy. Decyzja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ustalająca wysokość renty planistycznej, przy braku określenia stawki procentowej w uchwale w sprawie m.p.z.p., jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej, obarczoną wadą nieważności (zob. E. Janeczko, Renta planistyczna na tle art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Rejent 2001, nr 1, s. 61; Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny..., op. cit., s. 56; M. Wolanin, Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec prawa własności i prawa użytkowania wieczystego, Monitor Prawniczy 1996, nr 4, s. 124). Przedstawione stanowisko uległo osłabieniu, a to z tego względu, że określenie stawek procentowych na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 obligatoryjnym elementem m.p.z.p. Zatem sytuacja, w której wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustalałby w drodze decyzji opłatę w przypadku braku stosownych w tym zakresie ustaleń m.p.z.p., będzie niezwykle rzadka lub wręcz jedynie hipotetyczna.

6. Decyzja określająca wysokość renty planistycznej powinna być potraktowana jako decyzja organu podatkowego. W przypadku gdy adresat tej decyzji nie wykona wynikającego z niej obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien podjąć właściwe działania w celu uruchomienia środków przymusu służących doprowadzeniu do wykonania tego obowiązku na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.).

7. Decyzja wydana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na żądanie zainteresowanego przed sprzedażą nieruchomości, różni się w kilku kwestiach od decyzji, o której mowa w art. 36 ust. 6 u.p.z.p. Przede wszystkim postępowanie w sprawie wydania tej decyzji jest uruchamiane z inicjatywy strony (właściciela albo użytkownika wieczystego). Wykonalność decyzji ustalającej wysokość renty planistycznej jest uzależniona od zawarcia czynności cywilnoprawnej (sprzedaży nieruchomości). Stąd też może być i tak, że w przypadku niezawarcia umowy sprzedaży lub jej prawnej nieskuteczności niewykonalność tej decyzji będzie miała charakter trwały. Ów warunek zawieszający wykonalność decyzji powinien być określony wyraźnie w treści rozstrzygnięcia.

Wydaje się, iż decyzja, o której mowa w ust. 7 komentowanego artykułu, winna mieć charakter czasowy. Oznacza to, że w jej treści powinno się znaleźć wskazanie okresu ważności tej decyzji, po upływie którego, zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., wójt (burmistrz, prezydent miasta) stwierdza jej wygaśnięcie. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, stosownie do przepisu art. 162 § 3 k.p.a., następuje w drodze decyzji administracyjnej.

8. Wartość nieruchomości po wejściu w życie uchwały o m.p.z.p. lub jego zmianie jest ustalana przez rzeczoznawców majątkowych na zasadach i w trybie określonym w przepisach działu IV u.g.n. oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924).

Rozdział 3

Planowanie przestrzenne w województwie

Art. 38. Organy samorządu województwa sporządzają plan zagospodarowania przestrzennego województwa, prowadzą analizy i studia oraz opracowują koncepcje i programy, odnoszące się do obszarów i problemów zagospodarowania przestrzennego odpowiednio do potrzeb i celów podejmowanych w tym zakresie prac.

1. Planowanie przestrzenne w województwie jest drugim szczeblem w przyjętym przez u.p.z.p. systemie planowania przestrzennego. Pod pojęciem planowania przestrzennego w województwie należy rozumieć zespół działań podejmowanych w celu kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej o charakterze regionalnym. Unormowania u.p.z.p. w odniesieniu do planowania regionalnego pozostają w zgodności z przyjętą w Konstytucji RP zasadą decentralizacji władzy publicznej. Wyrazem tego jest wyznaczenie organom samorządu województwa szerokiego zakresu działania z jednoczesnym pozostawieniem naczelnym i centralnym organom administracji rządowej ściśle określonych zadań i wynikających z nich kompetencji (zob. przepisy rozdziału 4 u.p.z.p.).

2. Głównym urządzeniem prawnym planowania przestrzennego na szczeblu regionalnym jest plan zagospodarowania przestrzennego województwa uchwalany przez sejmik województwa. Plan ten służy przede wszystkim koordynacji zamierzeń organizacyjnych, społecznych, gospodarczych i innych będących przedmiotem zainteresowania samorządu wojewódzkiego (por. E. Radziszewski, Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2002, s. 140). Jest także instrumentem realizacji przedsięwzięć centralnej administracji rządowej o charakterze ponadregionalnym (krajowym) na obszarze województwa.

3. W komentowanym przepisie obok planu zagospodarowania przestrzennego województwa znalazły się jeszcze takie dokumenty planistyczne, jak analizy, studia, koncepcje i programy. Jednakże w pozostałych przepisach rozdziału 3 brak jest jakichkolwiek unormowań dotyczących zasad i trybu sporządzania tych dokumentów. Świadczy to o ich niesformalizowanym - od strony ustawowej - charakterze, co nie oznacza, jakoby zasady i tryb sporządzania tych aktów pozostawał poza sferą unormowań. Stosowne reguły w tym względzie powinny być określane w uchwałach podejmowanych przez sejmiki wojewódzkie. W odniesieniu do programów wojewódzkich istnieje w tym zakresie wyraźne prawne umocowanie przewidziane w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. u.s.w. Zgodnie z art. 12a tej ustawy sejmik województwa określa zasady, tryb i harmonogram opracowania programów wojewódzkich, uwzględniając w szczególności zadania poszczególnych organów województwa przy ich określaniu. Podjęta w tym przedmiocie uchwała sejmiku województwa podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Art. 39. Sejmik województwa podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

1. Postępowanie w sprawie sporządzenia i uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa zostało uregulowane podobnie jak procedury sporządzania i uchwalania gminnego studium oraz m.p.z.p. Zatem uruchomienie procesu planistycznego na szczeblu wojewódzkim następuje w wyniku podjęcia uchwały sejmiku województwa o przystąpieniu do sporządzania planu. Jednak w przeciwieństwie do regulacji dotyczącej podejmowania uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania m.p.z.p. (zob. art. 14 ust. 4 u.p.z.p.) przepisy normujące uruchomienie procedur planistycznych na szczeblu województwa nie określają, z czyjej inicjatywy jest podejmowana przedmiotowa uchwała. Unormowań w tej kwestii należy poszukiwać w przepisach u.s.w. Uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 18 ust. 3 powyższej ustawy, należy do wyłącznej właściwości sejmiku województwa. Natomiast inicjatywa uchwałodawcza należy do zarządu województwa. Wynika to z przepisu art. 41 ust. 1 u.s.w. zawierającego domniemanie właściwości zarządu w zakresie wykonywania zadań należących do samorządu województwa. Zgodnie z tym przepisem zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Skoro zaś ani w u.p.z.p., ani w u.s.w. nie powierzono w sposób wyraźny inicjatywy uchwałodawczej uruchamiającej procedurę planistyczną w województwie żadnemu organowi, zatem kwestię właściwości w tym zakresie należy rozstrzygać, w myśl reguły zawartej w art. 41 ust. 1 u.s.w., na rzecz zarządu województwa.

2. Z art. 39 ust. 2 wynika, iż plan zagospodarowania przestrzennego województwa to akt obejmujący swymi regulacjami cały obszar województwa. Będąc jednym z instrumentów kształtowania i prowadzenia regionalnej polityki przestrzennej, powinien bowiem odnosić się do poszczególnych problemów i zagadnień z perspektywy całego województwa. Kompleksowe podejście do planowania wojewódzkiego nie wyklucza dokonywania zmian w tym planie, odnoszących się do części województwa.

3. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem przynależnym jednocześnie do dwóch systemów: do systemu aktów społeczno-gospodarczych o zasięgu regionalnym oraz do systemu aktów planowania przestrzennego. Oznacza to, że plan wojewódzki powinien uwzględniać w swej merytorycznej warstwie uwarunkowania wynikające z obu wymienionych systemów. W tym właśnie celu w planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia strategii rozwoju województwa ( art. 39 ust. 3) i równocześnie ustalenia koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju wraz z pochodzącymi od ministrów i organów centralnych programami zawierającymi zadania rządowe służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym (art. 39 ust. 4).

4. W punktach 1-8 ust. 3 zostały wymienione główne merytoryczne elementy treści planu zagospodarowania województwa. Elementy te powinny być potraktowane podobnie jak te wymienione w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., a odnoszące się do gminnego studium. Oznacza to, że określenie na przykład obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi czy też obszarów występowania udokumentowanych złóż kopalin, będzie zależało od tego, czy na terenach objętych planem występują takie obszary. Co prawda ze względu na rozległość planów wojewódzkich powyższa uwaga może mieć charakter jedynie akademicki, niemniej jednak nie wydaje się celowe odnoszenie się w ustaleniach planów do uwarunkowań, jeśli te w danym przypadku nie istnieją, a ustawodawca nie wymaga, tak jak w przepisach art. 15 ust. 2 u.p.z.p., obligatoryjnego odniesienia się choćby w kontekście negatywnym do każdego wymienionego w nich elementu.

5. Przepis ust. 5 nakłada na organy samorządu województwa obowiązek inkorporowania do planu zagospodarowania przestrzennego województwa inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (regionalnym albo krajowym), jeśli te zostały usankcjonowane przez właściwe organy poprzez ich przyjęcie w przewidzianych przez prawo formach. Można więc mówić o obowiązku umieszczenia inwestycji celu publicznego, jeśli te zostały zamieszczone w programach sporządzanych przez naczelne i centralne organy administracji rządowej (ministrów i kierowników urzędów centralnych), zawierających zadania rządowe o charakterze krajowym. Obowiązek taki powstanie również wówczas, gdy inwestycje celu publicznego zostały ustalone w programach wojewódzkich. W takich przypadkach dochodzi do samozwiązania organów samorządu województwa swoimi wcześniejszymi rozstrzygnięciami.

6. Szczególną częścią planu zagospodarowania przestrzennego województwa stanowią plany zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego. Obszary metropolitalne to obszary wielkich miast oraz obszary funkcjonalnie powiązanego z nimi otoczenia. Według art. 2 pkt 9 u.p.z.p. obszary metropolitalne są ustalane w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju.

Art. 40. Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, wymagany zakres projektu planu zagospodarowania przestrzennego województwa w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych.

Mimo upływu ponad roku od dnia wejścia w życie u.p.z.p. upoważnienie przewidziane w powyższym przepisie nie doczekało się realizacji. Trzeba przy tym podkreślić, iż wprowadzenie szczegółowych regulacji dotyczących projektu planu zagospodarowania przestrzennego województwa formalizujących zasady i tryb jego sporządzania są warunkiem koniecznym podjęcia przez organy samorządu województwa prac nad nowymi planami. Brak podustawowej regulacji w tym zakresie nie rodzi, jak na razie, bezpośredniego zagrożenia dla systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego w skali całego państwa, albowiem na mocy przepisów przejściowych, a ściślej - art. 87 ust. 2 u.p.z.p., plany zagospodarowania przestrzennego województw uchwalone po dniu 1 stycznia 1999 r. zachowują moc. Należy jednak zaznaczyć, iż uruchomienie procedury sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego w województwach, w których nie podjęto dotąd prac planistycznych lub nie osiągnięto w nich etapu zaawansowania, o którym mowa w art. 85 ust. 2 u.p.z.p., jest uwarunkowane wydaniem i wejściem w życie powyższego rozporządzenia. Problem ten dotyczy w tym samym stopniu wprowadzenia zmian w dotychczasowych planach.

Art. 41. Po podjęciu przez sejmik województwa uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego województwa marszałek województwa kolejno:

1. Ujęta w przepisach art. 41 u.p.z.p. procedura sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego województwa jest zbliżona do procedur tworzenia studium gminnego oraz m.p.z.p. Sformalizowanie postępowania w sprawie sporządzenia planu wojewódzkiego wychodzi naprzeciw oczekiwaniom doktryny i praktyki, albowiem poprzednia, wysoce niesformalizowana procedura planistyczna przewidziana w przepisach u.z.p. stała się słusznie przedmiotem zdecydowanej krytyki (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne..., op. cit., s. 161).

2. Podejmowane przez marszałka województwa kolejne czynności, o których mowa w ust. 1, świadczą o znacznym upublicznieniu prac nad projektem planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz o możliwościach wpływu jednostek samorządu terytorialnego niższego szczebla (powiatów i gmin) i podmiotów spoza systemu administracji publicznej na treść przyszłego planu. Stan ten jest tym bardziej godny podkreślenia, iż plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie ma charakteru normatywnego - nie jest aktem prawa miejscowego, a więc jego postanowienia nie mogą kształtować prawnej sytuacji adresata spoza systemu administracji publicznej. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa, tak jak studium gminne, jest aktem polityki planowania przestrzennego - aktem kierownictwa wewnętrznego.

3. Wyrazem udziału obywateli we współkształtowaniu treści planu wojewódzkiego jest prawo każdego do składania wniosków do planu. To zaś implikuje prawo do informacji o formie, miejscu i terminie składania takich wniosków oraz prawo do rozpatrzenia złożonego wniosku.

4. Uzasadnieniem udziału organów powiatów i gmin w procedurze sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego województwa jest przede wszystkim to, iż ustalenia tego planu, obejmując obszar całego województwa, odnoszą się do terenu gmin i powiatów położonych w jego granicach. Natomiast stanowisko wyrażane przez organy powiatów i gmin położonych na terenach przyległych do granic województwa wynika chociażby z możliwości oddziaływania inwestycji ujętych w planie na obszary położone poza granicami województwa.

5. Udział w sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa biorą również podmioty i instytucje, których legitymacja wynika z zakresu ich kompetencji. W tym znaczeniu zainteresowanymi podmiotami administracji publicznej są między innymi: organy realizujące kompetencje z zakresu szeroko rozumianej ochrony środowiska, gospodarki wodnej, leśnej, transportu, bezpieczeństwa wewnętrznego itp. Opinie i uzgodnienia odnoszą się do projektu planu, po uprzednim zaopiniowaniu jego ustaleń przez wojewódzką komisję urbanistyczno-architektoniczną.

6. Orzecznictwo ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej w zakresie stwierdzania zgodności projektu planu wojewódzkiego z koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju oraz z programami rządowymi, o których mowa w ust. 1 pkt 7, należy traktować jako realizację kompetencji nadzorczych o charakterze prewencyjnym. Uzasadnienie takiego stanowiska wynika z poglądów na temat zastosowania trybu przewidzianego w art. 106 k.p.a. w procedurach planistycznych, przedstawionych w tezie 3 do art. 24 (zob. też komentarz do art. 23-26 u.p.z.p.).

Art. 42. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa uchwala sejmik województwa.

1. Sejmik województwa jako organ stanowiący w województwie jest właściwy rzeczowo do podjęcia uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Z przepisu art. 18 pkt 3 u.s.w. wynika, że uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej właściwości sejmiku.

2. Przepisy u.p.z.p. nie określają expressis verbis charakteru prawnego planów wojewódzkich, tak jak to czynił art. 54c u.z.p., zgodnie z którym plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie jest aktem prawa miejscowego. Jednak unormowania zawarte w rozdziale 3 u.p.z.p. dają podstawę do twierdzenia, iż charakter prawny planu zagospodarowania województwa nie uległ zmianie. Zatem nadal plan ten można określać mianem aktu kierownictwa wewnętrznego, to jest aktu, którego regulacje wiążą bezpośrednio jedynie podmioty funkcjonujące wewnątrz systemu administracji publicznej (por. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2003, s. 161).

3. Uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, podejmowana w celu realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, podlega nadzorowi na podstawie kryterium zgodności z prawem, według zasad i w trybie określonym w rozdziale 7 u.s.w. Jak słusznie zaznaczył NSA w wyroku z dnia 20 lipca 2001 r.: "Nadzór nad działalnością samorządu województwa obejmuje z zasady wszystkie uchwały jego organów - sejmiku i zarządu województwa, chyba że określona uchwała zawiera wyłącznie oświadczenia woli, wywołujące jedynie skutki cywilnoprawne lub w zakresie prawa pracy, i nie posiada cech aktu z zakresu administracji publicznej" (SA/Wr 1604/00, OSS 2002, nr 2, poz. 49).

4. Zgodnie z art. 81 u.s.w. marszałek województwa przedstawia wojewodzie uchwały sejmiku w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Przepis ten, przy braku odrębnych regulacji, ma więc zastosowanie również do uchwał w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

5. Artykuł 42 ust. 2, podobnie jak w przypadku studium gminnego - art. 12 ust. 2 i m.p.z.p. - art. 20 ust. 2, normuje kwestię przekazania organowi nadzoru uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego województwa. W komentowanym przepisie mowa jest o uchwale i dokumentacji planistycznej. Jednak przedmiotem nadzoru w tym przypadku jest wyłącznie treść uchwały, dokumentację planistyczną należy zaś traktować jako materiał umożliwiający właściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego będącego istotnym etapem postępowania nadzorczego.

6. Kolejna kwestia powstała na tle regulacji art. 42 ust. 2 u.p.z.p. wiąże się z przedmiotem publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z powyższego przepisu nie wynika wprost, co ma być przedmiotem ogłoszenia. Podobna redakcja przepisu dotyczącego ogłaszania wojewódzkich planów zawarta w art. 54b u.z.p. była przyczyną jego niejednolitej interpretacji. Wyrazem rozbieżności w tym zakresie jest zamieszczanie w niektórych dziennikach uchwały wraz z treścią planu (zob. m.in. plany zagospodarowania przestrzennego województw: dolnośląskiego, Dz.Urz. z 2003 r. Nr 4, poz. 100; lubelskiego, Dz.Urz. z 2002 r. Nr 107, poz. 2449), w niektórych zaś poprzestanie na publikacji treści uchwały z równoczesnym odesłaniem do materiałów planistycznych zamieszczanych w Internecie, na płytach CD oraz w formie książkowej (zob. m.in. plany zagospodarowania przestrzennego województw: kujawsko-pomorskiego, Dz.Urz. z 2003 r. Nr 97, poz. 1437; pomorskiego, Dz.Urz. 2002 r. Nr 81, poz. 1773).

Mając na względzie cel publikacji, którym jest - jak się wydaje - informacja o uchwaleniu planu zagospodarowania województwa oraz o treści tego planu, należałoby przyjąć, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym powinny być publikowane zarówno uchwały w sprawie planu, jak i sam plan. Jednak obowiązek taki nie wynika wprost z komentowanego przepisu.

7. Ustawodawca, tak jak w przypadkach gminnego studium oraz m.p.z.p., tak i w odniesieniu do planu zagospodarowania przestrzennego województwa wskazuje wyraźnie, iż tryb nowelizacji aktów planistycznych winien odpowiadać regułom sporządzania tych aktów.

Art. 43. Koszty sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa obciążają budżet województwa, z zastrzeżeniem ust. 2.

Zasady ponoszenia kosztów sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego województwa zostały ustalone w podobny sposób jak w przypadku kosztów sporządzania gminnego studium oraz m.p.z.p. (zob. komentarz do art. 21 u.p.z.p.). Zatem w odniesieniu do zadań własnych samorządu województwa koszty prac planistycznych są pokrywane z budżetu województwa. Natomiast przedsięwzięcia planistyczne służące realizacji zadań (celów publicznych) o znaczeniu ponadregionalnym (krajowym) są finansowane z budżetu państwa bądź ze środków inwestorów zamierzających realizować te inwestycje.

Art. 44. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego.

1. Przepisy art. 44 określają tryb inkorporowania ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego do m.p.z.p. Wprowadzenie ustaleń planu wojewódzkiego do m.p.z.p. świadczy z jednej strony o zakładanej przez ustawodawcę spójności systemu aktów planowania przestrzennego, z drugiej zaś w sposób wyraźny ogranicza swobodę planistyczną gminy (por. T. Bąkowski, Samodzielność planistyczna gminy w zagospodarowaniu przestrzennym. Wybrane zagadnienia, Gdańskie Studia Prawnicze 2002, t. VIII, s. 26).

2. Wprowadzenie ustaleń planu wojewódzkiego do m.p.z.p. następuje na podstawie uzgodnień w przedmiocie terminu i warunków, na jakich ustalenia te mają być wprowadzone. W przepisach u.z.p. warunki wprowadzenia zamierzeń wynikających z planu wojewódzkiego do m.p.z.p. miały być przedmiotem negocjacji prowadzonych między organami zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego. Model wprowadzania zadań publicznych do m.p.z.p. unormowany w u.z.p. "spotkał się - jak pisze Z. Niewiadomski - z krytyką i nie był w praktyce stosowany" (Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne..., op. cit., s. 163). Wydaje się, że podobnie jak w "modelu negocjacyjnym" przewidzianym w u.z.p., tak i obecnemu trybowi uzgodnień będą towarzyszyć trudności. Ich źródłem jest bowiem ścieranie się interesów lokalnych z interesami regionu. Należy przy tym zaznaczyć, iż przedmiotem uzgodnień i potencjalnych trudności nie jest rozstrzygnięcie o wprowadzeniu ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa do m.p.z.p., bo te kwestie wynikają z przepisów u.p.z.p. i powinny być poza sporem, ale termin i warunki, na jakich ustalenia te mają być wprowadzone.

3. Doprowadzenie do porozumienia między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a marszałkiem województwa w sprawie wprowadzenia ustaleń planu wojewódzkiego do m.p.z.p., mimo zastąpienia w komentowanym artykule terminu "negocjacje" - użytego w u.z.p. - zwrotem "uzgodnienie" wymaga przedstawienia przez obie strony swoich stanowisk i podjęcia działań zmierzających do znalezienia rozwiązań możliwych do zaakceptowania zarówno przez przedstawiciela gminy, jak i województwa.

4. Zgodnie z art. 44 ust. 2 u.p.z.p. przedstawicielami zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzającymi uzgodnienia są odpowiednio marszałek województwa oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Nie wydaje się przy tym, iż powołane wyżej organy uzyskały na mocy powyższego przepisu wyłączny wpływ na treść dokonywanych uzgodnień. Mając na uwadze to, że na poziomie województwa sejmik, a na poziomie gminy rada są organami stanowiącymi i kontrolnymi oraz to, że te właśnie organy stanowiące są właściwe w sprawie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego województwa (sejmik) oraz m.p.z.p. (rada gminy), należy uznać możliwość związania marszałka oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wytycznymi sejmiku oraz rady gminy przy dokonywaniu uzgodnień, o których mowa w tym przepisie.

5. Pomimo braku odpowiedniej regulacji w tym względzie należy przyjąć, że uzgodnienia w sprawie terminu i warunków wprowadzenia ustaleń wynikających z planu wojewódzkiego do m.p.z.p. powinny przybrać formę sporządzonego na piśmie zgodnego oświadczenia woli marszałka i wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

6. Z treści komentowanego artykułu można wnosić, iż uzgodnienie, o którym mowa w ust. 1 i 2, oraz umowa przewidziana w przepisie ust. 3 stanowią dwa formalnie odrębne od siebie akty. Umowa w sprawie kosztów wprowadzenia ustaleń planu wojewódzkiego do m.p.z.p. powinna być zgodna z regułami obciążania kosztami sporządzenia m.p.z.p., przewidzianymi w art. 21 u.p.z.p.

7. Sporządzanie i uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego województwa oraz m.p.z.p. należy niewątpliwie do zadań o charakterze publicznym. Wydaje się, że również przedmiot uzgodnień wprowadzenia ustaleń planu wojewódzkiego do m.p.z.p., jak też kwestie kosztów wprowadzenia tych ustaleń do m.p.z.p. są ściśle związane z realizacją zadań z zakresu administracji publicznej. Dziwi więc objęcie kognicją sądów powszechnych sporów powstałych w związku z działaniami zmierzającymi do wprowadzenia ustaleń planu wojewódzkiego do m.p.z.p. Co prawda sądy administracyjne pełnią z reguły rolę sądów kasacyjnych, jednak ze względu na publicznoprawny charakter spraw i ściśle administracyjnoprawne "tło" spory dotyczące uzgodnienia terminu i warunków oraz umowy dotyczące kosztów wprowadzenia ustaleń planu wojewódzkiego do m.p.z.p. powinny być rozstrzygane przez sądy administracyjne. Powyższa uwaga ma oczywiście charakter postulatu de lege ferenda, albowiem z przepisu ust. 4 wyraźnie wynika właściwość sądów powszechnych w tych sprawach. Trzeba jednak podkreślić, iż obecne rozwiązanie dotyczące rozstrzygania sporów w sprawach, o których mowa w art. 44 ust. 1-3 u.p.z.p., są i tak wyrazem pewnego postępu, biorąc pod uwagę regulację przewidzianą w u.z.p. W poprzednim porządku prawnym, w przypadku gdy negocjacje nie doprowadziły do porozumienia, organem właściwym do ostatecznego i wiążącego rozstrzygnięcia sprawy była bowiem Rada Ministrów (zob. art. 63 u.z.p.). Wydaje się, iż takie unormowanie w istotny sposób ograniczało konstytucyjną zasadę sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 165 Konstytucji).

Art. 45. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa podlega okresowej ocenie. Zarząd województwa, co najmniej raz w czasie kadencji sejmiku, dokonuje przeglądu zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, opracowuje raport o jego stanie w zakresie określonym w art. 39 ust. 3 oraz sporządza ocenę realizacji inwestycji, o których mowa w art. 39 ust. 5, podlegającą zaopiniowaniu przez wojewódzką komisję urbanistyczno-architektoniczną. Wyniki tego przeglądu oraz raport jest przedstawiany sejmikowi województwa.

1. Planowanie przestrzenne na wszystkich szczeblach, a więc również na szczeblu województwa, jest procesem ciągłym. W związku z tym niezbędne jest ustawiczne czuwanie nad aktualnością ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa, zwłaszcza w kontekście szeroko rozumianej polityki regionalnej, nowych uwarunkowań i potrzeb, a także współdziałania przy realizacji przedsięwzięć o charakterze ponadregionalnym.

2. Obowiązki nałożone na zarząd województwa mają prowadzić do urzeczywistniania ciągłości procesów planistycznych i weryfikacji realizacji ustaleń podjętych w obowiązującym planie.

3. Wyniki przeglądu zmian w zagospodarowaniu przestrzennym oraz raport o stanie zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w przepisie art. 45 u.p.z.p., przedstawione sejmikowi województwa mogą stanowić impuls do podjęcia przez sejmik uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmian w obowiązującym planie albo rozpoczęcia procedury tworzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

Rozdział 4

Planowanie przestrzenne na szczeblu krajowym

Art. 46. Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej koordynuje zgodność planów zagospodarowania przestrzennego województw z koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju oraz we współpracy z Prezesem Rządowego Centrum Studiów Strategicznych prowadzi współpracę transgraniczną i przygraniczną w zakresie zagospodarowania przestrzennego, a także przygotowuje okresowe raporty o stanie zagospodarowania przestrzennego kraju.

1. Planowanie przestrzenne prowadzone na szczeblu krajowym odnosi się do zagadnień o charakterze ogólnopaństwowym lub też do przedsięwzięć inwestycyjnych o znaczeniu ponadregionalnym. Uczestnikami planowania na szczeblu krajowym są naczelne i centralne ograny administracji, w tym zwłaszcza Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, Rządowe Centrum Studiów Strategicznych (oznaczane dalej skrótem RCSS) oraz minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, a także pozostali ministrowie i kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej.

2. Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej kieruje działem administracji rządowej - budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa (zob. art. 9a ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.). Dział ten obejmuje między innymi sprawy zagospodarowania przestrzennego ( art. 9a ust. 1 pkt 5 ustawy o działach administracji rządowej). Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej jest obowiązany do:

- inicjowania i opracowywania polityki Rady Ministrów,

- przedkładania inicjatyw i projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Ministrów,

- wykonywania polityki Rady Ministrów i koordynowania jej wykonywania przez organy, urzędy i jednostki organizacyjne, które jemu podlegają lub są przez niego nadzorowane (por. art. 34 ust. 1 ustawy o działach administracji rządowej).

Przepis art. 46 u.p.z.p. uszczegóławia zakres działania ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej planowania i zagospodarowania przestrzennego.

3. Z przepisów niniejszego rozdziału wynika, iż planowanie na szczeblu krajowym jest pozbawione wpływu społecznego. Brak jest bowiem tutaj jakichkolwiek środków umożliwiających bezpośredni wpływ obywateli na kształt rozstrzygnięć podejmowanych przez właściwe organy.

Art. 47. Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, uwzględniając cele zawarte w rządowych dokumentach strategicznych:

1. Podstawowym dokumentem planistycznym na szczeblu krajowym jest koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju sporządzana przez RCSS. Określa się w niej zasady polityki państwa w zakresie zagospodarowania przestrzennego kraju w perspektywie kilkuletniej bądź kilkunastoletniej. Jest ujmowana w kategoriach planowania strategicznego i stanowi podstawę formułowania programów rządowych zawierających zadania rządowe o charakterze ponadregionalnym.

2. Do zakresu działania RCSS w sferze planowania przestrzennego na szczeblu krajowym należy ponadto prowadzenie prac i sporządzanie aktów (analiz, studiów, koncepcji i programów), o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2, mających podobnie jak koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju charakter strategiczny. Ponadto RCSS jest głównym koordynatorem wspólnych przedsięwzięć planistycznych na szczeblu centralnym.

3. Wskazane w ust. 2 typowe zagadnienia składające się na treść koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju świadczą o jej ogólnym charakterze. Koncepcja wyznacza bowiem uwarunkowania, tendencje i główne kierunki zagospodarowania przestrzennego. Ich uszczegółowienie znajduje swój wyraz w zadaniach rządowych, o których mowa w art. 48.

4. Z ust. 3 wynika, iż koncepcja sporządzona przez RCSS nabiera mocy wiążącej podmioty administracji publicznej po przyjęciu jej przez Radę Ministrów oraz przez Sejm, który w drodze rezolucji może zwrócić się do Rady Ministrów o weryfikację niektórych ustaleń (zob. rezolucję Sejmu Rzeczypospolitej z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie rządowego dokumentu "Koncepcja Polityki Przestrzennego Zagospodarowania Kraju", M.P. Nr 43, poz. 834).

Art. 48. Ministrowie i centralne organy administracji rządowej, w zakresie swojej właściwości rzeczowej, sporządzają programy zawierające zadania rządowe, zwane dalej "programami", służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym.

1. Programy zawierające zadania rządowe - akty planistyczne sporządzane przez naczelne i centralne organy administracji - nie mają mocy powszechnie obowiązującej. Są bowiem, podobnie jak akty planowania sporządzane na szczeblu wojewódzkim oraz studium gminne, aktami kierownictwa wewnętrznego. Stąd też, aby zamierzenia w nich zawarte zostały zrealizowane, muszą zostać zaimplementowane do m.p.z.p. To zaś następuje z reguły za pośrednictwem aktów planistycznych sporządzanych na szczeblu regionalnym. Dlatego też niezbędne jest w tym zakresie współdziałanie organów administracji rządowej z sejmikami właściwych województw.

2. Współdziałanie w zakresie sporządzania rządowych programów przybierają formę opinii. Oznacza to, że stanowisko samorządu nie jest wiążące dla ministrów i centralnych organów administracji rządowej.

3. Akceptacja programów, o których mowa w art. 48 ust. 1, przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia ma przede wszystkim na celu utrzymanie spójności polityki planistycznej rządu, która wyraża się w zgodności działań poszczególnych resortów z przyjętą koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju.

Art. 49. Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej prowadzi rejestr programów.

1. Rejestr programów rządowych prowadzony przez ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkalnictwa pełni, jak się wydaje, jedynie funkcję porządkująco-informacyjną. Z przepisów u.p.z.p. nie wynika, aby wpis do tego rejestru miał charakter konstytutywny. Obowiązywanie programu, jak wynika z art. 48 ust. 3, jest bowiem zależne od przyjęcia go przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia.

2. Wniosek ministra do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkalnictwa uruchamia tryb wprowadzenia programu rządowego do planu zagospodarowania przestrzennego województwa określony w rozdziale 3 u.p.z.p. (zob. tezy do rozdziału 3 komentarza).

Rozdział 5

Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalanie warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji

Art. 50. Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio.

1. Artykuł 50 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, w myśl której inwestycje celu publicznego są lokalizowane na podstawie m.p.z.p. albo decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Alternatywa wyrażona w zwrocie "... na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego" wynika z fakultatywności uchwalania m.p.z.p. (z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.). Zastrzeżenie zawarte w ust. 1 zd. 2 znacznie ogranicza użycie decyzji administracyjnej jako substytutu m.p.z.p., albowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być wydana, gdy planowane zamierzenie ma być zrealizowane na terenie posiadającym status gruntu rolnego lub leśnego, ponieważ w takich przypadkach konieczne jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, a zgoda taka jest wydawana jedynie w sytuacji zmiany przeznaczenia dotychczasowych gruntów rolnych i leśnych na inne cele w m.p.z.p. Wyjątkiem w tym względzie są przypadki lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach objętych powyższą zgodą, uzyskaną przy sporządzaniu m.p.z.p., które utraciły moc na podstawie art. 67 u.z.p. W tych bowiem przypadkach tak zwane zgody rolne odnoszące się do ustaleń nieobowiązujących już planów zachowują moc.

2. O pojęciu inwestycji celu publicznego oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zob. tezy 2-4 do art. 4.

3. W art. 50 ust. 2, podobnie jak w przepisie art. 39 ust. 2 u.z.p., przewidziano przypadki, w których ustalenia lokalizacji celu publicznego oraz zmiany zagospodarowania terenu określone w art. 59 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji. Wyjątki te odnoszą się wyłącznie do robót budowlanych. Jeśli zaś weźmie się pod uwagę, że komentowany przepis ma również zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, to należy przyjąć, iż w przypadku braku m.p.z.p. decyzja ta jest wydawana także w razie zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej bezpośrednio z wznoszeniem obiektu budowlanego (tak też m.in. Z. Truszkiewicz, Przeniesienie własności nieruchomości rolnej w świetle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, cz. I, Rejent 2003, nr 9, s. 54).

4. Dorobek orzecznictwa powstały w czasie obowiązywania poprzedniej regulacji, a dotyczący materii unormowanej w ust. 2, zachował w znacznym zakresie aktualność. Jest więc także obecnie pomocny przy uznawaniu poszczególnych rodzajów robót budowlanych za wymagające albo niewymagające ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz warunków zabudowy.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego przedsięwzięciem wymagającym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest urządzenie targowiska (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1997 r., II SA/Wr 932/97, OSP 1999, z. 4, poz. 77).

Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w innym orzeczeniu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest konieczna również przy zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeśli na dokonanie tej zmiany jest wymagane pozwolenie, o którym mowa w art. 71 ustawy - Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., IV SA 1829/97, LEX nr 47809).

W wyroku z dnia 5 kwietnia 2001 r. NSA przyjął natomiast, że: "Na wybudowanie przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego jako samodzielnego urządzenia budowlanego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenie na budowę. Przyłącze kanalizacyjne dające się rozłączyć z istniejącymi już budynkami lub budowlami bez istotnego dla niego uszkodzenia, wykonywane jako samodzielne urządzenie budowlane nie stanowi budowy obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie zaś do art. 30 ust. 1 pkt 2b (obecnie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - przyp. T.B.) zgłoszenia budowy wymaga jedynie urządzenie budowlane montowane na obiektach wyższych niż 3 m.

W świetle powyższej interpretacji przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., skoro przyłącze nie wymaga pozwolenia na budowę, to tym samym nie wymaga również wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...)" ( IV SA 1993/99, LEX nr 54181).

Zdaniem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 1 kwietnia 1999 r.: "Zasypanie dołu czy też wyrobiska lub zagłębienia terenu nie jest budową obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego i wobec tego nie wymaga pozwolenia na budowę. Zatem nie wymaga też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" (IV SA 517/97, LEX 48163).

Również decyzja o wznowieniu robót budowlanych nie jest uzależniona od uprzedniego wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 1998 r., IV SA 1304/97, LEX nr 43283).

5. Przepis art. 50 ust. 3, zgodnie z którym inwestycja celu publicznego na terenach zamkniętych jest lokalizowana na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji, wydawanej na podstawie przepisów odrębnych, został uchylony z dniem 22 września 2004 r. przez art. 10 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492). Uchylenie ust. 3 komentowanego artykułu nie wyłącza definitywnie możliwości odrębnych regulacji w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych. Jeśli bowiem taka regulacja wynika z przepisów rangi ustawowej, to zgodnie z regułą lex specialis derogat legi generali szczególna regulacja będzie mieć zastosowanie przed ogólnymi unormowaniami przewidzianymi w u.p.z.p.

6. W ust. 4 komentowanego artykułu został wprowadzony wymóg sporządzania projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wymóg ten odnosi się do merytorycznej części tej decyzji, a więc do elementów określonych w art. 54 u.p.z.p. Projekt decyzji podpisany przez osobę, o której mowa w ust. 4, oraz stosowny dowód potwierdzający jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów powinny zostać dołączone do akt sprawy. Ich brak może bowiem prowadzić do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Osoby, o których mowa w art. 50 ust. 4, nie mogą być jednak traktowane jako organy właściwe w sprawach ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem organami tymi są podmioty wymienione w art. 51 ust. 1 u.p.z.p. Zatem decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są decyzjami wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo wojewody. Stąd też projekt przygotowany przez osobę, o której mowa w art. 50 ust. 4 u.p.z.p., podlega akceptacji organu właściwego w sprawie. Organ ten ponosi też odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie.

Zasady i tryb wpisu na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów zostały unormowane w przepisach ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.).

7. Organ odwoławczy (samorządowe kolegium odwoławcze, dalej określane skrótem SKO) nie ma uprawnień do kwestionowania legalności wpisu na listę izby samorządu urbanistów lub architektów. Nie wyklucza to jednak możliwości zainicjowania czynności wyjaśniających prawidłowość takiego wpisu (por. uchwałę składu 5 sędziów NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., OPK 25/00, ONSA 2001, nr 4, poz. 152).

Art. 51. W sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do:

1. Artykuł 51 normuje kwestie właściwości organu w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Organem tym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), poza przypadkami lokalizacji inwestycji na terenie zamkniętym, gdzie właściwym organem jest wojewoda.

Szczególnym rodzajem inwestycji celu publicznego jest budowa dróg krajowych i autostrad. Lokalizacja tych inwestycji odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1192 ze zm.). Decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub autostrady, zgodnie z przepisami powołanych wyżej ustaw, wydaje wojewoda na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

2. Współdziałanie marszałka województwa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim stanowi jedną z postaci "zajęcia stanowiska przez inny organ", o którym mowa w art. 106 k.p.a. Użycie zwrotu "w uzgodnieniu" oznacza, iż zajęcie przez marszałka województwa stanowiska w tej sprawie jest wiążące dla organu wydającego decyzję.

Poglądy orzecznictwa i doktryny w sprawie zajęcia stanowiska w trybie art. 106 k.p.a. zostały przywołane w tezie 6 do art. 11.

Przepis w art. 51 ust. 1 pkt 4, według którego organem właściwym w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do inwestycji położonych na obszarach morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej jest dyrektor właściwego urzędu morskiego, został uchylony z dniem 16 kwietnia 2004 r. przez art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 41).

3. Regulacja przewidziana w ust. 2 ma charakter szczególny w odniesieniu do przepisów art. 36 i art. 37 k.p.a., normujących przypadki niezałatwienia spraw administracyjnych w terminach przewidzianych przepisami tego kodeksu. Bezczynność organu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym albo wojewódzkim została bowiem uznana za podstawę podjęcia przez wojewodę działań zbliżonych do tych, które są podejmowane w ramach realizacji kompetencji nadzorczych. Znamienne jest również i to, że kompetencje przewidziane w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. zostały przyznane wojewodzie - podmiotowi sprawującemu nadzór nad organami jednostek samorządu terytorialnego, a nie samorządowemu kolegium odwoławczemu, które zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Można zatem uznać, iż decyzja wydana przez wojewodę w sytuacji przewidzianej w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. powinna być traktowana w kategoriach środka nadzoru o charakterze quasi-dewolutywnym.

Uznając zaś czynności wojewody określone w powyższym przepisie za działania o charakterze nadzorczym, należałoby przyjąć, iż organom gminy przysługuje, tak jak w przypadkach określonych w art. 98 u.s.g., skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody.

Przejęcie przez wojewodę kompetencji do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego powoduje zmianę właściwości instancyjnej w sprawie. Zatem organem odwoławczym w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego zgodnie z przepisem art. 17 pkt 2 k.p.a. będzie właściwy w sprawie minister, to jest minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej.

W przypadku przewidzianym w art. 51 ust. 2 wójt (burmistrz, prezydent miasta) trwale traci właściwość do wydania powyższej decyzji w danej sprawie. Oznacza to, iż w razie uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawę ponownie rozpatruje wojewoda.

4. Określenie właściwości miejscowej organu w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego wykraczającej poza obszar jednej gminy jest zasadniczo zbieżne z regułami ustalania tej właściwości przewidzianymi w art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., przy czym art. 51 ust. 3 u.p.z.p. wprowadza wymóg podejmowania decyzji w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami (burmistrzami, prezydentami miast). Zainteresowanymi są wymienione organy gmin, w których obszarze znajduje się mniejsza część terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. "Porozumienie", o którym mowa w art. 51 ust. 3 u.p.z.p., jest formą współdecydowania, realizowaną w trybie art. 106 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 1 października 1998 r., II SA 916/97, OSP 1999, z. 7-8, poz. 136; z dnia 26 maja 1998 r., II SA 1540/97, Glosa 1998, nr 12, s. 28).

5. Ustalenie właściwości miejscowej oraz obowiązek współdziałania, określone w art. 51 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., odnoszą się również do decyzji o warunkach zabudowy.

Art. 52. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora.

1. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, tak jak i wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod rządami u.z.p. może złożyć każdy, niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości (zob. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 1998 r., IV SA 661/96, LEX nr 4574; z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2343/97, LEX nr 44150; z dnia 13 czerwca 2000 r., II SA/Gd 1034/98, LEX nr 44251).

2. Przepisy regulujące zasady i tryb ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określają, tak jak w przypadku ustalania warunków zabudowy, że decyzję w odniesieniu do tego samego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (zob. art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Nie wydaje się jednak, żeby w praktyce cel publiczny inwestycji wyłączał zamiar jej realizacji przez więcej niż jednego inwestora. Zważywszy zaś, że charakter prawny oraz funkcje obu decyzji z punktu widzenia procesu inwestycyjno-budowlanego nie różnią się od siebie, należałoby dopuścić możliwość wydania więcej niż jednemu inwestorowi decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnoszącej się do tego samego terenu.

3. Organ, rozpatrując sprawę ustalenia lokalizacji celu publicznego, jest związany treścią wniosku. Nie może więc podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza jego granice (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2001 r., IV SA 24/99, LEX nr 53359).

4. Przepis art. 52 ust. 1 u.p.z.p. z procesowego punktu widzenia oznacza, iż postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego jest uruchamiane na żądanie strony (zob. art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia takiego postępowania, zgodnie z przepisem art. 61 § 3 k.p.a., jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

5. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a. Zatem oprócz elementów merytorycznej treści określonych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. powinien zawierać elementy formalne, którymi zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. są: wskazanie osoby, od której pochodzi wniosek, oraz adres wnioskodawcy. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Brak któregokolwiek z merytorycznych elementów wniosku skutkuje wezwanie wnioskodawcy przez organ właściwy w sprawie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (por. art. 64 § 2 k.p.a.). Zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku nie dają podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania ani też rozstrzygnięcia na niekorzyść strony (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., IV SA 1980/98, LEX nr 47253; wyrok z dnia 6 listopada 1985 r., I SA 1935/85, niepubl.).

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, a jest czynnością materialno-techniczną (por. uchwałę SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAP 2000, nr 19, poz. 702; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/93, ONSA 1997, nr 3, poz. 114; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r., I SAB 133/99, LEX nr 55296).

6. Przepis art. 52 ust. 3 wyłącza możliwość formułowania przez organ w stosunku do wnioskodawcy dodatkowych warunków lub świadczeń, które uzależniałyby wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Dodatkowe warunki mogą jednak przewidywać przepisy odrębne, czego przykładem jest art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). Według tego przepisu organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla składowiska odpadów może uzależnić wydanie tej decyzji od przedstawienia przez inwestora ekspertyzy co do możliwości odzysku lub unieszkodliwienia odpadów w inny sposób niż przez składowanie.

7. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy komentowanego artykułu mają odpowiednie zastosowanie do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Art. 53. O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

1. W postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego mają zastosowanie dwie formy zawiadamiania o wszczęciu postępowania oraz o postanowieniach wydawanych w trakcie postępowania i o decyzji kończącej postępowanie przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Są nimi zawiadomienie poprzez doręczenie pisma w trybie art. 39 k.p.a., to jest przez pocztę, przez pracowników organu lub przez inne upoważnione osoby, lub organy za pokwitowaniem oraz zawiadomienie przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, określone w art. 49 k.p.a.

Pierwsza forma ma zastosowanie w odniesieniu do inwestora - wnioskodawcy, a także do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, w przypadku gdy inwestor nie jest właścicielem tych terenów. Potwierdzeniem doręczenia pisma stronie jest podpis adresata lub osoby upoważnionej do odbioru pism ze wskazaniem daty doręczenia. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują ponadto inne zastępcze formy doręczania oraz uznawania pism za doręczone (zob. art. 40, art. 43, art. 44, art. 47 i art. 48 k.p.a.).

Z kolei podmioty, którym przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a nie są inwestorami ani też właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, są zawiadamiane przez obwieszczenie. Podmiotami takimi mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenami będącymi przedmiotem postępowania (por. uchwałę składu 5 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95, ONSA 1996, nr 2, poz. 54). Zgodnie z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 8 października 1998 r. (II SA/Gd 1095/98, LEX nr 44159) "Stronami postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy będą - zainteresowany inwestor, właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, oraz inne podmioty, które - powołując się na konkretny przepis prawa - wykażą interes prawny do udziału w tym postępowaniu". Powyższe stanowisko można również odnieść do określenia statusu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zawiadomienia o podjętych czynnościach i rozstrzygnięciach w toku postępowania administracyjnego oraz doręczenia pism procesowych pełnią istotną funkcję w procesie stosowania prawa. Od skutecznego zawiadomienia (doręczenia pisma) zależy między innymi bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zażalenia na postanowienie wydane w toku postępowania, uzupełnienia wniosku czy też złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu administracji.

Strony powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania niezwłocznie. W przeciwnym przypadku może dojść do naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Konsekwencją naruszenia tej zasady poprzez zawiadomienie stron, na przykład po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, może być wzruszenie decyzji wydanej w tym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

2. Przepis art. 53 ust. 2 u.p.z.p. wyłącza przewidziany w art. 31 § 4 k.p.a. obowiązek organu prowadzącego postępowania zawiadamiania o wszczęciu postępowania organizacji społecznej, jeżeli organ ten uzna, że organizacja ta może być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny. Powyższe wyłączenie jest wyrazem tendencji, jaką można zaobserwować w obowiązujących regulacjach prawa zagospodarowania przestrzennego i Prawa budowlanego. Szerokie uprawnienia, jakie przysługiwały organizacjom społecznym pod rządami u.z.p. oraz ustawy - Prawo budowlane sprzed nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), były w niektórych przypadkach nadużywane. Organizacje społeczne, wykorzystując przewidziane prawem środki na etapie tworzenia i uchwalania m.p.z.p., w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę miały możność doprowadzenia do faktycznej blokady proceduralnej uniemożliwiającej rozpoczęcie realizacji inwestycji nawet przez okres kilku lat.

3. Przepisy ust. 3-5 niniejszego artykułu obejmują kwestie postępowania wyjaśniającego. Wynika z nich, iż w ramach rozpatrywania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji organ właściwy w sprawie ustala stan faktyczny terenu, w tym między innymi stan infrastruktury technicznej, ukształtowania terenu, jego zabudowy. Dokonuje także ustaleń, czy - a jeżeli tak, to w jakim zakresie - będą miały do danego przypadku zastosowanie przepisy szczególne (np.: przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, o ochronie przyrody, o odpadach, Prawo geologiczne i górnicze, przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami itp.). Działania te wiążą się bezpośrednio z ustaleniem statusu prawnego terenu, na którym ma być lokalizowana inwestycja celu publicznego. Położenie terenu oraz jego status prawny wpływają na zakres i konieczność uzgodnień, o których mowa w ust. 4.

Zajęcie stanowiska przez organy wymienione w ust. 4, dokonywane w trybie art. 106 k.p.a., wiąże organ prowadzący postępowanie. Organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. "nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej. Jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym. Stanowisko to jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy, tzn. że rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego" (wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., II SA 1818/00, LEX nr 53353).

Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z dnia 27 października 1998 r. "art. 106 k.p.a. zapewnia stosowne gwarancje procesowe tylko stronie postępowania, a nie organowi korzystającemu z prawa do współkompetencji. Dlatego też tylko strona ma prawo złożenia zażalenia na to postanowienie, w którym organ zajmuje stanowisko i od którego przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji (§ 5). Takie zaś uprawnienia nie przysługują organowi decyzyjnemu. Organ właściwy do wydania decyzji w tej samej sprawie nie może być bowiem stroną postępowania. Dotyczy to przy tym także "postępowania wpadkowego" przed organem współdziałającym" (II SA 1284/98, LEX nr 41374).

Jak słusznie podkreślono w wyroku NSA z dnia 28 października 1997 r., "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bez wymaganego przez prawo uzgodnienia z innym organem stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania" (II SA/Gd 1203/96, LEX nr 44172).

Przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492) wprowadziły dodatkowy wymóg uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w zakresie i w przypadkach przewidzianych w ust. 4 pkt 10. Podobna regulacja w pierwotnym brzmieniu u.p.z.p. dotyczyła jedynie decyzji o warunkach zabudowy (była ona przewidziana w uchylonym powyższą nowelizacją art. 60 ust. 2). Wprowadzona zmiana ma na celu umożliwienie realizacji inwestycji, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 1 oraz w art. 48 u.p.z.p., przewidzianych w m.p.z.p., obowiązujących przed wejściem w życie u.z.p., to jest przed 1 stycznia 1995 r., które na podstawie art. 67 u.z.p. utraciły moc 2 stycznia 2003 r. (na podstawie ust. 1 tego artykułu) lub 2 stycznia 2004 r. (na podstawie ust. 2 wymienionego artykułu).

Zawieszenie postępowania w przypadku przewidzianym w art. 53 ust. 5a ma charakter obligatoryjny, przy czym określenie czasu zawieszenia nieprzekraczającego 12 miesięcy zostało pozostawione uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Należałoby jednak przyjąć, iż ustalenie czasu zawieszenia postępowania powinno być poprzedzone rozeznaniem okoliczności i oszacowaniem szans realizacji planowanej inwestycji celu publicznego.

Uznanie w art. 53 ust. 5a u.p.z.p. odmowy uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego za podstawę zawieszenia postępowania administracyjnego z równoczesnym obowiązkiem wydania tej decyzji po upływie terminu, na jaki postępowanie zostało zawieszone, mimo braku uzgodnienia, jest wyrazem kompromisu między szczególną troską ustawodawcy o realizację zaplanowanych wcześniej inwestycji, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 1 oraz w art. 48 u.p.z.p. z jednej strony, a realizacją nowych zamierzeń planistycznych z drugiej strony.

Określenie maksymalnego 12-miesięcznego terminu zawieszenia postępowania z przyczyny określonej w art. 53 ust. 5a, liczonego od dnia złożenia wniosku, ma zapobiec blokadzie procesu inwestycyjnego.

Na temat zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zobacz komentarz do art. 58.

4. Zajęcie stanowiska w sprawie przez inny organ nie może wykraczać poza zakres kompetencji organu współdziałającego w postępowaniu, wyznaczony przepisami prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2000 r., V SA 1451/99, LEX nr 49284, oraz wyrok NSA z dnia 10 października 2001 r., V SA 609/01, LEX nr 79240).

Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska w sprawie następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 listopada 1998 r. uznał, że "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a." (OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7).

Odnośnie do zajęcia stanowiska w trybie art. 106 k.p.a. zob. też tezę 6 do art. 11 oraz tezę 2 do art. 51 u.p.z.p.

5. Artykuł 53 ust. 6 u.p.z.p. wprowadza dodatkowe warunki dotyczące treści odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w stosunku do wymogów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Regulacje kodeksowe ujmują odwołanie w kategoriach podania (art. 63), które powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres oraz formułowanie żądania kierowanego do organu. Z kolei art. 128 k.p.a. określający treść odwołania przewiduje, iż wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z treści decyzji. Biorąc pod uwagę zarówno przepisy k.p.a., jak i regulację zawartą w art. 53 ust. 6 u.p.z.p., należy przyjąć, iż odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego powinno czynić zadość wymogom formalnym określonym w kodeksie, natomiast w odniesieniu do części uzasadniającej jego wniesienie powinno odpowiadać warunkom wskazanym w u.p.z.p. Sformalizowanie treści odwołania może zapobiec wykorzystywaniu tej instytucji wyłącznie w celu blokowania procesu inwestycyjnego.

6. Przepisy art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p. wyłączają z kolei zastosowanie regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego określających czas, po którego upływie, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1) oraz uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (w przypadku gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu art. 145 § 1 pkt 4), decyzje te nie są eliminowane z obrotu prawnego. Z art. 156 § 2 k.p.a. wynika, iż możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w zależności od podstawy powodującej nieważność, albo jest nieograniczona czasowo, albo może być dokonana, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat. Jeżeli zaś podstawą wznowienia postępowania jest niezawinione przez stronę nieuczestniczenie w postępowaniu administracyjnym, decyzja ostateczna wydana w wyniku takiego postępowania może być uchylona w ciągu pięciu lat, licząc od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W obu przypadkach czas na wyeliminowanie wadliwych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został ograniczony do 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia.

Rozwiązania przyjęte w art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p. zwracają się w większym stopniu niż odpowiadające im unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego ku zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, a co za tym idzie, i zasadzie pewności obrotu prawnego, "kosztem" zasady weryfikacji ostatecznej decyzji w trybie postępowania administracyjnego (zob. art. 16 § 1 k.p.a.).

Upływ 12-miesięcznego terminu do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. sanuje rozstrzygnięcie w sprawie, uniemożliwiając jego wzruszenie.

W przypadku gdy upływ tego terminu stoi na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności decyzji, to zgodnie z art. 53 ust. 7 zd. 2 u.p.z.p. będzie miał zastosowanie przepis art. 158 § 2 k.p.a. Zatem gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego będzie obarczona jedną lub kilkoma wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., organ właściwy w sprawie ograniczy się do stwierdzenia, że decyzja taka została wydana z naruszeniem prawa oraz do wskazania, iż upływ 12-miesięcznego terminu uniemożliwił stwierdzenie jej nieważności. Powyższe orzeczenie daje stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 k.p.a., podstawę do dochodzenia odszkodowania na zasadach określonych w art. 417 i art. 417 ¹ k.c.

Brak analogicznego odniesienia się do konsekwencji upływu terminu, w którym organ administracji mógłby uchylić decyzję z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowi przeszkody w wydaniu na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. decyzji o stwierdzeniu wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa z równoczesnym wskazaniem przyczyny uniemożliwiającej jej uchylenie. Decyzja stwierdzająca wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem prawa, podobnie jak rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., stanowi podstawę do dochodzenia odszkodowania opartego na wymienionych wyżej przepisach Kodeksu cywilnego.

7. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy ust. 3-5 komentowanego artykułu stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Art. 54. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawana na podstawie przepisów u.z.p., określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Podstawowe parametry projektowanej inwestycji określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiążą projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzający projekt budowlany (por. wyrok SN z dnia 3 września 1997 r., III RN 35/97, OSNAP 1998, nr 4, poz. 107).

2. Określenie w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego rodzaju inwestycji oznacza, iż organ wydający decyzję winien wskazać, jakiej kategorii inwestycji dotyczą ustalenia, a więc czy przedmiotem ustaleń jest np. budowa obiektu przemysłowego, mieszkalnego, czy też decyzja odnosi się do tzw. inwestycji liniowych (budowa dróg, urządzeń do przesyłania płynów, gazów, czy też inne rodzaje infrastruktury technicznej).

3. W treści decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a, powinny znaleźć się warunki, jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń. Co prawda ustawodawca w odniesieniu do inwestycji celu publicznego nie wprowadza wprost zasady dobrego sąsiedztwa oraz innych szczegółowych wymogów, jak przy decyzji o warunkach zabudowy (zob. art. 61 ust. 1 u.p.z.p.), to jednak upoważnia organ do sprecyzowania warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wynikających z przepisów odrębnych.

4. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie wynikającym z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, o których mowa w art. 54 pkt 2 lit. b, są określane zwłaszcza na podstawie przepisów ustaw:

- z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150 ze zm.),

- z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679 ze zm.),

- z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.),

- z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412 ze zm.),

- z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 18 ze zm.),

- z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.),

- z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.),

- z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568),

- z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880).

5. Określenie warunków i szczegółowych zasad obsługi lokalizowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (art. 54 pkt 2 lit. c) następuje z uwzględnieniem regulacji przewidzianych w szczególności w ustawach:

- z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.),

- z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.),

- z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.),

- z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.).

6. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, o których mowa w pkt 2 lit. d komentowanego artykułu, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 28 listopada 1996 r., "mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób" (SA/Bk 1002/96, ONSA 1997, nr 4, poz. 168).

Z utrwalonej pod rządami u.z.p. linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (por. wyrok z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740).

W wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. NSA przyjął, że "wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy (...) wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jednak jako ochronę interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenia stron. Najczęściej interesy faktyczne stron są szersze niż interesy prawnie chronione" (IV SA 1035/97, LEX nr 45736). Zobacz też wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 1996 r. (SA/Wr 2655/95), ONSA 1997, nr 2, poz. 70; z dnia 27 października 1999 r. (IV SA 1731/97, LEX nr 48740).

Z kolei w wyroku z dnia 7 sierpnia 1998 r. NSA wskazał na ograniczenia ochrony interesów osób trzecich. Ochrona ta może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego (IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, poz. 15).

7. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, o których mowa w art. 54 pkt 2 lit. e, wynikają przede wszystkim z przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.).

8. Ostatnim elementem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymienionym w art. 54 u.p.z.p., jest wyznaczenie na mapie w odpowiedniej skali linii rozgraniczających teren inwestycji. Wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji powinno w sposób niebudzący wątpliwości określać miejsce realizacji planowanego zamierzenia, zatem nie może się ograniczać na przykład do wskazania położenia działki, w której obrębie ma być realizowana inwestycja (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2000 r., II SA/Gd 180/98, LEX nr 44197).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 1999 r. (IV SA 1757/98) wyraził pogląd, zgodnie z którym: "Załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część" (LEX nr 47867).

9. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego zarówno w ujęciu materialnym, jak i procesowym jest decyzją administracyjną. Dlatego też oprócz merytorycznych elementów treści określonych w art. 54 u.p.z.p. powinna zawierać elementy wymienione w art. 107 k.p.a.

10. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 54 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Art. 55. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

1. Komentowany przepis jest w swej istocie powtórzeniem treści art. 47 u.z.p., zgodnie z którym "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie przyjął się pogląd, według którego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest swoistą promesą udzielenia pozwolenia na budowę (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1998 r., II SA/Ka 1221/96, OSS 1998 nr 4, poz. 107; Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne w systemie zadań samorządu terytorialnego. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 1994, s. 105; R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym..., op. cit., s. 105 i 122).

2. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza, iż organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Organ ten jest także związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia (por. T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s. 160 i n., oraz powoływaną tam literaturę). Decyzja ta może być więc uznana za promesę pozwolenia na budowę, ale tylko w ściśle ograniczonym zakresie. Zakres ten wyznacza treść ustaleń, odnoszącą się do przyszłej inwestycji. Materia ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dane dotyczące inwestycji, niezbędne w procesie wydawania pozwolenia na budowę, powinny więc być czerpane przy braku m.p.z.p. z treści omawianej decyzji.

Organ właściwy w sprawie udzielania pozwolenia na budowę, mimo że nie jest uprawniony do ingerowania w treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien jednak w postępowaniu wyjaśniającym poddać ustalenia z niej wynikające stosownej ocenie, tak jak pozostały materiał dowodowy w sprawie (tamże, s. 163).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia o uprawnieniu do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie przez osoby, które będą sprawować takie funkcje przy realizacji inwestycji;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem o uprawnieniu do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

W przypadku gdy w wyniku sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wyżej wymienionymi elementami organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę uzna, iż ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego kolidują na przykład z wymaganiami ochrony środowiska lub z wymaganiami określonymi w przepisach szczególnych, powinien na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i wystąpić do właściwego organu o podjęcie postępowania w sprawie weryfikacji (stwierdzenia nieważności) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. L. Bar, E. Radziszewski, Nowy kodeks budowlany. Komentarz, Warszawa 1995, s. 73-74). Nie jest natomiast prawidłowe wydanie w takiej sytuacji decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

3. Należy podkreślić, że adresat decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego uzyskuje nie tyle przyrzeczenie wydania pozwolenia na budowę, co uprawnienie do ubiegania się o takie pozwolenie (por. R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym..., op. cit., s. 122-123). Można więc przyjąć, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, jeżeli jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego.

4. Przepisy art. 55, zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Art. 56. Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

1. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną. Zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną.

Organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane u.p.z.p., uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., II SA/Gd 375/97, LEX nr 44227).

3. W wyroku z dnia 4 listopada 1997 r. NSA stwierdził, iż "Nie można ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej. Los samowolnie zrealizowanej inwestycji rozstrzygany jest w odrębnym postępowaniu opartym o przepisy prawa budowlanego" (II SA/Gd 834/96, LEX nr 44165).

4. Komentowany przepis, zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ma odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy.

Art. 57. Marszałek województwa prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim.

1. Gromadzenie informacji o wydawanych decyzjach o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, podobnie jak w przypadku ewidencjonowania m.p.z.p. (zob. art. 31 u.p.z.p.), służy pozyskaniu danych dotyczących aktualnego statusu (przeznaczenia) terenów na danym obszarze. Wykaz wydawanych decyzji winien również usprawniać podjęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przypadkach wymienionych w art. 65 ust. 1 u.p.z.p.

2. Z treści komentowanego artykułu należy wnioskować, iż przedmiotem rejestru są wszystkie decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc zarówno decyzje ostateczne, jak i rozstrzygnięcia niemające jeszcze charakteru decyzji ostatecznych. Zupełność i aktualność prowadzonego rejestru wymagałyby gromadzenia również rozstrzygnięć eliminujących z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego podejmowanych na podstawie art. 151, 154, 155, 156, 161 i 162 k.p.a. (por. wzory rejestrów opublikowane w załącznikach do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie wzoru rejestru decyzji o warunkach zabudowy oraz wzorów rejestrów decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, Dz. U. Nr 130, poz. 1385).

Obowiązek zgłaszania powyższych decyzji spoczywa, według komentowanego artykułu, w każdym przypadku na organie prowadzącym postępowanie w pierwszej instancji.

3. Zob. też tezę 1 do art. 31.

Art. 58. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli:

1. W przepisach art. 58 nie zostały wyraźnie określone podstawy zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie to jako postępowanie administracyjne podlega niewątpliwie zawieszeniu z przyczyn wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a. (zawieszenie obligatoryjne). Może też ulec zawieszeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 98 k.p.a. (zawieszenie fakultatywne). Przepisy art. 58 ani też pozostałe przepisy u.p.z.p. nie wyłączają w tym zakresie stosowania powołanych wyżej przepisów Kodeksu.

2. Z treści art. 58 ust. 1 u.p.z.p. można natomiast wywnioskować, iż przeszkodą wstrzymującą postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego będzie podjęcie (bądź zamiar podjęcia) i prowadzenie prac nad m.p.z.p. mającym objąć obszar, na którym ma być realizowana inwestycja, której ustalenie lokalizacji jest przedmiotem postępowania (ust. 1 pkt 1 i 2 komentowanego artykułu). Zatem organ prowadzący postępowanie zawiesi je na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. w przypadkach, gdy poweźmie wiadomość o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. bądź gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, uruchamiający - zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. - postępowanie administracyjne, został doręczony organowi w trakcie prowadzonej już procedury sporządzania m.p.z.p.

3. Użyty w ust. 1 komentowanego artykułu zwrot "można zawiesić" nie powinien być interpretowany jako przyznający organowi niczym nieograniczoną swobodę decydowania o wstrzymaniu biegu postępowania. Interpretując powyższy zwrot, należałoby przede wszystkim odwołać się do utrwalonej linii orzecznictwa sądowego, odnoszącej się do konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. W wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. NSA stwierdził, iż "Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest obecnie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach k.p.a. (...) Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków" (SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). W innym orzeczeniu NSA sformułował tezę, zgodnie z którą "Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy" (wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., II SA 2875/95, Wokanda 1996, nr 6, s. 32).

Uzasadnienie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno być ponadto, a może przede wszystkim, poparte wykładnią systemową. Użycie zwrotu "można zawiesić" było, jak się wydaje, podyktowane stosunkiem merytorycznej treści rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego dopuszczającego realizację konkretnego zamierzenia inwestycyjnego do ustaleń sporządzanego m.p.z.p. Jeśli z materiałów planistycznych wynika, iż realizacja danej inwestycji celu publicznego będzie zgodna z tworzonym m.p.z.p., to nie wydaje się celowe wstrzymywanie postępowania. Natomiast w przypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji z projektowanymi ustaleniami m.p.z.p., organ powinien na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. wstrzymać to postępowanie.

4. W art. 58 ust. 1 wprowadzono dwie cezury czasowe. Pierwsza z nich wyznacza maksymalny 12-miesięczny czas zawieszenia postępowania, liczony od dnia złożenia wniosku i dotyczy sytuacji, w których prowadzone jest postępowanie w sprawie sporządzenia m.p.z.p. Druga natomiast odnosi się do przypadków, w których rada gminy nosi się z zamiarem podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p., a więc do uruchomienia procedury planistycznej. W tych przypadkach jest dodatkowo brany pod uwagę dwumiesięczny termin, liczony od dnia zawieszenia postępowania.

Po upływie terminów wskazanych w komentowanym przepisie organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania decyzji.

Jeżeli podczas zawieszonego postępowania rada gminy uchwali m.p.z.p., postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno być uznane za bezprzedmiotowe i umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy jednak w tym miejscu zwrócić uwagę na budzące wątpliwości użycie przez ustawodawcę zwrotu "nie uchwalono miejscowego planu". Samo bowiem uchwalenie m.p.z.p. nie rodzi jeszcze konsekwencji materialnoprawnej wobec obszaru objętego planem, a co za tym idzie - nie wpływa na treść wykonywania prawa własności i użytkowania wieczystego. Prawne skutki w tym zakresie wywołuje dopiero wejście w życie m.p.z.p. (zob. art. 29 u.p.z.p.). Wypada zaznaczyć, iż ustawodawca w u.p.z.p. wielokrotnie posługuje się zwrotem "uchwalenie" w przypadkach, w których prawnie doniosłe konsekwencje należałoby wiązać nie z uchwaleniem, ale z wejściem w życie m.p.z.p. (zob. art. 36, 37, 53 ust. 5a, art. 62 i art. 65 ust. 1).

5. Przepis art. 58 ust. 2 po raz kolejny potwierdza funkcję decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, określoną w art. 4 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym można uznać tę decyzję za swoisty substytut m.p.z.p. Określenie w drodze decyzji sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w przypadku braku m.p.z.p. zastępuje ustalenia planu. Decyzja ta może zatem wywoływać skutki podobne do tych, jakie rodzi m.p.z.p., zwłaszcza w zakresie wpływu na ekonomiczną wartość nieruchomości.

Należy zaznaczyć, iż ani w art. 36, ani w komentowanym przepisie nie ograniczono zakresu regulacji powyższych unormowań do terenów objętych postanowieniami m.p.z.p. lub ustaleniami decyzji. Zatem zmiana wartości nieruchomości lub też wyłączenie bądź istotne ograniczenie korzystania z niej w dotychczasowy sposób w związku z uchwaleniem m.p.z.p. lub ustaleniem w drodze decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się w równym stopniu do terenu objętego ustaleniami planu lub decyzji lokalizującej inwestycję celu publicznego, jak i do terenów pozostających poza tym obszarem, jeżeli oczywiście ustalenia tych aktów wpływają na wartość lub dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości nieobjętych regulacją planu lub decyzji.

Art. 59. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

1. Decyzja o warunkach zabudowy jest drugą z przewidzianych w art. 4 ust. 2 u.p.z.p., obok decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji wydawanych w sytuacji braku m.p.z.p. Jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami m.p.z.p., z wyjątkiem przewidzianym w art. 86 u.p.z.p. oraz w sytuacjach, gdy zmiana zagospodarowania nie wiąże się z realizacją inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

2. Decyzja o warunkach zabudowy jest, tak jak decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Z tego też względu w zakresie zasad i trybu załatwiania sprawy ustalenia warunków zabudowy mają odpowiednie zastosowanie unormowania k.p.a., chyba że przepisy u.p.z.p. wprowadzają w tym względzie szczególne rozwiązania.

3. Z uregulowań komentowanego artykułu wynika wyraźnie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana zarówno wtedy, gdy zmiana zagospodarowania terenu polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z wyłączeniem sytuacji przewidzianych w art. 50 ust. 2 u.p.z.p., oraz na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i wówczas, gdy przeprowadzenie robót nie wymaga pozwolenia na budowę oraz gdy zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie wymaga podejmowania robót budowlanych. W tym ostatnim przypadku wydanie decyzji o warunkach zabudowy przewidują między innymi przepisy art. 14 ust. 3 ustawy o lasach oraz art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 19 października 1999 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 15, poz. 603 ze zm.), zgodnie z którymi grunty przeznaczone do zalesienia określa m.p.z.p. lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

4. Artykuł 59 ust. 3 przewiduje dwa rodzaje sankcji za dokonanie zmian zagospodarowania terenu, niewymagających udzielenia pozwolenia na budowę, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Z redakcji tego przepisu można wyprowadzić wniosek, iż wybór jednej z wymienionych sankcji ma charakter uznaniowy. Organ dokonuje w tym zakresie wyboru jednego z dwóch możliwych rozstrzygnięć. Jak wynika z przedstawionego wyżej stanowiska dotyczącego granic uznania administracyjnego (zob. teza 3 do art. 58) wybór rozstrzygnięcia winien być poprzedzony dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz uzasadniony. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia powinno natomiast wynikać, iż wybór ten został dokonany zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a., to jest z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Art. 60. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

1. Organem ustalającym warunki zabudowy jest, tak jak przy ustaleniu lokalizacji celu publicznego, wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na położenie terenu, będącego przedmiotem ustaleń. Właściwość wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie obejmuje rozstrzygnięć w sprawach ustalenia warunków zabudowy terenów zamkniętych. Na tych terenach decyzję o warunkach zabudowy wydaje, zgodnie z art. 60 ust. 3, właściwy miejscowo wojewoda.

Przepisy szczególne mogą przewidywać pewne modyfikacje w zakresie podmiotu właściwego w sprawie ustalania warunków zabudowy, czego przykładem jest art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 600 ze zm.), zgodnie z którym na wniosek zarządzającego (specjalną strefą ekonomiczną) rada gminy właściwej ze względu na położenie strefy może upoważnić zarządzającego do wydawania decyzji w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących terenów położonych w strefie.

2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podobnie jak decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, wymaga uzgodnień organów wymienionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (zob. tezę 3 do art. 53).

3. Na temat sporządzania projektu decyzji przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów zob. tezy 6 i 7 do art. 50.

Art. 61. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. Artykuł 61 ust. 1 określa warunki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego. Nie wydaje się, aby wszystkie te wymogi dotyczyły każdej zmiany zagospodarowania terenu. Należałoby przyjąć, iż dotyczą one w całości zmian w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu, w związku z jego zabudową, zwłaszcza polegającą na "nowej zabudowie". Nie wszystkie z nich będą się więc odnosić do zmiany zagospodarowania terenu wymagającej decyzji, a polegającej na przykład na zalesieniu (art. 14 ust. 3 ustawy o lasach). Ponadto przepisy ust. 2-4 komentowanego artykułu przewidują wyraźne wyłączenia niektórych warunków przewidzianych w ust. 1 w odniesieniu do zamierzeń i terenów określonych w tych przepisach.

2. Znaczenie niektórych pojęć, jakimi posługuje się ustawodawca przy określaniu wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1, zasługuje na szersze omówienie. Do pojęć tych należy zaliczyć zwłaszcza pojęcia: "działki sąsiedniej" oraz "dostępu z tej samej drogi publicznej".

Przepisy u.p.z.p. nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej. Sąsiedztwo, a dokładniej tzw. prawo sąsiedzkie, jest przede wszystkim przedmiotem badań przedstawicieli prawa cywilnego. Prawo sąsiedzkie jest bowiem rozumiane jako zespół norm regulujących problematykę treści wykonywania własności nieruchomości, a zwłaszcza granic prawa własności, wytyczanych treścią praw innych podmiotów, w tym przypadku podmiotów legitymujących się prawem do innych nieruchomości (por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Kraków 2001, s. 89). W doktrynie prawa cywilnego podkreśla się, że przepisy Kodeksu cywilnego (w tym m.in. art. 144 i 145 k.c.), odnosząc się do stosunków sąsiedzkich, obejmują swym zasięgiem nie tylko nieruchomości graniczące ze sobą, ale również i te, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności (por. tamże, s. 90 i 94). Uznanie nieruchomości (działki) za sąsiednią nie może jedynie wynikać z fizycznej styczności. Status nieruchomości sąsiedniej może także wynikać na przykład z zasięgu oddziaływania immisji (por. W.J. Katner, glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2002 r., IV CZ 29/02, OSP 2003, z. 4, poz. 52).

Za uznaniem, iż przymiot nieruchomości (działek) sąsiednich może odnosić się również do nieruchomości niegraniczących ze sobą, przemawia zarówno prawodawstwo, jak i orzecznictwo sądowe. W obowiązującym porządku prawnym można się bowiem spotkać z pojęciem "najbliższego sąsiedztwa" (zob. np. art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, Dz. U. Nr 124, poz. 1152). Jeśli więc istnieje "najbliższe sąsiedztwo", to należałoby wnioskować, iż uznaje się również stan będący "dalszym sąsiedztwem". Oba zaś stany winny być zaliczone do "sąsiedztwa" obejmującego obie wyżej wymienione postaci. Pojęcie najbliższego sąsiedztwa pojawia się również w orzecznictwie sądowym (por. wyrok SN z dnia 10 stycznia 1969 r., II CR 506/68, OSNC 1969, nr 9, poz. 166; wyrok SN z dnia 3 czerwca 1983 r., III CRN 100/83, OSNC 1984, nr 1, poz. 10; SN z dnia 16 grudnia 1992 r., I CRN 188/92, OSNC 1993, nr 5, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999 r., IV SA 449/98, LEX nr 46691; wyrok NSA z dnia 23 maja 2000 r., II SA/Gd 526/98, LEX nr 44167).

W wyroku z dnia 22 października 1998 r. NSA stwierdził, iż "Jest faktem notoryjnie znanym, że np. rowy melioracyjne oddziałują nie tylko na nieruchomości położone na brzegach tych rowów, a więc graniczące z nimi, lecz także na grunty dalej położone. Tak więc, każdy grunt, na który oddziałuje lub może oddziaływać określona inwestycja wodna - jest gruntem »sąsiednim« w rozumieniu art. 50 ust. 1 Prawa wodnego. Zasięg takiego sąsiedztwa jest zatem ściśle związany z rodzajem inwestycji i sposobem jej oddziaływania" (IV SA 491/98, LEX nr 43746).

Można by na tle tego orzeczenia przyjąć, że uznanie nieruchomości, gruntu, działki za sąsiednią powinno pozostawać w zbieżności z celem regulacji prawnej, w której ustawodawca używa wyżej wymienionych pojęć. Odnosząc się zaś do zwrotu "działka sąsiednia" użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustawodawca - wprowadzając wymóg zabudowy takiej działki - miał na celu zachowanie harmonii architektonicznej na danym terenie, ochronę walorów estetycznych przestrzeni stanowiących dobro wspólne.

Mając powyższe na względzie, należałoby uznać, iż warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy będzie spełniony wówczas, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem przyszłej inwestycji bądź też jest położona w odległości pozwalającej na utrzymanie albo wręcz podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni. Błędem byłoby bowiem uznanie za niewypełnienie omawianego warunku w przypadku, gdy na przykład między działką zabudowaną a działką, na której ma być realizowana inwestycja, jest położona nieruchomość niezabudowana o parametrach umożliwiających jej zabudowę w przyszłości lub wykorzystanie jej w taki sposób, że zachowana będzie harmonia między działką już zabudowaną a działką, którą właściciel lub użytkownik wieczysty ma zamiar zabudować.

"Dostęp z tej samej drogi publicznej" jest drugim ze zwrotów użytych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymagającym szerszego komentarza. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Kryterium powyższego podziału odnosi się do funkcji, jaką spełnia dana droga w sieci drogowej. Z kolei ze względu na dostępność drogi publiczne dzielą się na drogi ogólnodostępne oraz na drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność odpowiednio właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z kolei pod pojęciem drogi, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (wydzielonym liniami granicznymi na gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą).

Zaliczenie drogi do danej kategorii następuje w odniesieniu do:

- drogi krajowej - na podstawie rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu,

- drogi wojewódzkiej - na podstawie uchwały sejmiku województwa,

- drogi powiatowej - na podstawie uchwały rady powiatu,

- drogi gminnej - na podstawie uchwały rady gminy.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi: osiedlowe, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi.

Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że warunek dostępu z tej samej drogi publicznej do działki, na której terenie mają być ustalone warunki zabudowy oraz sąsiedniej działki zabudowanej będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych.

Pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w komentowanym przepisie, nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

3. Warunek dostępu do drogi publicznej wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 2 został wkomponowany w wymogi pkt 1 niniejszego artykułu - "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej (...)" (zob. tezę 2).

4. Kolejny wymóg uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dotyczy uzbrojenia terenu. Uzbrojenie terenu winno zaspokajać potrzeby zamierzenia budowlanego określonego przez wnioskodawcę. Pod pojęciem uzbrojenia terenu należy rozumieć zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. drogę, przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne.

Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych wyżej elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - w zależności od potrzeb zamierzenia budowlanego inwestora - zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z kolei pod pojęciem właściwej jednostki organizacyjnej należy rozumieć przedsiębiorstwo (zakład) świadczące usługi komunalne w zakresie budowy i eksploatacji urządzeń wodno-kanalizacyjnych, energetycznych czy też telekomunikacyjnych. Według przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) jednostkami takimi są: zakłady budżetowe jednostek samorządu terytorialnego świadczące usługi komunalne, spółki prawa handlowego tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego lub z ich udziałem. Ponadto jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać w drodze umowy wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej.

5. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i/lub leśnych na cele nierolnicze i/lub nieleśne. Według art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 12, poz. 1266 ze zm.) przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić jedynie w m.p.z.p., po uzyskaniu zgody właściwego organu administracji (właściwość organu w tych sprawach zależy od obszaru oraz klasy gruntu - zob. art. 7 ust. 2 powołanej wyżej ustawy). Przy czym za teren niewymagający tak zwanej "zgody rolnej" uważa się obszar objęty m.p.z.p., przy którego sporządzaniu wydano taką zgodę, a który z mocy art. 67 u.z.p. utracił moc obowiązującą odpowiednio z dniem 2 stycznia 2003 r. bądź z dniem 2 stycznia 2004 r. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 u.z.p. miejscowe plany obowiązujące w dniu wejścia w życie u.z.p., to jest w dniu 1 stycznia 1995 r., tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie. Jeśli natomiast w powyższym terminie rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiła do sporządzenia m.p.z.p. albo jego zmiany, plan obowiązujący przed dniem 1 stycznia 1995 r., zgodnie z art. 67 ust. 1a u.z.p., zachował ważność w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie u.z.p.

6. Decyzja o warunkach zabudowy, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., powinna pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne.

7. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Tekst tego rozporządzenia został zamieszczony w części II poz. 4 niniejszego opracowania.

Art. 62. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1. Treść przepisu art. 62 ust. 1 dotycząca przyczyny i warunków zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest co do swej istoty tożsama z przepisem art. 58 ust. 1 odnoszącym się do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego (zob. tezy 1-4 do art. 58).

2. Natomiast z redakcji ust. 2 komentowanego artykułu wynika, że zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia m.p.z.p., ma charakter obligatoryjny. Z uwagi na to, że w porządku prawnym wprowadzonym przepisami u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy jest wyłącznie substytutem m.p.z.p. i nie pełni, tak jak pod rządami u.z.p., funkcji aktu precyzującego ustalenia planu, uchwalenie i wejście w życie m.p.z.p. nie stanowi podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania merytorycznej decyzji, lecz do jego umorzenia z powodu bezprzedmiotowości, zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. Możliwość podjęcia zawieszonego postępowania i wydania decyzji o warunkach zabudowy może jednak zaistnieć w przypadku zmiany statusu obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja i/lub zniesienia obowiązku sporządzenia m.p.z.p. na tym obszarze.

Art. 63. W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości.

1. Przepis ust. 1 jest w zasadzie powieleniem regulacji przewidzianej w art. 46 u.z.p. Wnioskodawca, a zarazem adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, na której dochodzi do ustaleń warunków zabudowy. Należy w związku z tym przyjąć, iż każdy podmiot spełniający wymogi określone w art. 29 i 30 k.p.a., z momentem złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy uzyskuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a., wynika w tym przypadku z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. Brak materialnoprawnych wymogów wobec wnioskodawcy skłania do uznania, iż stroną postępowania i adresatem decyzji o warunkach zabudowy może być "w zasadzie każdy podmiot mający subiektywny zamiar dokonania zabudowy lub innego zagospodarowania jakiegoś terenu (...). W odniesieniu do zainteresowanego (wnioskodawcy), interes faktyczny będący źródłem jego zainteresowania zagospodarowaniem określonej nieruchomości, stanowi jednocześnie interes prawny" (Z. Leoński, M. Szewczyk, Podstawowe instytucje..., op. cit., s. 103; zob. też T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy..., op. cit., s. 106-107).

2. Możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy więcej niż jednemu wnioskodawcy dopuszcza powstanie sytuacji, w której w jednym czasie kilka podmiotów będzie dysponować ustaleniami warunków zabudowy tego samego terenu, mogącymi różnić się w zakresie merytorycznej treści. W takich przypadkach zamierzenie związane ze zmianą zagospodarowania terenu może być zrealizowane jedynie przez podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości objętej ustaleniami. Pozostałe ustalenia wydane na żądanie innych wnioskodawców, mające do momentu ich realizacji wyłącznie charakter potencjalny, stają się bezprzedmiotowe z dniem uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przez podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości, bądź też z chwilą podjęcia przez adresata decyzji działań w celu dokonania zmian w zagospodarowaniu terenu niewymagających takiego pozwolenia. W takich okolicznościach organ, który wydał pozostałe decyzje o warunkach zabudowy dotyczące tego terenu, stwierdza ich wygaśnięcie w trybie przewidzianym w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

3. Określony w ust. 1 komentowanego artykułu obowiązek doręczenia do wiadomości odpisu decyzji o warunkach zabudowy pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości rodzi pytanie o status prawny tych podmiotów w postępowaniu administracyjnym. Należałoby przyjąć, iż podobieństwo sytuacji prawnej właściciela lub użytkownika wieczystego z sytuacją "pozostałych wnioskodawców" dotyczy wyłącznie "doręczenia" wspomnianego odpisu decyzji. W pozostałym zakresie sytuacja prawna obu wymienionych wyżej grup podmiotów jest diametralnie różna. Wynika to przede wszystkim z uwarunkowań materialnoprawnych. Wnioskodawcy nieposiadający tytułu prawnego do nieruchomości objętej ustaleniami wywodzą swój interes prawny z przepisów u.p.z.p., które nie wprowadzają żadnych podmiotowych ograniczeń wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast źródłem interesu prawnego właściciela i użytkownika wieczystego nie są przepisy u.p.z.p., lecz prawa podmiotowe wynikające z przepisów Kodeksu cywilnego, chronione również przez prawnoadministracyjne regulacje zawarte między innymi w art. 1 ust. 1 pkt 7 oraz w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Regulacja prawna u.p.z.p. przewidująca powszechne prawo do składania wniosków o ustalenie warunków zabudowy przyznaje tym samym każdemu z wnioskodawców prawny status strony. Status ten odnosi się jednak do spraw załatwianych w postępowaniu, którego inicjatorem jest wnioskodawca. Brak jest natomiast uzasadnienia dla uznania innych wnioskodawców za strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie kolejnego wnioskodawcy. Samo postępowanie w sprawie i jego rozstrzygnięcie nie dotyczy bowiem interesu prawnego ani uprawnienia pozostałych wnioskodawców. Każda ze spraw o ustalenie warunków zabudowy - mimo tożsamości przedmiotu, do którego się odnoszą - ma swój samodzielny byt, niezależny od innych spraw. Zatem doręczenie odpisu decyzji do wiadomości innym wnioskodawcom należy postrzegać w kategoriach informacji o uzyskaniu przez kolejnego potencjalnego inwestora warunków zabudowy, na jakich może być zrealizowana inwestycja w przypadku uzyskania przez adresata tej decyzji tytułu prawnego do nieruchomości oraz ewentualnych dodatkowych zezwoleń na jej realizację.

Inaczej należy w tym kontekście oceniać sytuację prawną właściciela lub użytkownika wieczystego. Ich uprawnienia wynikające z treści prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego są - jak już wspomniano - objęte szczególną ochroną przewidzianą w przepisach prawa cywilnego oraz w powołanych wyżej przepisach u.p.z.p. Na tej podstawie należy więc uznać zarówno właściciela, jak i użytkownika wieczystego za strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy odnoszących się do nieruchomości, do której podmioty te mają odpowiedni tytuł prawny (prawo własności, prawo użytkowania wieczystego). Stanowisko takie jest prezentowane również w orzecznictwie NSA. Należy przy tym zaznaczyć, że zarówno w orzecznictwie NSA, jak i w doktrynie przyjmuje się, iż stronami w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie, oraz właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 marca 2000 r., IV SA 364/99, LEX nr 54743; Z. Niewiadomski, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego o zagospodarowaniu przestrzennym (Wybrane zagadnienia) , RPEiS 1998, nr 1, s. 70; G. Jyż, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Monitor Prawniczy 2001, nr 7, s. 395).

4. Analizując treść przepisu art. 63 ust. 1, należy również uwzględnić stanowisko NSA przestawione w wyroku z dnia 5 lutego 1998 r., zgodnie z którym: "Jeżeli (...) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może być wydana dla tego samego terenu na rzecz wielu podmiotów, to podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu, jest uprawniony do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, jednakże w sprawie innej budowy" (II SA/Po 873/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 141).

5. Regulacja art. 63 ust. 2 u.p.z.p. odpowiada brzmieniu art. 46 ust. 2. u.z.p. Przepis ten jest konsekwencją wywodzonego z ust. 1 powszechnego uprawnienia do uzyskania ustaleń warunków zabudowy terenu należącego do osoby trzeciej. Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę treść przepisu art. 46 ust. 2 u.z.p., podkreślał, że "w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem" ( wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 1695/96, LEX nr 45724; zob. też wyrok z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 1701/97, LEX nr 48761).

6. Przepis art. 63 ust. 3 wprowadza, podobnie jak przy decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów art. 36 i 37 u.p.z.p. w przypadku, gdy na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone oraz gdy w związku z wydaniem tej decyzji wartość nieruchomości uległa zmianie. Odpowiednie zastosowanie przepisów art. 36 i 37 u.p.z.p. powinno nastąpić również wówczas, gdy opisane wyżej skutki decyzji będą dotyczyć sąsiednich nieruchomości (zob. też tezę 5 do art. 58 u.p.z.p.).

7. Możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy więcej niż jednej osobie prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której jedna z potencjalnie kilku lub więcej decyzji stanie się prawną podstawą zmiany zagospodarowania terenu. Będzie to decyzja wydana na wniosek osoby, która będzie się legitymowała prawem do terenu. Stąd też wnioskodawcy, a następnie adresaci decyzji nie mają prawnej gwarancji realizacji zamierzenia określonego w rozstrzygnięciu. Stan taki pociąga za sobą ryzyko powstania straty z tytułu poniesienia kosztów związanych z uzyskaną decyzją, której ustalenia nie doprowadzą do zamierzonych przez wnioskodawcę zmian w zagospodarowaniu terenu. Strata ta zgodnie z art. 63 ust. 4 nie rodzi roszczeń o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją.

8. Unormowanie zawarte w ust. 5 przewiduje możliwość przeniesienia uprawnień z decyzji o warunkach zabudowy z adresata określonego w treści tej decyzji na osobę trzecią. Konstrukcja przenoszenia praw i obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej na osobę trzecią, zwana sukcesją prawną albo następstwem prawnym, jest w obszarze prawa administracyjnego zjawiskiem wyjątkowym, zwłaszcza w odniesieniu do aktów, które - tak jak decyzja o warunkach zabudowy - nie są aktami rzeczowymi. Decyzja o warunkach zabudowy sama przez się nie nadaje bowiem terenowi jakiegoś szczególnego statusu (por. M. Szewczyk (w:) Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 168; W. Jakimowicz, Wybrane zagadnienia prawnomaterialne i prawnoprocesowe ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Casus 2004, nr 34, s. 29-30). Uzasadnienia wprowadzenia nieznanej w u.z.p. konstrukcji sukcesji decyzji o warunkach zabudowy można by poszukiwać w zamiarze usprawnienia i przyspieszenia procesu prawnego niezbędnego do podjęcia zamierzeń inwestycyjnych.

Z kolei wzorca unormowania zawartego w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. należy upatrywać w przepisach Prawa budowlanego, w których konstrukcja następstwa prawnego w odniesieniu do pozwolenia na budowę stanowi trwały i powszechnie akceptowany element regulacji tej dziedziny prawa. Zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, za zgodą strony, na której rzecz decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy przy tym podkreślić, że pozwolenie na budowę wpływa bezpośrednio na prawną sytuację adresata tego pozwolenia, określając równocześnie status nieruchomości, której dotyczy. Stąd też możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę jest w pełni uzasadniona. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy przed podjęciem realizacji zamierzenia inwestycyjnego, które jest zazwyczaj uzależnione od uzyskania pozwolenia na budowę, ma jedynie charakter hipotetyczny.

Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz innej osoby następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wymóg przyjęcia przez nowego inwestora wszystkich warunków przewidzianych w przenoszonej na jego rzecz decyzji czyni bezprzedmiotowym udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tego przeniesienia innych podmiotów legitymujących się interesem prawnym w sprawie rozstrzygniętej decyzją o warunkach zabudowy, będącą przedmiotem omawianego przeniesienia. Stąd też trafne wydaje się ograniczenie kręgu osób mających status strony w tym postępowaniu, określone w art. 63 ust. 5 zd. 2, do podmiotów, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy.

Art. 64. Przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

1. Przepis ust. 1 komentowanego artykułu odsyła do odpowiedniego stosowania regulacji zawartych w art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, a dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Oznacza to, że:

1) w przypadku zmiany zagospodarowania terenu wykraczającej poza obszar jednej gminy decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być dokonana zmiana, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast. Dotyczy to oczywiście przypadków, gdy cały teren, którego zmiana zagospodarowania ma dotyczyć, nie jest objęty m.p.z.p.;

2) ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora; wniosek ten powinien czynić zadość wymogom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.;

3) nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków;

4) właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się zmianę zagospodarowania;

5) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z podmiotami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a.;

6) w przypadku odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez wojewodę, marszałka województwa oraz starostę w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, polegających na rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego nie uchwalono miejscowego planu albo nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego, związanej z tymi zadaniami, decyzję wydaje się pomimo braku tego uzgodnienia;

7) treść decyzji o warunkach zabudowy powinna zawierać elementy określone w art. 54 u.p.z.p.;

8) decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę;

9) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Zobacz też tezy do przepisów wymienionych w ust. 1 komentowanego artykułu.

2. Obowiązek określenia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchni sprzedaży w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego, o którym mowa w ust. 2 komentowanego artykułu, wiąże się ze szczególnymi wymogami odnoszącymi się do lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Lokalizacja takich obiektów może bowiem nastąpić jedynie na podstawie m.p.z.p. przewidującego przeznaczenie terenu na ten cel (zob. art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.).

Art. 65. Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

1. Przepisy art. 65 odnoszą się do obu typów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawami stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wymienionymi w ust. 1 pkt 1 i 2 są zmiany prawnego statusu nieruchomości.

2. Uzyskanie pozwolenia na budowę przez innego wnioskodawcę czyni ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydane na wniosek pozostałych podmiotów bezprzedmiotowymi. Zatem w regulacji przewidzianej w art. 65 ust. 1 pkt 1 można dopatrywać się określenia przez ustawodawcę prawnego "warunku rozwiązującego", to jest uzależnienia ustania skutków określonych w decyzji od zdarzenia przyszłego i niepewnego, a określonego w przepisach prawa (bliżej na ten temat zob. J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 173).

3. Wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na jej sprzeczność z m.p.z.p. (art. 65 ust. 1 pkt 2) jest wyjątkiem względem zasady utrzymania w mocy decyzji wydanych na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania (por. W. Radecki, J. Sommer, W. Szostek, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym..., op. cit., s. 17). Powyższe unormowanie wynika z szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z m.p.z.p. Decyzje te, jak wyżej wskazano, są wydawane w sytuacji braku m.p.z.p. Stąd też ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji.

4. Rozwiązanie przyjęte w art. 65 ust. 2 u.p.z.p. jest w pełni uzasadnione. Stanowi ono wyraz realizacji zasady pewności obrotu prawnego, a przede wszystkim ochrony praw nabytych. W tym bowiem przypadku adresat omawianej decyzji zrealizował uprawnienie z niej wynikające, to jest złożył wniosek o pozwolenie na budowę, a następnie uzyskał to pozwolenie. Zatem uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały "skonsumowane".

Art. 66. Organy wydające decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, które dotyczą zagospodarowania terenu, są obowiązane przesyłać ich odpisy do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta.

1. Obowiązek przesyłania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) odpisów decyzji administracyjnych dotyczących zagospodarowania terenu prowadzi do koncentracji i aktualizacji danych o terenie niezbędnych przy realizacji przez organy gminy zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powoływane wielokrotnie przepisy ustaw szczególnych (m.in.: ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, o ochronie przyrody, o lasach, o odpadach, o drogach publicznych, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy - Prawo budowlane, ustawy - Prawo wodne i in.) wyposażają "pozagminne" organy administracji publicznej w szczegółowe kompetencje decyzyjne, których realizacja prowadzi do wiążących ustaleń dotyczących sposobów zagospodarowania terenów i ma wpływ na treść rozstrzygnięć planistycznych organów gminy.

2. Brak informacji o wydawanych decyzjach, o których mowa w ust. 1, może powodować nieuwzględnienie w rozstrzygnięciach organów gminy konsekwencji prawnych decyzji podjętych przez inne organy administracji publicznej. To zaś może rodzić konieczność weryfikacji aktów wydawanych przez organy gminny, co z kolei może być przyczyną powstania szkód o charakterze majątkowym po stronie podmiotów władających nieruchomościami, do których odnoszą się rozstrzygnięcia organów gminy i innych podmiotów upoważnionych do wydawania decyzji dotyczących zagospodarowania terenu.

3. Obowiązek przewidziany w ust. 1 odnosi się zarówno do organów wydających decyzje w pierwszej instancji, jak i do organów rozstrzygających w postępowaniu odwoławczym.

4. Ogólne zasady odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną z powodu nienadesłania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) odpisów decyzji dotyczących zagospodarowania terenu zostały zawarte w przepisach Kodeksu cywilnego w tytule VI księgi trzeciej, a zwłaszcza w art. 417 i n. k.c.

Art. 67. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

1. Decyzje o warunkach zabudowy podobnie jak decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są gromadzone w rejestrze prowadzonym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta); zob. też tezę 1 do art. 31 oraz tezy do art. art. 57.

2. Minister Infrastruktury, realizując upoważnienia zawarte w ust. 2 i 3 komentowanego artykułu, wydał rozporządzenie z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie wzoru rejestru decyzji o warunkach zabudowy oraz wzorów rejestrów decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (Dz. U. Nr 130, poz. 1385) oraz rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Teksty wymienionych rozporządzeń zostały zamieszczone w części II poz. 5 i poz. 6 niniejszego opracowania.

Rozdział 6

Zmiany w przepisach obowiązujących

Art. 68. W ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 i Nr 120, poz. 1268 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984) w art. 12 w ust. 4 wyrazy "Minister właściwy do spraw gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej" zastępuje się wyrazami "Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej".

Powyższa zmiana jest konsekwencją zmiany nazwy działu w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej wprowadzonej przez art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 1800).

Art. 69. W ustawie z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150, z 2000 r. Nr 120, poz. 1268 oraz z 2002 r. Nr 25, poz. 253 i Nr 113, poz. 984) w art. 11 ust. 1 i 2 otrzymują brzmienie:

Ustawa o ochronie dóbr kultury została uchylona przepisem art. 150 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) z dniem 17 listopada 2003 r.

Art. 70. W ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575, Nr 106, poz. 668 i Nr 117, poz. 756, z 1999 r. Nr 70, poz. 778, z 2000 r. Nr 12, poz. 136 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 11, poz. 84, Nr 29, poz. 320, Nr 42, poz. 473, Nr 63, poz. 634, Nr 125, poz. 1367, Nr 126, poz. 1382 i Nr 128, poz. 1407 i 1408 oraz z 2002 r. Nr 37, poz. 329, Nr 74, poz. 676 i Nr 135, poz. 1145) w art. 3 pkt 1 otrzymuje brzmienie:

Przepisem art. 70 zmieniono zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Według poprzedniego brzmienia art. 3 pkt 1 ustawy, o której mowa w art. 70, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należało między innymi "uzgadnianie projektów wojewódzkich i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, a także wskazań lokalizacyjnych i lokalizacji autostrad pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych".

Art. 71. W ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 i Nr 86, poz. 958, z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 oraz z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 41, poz. 365, Nr 62, poz. 554, Nr 74, poz. 676, Nr 89, poz. 804, Nr 113, poz. 984, Nr 214, poz. 1816 i Nr 216, poz. 1826) w art. 35 w ust. 1 wyrazy "W planach zagospodarowania przestrzennego" zastępuje się wyrazami "W planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego".

Treść art. 35 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym przez art. 71 u.p.z.p. obowiązywała do dnia 8 grudnia 2003 r. Przepisem art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) znowelizowano cały art. 35. Dotychczasowy przedmiot regulacji, zawarty w ust. 1, został zamieszczony w ust. 2 i otrzymał następujące brzmienie: "W planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem".

Art. 72. W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 oraz z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271 i Nr 214, poz. 1806) w art. 18 w ust. 2 pkt 5 otrzymuje brzmienie:

Artykuł 18 ust. 2 u.s.g. zawiera katalog spraw należący do wyłącznej właściwości rady gminy. W pkt 5 w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji było wymienione jedynie uchwalanie m.p.z.p.

Art. 73. W ustawie z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. Nr 32, poz. 131, z 1994 r. Nr 27, poz. 96, z 1995 r. Nr 7, poz. 31 i Nr 47, poz. 243, z 1996 r. Nr 34, poz. 145, z 1997 r. Nr 111, poz. 726, z 1999 r. Nr 70, poz. 778, z 2000 r. Nr 120, poz. 1268 i Nr 122, poz. 1321, z 2001 r. Nr 129, poz. 1441 i Nr 138, poz. 1546 oraz z 2002 r. Nr 166, poz. 1361) wprowadza się następujące zmiany:

1. W art. 37 ust. 3 ustawy, o której mowa w art. 73 u.p.z.p., przewidującym wymóg uzgodnień z dyrektorem właściwego urzędu morskiego przy sporządzaniu aktów planistycznych i podejmowaniu decyzji dotyczących zagospodarowania terenu położonego w obszarze pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani zaktualizowano terminologię urządzeń planistycznych oraz poszerzono katalog terenów, na których obszarze zmiany zagospodarowania wymagają uzgodnień.

2. Przepisy rozdziału 9 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej dodanego przez art. 73 pkt 2 u.p.z.p. wprowadzają odrębną regulację sporządzania i wydawania planów zagospodarowania przestrzennego terenów położonych na obszarze jurysdykcji organów administracji morskiej. Z uwagi na ograniczone do dwóch artykułów unormowanie zasad i trybu sporządzania i przyjmowania wyżej wymienionych planów należy przyjąć, iż w przypadkach nieuregulowanych w art. 37a i w art. 37b powinny mieć odpowiednie zastosowanie przepisy u.p.z.p. dotyczące sporządzania m.p.z.p.

3. Treść art. 37a ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 73 u.p.z.p., została zmieniona przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 41) z dniem 16 marca 2004 r. Przepis ten po nowelizacji ma następujące brzmienie: "Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw gospodarki morskiej, rolnictwa, środowiska, spraw wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej może przyjąć, w drodze rozporządzenia, plan zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, uwzględniając ustalenia określone w ust. 2 oraz wydane ważne pozwolenia, o których mowa w art. 23 i art. 23a" (to jest pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich przeznaczonych do przeprowadzania badań naukowych, rozpoznawania lub eksploatacji zasobów, jak również w odniesieniu do innych przedsięwzięć z zakresu gospodarczego badania i eksploatacji wyłącznej strefy ekonomicznej, w szczególności wykorzystania w celach energetycznych wody, prądów morskich i wiatru, wydawanych przez ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej albo przez dyrektora właściwego urzędu morskiego - przyp. T.B.).

4. Zmiany w art. 42 ust. 2 pkt 10 i 16 ustawy, o której mowa w art. 73 u.p.z.p., dostosowują jej regulację do rozwiązań przyjętych w u.p.z.p.

5. Przepis art. 42 ust. 2 pkt 10a zmienianej ustawy, przewidujący kompetencję organów administracji morskiej do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarach morza terytorialnego oraz morskich wód wewnętrznych, został uchylony przez art. 1 pkt 11 lit. b ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 41) z dniem 16 marca 2004 r. Uchylona regulacja została zastąpiona przepisem art. 4 ust. 1a u.p.z.p. dodanym przez art. 5 pkt 1 powołanej wyżej ustawy.

Art. 74. W ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679, Nr 86, poz. 958 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 110, poz. 1189 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 113, poz. 984 i Nr 200, poz. 1682) wprowadza się następujące zmiany:

1. Znowelizowany art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach przyznaje wojewodzie kompetencję do wydawania zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa. Według stanu prawnego sprzed nowelizacji wojewoda był organem właściwym w powyższych sprawach w odniesieniu do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa o powierzchni powyżej 10 ha. Natomiast zezwolenia na zmianę lasu o powierzchni do 10 ha na użytek rolny wydawał starosta.

2. Zmiana przepisu art. 14 ust. 2 ustawy o lasach polega na poszerzeniu katalogu nieużytków przeznaczonych do zalesienia.

Art. 75. W ustawie z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1189 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2002 r. Nr 130, poz. 1112) w art. 46 w ust. 2 po wyrazach "przewidziane w" dodaje się wyraz "miejscowym".

1. Zmiana w ustawie o ochronie przyrody miała na celu doprecyzowanie przepisu przewidującego objęcie ochroną ogrodów botanicznych, zoologicznych oraz terenów przewidzianych na rozbudowę istniejących lub budowę nowych ogrodów. W dotychczasowym brzmieniu art. 46 ust. 2 powyższej ustawy była mowa o terenach przewidzianych "w planie zagospodarowania przestrzennego".

2. Nowelizowana w art. 75 ustawa została uchylona z dniem 1 maja 2004 r. przepisem art. 161 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880). Regulacja dotycząca zmienianej materii została zawarta w art. 65 ust. 1 nowej ustawy.

Art. 76. W ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78, z 1997 r. Nr 60, poz. 370, Nr 80, poz. 505 i Nr 160, poz. 1079, z 1998 r. Nr 106, poz. 668, z 2000 r. Nr 12, poz. 136 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 81, poz. 875 i Nr 100, poz. 1085 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984) wprowadza się następujące zmiany:

1. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 76 u.p.z.p., w obecnym brzmieniu dookreśla, iż zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, która może być poczyniona wyłącznie w m.p.z.p., odnosi się do przypadków, w których niezbędne jest uprzednie wyrażenie zgody na taką zmianę, a które zostały wymienione w ust. 2 tego artykułu.

2. Przed nowelizacją art. 7 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidywał, że uzyskanie zgody wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne dotyczy "gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, oraz torfowisk i oczek wodnych, jeżeli mają być przeznaczone na cele budowy zbiorników wodnych, eksploatacji złóż kopalin, budowy dróg publicznych lub linii kolejowych".

3. Zmiana art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy właściwości organu wydającego zgodę w trybie art. 7 ust. 2 tej ustawy na przeznaczenie lasów ochronnych, w przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów, na inne cele niż określone w art. 9 ust. 2 (wznoszenie budynków i budowli służących gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce) w przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów. Dotychczas organem właściwym w tym zakresie był wojewoda, obecnie właściwość jest pochodną właściwości organów, określonej w art. 7 ust. 2 zmienianej ustawy.

4. Zmiana w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprowadza się do poszerzenia rodzajów użytków rolnych o gleby pochodzenia organicznego zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, których wyłączenie z produkcji może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

5. Nowelizacja art. 20 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 76 u.p.z.p., wiąże się wyłącznie z dostosowaniem dotychczasowego brzmienia tego przepisu do terminologii stosowanej w u.p.z.p.

6. Przepis art. 20 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został ponownie zmieniony z dniem 27 czerwca 2004 r. przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 lutego 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 49, poz. 464).

Art. 77. W ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199) w art. 14k w ust. 2 pkt 2 otrzymuje brzmienie:

Zmiana dokonana w ustawie o Radzie Ministrów jest konsekwencją wprowadzenia w rozdziale 4 u.p.z.p. nowych rozwiązań oraz nowego nazewnictwa w przepisach regulujących zagadnienie planowania przestrzennego na szczeblu krajowym.

Art. 78. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z 2001 r. Nr 129, poz. 1447 i Nr 154, poz. 1800, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 74, poz. 676, Nr 113, poz. 984, Nr 126, poz. 1070, Nr 130, poz. 1112, Nr 153, poz. 1271, Nr 200, poz. 1682 i Nr 240, poz. 2058 oraz z 2003 r. Nr 1, poz. 15) wprowadza się następujące zmiany:

1. Zmiana art. 4 pkt 5 dotyczy wyłącznie terminologii wynikającej z tytułu obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2. Przepis art. 24 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu nadanym przez art. 78 pkt 2 u.p.z.p. został zmieniony przez art. 1 pkt 15 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492) z dniem 22 września 2004 r. Obecnie zgodnie z art. 24 ust. 3 u.g.n. podstawą tworzenia gminnych zasobów nieruchomości są studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalane na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

3. Przepis art. 93 ust. 6 u.g.n. uchylony art. 78 pkt 4 lit. b przewidywał, że jeżeli przy dokonywaniu podziału nieruchomości zaistnieje konieczność wydzielenia działek gruntu pod drogi publiczne, a ustalenia m.p.z.p. nie określają zasad podziału nieruchomości, wójt, burmistrz albo prezydent miasta mógł żądać od osoby, która składała wniosek o podział, dołączenia do wniosku koncepcji zagospodarowania tej nieruchomości. Koncepcja ta, opracowana przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne lub uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, określała linie rozgraniczające układy komunikacyjne oraz rodzaje zabudowy, z uwzględnieniem ustaleń planu miejscowego i przepisów szczególnych.

4. Znowelizowany przepis art. 94 ust. 1 u.g.n. został zmieniony przepisem art. 1 pkt 56 lit. a ustawy wymienionej w pkt 2 komentowanego artykułu. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 94 ust. 1 u.g.n.: "W przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi, a jeżeli przed dniem złożenia wniosku o podział była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązująca w dniu złożenia wniosku, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji". Z cytowanego przepisu wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie jest obecnie traktowana jako substytut m.p.z.p. przy sporządzaniu podziału nieruchomości.

5. Przepis art. 94 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym: "Jeżeli nie został uchwalony plan miejscowy dla obszarów objętych obowiązkiem sporządzenia takiego planu, postępowanie w sprawie podziału zawiesza się do czasu uchwalenia tego planu.", uchylony przez art. 78 pkt 4 lit. b u.p.z.p., został przywrócony przez art. 1 pkt 56 lit. b ustawy wymienionej w pkt 2 komentowanego artykułu w niemalże tym samym brzmieniu: "Jeżeli nie został uchwalony plan miejscowy dla obszarów objętych, na mocy przepisów odrębnych, obowiązkiem sporządzenia takiego planu, postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zawiesza się do czasu uchwalenia tego planu".

6. Zmiana dokonana w art. 102 ust. 2 u.g.n., przewidującym warunki scalenia i podziału nieruchomości, oraz uchylenie art. 105 ust. 3 u.g.n. miały na celu dostosowanie powyższego przepisu do regulacji u.p.z.p., zwłaszcza do przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 1 oraz art. 22.

7. Treść art. 109 ust. 2 u.g.n. - określającego przypadki, w których gminie nie przysługuje prawo pierwokupu - zmienionego przepisem art. 78 pkt 7 u.p.z.p. została znowelizowana przez art. 1 pkt 69 lit. b ustawy powołanej w pkt 2 komentowanego artykułu. Zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 109 ust. 2 u.g.n. "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planów miejscowych do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio".

8. Również art. 154 u.g.n., normujący jeden ze sposobów określenia wartości nieruchomości, znowelizowany przepisem art. 78 pkt 8 u.p.z.p., został zmieniony przez art. 1 pkt 102 ustawy powołanej w pkt 2 komentowanego artykułu, w wyniku czego otrzymał następujące brzmienie:

"1. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

2. W przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

3. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości".

Art. 79. W ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984 i Nr 153, poz. 1271) w art. 5 w ust. 3 zdanie pierwsze otrzymuje brzmienie:

Zmiana przepisu art. 5 ust. 3 ustawy powołanej w komentowanym artykule dostosowuje przede wszystkim odwołanie zawarte w jego treści do nowej regulacji prawnej (u.p.z.p.). Ponadto w zmienionym ustępie art. 5 zrezygnowano z wyłączenia możliwości żądania właściciela lub użytkownika wieczystego zamiany nieruchomości, z której korzystanie w całości lub części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, na inną nieruchomość (zob. art. 36 ust. 1 pkt 3 u.z.p.).

Art. 80. W ustawie z dnia 29 listopada 2000 r. - Prawo atomowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 18, Nr 100, poz. 1085 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676 i Nr 135, poz. 1145) art. 36 otrzymuje brzmienie:

1. Nowelizacja art. 36 Prawa atomowego polegała wyłącznie na zastąpieniu odwołania do u.z.p. odwołaniem do przepisów u.p.z.p.

2. Przepisem art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo atomowe oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 70, poz. 632) dotychczasowa treść art. 36 Prawa atomowego (po komentowanej nowelizacji) została oznaczona jako ust. 1 oraz dodano ust. 2 w następującym brzmieniu: "W przypadku gdy obiekt jądrowy został umieszczony w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt planu wymaga uzgodnienia z Prezesem Agencji w trybie określonym w ustawie, o której mowa w ust. 1.". Powyższa zmiana weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r.

Art. 81. W ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 i Nr 115, poz. 1229, z 2002 r. Nr 74, poz. 676, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271 i Nr 233, poz. 1957 oraz z 2003 r. Nr 46, poz. 392) wprowadza się następujące zmiany:

1. Zmiany dokonane w art. 40 ust. 1 pkt 1 oraz w art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska są konsekwencją zmiany nazwy dokumentu sporządzanego przez Rządowe Centrum Studiów Strategicznych.

2. Nowelizacja upoważnienia ustawowego zawartego w art. 41 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska sprowadza się do zmiany nazwy właściwego ministra, współdziałającego z ministrem do spraw środowiska przy wydawaniu rozporządzenia, o którym mowa w zmienianym przepisie (zob. też tezę do art. 68 u.p.z.p.). Powyższa zmiana nie wpływa na kwestię obowiązywania wydanego na podstawie tego przepisu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 197, poz. 1667).

3. Zmiany w art. 43 ust. 3, art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 129 ust. 5 i w art. 130 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska polegały wyłącznie na zastąpieniu odwołania do u.z.p. odwołaniem do przepisów u.p.z.p.

4. Wprowadzona przez art. 81 pkt 6 zmiana, tak jak w przypadku nowelizacji art. 41 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, sprowadza się do zmiany nazwy właściwego ministra, współdziałającego z ministrem do spraw środowiska. Treść art. 72 ust. 6 uległa kolejnej zmianie. Artykuł 1 pkt 15 ustawy z dnia 3 października 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 190, poz. 1865) z dniem 8 grudnia 2003 r. nadał temu przepisowi następujące brzmienie: "Minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje, zakres i sposób wykonania opracowań ekofizjograficznych, o których mowa w ust. 4, uwzględniając odpowiednio potrzeby, dla których sporządzane są te opracowania, konieczność zapewnienia trwałości podstawowych procesów przyrodniczych na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego oraz dane będące podstawą sporządzania tych opracowań". Mimo ostatniej z wymienionych zmian art. 72 ust. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1298) wydane na podstawie tego przepisu w brzmieniu sprzed nowelizacji utrzymało moc obowiązującą. Podstawą prawną utrzymującą moc wymienionego rozporządzenia jest bowiem przepis art. 11 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2003 r.

Art. 82. W ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 i Nr 154, poz. 1803 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984, Nr 130, poz. 1112, Nr 233, poz. 1957 i Nr 283, poz. 2022) wprowadza się następujące zmiany:

1. Artykuł 4a Prawa wodnego wprowadza wymóg dokonywania uzgodnień z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej w postępowaniach planistycznych, uregulowanych w art. 11, art. 17, art. 41 oraz w rozdziale 5 u.p.z.p., a także w art. 12a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.).

2. Uchylenie przepisów art. 92 ust. 3 pkt 10 i 11, stanowiących, iż do zadań dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej należy uzgadnianie projektów m.p.z.p. oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest konsekwencją dodania art. 4a, o którym mowa w pkt 1.

3. Zmiana art. 118 Prawa wodnego z jednej strony ma charakter porządkujący, albowiem wyłącza strategię rozwoju kraju (o której mowa w art. 56 ust. 1 u.z.p., niebędącą obecnie przedmiotem regulacji u.p.z.p.) spośród aktów planistycznych, w których należy uwzględniać plany gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy oraz plany ochrony przeciwpowodziowej, oraz przeciwdziałania skutkom suszy na obszarze państwa, z uwzględnieniem podziału na obszary dorzeczy. Z drugiej zaś wprowadza wymóg uwzględnienia ustaleń wyżej wymienionych planów w studium gminnym oraz w m.p.z.p.

Rozdział 7

Przepisy przejściowe i końcowe

Art. 83. Ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o "koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowania kraju", należy przez to rozumieć koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju.

Powyższy przepis ma przede wszystkim na celu utrzymanie w mocy koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowania kraju ogłoszonej obwieszczeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2001 r. (M.P. Nr 26, poz. 432).

Art. 84. Jeżeli obowiązujące przepisy powołują się na przepisy ustawy uchylonej przepisem art. 88 ust. 1 albo odsyłają ogólnie do przepisów tej ustawy, stosuje się w tym zakresie właściwe przepisy niniejszej ustawy.

Zabieg zastosowany w komentowanym przepisie pozwala w sposób generalny dostosować obowiązujące przepisy prawne powołujące się na regulacje u.z.p. do porządku ustanowionego przepisami u.p.z.p. Nie wszystkie bowiem akty prawne odwołujące się do regulacji u.z.p. zostały zmienione przepisami rozdziału 6 komentowanej ustawy. Przykładem tego może być ustawa z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach rozwoju regionalnego (Dz. U. Nr 48, poz. 550 ze zm.).

Art. 85. Do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

1. W art. 85 ust. 1 zastosowano konstrukcję przeciwną do zasady bezpośredniego działania nowej ustawy (zob. G. Wierczyński (w:) J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 165). Stosowanie przepisów u.z.p. do spraw niezakończonych decyzją ostateczną pozwala na dochowanie reguł obowiązujących w momencie uruchomienia postępowania. Za powyższym rozwiązaniem przemawiają postulaty stabilności i pewności zaufania obywateli do prawa (tamże 166; zob. też orzeczenie TK z dnia 2 marca 1993 r., K. 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6).

2. Powyższy przepis odnosi się do postępowań w sprawach:

- ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 40 ust. 1 u.z.p.),

- ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą m.p.z.p., w przypadku jej zbycia przez właściciela lub użytkownika wieczystego ( art. 36 ust. 8 u.z.p.),

- ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą m.p.z.p. przed jej zbyciem przez właściciela lub użytkownika wieczystego ( art. 36 ust. 10 u.z.p.),

- sposobu tymczasowego zagospodarowania terenu ustalonego w m.p.z.p. (art. 37 ust. 2 u.z.p.),

- wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 u.z.p.).

Ponadto przepisy u.z.p. powinny mieć zastosowanie w sprawach, których przedmiotem jest weryfikacja decyzji kończących wyżej wymienione postępowania, jeżeli została uruchomiona przed wejściem w życie u.p.z.p. Chodzi tu o postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 i n. k.p.a.), stwierdzenia nieważności decyzji ( art. 156 i n. k.p.a.), zmiany i uchylenia decyzji ostatecznej (art. 154, art. 155, art. 161 k.p.a.).

3. Cezurą stosowania przepisów u.z.p. w procedurach sporządzania m.p.z.p. oraz planów zagospodarowania przestrzennego województwa jest zawiadomienie o terminie wyłożenia ich projektów do publicznego wglądu. Przepis art. 85 ust. 2 u.p.z.p. należy rozpatrywać odrębnie w odniesieniu do m.p.z.p. i odrębnie w stosunku do planów zagospodarowania przestrzennego województwa.

Warunek zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu m.p.z.p. do publicznego wglądu pozwalający na kontynuację procedury sporządzania i uchwalenia m.p.z.p. w trybie przepisów u.z.p. należałoby uznać za spełniony, jeżeli w terminie do dnia 11 lipca 2003 r. zostały zrealizowane dyspozycje określone w art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 u.z.p. Oznacza to, że przed wyżej wskazanym terminem wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu m.p.z.p.:

- właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu,

- właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 3 u.z.p.,

- osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu,

a następnie, po uzyskaniu zwrotnych poświadczeń odbioru zawiadomień, ogłosić o wyłożeniu projektu m.p.z.p. w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Przeprowadzenie powyższych czynności powinno się odbyć w podanej kolejności zgodnej z art. 18 ust. 2 u.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2001 r., II SA/Wr 2350/00, OSS 2001, nr 4, poz. 122).

Inaczej natomiast przedstawia się kwestia kontynuacji postępowania w sprawie sporządzenia i uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa, wszczętego i prowadzonego na podstawie przepisów u.z.p. Wynika to stąd, iż przepisy u.z.p. nie formalizowały szczegółowego trybu postępowania w tym zakresie. Nie wydaje się jednak właściwe uznanie, iż przepis art. 85 ust. 2 u.p.z.p. jest przepisem martwym w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego województwa (zob. M. Lasocki (w:) G. Buczek, M. Tetera-Jankowska (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy - omówienia - komentarz , Warszawa 2003, s. 128). Co prawda brak w wojewódzkiej procedurze planistycznej obowiązku zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu jest bezsporny, a zatem warunek powyższego zawiadomienia nie może być uwzględniany, to jednak pierwszy z wymienionych w komentowanym przepisie wymogów, a mianowicie podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, będzie miał zastosowanie w stosunku do postępowania w sprawie sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Mimo że z uchylonych przepisów u.z.p. nie wynika expressis verbis, iżby ten etap procedury planistycznej był stosowany w planowaniu wojewódzkim, to jednak uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa warunkuje rozpoczęcie prac zakończonych również uchwałą, w tym przypadku kończącą to postępowanie.

Dlatego też wydaje się, że warunkiem wystarczającym do kontynuowania procedury sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa na podstawie przepisów u.z.p. jest podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

4. Uchwalenie planów zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza m.p.z.p., zgodnie z przepisem art. 85 ust. 2 u.p.z.p. może nieść ze sobą pewne negatywne konsekwencje. W takich przypadkach treść m.p.z.p. może być bowiem mniej szczegółowa niż treść planów uchwalanych na zasadach i w trybie przewidzianym w rozdziale 2 u.p.z.p. Poprzednio obowiązująca regulacja przewidywała uszczegóławianie m.p.z.p. w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W obowiązującym porządku prawnym powyższe decyzją są wydawane jedynie w przypadku braku m.p.z.p., ponieważ rozbudowane w zakresie treści plany miejscowe zawierają z założenia wystarczającą regulację do podejmowania na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdecydowanie mniejsze wymogi w odniesieniu do m.p.z.p. przewidywała poprzednia ustawa. Dlatego też uchwalenie m.p.z.p. według poprzednio obowiązujących zasad może w praktyce rodzić wiele problemów w sytuacjach, gdy właściwy organ, między innymi na podstawie postanowień m.p.z.p. uchwalonego na zasadach określonych w komentowanym przepisie, będzie dokonywał rozstrzygnięć w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Art. 86. Ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1, jeżeli na terenie tym obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się.

1. Ustawodawca, unikając problemów wspomnianych w tezie 4 do art. 85 u.p.z.p., wprowadził wymóg ustalania warunków zabudowy, ale jedynie na terenach, na których obowiązywał m.p.z.p. uchwalony przed wejściem w życie u.z.p., jeżeli zmiana zagospodarowania terenu wiąże się z budową obiektu budowlanego lub wykonaniem innych robót budowlanych, lub gdy polega na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Decyzja o warunkach zabudowy, w przypadku określonym w komentowanym przepisie, jest wydawana bez konieczności spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa".

2. Komentowany przepis nie ma już zastosowania z uwagi na utratę z dniem 31 grudnia 2003 r. mocy obowiązującej m.p.z.p. uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. (zob. art. 87 ust. 3 u.p.z.p.).

Art. 87. Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc.

1. Utrzymanie w mocy aktów planistycznych, o których mowa w ust. 1 i 2, zapobiega sytuacji, w której z dniem wejścia w życie nowej regulacji ustawowej akty planowania przestrzennego zostałyby wyeliminowane z obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadziłoby do wielomiesięcznego paraliżu w gospodarce przestrzennej w skali całego państwa (stan taki można zaobserwować na terenach objętych m.p.z.p. uchwalonymi przed dniem 1 stycznia 1995 r., które na podstawie ust. 3 komentowanego artykułu utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r.). Trzeba bowiem zaznaczyć, iż sporządzanie studiów gminnych, m.p.z.p. oraz planów zagospodarowania przestrzennego województwa jest procesem skomplikowanym, czasochłonnym oraz kosztownym. Rozwiązanie przyjęte w ust. 1 i 2 komentowanego artykułu ma jednak również swoje negatywne konsekwencje, które wynikają z koegzystencji nowych, w dużej mierze odmiennych od dotychczasowych, unormowań ustawowych i aktów planowania przestrzennego realizujących dyspozycje poprzedniej regulacji. Potencjalne zagrożenie w tym zakresie dotyczą przede wszystkim m.p.z.p. (zob. tezę 4 do art. 85).

2. Artykuł 87 ust. 3 stanowi swoistą kontynuację przepisów utrzymujących w mocy m.p.z.p. uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepis art. 67 ust. 1 u.z.p. w pierwotnym brzmieniu przewidywał utrzymanie w mocy powyższe m.p.z.p. przez okres 5 lat, licząc od dnia 1 stycznia 1995 r. Termin ten był przedłużany w kolejnych nowelizacjach do 7, a następnie do 8 lat. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 67 ust. 2 u.z.p. utrata mocy m.p.z.p. uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie obejmowała zmian w planach po tej dacie, a więc dokonywanych na zasadach określonych w u.z.p. Pomimo braku wyraźnej regulacji odnośnie do uchwał podjętych na podstawie przepisów u.z.p. w sprawie zmiany m.p.z.p., uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., należałoby przyjąć, że zachowują one moc obowiązującą, jeśli mają na tyle samodzielny charakter, iż mogą w zakresie objętym nowelizacją w sposób zupełny określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu.

3. Plany zagospodarowania przestrzennego województwa oraz studia gminne mają charakter aktów kierownictwa wewnętrznego (aktów polityki planowania przestrzennego), a zatem nie rodzą bezpośrednich skutków prawnych wobec podmiotów spoza systemu administracji publicznej (mieszkańców jednostek samorządu terytorialnego, osób prawnych i innych pomiotów uczestniczących w prywatnym obrocie prawnym). Dlatego też uchybienie rocznemu terminowi sporządzenia i uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego województwa oraz studiów gminnych, o którym mowa w art. 87 ust. 4 u.p.z.p., nie narusza praw tych podmiotów, a co za tym idzie - nie daje podstaw zaskarżenia bezczynności organów jednostek samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego (por. art. 91 ust. 1 u.s.w. oraz art. 101a ust. 1 u.s.g.). Jednakże bezczynność organów gminy w tym zakresie może być powodem uruchomienia przez wojewodę środków nadzoru przewidzianego w art. 12 ust. 3 u.p.z.p.

Art. 88. Traci moc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, Nr 41, poz. 412 i Nr 111, poz. 1279, z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 14, poz. 124, Nr 100, poz. 1085, Nr 115, poz. 1229 i Nr 154, poz. 1804 oraz z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 113, poz. 984 i Nr 130, poz. 1112), z zastrzeżeniem ust. 2.

Utrzymane w mocy do dnia 31 grudnia 2003 r. przepisy art. 31a u.z.p. w stosunku do m.p.z.p. uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. dotyczyły przypadków budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1000 m² - w gminach o liczbie mieszkańców do 20 000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m² - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20 000. Jeżeli w m.p.z.p. nie przeznaczono terenów pod budowę wyżej wymienionych obiektów handlowych, wójt (burmistrz, prezydent miasta) mógł dokonać analizy terenów przeznaczonych w tym planie pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę tych obiektów, na podstawie prognozy skutków budowy tych obiektów. Obowiązek dokonania tej analizy powstawał w sytuacji złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę takiego obiektu albo dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z przeznaczeniem na taki obiekt. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) przekazywał radzie gminy przedmiotową analizę wraz z prognozą ze stosownym wnioskiem. Wniosek ten mógł dotyczyć w szczególności zmiany m.p.z.p. polegającej na wprowadzeniu zakazu budowy wymienionych wyżej obiektów handlowych.

Artykuł 31a ust. 4 u.z.p. przewidywał, że jeżeli rada gminy, w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), podjęła uchwałę o przystąpieniu do zmiany m.p.z.p., to postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczących wymienionych wyżej obiektów handlowych, zawieszano do czasu uchwalenia planu.

Art. 89. Ustawa wchodzi w życie po upływie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia.

Komentowana ustawa weszła w życie dnia 11 lipca 2003 r.

Orzecznictwo

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

orzeczenie TK z dnia 2 marca 1993 r. (K. 9/92), OTK 1993, nr 1, poz. 6

wyrok TK z 7 lutego 2001 r. (K 27/00), OTK 2000, nr 2, poz. 29

Orzecznictwo Sądu Najwyższego

Uchwały

uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 r. (III ZP 11/00), OSNAP 2000, nr 19, poz. 702

uchwała SN z dnia 26 czerwca 2001 r. (III CZP 30/01), OSNC 2002 nr 2, poz. 16

Wyroki

wyrok SN z dnia 10 stycznia 1969 r. (II CR 506/68), OSNC 1969, nr 9, poz. 166

wyrok SN z dnia 3 czerwca 1983 r. (III CRN 100/83), OSNC 1984, nr 1, poz. 10

wyrok SN z dnia 3 września 1997 r. (III RN 35/97), OSNAP 1998, nr 4, poz. 107

wyrok SN z dnia 14 października 1999 r. (III RN 82/99), OSNAP 2000, nr 15, poz. 571

wyrok SN z dnia 16 grudnia 1992 r. (I CRN 188/92), OSNC 1993, nr 5, poz. 90

Postanowienia

postanowienie SN z dnia 3 września 1998 r. (III RN 49/98), Prokuratura i Prawo 1999, nr 3, poz. 42

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

Uchwały

uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., (OPS 8/98), ONSA 1999 nr 1, poz. 7

uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. (OPS 8/02), ONSA 2003, nr 3, poz. 85

uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 1995 r. (VI SA 20/95), ONSA 1996, nr 2, poz. 54

Wyroki

wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r. (SA 820/81), ONSA 1981, nr 1, poz. 57

wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 1984 r. (SA/Ka 124/84), OSP 1985, nr 6, poz. 122

wyrok NSA z dnia 12 lutego 1985 r. (II SA 1811/84), ONSA 1985, nr 1, poz. 7

wyrok NSA z dnia 6 listopada 1985 r. (I SA 1935/85), niepubl.

wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1991 r. (SA/Ka 813/90), Wspólnota 1991, nr 21, s. 15

wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1995 r. (II SA 1625/94), Wokanda 1995, nr 8

wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1995 r. (II SA 2424/03), ONSA 1996, nr 2, poz. 77

wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r. (SA IV 346/95), ONSA 1996, nr 3, poz. 125

wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1995 r. (SA/Łd 2951/94), POP 1997 nr 1

wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r. (II SA 1473/93), ONSA 1997, nr 3, poz. 114

wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r. (II SA 2875/95), Wokanda 1996, nr 6, s. 32

wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1996 r. (SA/Wr 2655/95), ONSA 1997, nr 2, poz. 70

wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1996 r. (II SA/Wr 280/96), OSP 1998, nr 5, poz. 103

wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r. (SA/Bk 1002/96), ONSA 1997, nr 4, poz. 168

wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1996 r. (II SA/Po 898/96, Samorząd Terytorialny 1997, nr 6, s. 72

wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1997 r. (II SA/Kr 1648/96), ONSA 1997, nr 4, poz. 176

wyrok NSA z dnia 13 października 1997 r. (II SA 203/97), ONSA 1998, nr 4, poz. 120

wyrok NSA z dnia 21 października 1997 r. (II SA/Wr 932/97), OSP 1999, nr 4, poz. 77

wyrok NSA z dnia 28 października 1997 r. (II SA/Gd 1203/96), LEX nr 44172

wyrok NSA z dnia 4 listopada 1997 r. (II SA/Gd 834/96), LEX nr 44165

wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1998 r. (IV SA 661/96), LEX nr 4574

wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998 r. (II SA/Po 873/97), ONSA 1998, nr 4, poz. 141

wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r. (IV SA 1035/97), LEX nr 45736

wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1998 r. (IV SA 2237/98), LEX nr 43839

wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1998 r. (IV SA 2237/98), LEX nr 43839

wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r. (IV SA 2234/97) LEX nr 43835

wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1998 r. (II SA/Ka 1221/96), OSS 1998, nr 4, poz. 107

wyrok NSA z dnia 25 maja 1998 r. (IV SA 1304/97), LEX nr 43283

wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r. (II SA 1540/97), Glosa 1998, nr 12

wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. (IV SA 2261/97), LEX nr 43830

wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r. (IV SA 1584/96), ONSA 2000, nr 1, poz. 5

wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r. (IV SA 1584/96), ONSA 2000, nr 1, poz. 15

wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1998 r. (II SA/Wr 280/96), OSP 1998, nr 5, poz. 103

wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r. (IV SA 659/98), ONSA 2000, nr 1, poz. 16

wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r. (IV SA 1695/96), LEX nr 45724

wyrok NSA z dnia 1 października 1998 r. (II SA 916/97), OSP 1999, nr 7-8, poz. 136

wyrok NSA z dnia 8 października 1998 r. (II SA/Gd 1095/98), LEX nr 44159

wyrok NSA z dnia 22 października 1998 r. (IV SA 491/98), LEX nr 43746

wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r. (II SA 1284/98), LEX nr 41374

wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r. (II SA 1284/98), LEX nr 41376

wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r. (II SA/Gd 375/97), LEX nr 44227

wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1999 r. (IV SA 1980/98), LEX nr 47253

wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999 r. (IV SA 449/98), LEX nr 46691

wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r. (IV SAB 273/98), LEX nr 46788

wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r. (IV SA 1628/98), LEX nr 48222

wyrok NSA z dnia 30 marca 1999 r. (IV SA 1530/98), LEX nr 48219

wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1999 r. (IV SA 517/97), LEX 48163

wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r. (II SA/ Gd 134/97), LEX nr 44166

wyrok NSA z dnia 20 maja 1999 r. (IV SA 823/99), LEX 482138

wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r. (IV SA 1757/98), LEX nr 47897

wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1999 r. (II SA/Ka 1842/97), OSS 2000, nr 1, poz. 4

wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r. (IV SA 1670/97), LEX nr 48740

wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r. (II SA 995/99), ONSA 2000, nr 4, poz. 173

wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r. (II SA 995/99), ONSA 2000, nr 4, poz. 173

wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r. (IV SA 1829/97), LEX nr 47809

wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r. (IV SA 1731/97), LEX nr 48740

wyrok NSA z dnia 27 października 1999 r. (IV SA 1731/97), LEX nr 48740

wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r. (IV SA 1678/98), LEX nr 48263

wyrok NSA z dnia 4 listopada 1999 r. (IV SA 1683/98), LEX nr 48260

wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r. (IV SA 1866/97), LEX nr 48704

wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r. (II SA/Gd 2343/97), LEX nr 44150

wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r. (IV SA 1701/97), LEX nr 48761

wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1999 r. (IV SA 1412/99), LEX nr 48218

wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1999 r. (IV SA 1501/99), LEX nr 48196

wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r. (I SAB 133/99), LEX nr 55296

wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2000 r. (II SA 1726/99), LEX nr 55334

wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2000 r. (I SA 2017/99), LEX nr 54168

wyrok NSA z dnia 11 lutego 2000 r. (V SA 1451/99), LEX nr 49284

wyrok NSA z dnia 9 lutego 2000 r. (I SA 363/99), LEX nr 55777

wyrok NSA z dnia 7 marca 2000 r. (IV SA 364/99), LEX nr 54743

wyrok NSA z dnia 23 maja 2000 r. (II SA/Gd 526/98), LEX nr 44167

wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2000 r. (II SA/Gd 1034/98), LEX nr 44251

wyrok NSA z dnia 10 października 2000 r. (II SA/Kr 1010/00), ONSA 2001, nr 4, poz. 186

wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r. (I SA 1986/99), LEX nr 75560

wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r. (II SA 106/00), LEX nr 57193

wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r. (II SA 2437/99), LEX nr 55333

wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2001 r. (I SA 1425/99), LEX nr 54161

wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2001 r. (I SA 1984/99), LEX nr 78958

wyrok NSA z dnia 5 marca 2001 r. (IV SA 24/99), LEX nr 53359

wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r. (IV SA 385/99), LEX nr 53377

wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r. (IV SA 1993/99), LEX nr 54181

wyrok NSA z dnia 15 maja 2001 r. (II SA/Gd 1255/99) niepubl.

wyrok NSA z dnia 29 maja 2001 r. (II SA/Wr 2350/00), OSS 2001, nr 4, poz. 122

wyrok NSA z dnia 20 lipca 2001 r. (SA/Wr 1604/00), OSS 2002, nr 2, poz. 49

wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r. (II SA 1818/00), LEX nr 53353

wyrok NSA z dnia 10 października 2001 r. (V SA 609/01), LEX nr 79240

wyrok NSA z dnia 5 listopada 2001 r. (II SA/Kr 1982/01), Wspólnota 2001, nr 5, s. 50

wyrok NSA z dnia 7 listopada 2001 r. (II SA/ Gd 1948/01), OSP 2003, nr 2, poz. 16

wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r. (IV SA 2238/01), Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532

wyrok NSA z 25 czerwca 2002 r. (II SA/Kr 608/02), OSS 2002, nr 4, poz. 103

wyrok NSA z dnia 6 września 2002 r. (II SA/Wr 1193/02), OSS 2003, nr 1, poz. 15

Postanowienia

postanowienie NSA z dnia 27 grudnia 1984 r. (II SA 1299/84), ONSA 1984, nr 2, poz. 125

postanowienie NSA z dnia 23 marca 1999 r. (II SA 1403-1404/98), niepubl.

Bibliografia

Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996

Bar L., Radziszewski E., Nowy kodeks budowlany. Komentarz, Warszawa 1995

Bąkowski T., Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001

Bąkowski T., Graficzne elementy planu w świetle prawa do informacji o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wybrane zagadnienia), Samorząd Terytorialny 2001, nr 9

Bąkowski T., Samodzielność planistyczna gminy w zagospodarowaniu przestrzennym. Wybrane zagadnienia, Gdańskie Studia Prawnicze 2002, t. VIII

Bąkowski T., Skóra A., Problemy publikacji prawa miejscowego w wojewódzkich dziennikach urzędowych (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały konferencji naukowej katedr prawa administracyjnego, Łódź 2000

Bieniek G. (red.), Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa-Zielona Góra 1998, t. II, s. 109

Biernat S., Działania wspólne administracji państwowej, Wrocław 1979

Bigo T., Ochrona interesu indywidualnego w projekcie kpa, PiP 1960, z. 3

Borkowski J., glosa do wyroku NSA z 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, OSP 1999, z. 3, poz. 56

Borkowski J., Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź- Zielona Góra 1997

Borkowski J., Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967

Borodo A., glosa do wyroku NSA z dnia 7 listopada 2001 r. (II SA/ Gd 1948/01), OSP 2003, z. 2, poz. 16

Buczek G., Tetera-Jankowska M. (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy - omówienia - komentarz, Warszawa 2003

Cisek A., Kremis J., glosa do uchwały NSA z dnia 30 października 2000 r. (OPK 16/00), OSP 2001, z. 10, poz. 152

Czachórski W., Zobowiązania. Zarys wykładu, Warszawa 1995

Dąbek D., Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003

Flaga-Gieruszyńska K., glosa o uchwały SN z dnia 26 czerwca 2001 r. (III CZP 30/01), Rejent 2002, nr 6

Gniewek E., Kodeks cywilny. Księga druga, Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001

Górski M., Nowe instrumenty prawne w gospodarowaniu przestrzenią - studia kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, Studia Prawno-Ekonomiczne 1996, t. LIII

Grubba J., Konstrukcja zrządzenia zastępczego wojewody w świetle ustawy o samorządzie terytorialnym. Wybrane zagadnienia, Samorząd Terytorialny 1993

Hauser R., Mzyk E., Niewiadomski Z., Rzążewska M., Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995

Jakimowicz W., Wybrane zagadnienia prawnomaterialne i prawnoprocesowe ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Casus 2004, nr 34

Janeczko E., Renta planistyczna na tle art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Rejent 2001, nr 1

Jaśkowska M., Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927-2000, Zakamycze 2000

Jyż G., Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Monitor Prawniczy 2001, nr 7

Kasiński T., Plany zagospodarowania przestrzennego: szczególny tryb nieodpłatnego wywłaszczania nieruchomości?, Monitor Prawniczy 1997, nr 3

Katner W.J., glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2002 r. (IV CZ 29/02), OSP 2003, z. 4, poz. 52

Klat E., Klat-Wertelecka L., Ochrona gruntów rolnych a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Rejent 1996, nr 9

Kmieciak Z., Stahl M., Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1-2

Leoński Z., Szewczyk M., Podstawowe instytucje planowania przestrzennego i prawa budowlanego, Poznań 1997

Leoński Z., Szewczyk M., Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002

Niewiadomski Z., Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego o zagospodarowaniu przestrzennym (Wybrane zagadnienia), RPEiS 1998, nr 1

Niewiadomski Z., Planowanie przestrzenne w systemie zadań samorządu terytorialnego. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 1994

Niewiadomski Z., Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002

Niewiadomski Z., Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2003

Niewiadomski Z., Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, Samorząd Terytorialny 1995, nr 6

Oleszko A., Pytania i odpowiedzi, Rejent 2002, nr 7

Radecki W., Sommer J., Szostek W., Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wybrane przepisy wykonawcze. Komentarz, Wrocław 1995

Radziszewski E., Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2002

Rot H., Siarkiewicz K., Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994

Rowiński T., Interes prawny w procesie cywilnym i postępowaniu nieprocesowym, Warszawa 1971

Szachułowicz J. (red.), Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2003

Szewczyk M., glosa do wyroku NSA z 5 października 1999 r. (II SA/Gd 686/99), OSP 2000, z. 11, poz. 162

Truszkiewicz Z., Przeniesienie własności nieruchomości rolnej w świetle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, cz. I, Rejent 2003, nr 9

Warylewski J., red., Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003

Wengler L., Charakter prawny porozumienia komunalnego - porozumienie komunalne a umowy z udziałem jednostek samorządu terytorialnego, Gdańskie Studia Prawnicze 2002, t. VIII

Wolanin M., Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec prawa własności i prawa użytkowania wieczystego, Monitor Prawniczy 1996, nr 4

Woś T., Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej (art. 162), PiP 1992, z. 7

Wyrzykowski M., Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986

Zdyb M., Prawny interes jednostki w sferze materialnego prawa administracyjnego. Studium teoretyczno-prawne, Lublin 1991

Zimmermann J., Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996