Autorzy:	Władysław Czapliński, Cezary Mik
Tytuł:	Traktat o Unii Europejskiej. Komentarz
Stan prawny:	2004.04.30

WSTĘP

Proces integracji europejskiej, rozpoczęty ustanowieniem Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (1951 r.) i rozbudowany traktatami rzymskimi tworzącymi podstawy działania Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (1957 r.), stopniowo ulegał polityzacji. Idea rozwinięcia integracji na sfery pozagospodarcze była już obecna w podstawowym dokumencie ideowym - Deklaracji Schumana z 9.5.1950 r. Wtedy stwierdzono, że integracja faktyczna (gospodarcza) ma być wstępem do integracji politycznej. W rzeczywistości pierwszą próbę stworzenia organizacji integracji politycznej podjęto jeszcze w okresie ustanawiania Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali. Wówczas podpisano traktat statuujący Europejską Wspólnotę Obronną (1952 r.), a niedługo potem Wspólne Zgromadzenie EWWiS uchwaliło projekt traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Polityczną (1953 r.) jako organizację o charakterze konstytucyjnym. Te wczesne projekty integracji politycznej zakończyły się jednak niepowodzeniem wskutek odrzucenia traktatu o EWO we francuskim Zgromadzeniu Narodowym (1954 r.).

Ideę współdziałania w sferze pozagospodarczej podjęto ponownie pod koniec lat pięćdziesiątych. Od 1959 r. ministrowie spraw zagranicznych zaczęli zatem odbywać regularne, cotrzymiesięczne konsultacje dotyczące polityki zagranicznej państw członkowskich Wspólnot Europejskich. Jednocześnie jednak zgłoszony na początku lat sześćdziesiątych plan ustanowienia unii politycznej jako organizacji międzyrządowej (tzw. plan Foucheta, 1962 r.) nie spotkał się z aprobatą rządów państw członkowskich.

Integracja polityczna rozpoczęła się na szerszą skalę dopiero od chwili powstania Europejskiej Współpracy Politycznej (1970 r.). Współpraca objęła zagadnienia spraw zagranicznych oraz bezpieczeństwa, z wyłączeniem bezpieczeństwa wojskowego. Jednocześnie w jej ramach podjęto współpracę w sprawach zwalczania terroryzmu, nielegalnej imigracji, polityki azylowej, a częściowo także współpracy policyjnej i sądowej (karnej i cywilnej). Europejska Współpraca Polityczna była początkowo pozbawiona formalnych podstaw prawnych działania. Dopiero Jednolity Akt Europejski (1986 r.) ustanowił odpowiednie postanowienie traktatowe (art. 30 JAE).

Do zasadniczego przeobrażenia współpracy pozagospodarczej i formalnego jej włączenia do jednej struktury integracyjnej doszło na mocy traktatu z Maastricht (1992 r.). Powstała wtedy Unia Europejska, konstrukcyjnie osadzona na trzech filarach: Wspólnotach Europejskich, wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa (II filar) oraz współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (III filar). Materia dotąd ujmowana w sferze EWP została zatem rozbudowana i podzielona między II i III filar. Traktat z Masstricht nie uchylił obowiązywania traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie, lecz powiązał je z traktatem unijnym jako takim (m.in. przez wspólne cele i ogólne zasady działania, niemożliwe stało się też przystąpienie do niektórych filarów Unii). Traktat o Unii Europejskiej stał się w ten sposób traktatem ramowym, podstawą tworzącej się nowej organizacji międzynarodowej - Unii Europejskiej. Dla wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych Traktat o Unii Europejskiej stanowił wyłączną podstawę prawną.

Traktat o Unii Europejskiej był dwukrotnie nowelizowany. Po raz pierwszy na mocy traktatu z Amsterdamu (1997 r.). W odniesieniu do postanowień mających zastosowanie do całej Unii Europejskiej traktat ten doprecyzował zasady aksjologiczne, na których oparta została Unia Europejska, oraz wprowadził procedurę sankcjonowania państw członkowskich z tytułu naruszenia tych podstawowych zasad. Ustanowiono też podstawy współpracy w węższym kręgu państw członkowskich (tzw. wzmocniona współpraca). W konsekwencji wejścia w życie traktatu przebudowano w dużym stopniu III filar Unii. Znaczną część jego materii przeniesiono do traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dawną EWG). W trzecim filarze pozostawiono jedynie współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych, jakkolwiek całość wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych nadal utrzymano w ramach jednej koncepcji - obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Traktat amsterdamski rozbudował autonomiczne cele współpracy, a ponadto znowelizował instrumenty współpracy, zbliżając je do instrumentów prawa wspólnotowego, oraz objął III filar specyficzną kontrolą Trybunału Sprawiedliwości. Dopuścił także w omawianej sferze tzw. wzmocnioną współpracę.

Druga nowelizacja została dokonana na mocy traktatu z Nicei (2001 r.). Zmodyfikowano tutaj procedurę sankcjonowania podstawowych wartości Unii, zakres jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości, wzmocnioną współpracę. Zmiany dotknęły jednak głównie filara II, gdzie zmodyfikowano podstawy współpracy w zakresie bezpieczeństwa i obrony, zasady zawierania umów międzynarodowych, status Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa i dopuszczono wzmocnioną współpracę. W skromniejszym zakresie (współpraca sądowo-karna, wzmocniona współpraca) znowelizowano też postanowienia III filara.

Niniejsza publikacja zawiera tekst Traktatu o Unii Europejskiej, z komentarzem, właśnie w wersji nicejskiej, a zatem aktualnie obowiązującej. Biorąc pod uwagę fakt, że 29.10.2004 r. podpisano nowy traktat - Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, który stanowi całościową rewizję traktatów konstytuujących Unię i Wspólnotę, uchylającą Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, komentarz ten stanowi próbę podsumowania dotychczasowego dorobku, zwłaszcza w sferze kreowania tożsamości europejskiej, wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Służy też wykazaniu, że proces integracyjny w Europie rozwija się na zasadzie ciągłość plus zmiana, a nie sama zmiana. Rozwiązania przyjmowane w nowych traktatach, w tym w traktacie konstytucyjnym, są więc jedynie w pewnym zakresie nowatorstwem. W dużym stopniu są one kodyfikacją praktyki prawnej dotąd rozwijanej na poziomie instytucjonalnym, a w najgorszym razie praktyki organizacyjnej.

Aby nie być gołosłownym, zdecydowałem się umieścić po komentarzu fragmenty traktatu konstytucyjnego korespondujące z zakresem obecnie regulowanym Traktatem o Unii Europejskiej. Warto uświadomić sobie także, że zgodnie z traktatem konstytucyjnym jego postanowienia, które są porównywalne z postanowieniami dotychczasowych traktatów, powinny być rozumiane tak, jak dotychczas były one pojmowane i stosowane w orzecznictwie sądów wspólnotowych. W ograniczonym zakresie dotyczy to również obecnego Traktatu o Unii Europejskiej. Z tego względu na końcu publikacji znajdzie się zestawienie postanowień Traktatu o Unii Europejskiej i traktatu konstytucyjnego.

Cezary Mik

KOMENTARZ DO TRAKTATU O UNII EUROPEJSKIEJ

WYKAZ SKRÓTÓW

ASEAN - Stowarzyszenie Narodów Azji Południowo-Wschodniej

BTWC - Konwencja broni biologicznej i toksycznej

CDE - "Cahiers de Droit Européen"

CEEP - Europejskie Centrum Zakładów Publicznych

CELAD - Komitet ds. Zwalczania Narkotyków

CEPOL - Europejskie Kolegium Policyjne

CES - Europejska Konfederacja Związków Zawodowych

CJEL - "Columbia Journal of European Law"

CMLR - "Common Market Law Review"

COREPER - Komitet Stałych Przedstawicieli

COSAC - Konferencja organów wyspecjalizowanych w sprawach wspólnotowych

CTBT - Traktat o całkowitym zakazie prób jądrowych

DG - Dyrekcja Generalna (Komisji Europejskiej)

EAO - Europejska Agencja Obronna

EFAR - "European Foreign Affairs Review"

EJIL - "European Journal of International Law"

EKPC - Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności

EJIL - "European Journal of International Law"

ELJ - "European Law Journal"

ELR - "European Law Review"

EPBiO - Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obronna

ERG - Europejska Rada Gospodarcza

ESS - Europejska Sieć Sądowa

ESZ - Europejskie Siły Zbrojne

Euratom - Europejska Wspólnota Energii Atomowej

Europol - Europejskie Biuro Policji

EWEA - Europejska Wspólnota Energii Atomowej

EWG - Europejska Wspólnota Gospodarcza

EWO - Europejska Wspólnota Obronna

EWP - Europejska Współpraca Polityczna

EWS - Europejska Współpraca Sądowa

EWWiS - Europejska Wspólnota Węgla i Stali

GATT - Układ Ogólny w sprawie Ceł i Handlu

ILM - "International Legal Materials"

JAE - Jednolity Akt Europejski

JITrib. - "Journal International des Tribunaux"

KBWE/OBWE - Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

KE - Komisja Europejska

KWPT - Konwencja Wiedeńska o Prawie Traktatów

LPA - Liga Państw Arabskich

MOP - Międzynarodowa Organizacja Pracy

MSZ - Ministerstwo Spraw Zagranicznych

MTK - Międzynarodowy Trybunał Karny

MTKJ - Międzynarodowy Trybunał Karny dla byłej Jugosławii

MTS - Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości

NATO - Organizacja Paktu Atlantyku Północnego

NZ - Narody Zjednoczone

OECD - Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju

OEEC - Organizacja Europejska Współpracy Gospodarczej

OIDE - Ośrodek Informacji i Dokumentacji Europejskiej

O.J. - Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich

OJA - Organizacja Jedności Afrykańskiej

OLAF - Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych

ONZ - Organizacja Narodów Zjednoczonych

OPA - Organizacja Państw Amerykańskich

PE - Parlament Europejski

PiP - "Państwo i Prawo"

PPE - "Przegląd Prawa Europejskiego"

RB - Rada Bezpieczeństwa

RE - Rada Europejska

RMCUE - "Revue du Marché Commun et de l'Union Européenne"

RTDE - "Revue Trimestrielle de Droit Européen"

RUE - Rada Unii Europejskiej

SIE - System Informacji Europejskiej

SIS - System Informacyjny Schengen

SZ NATO - Siły Zbrojne NATO

TA - Traktat Amsterdamski

TEWEA - Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej

TEWG - Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą

TN - Traktat Nicejski

TO - Trybunał Obrachunkowy

TS - Trybunał Sprawiedliwości

TUE - Traktat o Unii Europejskiej

TWE - Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską

UE - Unia Europejska

UNESCO - Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Oświaty, Nauki i Kultury

UNICE - Związek Konfederacji Przemysłu i Pracowników Europy

UZE - Unia Zachodnioeuropejska

WE - Wspólnota Europejska

WPZB - Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa

WTO - Światowa Organizacja Handlu

YEL - "Yearbook of European Law"

ZTK - Związkowy Trybunał Konstytucyjny

[Preambuła] - Cezary Mik

1. Tytuł komentowanej umowy międzynarodowej brzmi: Traktat o Unii Europejskiej (TUE). Już sama nazwa własna wskazuje, iż mamy do czynienia z umową międzynarodową w formie pisemnej. Z preambuły wiemy, że traktat ten jest zawarty wyłącznie między państwami (strony nie są wymienione w tytule, co jest charakterystyczne dla umów wielostronnych). Upoważnia to do twierdzenia, że podlega on Konwencji Wiedeńskiej o Prawie Traktatów z 23.5.1969 r. (KWPT). Z jej postanowień natomiast wynika, że każda umowa międzypaństwowa sporządzona w formie pisemnej jest traktatem (art. 2 ust. 1 lit. a Konwencji; nie należy mylić pojęcia technicznego z nazwą własną umowy). Nazwa własna nie ma znaczenia dla ustalenia charakteru prawnego czy ważności traktatu. Wskazuje ona jednak na charakter traktatu. W tym przypadku tytuł traktatu podpowiada, że mamy do czynienia z traktatem konstytuującym organizację międzynarodową, której nazwa brzmi Unia Europejska (jest to zatem tzw. traité-loi) i która ma działać w Europie. Z nazwy nie wynika, czy sferą działania objęta jest cała Europa, czy tylko jej część, ani co stanowi Europę (zob. komentarz do art. 49 TUE).

2. Integralną część każdego traktatu stanowi wstęp (preambuła). W przypadku traktatów wielostronnych zwłaszcza wstęp składa się zwykle z intytulacji (wymienienie państw-stron lub organów zawierających umowę w imieniu strony), arengi (wskazanie motywów zawarcia umowy), narracji (określenie okoliczności towarzyszących zawarciu umowy), komparycji (wskazanie pełnomocników upoważnionych do podejmowania czynności związanych z umową) i stwierdzenia uzgodnienia tekstu. W przypadku wstępu do Traktatu o Unii Europejskiej praktycznie nie występuje narracja, jakkolwiek w pewnym stopniu jej rolę spełnia akapit 2: "Przywołując historyczne znaczenie przezwyciężenia podziału kontynentu europejskiego oraz potrzebę ustanowienia trwałych podstaw budowy przyszłej Europy". W ramach intytulacji wymienione są organy reprezentujące państwa-założycieli Unii Europejskiej. Są nimi głowy państw (monarchowie: królowie, książęta - Belgia, Dania, Hiszpania, Luksemburg, Niderlandy, Zjednoczone Królestwo, oraz prezydenci w przypadku republik - Francja, Grecja, Irlandia, Portugalia, RFN, Włochy). Są tu wymienione tylko głowy tych państw, które w chwili podpisywania Traktatu o Unii Europejskiej były uczestnikami procesu integracyjnego. Z naturalnych zatem względów nie ma wśród nich głów państw, które później przystąpiły do Unii (Austria, Finlandia i Szwecja czy państwa Europy Środkowej i Wschodniej, Malta i Cypr). Najobszerniejszą częścią preambuły jest arenga (akapity 2-13) Traktatu o Unii Europejskiej, w której wyrażono ideologię traktatową (zob. dalsze uwagi). We wstępie zawarta została komparycja, a także stwierdzenie uzgodnienia tekstu Traktatu. Ten ostatni element ma o tyle znaczenie prawne, że potwierdza dojście stron do porozumienia i wskazuje na powstanie węzła obligacyjnego między państwami-stronami.

3. Z punktu widzenia wykładni umowy międzynarodowej preambuła stanowi, zgodnie z zasadami prawa traktatów (art. 31 akapit 2 KWPT), kontekst, który ma istotne znaczenie w interpretacji postanowień prawnych zawartych w części dyspozytywnej. Kluczową rolę w tej materii odgrywa arenga, która pozwala często doprecyzować znaczenie i zakres traktatu. Tak jest również w przypadku Traktatu o Unii Europejskiej. Preambuła pokazuje w sposób zobiektywizowany wspólne zamiary stron (zob. np. akapity 1, 12, 13), cele działania (akapity 5-11) i podstawowe koncepcje (filozofię) traktatu (np. akapity 3, 4). Chociaż preambuła jako część traktatu jest elementem wiążącym, to nie ma charakteru normatywnego (nie zawiera reguł postępowania). Wykazuje natomiast liczne powiązania ze szczegółowymi postanowieniami traktatowymi.

4. Preambuła lokuje najpierw TUE w określonym miejscu ewolucji integracji europejskiej. Podkreśla, że przyjęcie Traktatu jest przejściem do nowego etapu procesu integracyjnego rozpoczętego powstaniem Wspólnot Europejskich (akapit 1). Proces ten jednakże nie zostaje zakończony, ponieważ Traktat jest postrzegany w perspektywie przejścia do dalszych etapów (akapit 13). W tym znaczeniu odzwierciedla on zatem tymczasowy stan prawny, który z założenia ma być zmodyfikowany na późniejszych etapach rozwojowych (zob. Deklaracja w sprawie przyszłości Unii Europejskiej, przyjęta przez Konferencję Międzyrządową wraz z Traktatem nicejskim). W ten sposób preambuła nawiązuje zwłaszcza do art. 1 ust. 2 TUE. Jednocześnie preambuła nie ustala docelowej postaci procesu integracyjnego. Preambuła wskazuje wszakże (akapit 12), że proces integracyjny należy traktować jako tworzenie coraz ściślejszego związku między narodami Europy. Unia ma być zatem strukturą, w której zacieśnianie więzi pogłębia się stale i odbywa się między narodami europejskimi (zob. art. 1 ust. 1 TUE i komentarz do tego postanowienia). W ten sposób proces integracyjny ujęty został jako proces trwale dynamiczny, w którym nieustannemu pogłębianiu ulegają powiązania między poszczególnymi członami związku (państwami członkowskimi). Określono także jego zakres terytorialny: obejmuje on narody europejskie, jakkolwiek niezupełnie jasne jest kryterium europejskości (zob. w tym kontekście art. 49 TUE).

5. Traktat został wynegocjowany w szczególnym momencie o doniosłym znaczeniu historycznym: wraz z upadkiem komunizmu w ZSRR oraz państwach Europy Środkowej i Wschodniej (1989-1991) zakończył się długoletni podział polityczny kontynentu europejskiego. Dostrzegając to, twórcy TUE widzą w nim sposób zaspokojenia potrzeby zorganizowania trwałych podstaw prawnych pod budowę przyszłej (zjednoczonej) Europy (akapit 2 preambuły).

6. Koncepcja Unii Europejskiej zawarta w Traktacie nawiązuje do konieczności stworzenia jej przejrzystych fundamentów aksjologicznych. Z tego wynika stwierdzenie zapewniające o przywiązaniu do wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz rządów prawa (akapit 3), jak również "podstawowych praw socjalnych określonych w Europejskiej Karcie Socjalnej, podpisanej w Turynie 18 października 1961 roku, oraz we Wspólnotowej Karcie Socjalnych Praw Podstawowych Pracowników z 1989 roku" (akapit 4). Zapewnienia te znajdują przełożenie na konkretne stypulacje traktatowe, a w szczególności art. 6 ust. 1 i 2 (tożsamość europejska, ochrona praw podstawowych), art. 7 (sankcje organizacyjne za naruszenie fundamentalnych zasad), art. 11 (cele wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa), art. 49 (przystąpienie do Unii Europejskiej) TUE, art. 136 (cele polityki socjalnej; klauzule chroniące zasady podstawowe w ramach współpracy w rozwoju), art. 309 (sankcje organizacyjne w powiązaniu z art. 7 TUE) TWE.

7. Wraz z określeniem podstawowych wartości konstytuujących Unii Europejskiej twórcy Traktatu o Unii Europejskiej jednoznacznie podkreślili również wolę pogłębiania solidarności między ich narodami "w poszanowaniu ich historii, kultury i tradycji" (akapit 5). W ten sposób wypowiedziano zasadę, iż integracja polega na wspólnym dźwiganiu wyzwań rozwojowych, wspieraniu się w osiąganiu wspólnych celów przez zacieśnianie więzów. Zarazem pogłębianie solidarności nie może odbywać się z naruszeniem tożsamości narodowej wyrażającej się w szczególności w historii, kulturze i tradycji narodów państw członkowskich. Preambuła koresponduje w tym zakresie z art. 6 ust. 3 TUE.

8. W preambule ustala się zarazem regułę konstrukcyjną budowli europejskiej. Stwierdza ona bowiem, iż decyzje w Unii Europejskiej mają być podejmowane "jak najbliżej obywateli, zgodnie z zasadą pomocniczości" (akapit 12). Koresponduje to z w zasadzie rozdzielonymi w części dyspozytywnej zasadami bliskości (demokracji) i subsydiarności, tak jak pojmuje się je w art. 1 akapit 2 TUE i art. 5 akapit 2 TWE.

9. Traktat o Unii Europejskiej przyjęto również z intencją wzmocnienia demokratycznego charakteru i skuteczności funkcjonowania instytucji UE w ramach jednolitych ram instytucjonalnych (akapit 6). W kontekście tego stwierdzenia należy postrzegać art. 3 TUE, który stanowi podstawę zasady jednolitych ram instytucjonalnych, oraz przepisy dotyczące udziału Parlamentu Europejskiego w stanowieniu prawa (we wszystkich filarach UE), czy ustalenia dotyczące udziału parlamentów narodowych w integracji europejskej (protokół w tej sprawie dołączony w Amsterdamie).

10. Unia Europejska została pomyślana jako struktura trójczłonowa. W rezultacie w jej skład wchodzą Wspólnoty Europejskie, wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa oraz współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych (art. 1 akapit 3 TUE). W preambule odnajdziemy odniesienia do wszystkich składowych części Unii. W ten sposób akapity 7 i 8 wolno kojarzyć ze Wspólnotami, które mają zasadniczo gospodarczy charakter, lecz zarazem zajmują się istotnymi pozagospodarczymi aspektami różnych działów życia społecznego, dostrzegając ich wzajemne powiązania. W akapicie 7 państwa-strony oznajmiają zatem, że pragną wzmocnić gospodarki państw członkowskich i zapewnić ich zbieżność oraz ustanowić unię gospodarczą i pieniężną. W akapicie 8 z kolei mówią, że zdecydowane są popierać postęp gospodarczy i społeczny swoich narodów, biorąc pod uwagę zasadę zrównoważonego rozwoju i w ramach dokończenia budowy rynku wewnętrznego, wzmacnianie spójności i ochrony środowiska naturalnego, oraz wprowadzać w życie polityki zapewniające równoległy postęp integracji gospodarczej i w innych dziedzinach (zob. art. 2-4 TWE). Z postanowieniami wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (zob. zwłaszcza art. 11 TUE) współbrzmi akapit 10 preambuły, w którym wyjaśnia się, że nowa polityka ma służyć wzmocnieniu tożsamości Europy i jej niezależności w celu popierania pokoju, bezpieczeństwa i postępu w Europie i na świecie. Wreszcie, z przepisami współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych można kojarzyć zmieniony w Amsterdamie akapit 11 preambuły. Dotyczy on wprawdzie zasady swobodnego przepływu osób (w zasadzie z państw trzecich), lecz umieszcza ją w świetle idei bezpieczeństwa osobistego obywateli Unii oraz bezpieczeństwa narodów, czyniąc przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości instrumentem realizacji tej idei. Należy jednakże podkreślić, że koncepcja owej przestrzeni jest właściwa zarówno dla współpracy policyjnej i sądowo-karnej (art. 29 i n.), jak również dla Wspólnoty Europejskiej (nowy tytuł IV: Wizy, azyl, imigracja i inne polityki związane ze swobodnym przepływem osób, art. 61 i n.), co wiąże się zresztą z różnymi implikacjami, jakie rodzi swobodny przepływ osób.

11. W kształcie nadanym Unii Europejskiej w Maastricht, zmodyfikowanym w Amsterdamie i Nicei, jest ona związkiem politycznym i gospodarczym (popularnie mówi się o istnieniu unii politycznej i unii gospodarczej, co jednak z prawnego punktu widzenia jest dalekie od prawdy). Dlatego też w preambule do TUE odnajdziemy odesłania tak do pewnych koncepcji i instytucji politycznych, jak i gospodarczych. Spośród dotąd jeszcze niewymienionych instytucji kojarzonych z unią polityczną należy zwrócić uwagę na "obywatelstwo" Unii Europejskiej, o którym wspomina akapit 9 (zob. art. 17-22 TWE). Jest ono rozumiane jako wspólne obywatelstwo dla osób mających przynależność (zwłaszcza i przede wszystkim obywatelstwo) państw członkowskich.

Artykuł 1. [Istota Unii Europejskiej] - Cezary Mik.

1.Artykuł 1 TUE składa się z trzech norm: pierwsza z nich, wyrażona w akapicie 1, bodaj najbardziej generalna w całym Traktacie, dotyczy ustanowienia Unii Europejskiej jako takiej; druga, ujęta w akapicie 2 artykułu, zawiera stwierdzenie, które lokalizuje Traktat w perspektywie procesu integracyjnego i nawiązuje do dwóch fundamentalnych zasad: otwartości (przejrzystości) oraz demokracji; wreszcie trzecia norma, wpisana do akapitu 3, wypowiada formułę konstrukcyjną Unii Europejskiej i wskazuje jej podstawowe zadanie. Artykuł 1 ustalony w tej postaci i tej treści w Maastricht nie został zmieniony ani w Amsterdamie, ani w Nicei.

2. Na mocy art. 1 akapit 1 państwa-strony zdecydowały się powołać do życia Unię Europejską. Przepis ten można interpretować w kategoriach deklaratywnych. Można jednak dopatrywać się w tym lakonicznym stwierdzeniu bezpośredniej i zasadniczej konsekwencji vinculum iuris, a zatem potwierdzenia wspólnie i zgodnie wyrażonej woli ustanowienia Unii Europejskiej z wszystkimi reperkusjami wynikającymi z dalszych postanowień Traktatu o Unii Europejskiej i traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie (zob. komentarz do preambuły TUE). Zgodnie z analizowanym postanowieniem państwa członkowskie ustanawiają na mocy Traktatu Unię "między sobą". Oznacza to najpierw, że Unia powstała na podstawie wielostronnego traktatu międzynarodowego, a nie szeregu równoległych traktatów dwustronnych czy też aktu o charakterze państwowym (konstytucji, ustawy). Traktat ten nie tworzy Unii jako struktury ponad państwami czy - tym bardziej - zamiast państw, lecz między nimi. Unia jest więc formą współpracy między państwami-stronami i ich narodami (zob. akapit 3), a nie superpaństwem. Jednocześnie wszakże art. 1 akapit 1 nie przesądza, czym jest Unia, co otwiera pole do polemik. Panuje zgoda co do tego, że w obecnym kształcie Unia nie jest państwem. Spór toczy się co do tego, czy można ją określić jako organizację międzynarodową czy też ponadnarodową i czy w przypadku akceptacji koncepcji drugiej jest ona tworem sui generis (trzecia kategoria podmiotu instytucjonalnego w stosunkach międzynarodowych obok państw i organizacji międzynarodowych), czy pozostaje mimo wszystko organizacją międzynarodową. Traktat ustanawia Unię jako związek między nimi, zgodnie z regułą prawa międzynarodowego, iż pacta tertiis nec nocent, nec prosunt. Nie rodzi zatem praw ani nie nakłada obowiązków na państwa trzecie. Pozostaje wszakże on otwarty na państwa europejskie, które spełniają kryteria członkostwa (zob. art. 49 TUE).

3. Ani art. 1 akapit 1, ani żaden inny przepis TUE nie nadaje Unii Europejskiej podmiotowości prawnej ani prawnomiędzynarodowej, ani krajowej. Zagadnienie osobowości prawnej UE od chwili przyjęcia Traktatu z Maastricht (7.2.1992 r.) oraz powstania Unii (1.11.1993 r.) jest szeroko dyskutowane w doktrynie, rodząc fundamentalne kontrowersje, dotąd nierozstrzygnięte definitywnie. Szczególne spory budzi problem osobowości prawnomiędzynarodowej Unii. Formułowane są w tym względzie w zasadzie dwa przeciwstawne poglądy: aprobujący i negujący podmiotowość międzynarodową UE. Według pierwszego, Unia Europejska nie dysponuje podmiotowością prawną w płaszczyźnie międzynarodowej. Przeciwko uznaniu Unii za osobę prawa międzynarodowego wysuwa się następujące argumenty: 1) wyraźny sprzeciw niektórych państw wobec przyznania podmiotowości wyrażony w trakcie konferencji międzyrządowych z lat 1990-1991 (doprowadziła do powstania Unii) oraz 1996-1997 (dokonywała pierwszej po wejściu w życie Traktatu o Unii Europejskiej jego rewizji; weto zgłaszały Francja, Zjednoczone Królestwo, Portugalia i Dania); 2) brak jednoznacznego przepisu w tym względzie przy jednoczesnym odrzuceniu projektu Prezydencji irlandzkiej zmierzającej do wprowadzenia takiego przepisu; 3) istnienie Wspólnot Europejskich, które - mimo ustanowienia Unii Europejskiej - zachowują międzynarodową i krajową osobowość prawną potwierdzoną również przez Trybunał Sprawiedliwości (zob. art. 6 Traktatu ustanawiającego EWWiS; art. 281 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską; art. 184 Traktatu ustanawiającego EWEA); 4) występowanie w stosunkach prawnych w rzeczywistości Państw Członkowskich lub Wspólnot Europejskich; 5) brak budżetu Unii (istnieje tylko budżet Wspólnot).

4. Drugi pogląd, często czerpiący inspirację z opinii doradczej MTS w sprawie odszkodowań za szkody wyrządzone w służbie Narodów Zjednoczonych z 1949 r., głosi, że Unia Europejska korzysta przynajmniej z ograniczonej podmiotowości prawa międzynarodowego. Pogląd ten, zrazu jedynie nieśmiało wypowiadany, jest obecnie, zwłaszcza po Traktacie z Amsterdamu, coraz bardziej popularny w doktrynie (co do istoty aprobuje go również autor niniejszego komentarza do tego postanowienia). Na jego poparcie przytacza się następujące argumenty: 1) uznanie istnienia Unii Europejskiej przez podmioty trzecie (państwa nienależące do Unii oraz inne organizacje międzynarodowe), co znajduje wyraz w używanej terminologii dyplomatycznej (w Amsterdamie powstał urząd Wysokiego Przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, który zajmuje się zwłaszcza formułowaniem, opracowywaniem i wykonywaniem decyzji politycznych i prowadzeniem w imieniu Rady dialogu politycznego z podmiotami trzecimi - art. 26 TUE); 2) Unii zostały przypisane zadania w stosunkach międzynarodowych (art. 2, 11 TUE), jej kompetencje zewnętrzne są efektywnie wykonywane; 3) zasada jednolitych ram instytucjonalnych dotyczy używania struktury instytucjonalnej Unii (przy tym organy Wspólnot stanowią zarazem organy Unii) m.in. do zapewnienia spójności w stosunkach zewnętrznych (zob. art. 3 TUE); 4) Unia może zawierać umowy nie tylko w ramach Wspólnot Europejskich (i za ich pośrednictwem), ale także w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych (art. 24 i 38 TUE), a ponadto praktyka wskazuje, że możliwe jest zawarcie umów międzynarodowych przez "Wspólnoty Europejskie i Państwa Członkowskie działające jako Unia Europejska" (tak w przypadku umów stowarzyszeniowych z Litwą, Łotwą, Estonią i Słowenią). Unia jako taka jest stroną porozumienia międzynarodowego zawartego na mocy art. 17 TUE (dotyczy wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony) i zatwierdzonego decyzją Rady z 10.5.1999 r. (uzgodnienia dotyczące wzmocnionej współpracy między Unią Europejską i Unią Zachodnioeuropejską na podstawie Protokołu dotyczącego art. 17 TUE), a ponadto stroną umów dotyczących misji monitoringowych Unii Europejskiej, zawartych na mocy art. 24 z Republiką Federacyjną Jugosławii oraz z byłą jugosłowiańską Republiką Macedonii w 2001 r. (zob. komentarz do art. 24). W toku znajdują się prace związane z zawarciem przez Unię umów w sferze współpracy policyjnej i sądowo-karnej.

5. Druga norma art. 1 lokalizuje Traktat o Unii Europejskiej w perspektywie historycznej rozwoju procesu integracyjnego. Stwierdza ona, nawiązując jednoznacznie do preambuły, iż Traktat "wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy". Oznacza to, że Traktat o Unii Europejskiej nie kończy budowy, nie jest jej zwieńczeniem, lecz jedynie wyznacznikiem nowego etapu. Koresponduje to z art. 48 TUE, który pozwala na rewizję Traktatu, a więc na kolejne zmiany i etapy. Przepis art. 1 akapit 2 zarazem uzmysławia, że proces integracyjny polega na tworzeniu "coraz ściślejszego związku", co nadaje mu dynamiczny i postępujący charakter. Nie określa się zarazem ostatecznego efektu procesu (zob. komentarz do preambuły). Twórcom Unii chodziło o związek między narodami Europy (fr. peuples; ang. peoples). Odkrywa to drugą, głębszą naturę procesu integracyjnego. Okazuje się bowiem, że integracja dotyka nie tylko państw jako takich (struktur państwowych), lecz dociera do narodów, a więc ludzi. Idzie zatem o stworzenie coraz ściślejszych więzi na różnych poziomach: centralnym i lokalnym władzy państwowej oraz ludności. Dalej przepis stanowi, że związek ma dotyczyć narodów Europy (bez dodatków), co znaczy, że nie tylko narodów zorganizowanych w państwa Europy Zachodniej. Unia Europejska stanowi zatem docelowo projekt ogólnoeuropejski, niezależnie od tego, ile i jakie narody wchodzą obecnie w jej skład. W tym tkwi wyzwanie do jej poszerzenia.

6. W akapicie 2 art. 1 TUE znajduje się również stwierdzenie, iż Traktat wyznacza nowy etap w procesie zacieśniania związku między narodami Europy, "w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli". W sformułowaniu tym znajduje się nawiązanie do dwóch zasad: otwartości (przejrzystości) działań UE oraz zasady demokracji w UE. Zasada otwartości została wprowadzona do komentowanego postanowienia Traktatem z Amsterdamu. Wyraża ona regułę, iż Unia powinna być czytelna dla każdego (zwykłego) obywatela państwa członkowskiego. Jej działania powinny być zrozumiałe, zasady funkcjonowania jasne. Z zasadą przejrzystości korespondują przepisy dotyczące dostępu publicznego do prac (posiedzeń, stenogramów, protokołów) i dokumentów instytucji oraz innych organów Unii i Wspólnot (zob. zwłaszcza art. 255 TWE). Drugą zasadą działania Unii ma być zasada demokracji, która wiąże się z udziałem społeczeństwa obywatelskiego w sprawowaniu władzy. W akapicie 2 art. 1 podkreślono jednak specyficzny wymiar demokracji w jej międzynarodowym ujęciu: bliskość organizacji międzynarodowej z jednostką. Skłania to do łączenia idei podejmowania decyzji jak najbliżej obywatela z decentralizacją procesu decyzyjnego, co z kolei pozostaje w pewnym związku z zasadą pomocniczości z art. 5 ust. 2 TWE. Ponadto zasada bliskości znajduje wyraz w postanowieniach umacniających w Unii Europejskiej demokratyczne formy wyrażania władzy: Parlament Europejski oraz parlamenty narodowe.

7.Artykuł 1 TUE wyjaśnia również wewnętrzną strukturę organizacyjną Unii. Czyni to w zdaniu 1 akapitu 3. W przepisie tym ustala się, że "Unię stanowią Wspólnoty Europejskie, uzupełnione politykami i formami współpracy przewidzianymi niniejszym Traktatem". Biorąc to stwierdzenie literalnie, struktura Unii Europejskiej nie rysuje się zbyt klarownie. Z nazwy wymieniony zostaje bowiem tylko jeden składnik: Wspólnoty Europejskie. Poza tym mówi się enigmatycznie, iż Wspólnoty są uzupełnione "politykami i formami współpracy przewidzianymi niniejszym Traktatem". Dopiero łączne jego odczytanie w szczególności z postanowieniami tytułów V i VI wyjaśnia nam, że politykami i formami współpracy są: wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa oraz współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych. Są one potocznie nazywane mianem filarów (odpowiednio I filar - Wspólnoty Europejskie, II filar - wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, III filar - współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych). Traktat podkreśla, iż pełnią one rolę uzupełniającą, a więc w pewnym sensie dopełniają Wspólnoty Europejskie, są wobec nich - jako fundamentu integracji - czymś dodatkowym, niesamodzielnym (zob. m. in. art. 3, 5, 28 i 41 TUE).

8. W strukturze Unii Europejskiej Wspólnoty Europejskie zajmują autonomiczne i dominujące miejsce. To od nich zaczął się proces integracyjny (EWWiS powstała w 1952 r. i istniejąca do 2002 r., EWG - późniejsza Wspólnota Europejska, oraz Euratom powstała w 1958 r.). Mają zatem za sobą lata doświadczeń. Wprawdzie do Wspólnot oddzielnie nie można już przystąpić (zob. art. 49 TUE), lecz nadal zachowały one własne traktaty założycielskie. One również, a zwłaszcza Wspólnota Europejska, obejmują też najszerszy zakres integracji, a więc nimi płynie zasadniczy nurt integracji. Wspólnoty pełnią też fundamentalną rolę w zapewnieniu skuteczności filarów II i III. Między nimi a Wspólnotami zachodzą zatem liczne powiązania organizacyjne i funkcjonalne. Poważniejsze różnice między poszczególnymi filarami zachodzą natomiast w sferze normatywnej.

9. W odniesieniu do powiązań organizacyjnych należy zwrócić uwagę, że zasadniczy trzon organizacyjny Unii jest wspólny. Wspólnym organem jest zatem Rada Europejska (zob. art. 4 TUE). W całej Unii (we wszystkich jej filarach) wykorzystywane są w ramach zasady jednolitych ram instytucjonalnych instytucje Wspólnot Europejskich (art. 3 TUE, art. 7 TWE), mimo że w poszczególnych filarach zakres ich władzy oraz układ relacji między nimi jest różny (zob. art. 5 TUE). Warto jednak zaznaczyć, że w pewnym zakresie każdy z filarów dysponuje własnymi organami, które odpowiadają specyficznym wyzwaniom stojącym przed nimi (tak np. w filarze I działają Europejski Bank Centralny, Komitet Gospodarczy i Społeczny czy Komitet Regionów; w filarze II - Wysoki Przedstawiciel ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, Komitet Polityczny, Jednostka Planowania i Wczesnego Ostrzegania; w filarze III - Komitet Koordynacyjny, Eurojust czy Europol).

10. Wspólnoty są powiązane z "politykami i formami współpracy" również funkcjonalnie. Wyraża się to w istnieniu wspólnych pól działania, implementacji aktów pozawspólnotowych przez Wspólnoty, wreszcie w tzw. uwspólnotowieniu dziedzin pozawspólnotowych. Wspólnoty mają z II i III filarami wiele wspólnych pól działania. Oznacza to, że istnieją materie, które są jednocześnie przedmiotem zainteresowania Wspólnot i II lub III filara (ewentualnie ich obu). Do takich dziedzin należą np. przeciwdziałanie obrotowi surowcami z państwami trzecimi, ochrona wartości wspólnych dla Unii, takich jak prawa człowieka, demokracja, rządy prawa w państwach trzecich (art. 177 ust. 2 TWE), narkomania, rasizm i ksenofobia, zwalczanie korupcji i przestępczości zorganizowanej, czy szerzej - stworzenie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (zob. art. 29-31 TUE i art. 61 TWE). Wspólnoty zapewniają też efektywne wprowadzenie w życie niektórych aktów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (głównie zawierających sankcje wobec podmiotów trzecich - zob. art. 301 i 60 TWE). Wreszcie Traktatowi i praktyce integracyjnej znane są dwa sposoby, dzięki którym może dojść do tzw. uwspólnotowienia dziedzin III filara (ze względu na czysto polityczny charakter materii w zasadzie nie mówi się o uwspólnotowieniu wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa), a zatem do poddania ich regułom wspólnotowym. Pierwszym sposobem jest możliwość przeniesienia niektórych lub nawet wszystkich dziedzin III filara do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską wskutek nowelizacji traktatów (TUE i TWE). Technikę tę wykorzystano już przy pierwszej nowelizacji Traktatu o Unii Europejskiej, czyli w Traktacie z Amsterdamu. Doszło wówczas do umiejscowienia w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską szeregu pozakarnych sfer współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (zwłaszcza dotyczących azylu, imigracji, współpracy sądowej w sprawach cywilnych, współpracy administracji celnych - zob. tytuły IV i X TWE). Inną metodą uwspólnotowienia jest metoda tzw. kładki (pomostu). Zakłada ona istnienie przepisu w Traktacie o Unii Europejskiej (obecnie art. 42 TUE), który umożliwia fragmentaryczne przeniesienie jakiejś materii do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, pod warunkiem zatwierdzenia takiej zmiany przez wszystkie państwa członkowskie zgodnie z ich właściwymi procedurami konstytucyjnymi. Skorzystanie z opisanej metody można zatem określić jako małą nowelizację traktatów.

11. Wspólnoty uważane są za organizacje, które zdołały ukształtować własny system prawny (mówi się o prawie Wspólnot Europejskich czy też europejskim prawie wspólnotowym). Dowodzi się przy tym specyfiki tego systemu nie tylko wobec prawa krajowego i klasycznego prawa międzynarodowego, lecz również w stosunku do aktów prawnych II i III filarów. Specyfika ta wyraża się w tym, że prawo wspólnotowe dysponuje cechami pierwszeństwa przed prawem krajowym, skutku bezpośredniego wielu jego norm w prawie krajowym, jego podmiotami są zarówno instytucje Wspólnot i państwa członkowskie, jak też jednostki; posiada ono własne, oryginalne źródła prawa tworzone w specyficznych procedurach (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje - zob. art. 249 TWE w zestawieniu z art. 12 i 34 TUE), wszechstronną kontrolę sądową (art. 220 i n. TWE; kontrola taka nie istnieje w filarze II, w filarze III jest ograniczona - zob. art. 35 TUE). W ten sposób prawo wspólnotowe nazywane jest prawem ponadnarodowym, podczas gdy prawo tworzone w filarach pozawspólnotowych mianem prawa międzyrządowego.

12. Prócz struktury art. 1 akapit 3 określa również podstawowe zadanie Unii Europejskiej. Wskazuje on zatem, iż zadaniem Unii Europejskiej jest "kształtowanie w sposób spójny i solidarny stosunków między Państwami Członkowskimi oraz między ich narodami". Stwierdzenie to odwołuje się do idei jedności państw i narodów Unii. Unia jest w realizacji tej idei instrumentem. Jedność ma opierać się na spójności i solidarności. Kojarząc omawiane postanowienie z innymi postanowieniami traktatów założycielskich, należy podkreślić, iż spójność w rozumieniu formalnoinstytucjonalnym ma być zapewniona zwłaszcza przez Radę i Komisję, w szczególności w zakresie polityk dotyczących stosunków zewnętrznych, bezpieczeństwa, gospodarczej i rozwoju (zob. art. 3 TUE wraz z komentarzem). Do reguły solidarności w rozumieniu formalnoprawnym z kolei nawiązują postanowienia zmierzające do zagwarantowania przestrzegania zobowiązań członkowskich w różnych sferach integracji na zasadzie braku wzajemności oraz postanowienia dotyczące wzajemnej lojalności i rzetelnej współpracy między Wspólnotą a państwami członkowskimi, między nimi oraz między instytucjami (zob. wraz z komentarzami zwłaszcza art. 11 ust. 2 TUE, mniej jednoznaczne w przypadku III filara; art. 2 i 10 TWE).

Artykuł 2. [Cele Unii Europejskiej] - Cezary Mik

1.Artykuł 2 TUE precyzuje cele Unii Europejskiej i poniekąd środki ich spełniania, rozwijając merytorycznie jej fundamentalne zadanie określone w akapicie 2 art. 1. Postanowienie tego typu jest charakterystyczne dla wielu wielostronnych umów międzynarodowych, w tym zwłaszcza takich, które stanowią statuty organizacji międzynarodowych. Z punktu widzenia teorii norm przepis ten jako część składowa traktatu ma charakter wiążący (państwa-strony zobowiązują się oraz zobowiązują stworzone przez siebie instytucje i inne organy do działania zmierzającego do spełnienia celów), lecz nienormatywny. Nie zawiera bowiem samodzielnej reguły postępowania. Cele są jednak znakomitym źródłem wykładni postanowień traktatowych. Artykuł 2 w niewielkim zakresie został zmieniony w Amsterdamie w stosunku do wersji pierwotnej z Maastricht, co wiązało się w szczególności z modyfikacją zawartości III filara.

2.Artykuł 2 wymienia pięć celów, nie czyniąc między nimi różnicy. Nie ma zatem celów bardziej lub mniej ważnych. Nie ma między nimi hierarchii. Cele są wspólne dla całej Unii. W pewnym sensie ich łączne ujęcie zespala Unię, wszystkie jej trzy filary (zwłaszcza cele 1, 2 i 4). Ugruntowują one również dorobek dotychczasowej integracji, nakazując jego utrzymanie i rozwijanie (cel 5). Mają one nie tylko charakter gospodarczy (cel 1), lecz także naturę polityczną, i to zarówno w kontekście stosunków wewnątrzunijnych (cel 3, 4), jak i stosunków zewnętrznych (cel 2, poniekąd cel 4). Wśród celów nie znalazło się stworzenie państwa federalnego lub podobnej jednostki organizacyjnej. Z każdym z celów skorelowane są ogólnie określone środki.

3. Cele sformułowane w art. 2 w zasadniczej części konkretyzują koncepcje wcześniej wyrażone w preambule (zob. też komentarz do niej). Jako pierwszy zostaje wymieniony cel o charakterze społeczno-gospodarczym. Jest nim "popieranie postępu gospodarczego i społecznego oraz wysokiego poziomu zatrudnienia i doprowadzenie do zrównoważonego i trwałego rozwoju". Środki służące urzeczywistnieniu tego celu nie są wyczerpująco wskazane. Traktat stanowi tylko, że realizacja celu ma odbywać się "zwłaszcza przez utworzenie przestrzeni bez granic wewnętrznych, umocnienie gospodarczej i społecznej spójności oraz ustanowienie unii gospodarczej i walutowej, obejmującej docelowo jedną walutę, zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu". W ten sposób podstawowymi instrumentami okazały się: rynek wewnętrzny (art. 14 ust. 2 TWE), spójność społeczno-gospodarcza (przede wszystkim art. 158-162 TWE) oraz unia gospodarcza i pieniężna (art. 98-124), a głównym wykonawcą Wspólnota Europejska.

4. Drugim z wymienionych w art. 2 TUE celów Unii jest "potwierdzanie swej tożsamości na arenie międzynarodowej". Idzie zatem o ukształtowanie przekonania, iż na arenie międzynarodowej Unia występuje jako jednorodna siła o wyraźnej tożsamości. Tożsamość nie jest tu pojęciem dookreślonym. Jednakże słuszne wydaje się kojarzenie jej w szczególności z pewnymi zasadami, którymi kieruje się Unia, a więc z tzw. tożsamością europejską (zob. art. 6 TUE). Ten ostatni termin zresztą został wypracowany zrazu właśnie jako sposób wspólnego występowania w stosunkach międzynarodowych (Deklaracja o tożsamości europejskiej z 1973 r.). Podobnie jak w poprzednim przypadku środki osiągnięcia omawianego celu nie zostały podane w art. 2 wyczerpująco. Przepis ten mówi jedynie, że jego wykonaniu służy zwłaszcza wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, w tym stopniowo określana wspólna polityka obronna, która mogłaby prowadzić do wspólnej obrony, zgodnie z przepisami art. 17 (zob. art. 11-28 TUE). Wszelako zestaw środków jest z pewnością szerszy. Wskazówką w tej materii jest art. 3 akapit 2 TUE, który nakładając na Unię zadanie czuwania nad spójnością jej działania zewnętrznego "w ramach polityk w dziedzinach stosunków zagranicznych, bezpieczeństwa, gospodarczej i rozwoju". W ten sposób można powiedzieć, że całokształt traktatowych instrumentów politycznych i prawnych pozwalających występować i działać Unii jako podmiotowi obrotu międzynarodowego ma za zadanie przyczyniać się do budowania międzynarodowej tożsamości Unii Europejskiej.

5. Kolejnym celem Unii Europejskiej jest "umacnianie ochrony praw i interesów obywateli jej Państw Członkowskich". Pojęcie "przynależne państwa członkowskie" należy rozumieć szeroko. Nie chodzi tu tylko o obywateli sensu stricto, lecz również o wszystkich poddanych jurysdykcji tych państw, którym przyznano status równoprawny z obywatelami. Dalej, nie chodzi tu tylko o osoby fizyczne, lecz również osoby prawne inkorporowane do systemów prawnych poszczególnych państw członkowskich (zob. też komentarz do art. 17 TWE). Twórcom Traktatu chodziło o wzmocnienie ochrony praw i interesów indywidualnych. Nie chodzi zatem jedynie o zapewnienie określonych uprawnień podmiotowych, lecz także o ochronę interesów, które wykraczają poza prawa podmiotowe. Wzmocnienie ochrony może polegać wyłącznie na poszerzaniu ochrony istniejącej zarówno w znaczeniu materialnym, jak też proceduralnym. Środkiem wykonawczym w tej sferze jest obywatelstwo Unii (art. 17-22 TUE). Wzmocnienie wyraża się w jego przypadku zwłaszcza uogólnieniem i podniesieniem do rangi traktatowej uprawnień, które dotąd były rozproszone w różnych postanowieniach, głównie pochodnego prawa wspólnotowego i - w pewnym zakresie - zasadach ogólnych prawa wspólnotowego. Wzmocnienie ochrony ma dotyczyć praw i interesów przynależnych państw członkowskich.

6. Przedostatnim z podanych w art. 2 TUE celów jest "utrzymanie i rozwijanie Unii jako przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób". Jak wynika już z art. 1 akapity 2 i 3 TUE, Unia Europejska ma być nie tylko związkiem między państwami, ale także między narodami tych państw. Do stworzenia takiego związku konieczne staje się zapewnienie łatwości kontaktów między ludźmi. W rezultacie jednym z kluczowych wyzwań staje się swoboda przepływu osób. Jednocześnie Unia nie chce być zamkniętą twierdzą. W efekcie stara się otworzyć także na osoby z państw trzecich. Wszakże z ruchem osobowym wiążą się liczne problemy, które plasują się w takich sferach, jak: polityka imigracyjna i wizowa, zagadnienie azylu, współpraca policyjna i sądowo-karna. Ważne jest więc to, aby, zapewniając swobodę przemieszczania się i osiedlania, Unia stanowiła przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Dlatego też celem stało się utrzymanie i rozwijanie Unii jako takiej przestrzeni. Środkami umożliwiającymi osiągnięcie tego celu są instrumenty z zakresu kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji oraz zapobiegania przestępczości i walki z tym zjawiskiem. Oznacza to, że należy ich poszukiwać zarówno w filarze wspólnotowym (art. 61-69 TWE, w którym mowa o wizach, azylu, imigracji i innych politykach związanych ze swobodnym przepływem osób, przede wszystkim z państw trzecich), jak i w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych (art. 29-42 TUE, odnoszą się one do przynależnych państw członkowskich i państw trzecich).

7. Jako cel ostatni art. 2 wymienia "pełne zachowanie dorobku wspólnotowego (acquis communautaire) i jego rozwój, z uwzględnieniem zakresu, w jakim polityki i formy współpracy, ustanowione niniejszym Traktatem, wymagają zrewidowania w celu zapewnienia skuteczności mechanizmów i instytucji Wspólnoty". Pojęcie acquis communautaire (dorobek, osiągnięcie, zdobycz wspólnotowa) nie jest terminem jednoznacznym i podlega różnym interpretacjom. W ujęciu najwęższym oznacza ono całokształt reguł prawnych (stanowionych i nie) stworzonych we Wspólnotach Europejskich. W szerszej wersji, chociaż mniej operatywnej, acquis communautaire obejmuje również standardy i reguły niewiążące. W art. 2 chodzi o zachowanie i rozwijanie acquis, a zatem zarówno o zabezpieczenie i ochronę tego, co osiągnięto przed pomniejszeniem czy uszczerbkiem (zachowanie ma być pełne), jak również o powiększanie, rozbudowywanie acquis. Acquis nie jest zatem pojęciem statycznym, lecz dynamicznym. Acquis odgrywa jednakże rolę stabilizatora. Staje się to widoczne zwłaszcza w przypadku tzw. wzmocnionej współpracy, która w konkretnej sytuacji i na konkretnym etapie rozwoju integracji nie może naruszać acquis communautaire (art. 43 lit. c TUE). Zachowanie i rozwijanie acquis, tak jak zostało to sformułowane w art. 2 TUE, nie ma znaczenia samo w sobie, lecz jest podporządkowane wyzwaniu w postaci potrzeby ewentualnej rewizji traktatów (zob. art. 48 TUE wraz z komentarzem). Z kolei nowelizacja ma zapewniać skuteczność funkcjonowania mechanizmów i instytucji wspólnotowych. W taki oto sposób pełne zachowanie i rozwijanie acquis communautaire zostało uznane za środek dla uzyskania maksymalnej efektywności traktatów.

8. Cele Unii mają być osiągane "zgodnie z postanowieniami Traktatu, na warunkach i w tempie w nim przewidzianym", z poszanowaniem zasady pomocniczości określonej w art. 5 TWE (akapit ostatni komentowanego przepisu). Oznacza to, że cele zawarte w art. 2 mają naturę ogólną i są w sensie proceduralnym, a nawet materialnym - niesamodzielne. Tryb ich urzeczywistnienia jest ustalony w Traktacie i z natury rzeczy uzależniony od celów szczegółowych i innych postanowień konkretyzujących. One właśnie wyznaczają warunki i tempo realizacji celów ogólnych. Ponadto cele całej Unii z art. 2 mają być osiągane z poszanowaniem zasady subsydiarności, chociaż jej istotę wyrażono w art. 5 akapit 2 TWE, a nie w TUE. Zasada pomocniczości stosuje się zatem do działań we wszystkich filarach Unii Europejskiej. W pewnym uproszczeniu cele te będą uzasadniały działanie Unii tylko wtedy, gdy jest ono konieczne, ponieważ ze względu na zakres lub skutki działania państwa członkowskie nie są w stanie ich osiągnąć samodzielnie w dostateczny sposób, podczas gdy mogą być one lepiej zrealizowane przez Unię Europejską (zob. komentarz do art. 5 TWE).

Artykuł 3. [Zasada jednolitych ram instytucjonalnych. Spójność działań zewnętrznych Unii Europejskiej] - Cezary Mik

1. W art. 3 TUE ujęto zasadę jednolitych ram instytucjonalnych Unii Europejskiej. Zasadniczą rolą tej zasady jest zapewnienie urzeczywistnienia celów organizacji przez zagwarantowanie, aby działania Unii były podejmowane w sposób spójny i ciągły. Przepis składa się z dwóch ustępów, z których pierwszy zawiera formułę ogólną, podczas gdy drugi dotyczy konkretnie realizacji zasady jednolitych ram instytucjonalnych w sferze "działań zewnętrznych". Nie uległ on zmianie od chwili powstania Unii Europejskiej.

2. Zgodnie z ogólną formułą zawartą w art. 3 ust. 1 TUE Unia Europejska dysponuje jednolitymi ramami instytucjonalnymi. Oznacza to, że pod względem instytucjonalnym wszystkie trzy filary mają wspólną, jednolitą strukturę organizacyjną. W strukturze tej fundamentalną rolę polityczną odgrywa Rada Europejska (zob. art. 4 TUE), w zasadzie jedyny organ Unii o kompetencji ogólnej, który nie jest formalnie związany tylko ze Wspólnotami. W pozostałym zakresie jednolite ramy instytucjonalne wypełniają główne organy (czyli instytucje) Wspólnot Europejskich: Parlament Europejski, Rada, Komisja, Trybunał Sprawiedliwości i Trybunał Obrachunkowy (zob. art. 7 TWE). Z mocy Traktatu o Unii Europejskiej władne są one działać już nie tylko w filarze I, lecz również - co do istoty - w filarach II i III (zob. art. 28 i 41 TUE). Fakt wykorzystania instytucji Wspólnot potwierdza jednoznacznie art. 5 TUE (zob. komentarz). Dowodzi on zresztą, że twórcy Traktatu nie zamierzali stworzyć alternatywnej struktury instytucjonalnej poza czy ponad Wspólnotami. Biorąc pod uwagę podwójną rolę przypisaną instytucjom WE, w literaturze mówi się o sytuacji dédoublement fonctionnel. Jednocześnie w każdym z filarów unijnych występują pewne partykularyzmy instytucjonalne. W I filarze można do nich zaliczyć Komitet Gospodarczy i Społeczny, Komitet Regionów, strukturę instytucjonalną Europejskiego Systemu Banków Centralnych. W filarze II specyficznym organem jest m. in. Komitet Polityczny, a w filarze III Komitet Koordynacyjny.

3. Jednolite ramy instytucjonalne mają zapewnić spójność i ciągłość działań prowadzonych dla osiągnięcia celów Unii. W stwierdzeniu tym wyraża się zrazu troska o to, aby zarówno w działaniach wewnętrznych, jak i zewnętrznych Unia była traktowana jako jedność. Poszczególne filary czy polityki nie mogą być więc postrzegane w oderwaniu od siebie, lecz w całokształcie interakcji i powiązań (zob. komentarz do art. 1 TUE). Ponadto z postanowienia tego wynika, iż działania podejmowane przez Unię muszą być uważane za ciągłe, co ujawnia się zwłaszcza wówczas, gdy akty wspólnotowe służą wykonaniu aktów II czy III filara.

4. Zasada jednolitych ram instytucjonalnych ma być wykonywana "przy poszanowaniu i rozwijaniu dorobku wspólnotowego". Oznacza to, że stała troska o spójność i ciągłość działań Unii Europejskiej nie może stanowić usprawiedliwienia pomniejszenia acquis ani nawet zahamowania jego rozwoju.

5. Ze względu na dążenie do uznania i traktowania Unii Europejskiej jako podmiotu korzystającego z własnej tożsamości na arenie międzynarodowej (zob. komentarz do art. 2 TUE), podmiotu jednorodnego, twórcy Traktatu postanowili uwypuklić znaczenie zasady jednolitych ram instytucjonalnych dla sfery stosunków Unii ze światem zewnętrznym. Dali temu wyraz w ust. 2 art. 3, w którym w zd. pierwszym czytamy: "Unia czuwa, w szczególności, nad spójnością całości swych działań zewnętrznych podejmowanych w ramach polityk w dziedzinach stosunków zagranicznych, bezpieczeństwa, gospodarczej i rozwoju". Przepis wymaga zatem od Rady Europejskiej i instytucji Wspólnot (Unii), aby szczególną uwagę zwróciły na zagadnienie zachowania spójności działań zewnętrznych Unii, niezależnie od tego, w którym filarze są one podejmowane i jakich materii dotyczą: stosunków zewnętrznych, bezpieczeństwa, gospodarki czy rozwoju. Zachowanie spójności powinno odnosić się nie tylko do działań o charakterze dyplomatycznym, lecz również prawnym, w tym zwłaszcza do zawierania traktatów.

6.Artykuł 3 czyni odpowiedzialne za zachowanie spójności działań zewnętrznych Radę i Komisję. Na nie też Traktat nakłada obowiązek współpracy w tym celu. Odpowiedzialność za spójność działań zewnętrznych nie może, rzecz jasna, znaczyć podejmowania czynności sprzecznych z prawem, w tym z zasadą kompetencji powierzonych (art. 5 ust. 1 TWE) czy zasadą równowagi instytucjonalnej. Z tego względu w art. 3 znalazło się postanowienie, iż realizacja polityk zewnętrznych przez Radę i Komisję ma się odbywać zgodnie z ich kompetencjami.

Artykuł 4. [Rada Europejska] - Cezary Mik

1.Artykuł 4 TUE jest podstawą prawną działania Rady Europejskiej - głównego organu politycznego Unii Europejskiej, organu o najwyższej randze dyplomatycznej. Jakkolwiek Rada Europejska powstała wiele lat wcześniej przed powstaniem Unii (Paryż 1974 r.), przez dłuższy czas działała bez podstawy prawnej. Jej skład, organizację i funkcje precyzowały dokumenty czysto polityczne: uchwały szefów państw i rządów państw członkowskich Wspólnot Europejskich (pierwszy raz na szczycie paryskim w 1974 r., a następnie w Londynie w 1977 r., Stuttgarcie w 1983 r., w tzw. Uroczystej Deklaracji o Unii Europejskiej). Dopiero Jednolity Akt Europejski z 1986 r. ustanowił w art. 2 podstawę prawną jej działania. Instytucjonalizacja, a potem jurydyzacja Rady Europejskiej świadczy o tym, że państwa członkowskie uznały, iż w ich wzajemnych stosunkach i w polityce międzynarodowej Wspólnoty Europejskie, a obecnie Unia Europejska jest podstawowym instrumentem działania.

2.Artykuł 4 składa się z trzech akapitów. Pierwszy z nich określa funkcje Rady Europejskiej, drugi - skład i tryb działania, wreszcie trzeci wskazuje na niektóre powiązania instytucjonalne. Postanowienie to nie było zmieniane od Maastricht.

3. Zgodnie z akapitem 1 art. 4 "Rada Europejska nadaje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa w tej mierze ogólne kierunki polityczne". Przepis ten, bardzo ogólnie oznaczając funkcje Rady Europejskiej, podkreśla pod względem funkcjonalnym jej szczególną pozycję w systemie Unii Europejskiej. Ona bowiem "nadaje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju", ona także "określa w tej mierze ogólne kierunki polityczne". Rada Europejska jest więc kluczowym organem Unii. Jednocześnie postanowienie traktatowe uzmysławia, że funkcje Rady Europejskiej mają na wskroś naturę polityczną, a nie - przynajmniej co do zasady - prawną.

4. Akapit 2 art. 4 TUE wyjaśnia skład i tryb działania Rady Europejskiej. Przepis ten stanowi, że w skład tego organu "wchodzą szefowie państw lub rządów Państw Członkowskich oraz przewodniczący Komisji", którym towarzyszą "ministrowie spraw zagranicznych Państw Członkowskich i członek Komisji". Ponadto komentowane postanowienie mówi, że "Rada Europejska zbiera się co najmniej dwa razy w roku pod przewodnictwem szefa państwa lub rządu Państwa Członkowskiego, które przewodniczy Radzie". Jest to właściwie jedyne postanowienie odnoszące się do trybu działania Rady Europejskiej. Polityczny charakter tego organu rzutuje bowiem na to, że jej działania są wysoce niesformalizowane. Rada Europejska działała dłuższy czas bez jasnych zasad organizacyjnych. Niemniej od pewnego czasu obserwujemy instytucjonalizację Rady Europejskiej. Po raz pierwszy sformułowano je w Londynie w 1977 r. Obecnie postanowienia traktatowe konkretyzują i rozwijają "Zasady dotyczące organizacji posiedzeń Rady Europejskiej" przyjęte na szczycie w Sewilli (21-22.6.2002 r.). Zgodnie z nimi Rada Europejska zbiera się dwa razy w okresie 6 miesięcy. Spotkania przygotowuje Rada do spraw Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych. Trwają one 1 dzień, a są poprzedzone jednodniowym posiedzeniem ograniczonym do szefów państw lub rządów. W posiedzeniach mogą brać udział delegacje państwowe lub Komisji liczące nie więcej niż 20 osób. Na spotkaniu zasadniczym wymienia się poglądy z Przewodniczącym Parlamentu Europejskiego. Na marginesie posiedzeń mogą być organizowane spotkania z przedstawicielami państw trzecich i organizacji międzynarodowych.

5. Rada Europejska z reguły nie stanowi aktów prawnych, lecz akty polityczne. Przybierają one postać konkluzji Prezydencji. Zgodnie z zasadami sewilskimi z 2002 r., konkluzje muszą być tak precyzyjne, jak to możliwe, i powinny ustalać wytyczne i decyzje osiągnięte przez Radę Europejską. Formalnie "wytyczne i decyzje" nie mają jednak co do zasady mocy wiążącej. Nie mogą być również zaskarżane w jakichkolwiek trybach prawnych. Sądy wspólnotowe są w stosunku do nich bezsilne. Od tej zasady istnieją wszakże drobne wyjątki. Pierwszym z nich jest sytuacja, gdy Rada Europejska dokona wiążącej wykładni traktatów, jak to miało miejsce choćby z ustaleniem ostatecznej daty przejścia do trzeciego etapu unii gospodarczej i pieniężnej. Drugim wyjątkiem jest sytuacja, gdy Rada Europejska (formalnie szefowie państw lub rządów bez przewodniczącego komisji) zostali upoważnieni do stanowienia aktów wspólnotowych, wskutek czego akty te są poddane kontroli sądów Wspólnoty Europejskiej. Przykładem takiej sytuacji jest wyrażanie zgody na tzw. wzmocnioną współpracę w ramach Unii Europejskiej (art. 11 TWE).

6. Jako najwyższy organ polityczny Unii Rada Europejska zasadniczo nie podlega kontroli żadnego organu Unii. Niemniej Traktat zobowiązuje ją w art. 4 ust. 3 do składania Parlamentowi Europejskiemu sprawozdania po każdym swoim spotkaniu oraz pisemnego sprawozdania rocznego o postępach dokonanych przez Unię.

Artykuł 5. [Rola instytucji Unii Europejskiej w jej trzech filarach] - Cezary Mik

1.Artykuł 5 TUE ma do spełnienia dwie zasadnicze funkcje. Pierwszą z nich jest dopełnienie zasady jednolitych ram instytucjonalnych (art. 3 TUE). W ten sposób, znajdując się wśród postanowień ogólnych Traktatu o Unii Europejskiej, przepis ten stwierdza, że instytucje Wspólnot Europejskich (Parlament Europejski, Rada, Komisja, Trybunał Sprawiedliwości i Trybunał Obrachunkowy), a więc organy działające w I filarze Unii (na mocy "Traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie oraz późniejszych traktatów i aktów zmieniających je lub uzupełniających"), mają również kompetencje "w innych postanowieniach niniejszego Traktatu". Działają zatem również w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz w dziedzinach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych (filary II i III). Przy tej okazji warto podkreślić, że Trybunał Sprawiedliwości w zasadzie nie działa w filarze II (poza władzą odgraniczania materii wspólnej polityki od prawa wspólnotowego i dziedzin III filara) i ma dość ograniczone znaczenie w filarze III (zob. art. 35). Postanowienie art. 5 uległo niewielkim zmianom w Amsterdamie.

2. Drugą funkcją jest podkreślenie względnej autonomii i specyfiki poszczególnych filarów Unii. Wymienione organy bowiem nie działają na podstawie jednorodnych dla Unii norm kompetencyjnych, lecz te są autonomiczne i specyficzne dla każdego z filarów. W rezultacie np. Komisja nie ma w zasadzie inicjatywy prawodawczej w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (zob. jednak art. 14 ust. 4 TUE), a dzieli ją z państwami członkowskimi w zakresie współpracy policyjnej i sądowo-karnej (art. 34 ust. 2 TUE). W żadnym z filarów pozawspólnotowych nie jest też negocjatorem umów z państwami trzecimi ani z organizacjami międzynarodowymi (zob. art. 24 i 38 TUE; Komisja może jedynie wspomagać w tym zakresie urząd przewodniczącego). Z kolei Parlament Europejski, dysponujący szeroką władzą prawodawczą w obrębie prawa wspólnotowego, ma ledwie konsultacyjne uprawnienia w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych (zob. art. 39 TUE).

3. Na pierwszy rzut oka autonomię i specyfikę kompetencyjną poszczególnych filarów Unii Europejskiej podkreśla również stwierdzenie, iż instytucje "realizują swe uprawnienia zgodnie z warunkami i celami przewidzianymi" w traktatach ustanawiających Wspólnoty oraz w Traktacie o Unii Europejskiej. Jest tak z pewnością częściowo, ponieważ przepisy dotyczące każdego z filarów określają własne kryteria działania i cele (zob. np. art. 11, 29 i 30 TUE, art. 2 TWE). Z drugiej jednak strony należy podkreślić, że odwołanie się do warunków i celów ustalonych w Traktacie o Unii Europejskiej sprawia, iż kompetencje instytucji muszą być również wykonywane w zgodzie z ogólnymi warunkami (np. zasadą jednolitych ram instytucjonalnych czy przepisami o ściślejszej współpracy) i ogólnymi celami (art. 2 TWE), które mają zastosowanie we wszystkich trzech filarach Unii.

Artykuł 6. [Podstawowe zasady Unii Europejskiej. Prawa podstawowe. Tożsamość narodowa. Środki Unii Europejskiej] - Cezary Mik

1.Artykuł 6 TUE odnosi się do czterech zagadnień: 1) podstawowych zasad, na których zbudowana jest Unia Europejska (ust. 1); 2) ochrony praw podstawowych traktowanych jako zasady ogólne prawa (ust. 2); 3) poszanowania tożsamości narodowej państw członkowskich (ust. 3); 4) środków, za pomocą których Unia Europejska osiąga swoje cele i prowadzi własne polityki (ust. 4). Spośród nich jedynie drugie objęte zostało właściwością Trybunału Sprawiedliwości (art. 46 lit. d TUE).

2.Artykuł 6 jest stosunkowo nowym postanowieniem. W obecnej wersji obowiązuje od Traktatu z Amsterdamu (1.5.1999 r.). Do chwili powstania Unii Europejskiej postanowienie o podobnym znaczeniu i treści nie istniało. Zmianę w tym zakresie wprowadził Traktat z Maastricht z 1992 r. Wśród postanowień wspólnych Traktatu o Unii Europejskiej znalazł się bowiem art. F - poprzednik art. 6. Składał się on z trzech ustępów, z których drugi odpowiada dokładnie obecnemu ust. 2 (ochrona praw podstawowych; w pierwotnym ujęciu jednak Trybunał Sprawiedliwości nie miał właściwości w tej sferze; jurysdykcję Trybunałowi przyznał dopiero Traktat nicejski z 2001 r.), a trzeci obecnemu ust. 4 (środki Unii). Ustęp 1 natomiast stanowił ogólny odpowiednik obecnych ust. 1 i 3, jednak zasadniczo odmiennie rozkładał akcenty. Postanowienie to brzmiało następująco: "Unia szanuje tożsamość narodową jej Państw Członkowskich, których systemy rządów są oparte na zasadach demokratycznych".

3.Artykuł 6 ust. 1 deklaruje, że "Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne dla Państw Członkowskich". Postanowienie to odgrywa podwójną rolę. Z jednej strony zostają tutaj wymienione podstawowe wartości, które stanowią fundament aksjologiczny dla Unii (stanowią tzw. tożsamość europejską), a jednocześnie jako wartości wspólnie uznawane są za spoiwo państw członkowskich. Z drugiej strony wskazane zasady stanowią podstawę konstrukcyjną Unii Europejskiej, przenikając jej system instytucjonalny i sfery aktywności, a jednocześnie są to zasady wspólne dla państw członkowskich. Zarówno w przypadku zasad-wartości, jak i zasad konstrukcyjnych trzeba mieć świadomość, że różna natura Unii jako organizacji międzynarodowej i państw sprawia, iż wolność, demokracja, poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności oraz rządy prawa muszą być pojmowane z uwzględnieniem odmiennej specyfiki każdego z nich. Niezależnie od tego, należy podkreślić, że zasady wyliczone w art. 6 ust. 1 mają charakter polityczny, a nie ekonomiczny.

4. Treść ust. 1 art. 6 jest produktem pewnej ewolucji koncepcji i praktyki integracyjnej, zwłaszcza w zakresie integracji politycznej. Ze względu na zasadniczo gospodarczy charakter Wspólnot Europejskich, wymienionych zasad nie odnajdziemy w traktatach założycielskich Wspólnot Europejskich z lat 1951-1957 (Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą, Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej). Zasady te zaczynają pojawiać się dopiero po powstaniu Europejskiej Współpracy Politycznej. Szczególnie doniosłym dokumentem w tym względzie okazała się Deklaracja o tożsamości europejskiej przyjęta na szczycie w Kopenhadze 15.12.1973 r. Określiła ona podstawowe, wspólne dla uczestników Współpracy wartości, które nazwano tożsamością europejską i które potraktowano jako wyróżnik w stosunku do świata zewnętrznego. Pragnieniem państw-sygnatariuszy Deklaracji stało się zapewnienie poszanowania wartości prawnych, politycznych i moralnych, do których są przywiązane, i dbanie o zachowanie bogactwa płynącego z różnorodności ich kultur narodowych. Państwa stwierdziły, że podzielają tę samą koncepcję życia, opartą na woli budowania społeczeństwa pojmowanego i urzeczywistnianego w służbie człowieka. Zamierzały chronić zasady demokracji przedstawicielskiej, rządów prawa, sprawiedliwości społecznej (celu postępu gospodarczego) oraz poszanowania praw człowieka jako podstawowe elementy tożsamości europejskiej. Za część tożsamości europejskiej Deklaracja uznaje również wspólny rynek, oparty na unii celnej, stworzone instytucje oraz rozwinięte wspólne polityki i mechanizmy współpracy. Tożsamość europejska została uznana za koncepcję dynamiczną, która może być pogłębiona wraz z postępem dokonanym w konstrukcji europejskiej. Wartości uznane w Deklaracji z 1973 r. potwierdziła Deklaracja kopenhaska Rady Europejskiej w sprawie demokracji z 8.8.1978 r.

5. Ważny etap w kształtowaniu tożsamości europejskiej i jej praktycznego oblicza wyznacza również Uroczysta Deklaracja o Unii Europejskiej przyjęta przez Radę Europejską w Stuttgarcie (19.6.1983 r.). Przywołana tutaj zostaje m. in. Deklaracja z 1973 r. i sformułowanie znane częściowo z traktatów założycielskich. Celem państw członkowskich jest więc tworzenie coraz ściślejszego związku między narodami i państwami członkowskimi Wspólnoty Europejskiej, przy zachowaniu świadomości wspólnoty losu oraz woli afirmacji tożsamości europejskiej. Osiągnięciem Deklaracji jest jednoznaczne ustalenie, że poszanowanie i zachowanie demokracji przedstawicielskiej i praw człowieka w każdym państwie członkowskim stanowią ważne elementy przynależności do Wspólnot Europejskich.

6. Kolejnym krokiem w kierunku traktatowego uznania i zabezpieczenia wartości podstawowych był Jednolity Akt Europejski (17/28.2.1986 r.). Wprawdzie nie zdołano tu jeszcze wprowadzić postanowienia stanowiącego choćby namiastkę art. F (tym bardziej art. 6 ust. 1), lecz we wstępie JAE znalazło się stwierdzenie, że strony zdecydowane są popierać wspólnie demokrację, która opiera się na prawach podstawowych uznanych w konstytucjach i ustawach państw członkowskich, w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz Europejskiej Karcie Socjalnej, a zwłaszcza wolności, równości i sprawiedliwości społecznej. Zaznaczono także, iż w stosunkach zewnętrznych, dla zapewnienia międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, Wspólnota będzie kierowała się wartościami demokracji, poszanowania prawa oraz praw człowieka.

7. Wartości-zasady zostały po raz pierwszy wpisane do postanowienia traktatowego, chociaż jeszcze w sposób ułomny, na mocy Traktatu o Unii Europejskiej z 1992 r. Twórcy Traktatu już w preambule wyraźnie potwierdzili swoje przywiązanie do zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz rządów prawa. Kluczowy stał się jednak art. F ust. 1. Na jego podstawie Unia szanuje tożsamość narodową państw członkowskich, których systemy rządów oparte są na zasadach demokratycznych. Pełniejszy wyraz wartości (bliższy ujęciu Deklaracji z 1973 r.) dano w postanowieniach dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (cele II filara - art. J.1) i współpracy w rozwoju włączonej do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (art. 130u ust. 2). W obydwu przypadkach odwołano się do demokracji, rządów prawa, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, co uzmysławia, że wciąż łączono je bardziej ze stosunkami Unii ze światem zewnętrznym niż ze stosunkami wewnątrzunijnymi.

8. Sytuację zmienia dopiero Traktat z Amsterdamu, który z art. 6 ust. 1 czyni formułę ogólną. Przy tej okazji zostają również stworzone gwarancje przestrzegania tych zasad (możliwość zawieszania w prawach członkowskich w razie naruszenia zasad z art. 6 ust. 1 - art. 7 TUE i art. 309 TWE; przestrzeganie zasad z art. 6 ust. 1 TUE jako warunek przystąpienia do Unii Europejskiej - art. 49 TUE). Do chwili obecnej jednak art. 6 ust. 1 nie został objęty jurysdykcją Trybunału Sprawiedliwości (por. art. 46 TUE).

9.Artykuł 6 ust. 1 TUE wśród zasad, na których oparta jest Unia, na pierwszym miejscu wymienia wolność. Mimo że wielokrotnie pojawia się ona w różnych kontekstach w traktatach założycielskich Unii i Wspólnot, nie została jednak zdefiniowana w żadnym z dokumentów Unii Europejskiej czy też w orzecznictwie sądów wspólnotowych. Z całą pewnością jest ona przy tym elementem demokracji i należy do samej istoty praw człowieka i podstawowych wolności, a więc wartości wymienionych w art. 6 ust. 1 zaraz po wolności. W związku z tym powątpiewa się w sens jej samodzielnego umieszczenia w komentowanym postanowieniu. Z poglądem tym można wszakże polemizować. Wolność wyraża bowiem sedno liberalnej cywilizacji Zachodu. Wolność (zwłaszcza indywidualna) przenika myślenie, działanie, instytucje i prawo Zachodu. Wolność jest zatem wspólną autonomiczną wartością dla wszystkich państw członkowskich i zasadą, na której zbudowano Unię Europejską.

Wolność jest widziana w Unii Europejskiej w kategoriach przedmiotu chronionego, jak np. w ramach zapewniania swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału, swobody konkurencji (zob. art. 4, 14 ust. 2 TWE), przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (art. 29 TUE, art. 61 TWE). Jest też postrzegana w kategoriach prawa podmiotowego (zob. art. 43 TWE). Bez względu na podejście normatywne, wolność nigdy nie jest wartością bezwzględnie chronioną. W Unii Europejskiej dopuszcza się zatem ograniczenia w korzystaniu z wolności (zob. np. art. 39 ust. 2, art. 46, 57-60 TWE).

10. Ważną wartością i zasadą konstrukcyjną Unii jest też demokracja. Demokracja stanowi wyróżnik cywilizacji Zachodu, gdyż w znanym dzisiaj jej wydaniu jest genetycznie związana z Europą. Demokracja oznacza władzę ludu. Współcześnie przejawia się zwłaszcza w wyborach (głównie parlamentarnych), przedstawicielskim charakterze organów władzy, pluralizmie ideowym i organizacyjnym. Wszystkie państwa członkowskie Unii pozostają państwami demokratycznymi (przy całym bogactwie form demokracji). Dzięki temu można było również uznać, że Unia opiera się na demokracji. Kryteria demokracji muszą być jednak rozumiane z uwzględnieniem charakteru Unii.

Znaczenie demokracji dla Unii Europejskiej podkreślono już w Deklaracji w sprawie demokracji z 8.8.1978 r. Rada Europejska podkreśliła wówczas, że tożsamość europejska implikuje system polityczny demokracji pluralistycznej, który gwarantuje reprezentację poglądów w organizacji konstytucyjnej kompetencji i procedur niezbędnych dla ochrony praw człowieka. Deklaracja nazywa też bezpośrednie wybory do Parlamentu Europejskiego "jaskrawym przejawem ideału demokratycznego wspólnego dla wszystkich narodów, które je stanowią". Do kryteriów demokracji Deklaracja zalicza: pluralizm polityczny, partycypacjonizm wyborczy i przedstawicielski charakter Parlamentu Europejskiego. Idea demokracji pojawia się także w preambule Jednolitego Aktu Europejskiego.

Demokracja pojawia się też w Traktacie o Unii Europejskiej z Maastricht, i to nie tylko w kontekście art. F ust. 1, ale także w związku z promowaniem idei, że decyzje w Unii Europejskiej powinny być podejmowane jak najbliżej obywatela (art. A akapit 2). Ponadto demokracja stała się wartością promowaną w ramach współpracy w rozwoju (art. 130u ust. 2 TWE; od Nicei również w ramach współpracy gospodarczej, finansowej i technicznej - art. 181a ust. 1 akapit 2 TWE). Po podpisaniu Traktatu z Maastricht o demokracji wzmiankowała także Rada Europejska. Na posiedzeniu w Birmingham (16.10.1992 r.) stwierdziła ona: "Jako wspólnota demokracji, możemy postępować naprzód wyłącznie z poparciem naszych obywateli". W tym kontekście Rada zauważyła, że większa jedność możliwa jest bez nadmiernej centralizacji. Podkreśliła ona również rolę Parlamentu Europejskiego w demokratycznym życiu Wspólnot Europejskich. Z kolei w Deklaracji międzyinstytucjonalnej Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji w sprawie demokracji, przejrzystości i pomocniczości (25.10.1993 r.) podkreślono, iż w ramach wspólnotowych procedur prawodawczych mają być w pełni poszanowane zasady demokratyczne, które leżą u podstaw systemów rządów państw członkowskich. Z kolei Traktat z Amsterdamu zwraca uwagę, modyfikując nieco art. A, że decyzje w Unii mają być podejmowane "w najwyższym poszanowaniu zasady otwartości i jak najbliżej obywatela".

11. Bez wnikania w istotę poszczególnych rozwiązań instytucjonalnych można również odnotować, że przejawami uznania demokracji w Unii Europejskiej są: 1) obywatelstwo Unii, zwłaszcza w powiązaniu z prawami wyborczymi do Parlamentu Europejskiego i zgromadzeń lokalnych (art. 19 TWE oraz dyrektywy Rady nr 93/109 z 6.12.1993 r. i nr 94/80 z 19.12.1994 r.), a także w kontekście prawa petycji (art. 21 i 194 TWE) i działania Rzecznika Praw Obywatelskich (art. 195 TWE); 2) rozwój idei partii politycznych na poziomie europejskim (art. 191 TWE i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2004/2003 z 4.11.2003 r.); 3) zasady organizacji wyborów do Parlamentu Europejskiego (decyzja Rady nr 76/787/EWWiS, EWG, Euratomu z 20.9.1976 r. wraz z załącznikiem w postaci Aktu dotyczącego wyboru członków Parlamentu Europejskiego w powszechnych wyborach bezpośrednich z 1976 r., zmieniona decyzją Rady nr 2002/772/WE, Eur-atomu z 25.6.2002 r. i 23.9.2002 r.) i umacnianie jego kompetencji legislacyjnych, zwłaszcza w ramach procedury współdecydowania (art. 251 TWE); 4) dopuszczenie w ograniczonym zakresie reprezentacji władz regionalnych i lokalnych oraz grup zawodowych i społeczeństwa obywatelskiego do udziału w tworzeniu polityki i prawa wspólnotowego (Komitet Regionów, Komitet Gospodarczy i Społeczny - art. 257, 263 TWE); 5) włączenie parlamentów narodowych do procesu integracyjnego (zwłaszcza w ramach Protokołu w sprawie roli parlamentów narodowych z 1997 r. oraz COSAC).

12. Wagę i pozycję zasady demokracji jako elementu fundamentalnego dla Unii Europejskiej podkreślają in concreto też Trybunał Sprawiedliwości i Sąd Pierwszej Instancji. Łączy on przy tym demokrację zwłaszcza z pozycją, organizacją i funkcjami (prerogatywami) Parlamentu Europejskiego (co z pewnością wynika z właściwości Trybunału). Trybunał stwierdzał więc, chroniąc uprawnienia opiniodawcze Parlamentu, że konsultacja jest sposobem zapewnienia Parlamentowi efektywnego udziału w procesie legislacyjnym Wspólnoty. "Jest ona refleksem, wprawdzie ograniczonym, na poziomie Wspólnoty podstawowej zasady demokratycznej, według której narody uczestniczą w wykonywaniu władzy za pośrednictwem zgromadzenia przedstawicielskiego". Z kolei Sąd Pierwszej Instancji podniósł, że w przypadku gdy akty są stanowione przez Radę bez udziału Parlamentu Europejskiego (przypadek art. 139 TWE), "poszanowanie zasady demokracji, na której oparta jest Unia, wymaga - w braku udziału Parlamentu Europejskiego w procesie przyjmowania aktu prawnego - aby udział narodów w tym procesie był zapewniony w sposób alternatywny, w tym przypadku [polityka socjalna - C. M.] za pośrednictwem partnerów społecznych, którzy zawarli umowę [...]. W celu kontroli poszanowania tego wymogu na Komisji i Radzie spoczywa sprawdzenie reprezentatywności danych partnerów społecznych". Wystarczająca skumulowana reprezentatywność partnerów europejskich (w rozstrzyganej sprawie wchodziły w grę Związek Konfederacji Przemysłu i Pracowników Europy - UNICE, Europejskie Centrum Zakładów Publicznych - CEEP, Europejska Konfederacja Związków Zawodowych - CES) występuje wówczas, gdy jako sygnatariusze porozumień reprezentują wszystkie kategorie przedsiębiorstw i pracowników na poziomie wspólnotowym.

Sąd Pierwszej Instancji wypowiedział się na temat zasady demokracji również w kontekście ochrony autonomii organizacyjnej parlamentu i pozycji deputowanych. Na tle sporu o możliwość ustanowienia w Parlamencie Europejskim frakcji technicznej skupiającej niezależnych deputowanych stwierdził, że zasada demokracji stanowi "element założycielski" Unii Europejskiej. Jako taka jednak nie zabrania Parlamentowi Europejskiemu przyjmowania środków organizacji wewnętrznej zmierzających do lepszego wypełniania (z uwzględnieniem jego cech specyficznych) jego roli instytucjonalnej i celów, które są mu przypisane w Traktacie. Do Parlamentu Europejskiego należy sprawdzenie, pod ewentualną kontrolą sędziego wspólnotowego, czy określona sytuacja we wszelkich jej aspektach jest zgodna z zasadą demokracji. Zasada ta nie pozwala na to, aby warunki wykonywania mandatu przez demokratycznie wybranych deputowanych były naruszane przez brak przynależności do grup politycznych, w zakresie, w jakim przekraczane jest to, co niezbędne do osiągnięcia uzasadnionych celów Parlamentu przez jego organizację w takie grupy polityczne.

13. Z zasadą demokracji nierozerwalnie związana jest zasada przejrzystości. Jak zauważył Sąd Pierwszej Instancji, zasada ta zmierza do zapewnienia bardziej znaczącej roli obywatelom w procesie decyzyjnym i gwarantowania, aby akty administracyjne były wydawane z większą właściwością, skutecznością i odpowiedzialnością w stosunku do obywateli w systemie demokratycznym. Wspomaga ona wzmocnienie zasad demokracji i poszanowania praw człowieka. Zasada przejrzystości dotyczy zwłaszcza dostępu publicznego do dokumentów głównych organów Unii (zob. art. 255 TWE).

14.Artykuł 6 ust. 1 TUE zalicza do fundamentalnych zasad Unii Europejskiej także zasadę poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności. Pojęcie "prawa człowieka i podstawowe wolności" oraz zasada ich poszanowania są z pewnością wzięte z ogólnego prawa międzynarodowego i międzynarodowych dokumentów politycznych (zob. np. art. 1 pkt 3 Karty NZ, Powszechną Deklarację Praw Człowieka z 10.12.1948 r., zasadę VII Deklaracji zasad zawartej w Akcie Końcowym KBWE z 1.8.1975 r.). W praktyce integracyjnej zasada poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności pojawia się zwłaszcza od czasów Deklaracji kopenhaskiej o tożsamości europejskiej z 1973 r. Tak jak inne wartości, prawa człowieka i podstawowe wolności zostały zaliczone do tożsamości europejskiej pojmowanej wówczas jako wyróżnik Europy w stosunkach z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi. Od tego też czasu prawa człowieka i podstawowe wolności są pojęciem wykorzystywanym przede wszystkim na potrzeby zewnętrzne (zob. też preambułę Jednolitego Aktu Europejskiego oraz obowiązujące postanowienia art. 11 ust. 1 myślnik 5 TUE - w odniesieniu do celów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa; art. 177 ust. 2 i art. 181a ust. 1 akapit 2 TWE - w odniesieniu do polityki współpracy w rozwoju oraz współpracy gospodarczej, finansowej i technicznej). W przypadku relacji wewnętrznych, zwłaszcza w traktatowym języku prawnym (art. 6 ust. 2, art. 46 lit. d TUE - od Nicei, art. 136 TWE) i języku prawniczym i politycznym organów Unii (przede wszystkim sądów wspólnotowych), używa się w zasadzie pojęcia praw podstawowych (zob. dalej komentarz do art. 6 ust. 2 TUE). Nie zmienia tej konkluzji fakt, że w niektórych dokumentach politycznych (np. w rezolucjach Parlamentu Europejskiego, dorocznych raportach Rady Unii Europejskiej) używa się określenia "prawa człowieka" zarówno w stosunku do stosunków wewnątrzunijnych, jak i zewnątrzunijnych. To rozróżnienie nie powinno być pojmowane jako przeciwstawianie praw człowieka i podstawowych wolności prawom podstawowym czy odwrotnie. Są to bowiem tylko odmienne ujęcia tej samej problematyki. Poniekąd prawa człowieka można uznać za pojęcie nadrzędne w stosunku do praw podstawowych. Prawa człowieka i podstawowe wolności jako zasada podstawowa Unii zostały uznane w prawie pierwotnym po raz pierwszy dopiero w Traktacie amsterdamskim (art. 6 ust. 1 TUE). Nie zostały one wyartukułowane w tym charakterze w Maastricht (por. art. F ust. 1).

15. Unia Europejska, uznając międzynarodową proweniencję zasady poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, nie zmierza do zdefiniowania praw i wolności. Na podstawie analizy traktatów i praktyki organów międzynarodowej ochrony tych praw można jednak stwierdzić, iż prawami człowieka są sytuacyjnie rozwarstwione, naturalne i niezbywalne możności ludzkie, co do istoty indywidualne, lecz społecznie zdeterminowane, powszechne podmiotowo, przedmiotowo, terytorialnie, temporalnie, a częściowo także kulturowo, konieczne i zawsze wynikające z przyrodzonej każdemu człowiekowi godności osobowej. Prawo obiektywne jest dla praw człowieka jedynie gwarancją ochronną, która ich nie tworzy. Unia Europejska patrzy na prawa człowieka i podstawowe wolności w sposób integralny. Jak wynika choćby z Deklaracji Rady Europejskiej o prawach człowieka z 29.6.1991 r., tak prawa obywatelskie i polityczne, a także gospodarcze, socjalne i kulturalne są niepodzielne i mają podstawowe znaczenie dla pełnego urzeczywistniania godności ludzkiej oraz uzasadnionych dążeń każdej jednostki. Integralne podejście wynika z usytuowania jednostki ludzkiej, jak mówi o tym Deklaracja Unii Europejskiej z okazji pięćdziesiątej rocznicy Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka (Wiedeń, 10.12.1998 r.), "w centrum polityk, które prowadzimy. Poszanowanie godności ludzkiej każdego pozostaje naszym wspólnym celem".

16. Zasada poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności jest rozumiana przez Unię Europejską jako odpowiedzialność za obronę praw człowieka w świecie i obowiązek ich promowania tak na forach międzynarodowych, jak w stosunkach bilateralnych. W szczególny sposób traktuje przy tym standardy ochronne wyznaczane przez Powszechną Deklarację Praw Człowieka oraz Międzynarodowe Pakty Praw Człowieka. Deklaracja wiedeńska z 1998 r. stanowi, iż "Stosowanie Deklaracji Powszechnej i innych instrumentów międzynarodowych w dziedzinie praw człowieka ma znaczenie pierwszorzędne, jeśli pragnie się, aby prawa, które one zawierają, stały się rzeczywiście powszechne". Zarazem wskazuje się, że Unia jest też świadoma konieczności promowania praw człowieka w państwach, które wchodzą w jej skład (w tym kontekście podkreśla się rolę Europejskiej Konwencji Praw Człowieka).

17. Ostatnią z zasad, którą wymienia art. 6 ust. 1 TUE, jest zasada rządów prawa (fr. état de droit; ang. rule of law). Koncepcja rządów prawa ma niewątpliwie rodowód państwowy i jest związana z przełamywaniem arbitralności w relacjach władza państwowa-jednostki jej podległe przez zapewnienie, że władza działa na podstawie i w granicach prawa (państwo podporządkowane prawu). Jak się uważa, idea rządów prawa pojawiła się pod koniec XIX w. w Niemczech i na początku XX w. we Francji. Do procesu integracyjnego koncepcja ta zostaje wprowadzona na mocy Deklaracji kopenhaskiej o tożsamości europejskiej z 1973 r. Tak jak demokracja oraz prawa człowieka i podstawowe wolności, rządy prawa stają się kryterium tożsamości europejskiej, a ich poszanowanie warunkiem dobrych stosunków ze światem zewnętrznym. Później rządy prawa w tym ujęciu utrwala preambuła Jednolitego Aktu Europejskiego. Traktat z Maastricht czyni z nich regułę prawa pierwotnego (art. J.1 TUE w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, art. 133u ust. 2 TWE w odniesieniu do współpracy w rozwoju), lecz nie uznaje rządów prawa w art. F ust. 1 TUE za fundament Unii Europejskiej.

18. Niezależnie od uznania rządów prawa w deklaracjach politycznych i traktatach założycielskich, idea ta przeniknęła m.in. do orzecznictwa sądów wspólnotowych, i to w zastosowaniu do relacji wewnątrzwspólnotowych. W orzeczeniach sądów wspólnotowych mówi się przy tym w szczególności o zasadzie legalizmu (fr. principe de légalité; ang. principle of legality) lub o wspólnocie prawa/rządach prawa (fr. communauté de droit; ang. community based on the rule of law), jakkolwiek nie jest zupełnie jasne, czy idee te są równoznaczne czy znaczeniowo odmienne. W pewnym stopniu można uznać, że legalizm jest centralną ideą rządów (wspólnoty) prawa. Korespondują z tym wyroki Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Parti écologiste "Les Verts" przeciwko Parlamentowi Europejskiemu z 23.4.1986 r. oraz Sądu Pierwszej Instancji w sprawach J.-C. Martinez, Ch. De Gaulle, Front National oraz Emma Bonino i inni z 2.10.2001 r., w których przypomniał, że "Wspólnota Europejska jest wspólnotą prawa w tym znaczeniu, że ani państwa członkowskie, ani instytucje nie mogą uchylić się od kontroli zgodności ich aktów z podstawową kartą konstytucyjną, którą jest Traktat, i że ten ostatni ustanowił zupełny system środków procesowych i procedur mających na celu powierzenie Trybunałowi kontroli legalności aktów instytucji". Legalizm należy też kojarzyć z zasadą, iż każdy akt instytucji Wspólnoty musi mieć podstawę prawną, określaną na podstawie czynników obiektywnych i podlegającą weryfikacji ze strony sądów wspólnotowych.

19. Z ideą rządów prawa w Unii Europejskiej związane jest szeroko rozumiane pojęcie bezpieczeństwa prawnego, w tym pewności prawa, nieretroakcji, proporcjonalności. Tak też, wykazując dbałość o jakość systemu prawnego Wspólnot, Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że wszystkie rygorystyczne wymogi formalne związane z projektowaniem, przyjmowaniem i nadawaniem autentyczności aktom instytucjonalnym są niezbędne do zapewnienia stabilności i pewności prawnej dla podmiotów, do których akty te są skierowane. Formalizm taki jest ściśle konieczny do utrzymania systemu prawnego opartego na hierarchii norm. Gwarantuje on przestrzeganie zasad legalizmu, pewności prawnej i właściwej administracji. W kontekście wymogów formalnych należy również odnotować, że szczególne znaczenie ma uzasadnianie aktów instytucjonalnych. Według ustalonego orzecznictwa uzasadnienie aktu musi być odpowiednie do charakteru środka prawnego. Musi wyraźnie i jednoznacznie pokazywać rozumowanie instytucji Wspólnoty, która wydaje ten środek, i w taki sposób, aby osoby zainteresowane mogły poznać uzasadnienie i aby Trybunał mógł wykonać swą władzę kontroli sądowej aktu. W kontekście implementacji prawa wspólnotowego, a zwłaszcza jego transpozycji, Trybunał Sprawiedliwości z kolei orzekł, że zasady bezpieczeństwa prawnego i ochrony jednostek wymagają, w dziedzinach objętych prawem wspólnotowym, aby przepisy krajowe były jednoznacznie sformułowane, dając jednostkom jasne i precyzyjne rozumienie ich praw i obowiązków, a sądom pozwalając zapewnić, aby były one przestrzegane.

20. Duże znaczenie dla bezpieczeństwa prawnego ma nieretroaktywność prawa. Trybunał stwierdził, że zasada bezpieczeństwa prawnego zabrania, aby akty instytucjonalne wywierały skutki prawne wstecz, tzn. przed ich publikacją. Odstępstwo od tej reguły możliwe jest wyjątkowo, gdy osiągnięcie zamierzonego celu tego wymaga i z zastrzeżeniem należytego poszanowania zaufania prawnego zainteresowanych. Zakaz retroaktywnego działania prawa Trybunał odnosił także do rozporządzeń i dyrektyw. Według niego, rozporządzenie nie może stanowić uzasadnienia a posteriori dla skutku retroaktywnego krajowych przepisów karnych stosowanych do czynów niepodlegających karze w chwili ich popełnienia według prawa krajowego. Dotyczy to również sytuacji, gdy przepisy karne państwa członkowskiego obowiązujące w chwili popełnienia czynu są nieważne ze względu na ich sprzeczność z prawem wspólnotowym. W stosunku do dyrektyw Trybunał spostrzegł natomiast, że obowiązek wykładni krajowego prawa wykonawczego zgodnej z dyrektywą jest ograniczony zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego, a zwłaszcza zasadami bezpieczeństwa prawnego i nieretroaktywności. Nie może on więc prowadzić do tego, iż niezależnie od ustawy karnej wydanej w wykonaniu dyrektywy zostaje określona lub obostrzona odpowiedzialność karna osób, które działają z naruszeniem jej postanowień.

21. Ważnym elementem rządów prawa jest zasada proporcjonalności. Zgodnie z art. 5 akapit 3 TWE zasada ta oznacza, że "Działanie Wspólnoty nie wykroczy poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów niniejszego Traktatu". Wynika z tego zatem, że traktatowa zasada skierowana jest do instytucji i że opiera się na kryterium minimalizmu ingerencji wspólnotowej. Konkluzję taką potwierdzają Trybunał Sprawiedliwości i Sąd Pierwszej Instancji. W ich rozumieniu środki nałożone aktem wspólnotowym powinny móc zrealizować cel i nie przekraczać granic tego, co niezbędne do jego osiągnięcia. Jeśli istnieje wybór środków tego rodzaju, należy wybierać środki jak najmniej inwazyjne, a niedogodności nimi wywołane nie powinny być dysproporcjonalne w stosunku do urzeczywistnianego celu. Zasada proporcjonalności ma jednak również znaczenie w odniesieniu do oceny przez Wspólnotę postępowania państw członkowskich, które korzystają zwłaszcza z dopuszczalnej na mocy Traktatu i orzecznictwa wspólnotowego możliwości ograniczania wolności podstawowych rynku wewnętrznego ze względu na ochronę celów pozagospodarczych. Wymóg proporcjonalności służy w tym przypadku ograniczeniu arbitralności państw w stosowaniu środków restryktywnych.

22. Poszanowanie zasad składających się na tożsamość europejską zostało zabezpieczone prewencyjnymi i represyjnymi instrumentami prawnymi. Instrumentem o charakterze prewencyjnym jest uzależnienie przyjęcia do Unii od respektowania zasad z art. 6 ust. 1 (art. 49 TUE; zob. komentarz). Instrumentem represyjnym jest możliwość nakładania sankcji organizacyjnych (zawieszenie praw w Unii; Traktat o Unii Europejskiej nie przewiduje wykluczenia z organizacji) na państwa w sposób poważny i stały naruszające zasady podstawowe, na których opiera się Unia Europejska (art. 7 TUE i art. 309 TWE; zob. komentarz do art. 7 TUE). Nie ma możliwości sądowej ochrony wartości podstawowych. Trybunał Sprawiedliwości może wypowiadać się jedynie co do proceduralnych aspektów stosowania sankcji organizacyjnych (por. art. 46 lit. e TUE).

23. W strukturze art. 6 szczególne miejsce zajmuje ust. 2. Brzmi on następująco: "Unia szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 roku oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla Państw Członkowskich jako zasady ogólne prawa wspólnotowego". Pomimo jego umiejscowienia w Traktacie o Unii Europejskiej, dotyczy on wyłącznie ochrony praw podstawowych w sferze prawa wspólnotowego. Mógł być zatem umieszczony z powodzeniem w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską. Jednak włączenie ochrony praw podstawowych do postanowień ogólnych Traktatu o Unii Europejskiej ma z pewnością podkreślać jej duże znaczenie dla procesu integracji europejskiej jako całości. Usytuowanie ochrony w art. 6 ust. 2 jest też uzasadnione powiązaniem praw podstawowych z podstawowymi zasadami Unii Europejskiej, a zwłaszcza z ochroną praw człowieka i podstawowych wolności. Warto w tym miejscu odnotować, że Traktat amsterdamski wprowadził do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską pojęcie podstawowych praw socjalnych, które można uznać za konkretyzację praw podstawowych z art. 6 ust. 2 (art. 136 TWE).

24.Artykuł 6 ust. 2 ustanawia zasadę poszanowania przez Unię Europejską praw podstawowych. Deklarując ją, jednocześnie wskazuje na dwa podstawowe, zdaniem twórców Traktatu, źródła praw podstawowych - wspólne tradycje konstytucyjne państw członkowskich oraz europejską Konwencję praw człowieka z 1950 r. Tym samym artykułuje tzw. regułę (formułę) kreującą. Artykuł 6 ust. 2 określa również rangę praw podstawowych we wspólnotowym porządku prawnym: stanowią one zasady ogólne prawa wspólnotowego. Komentowane postanowienie nie zawiera natomiast katalogu praw chronionych (zob. dalej komentarz).

25.Artykuł 6 ust. 2 jest wynikiem ewolucji, która nastąpiła zwłaszcza w orzecznictwie sądów wspólnotowych: od negacji praw podstawowych po ich uznanie i poszerzającą się ochronę. Z punktu widzenia treści reguły kreującej postanowienie to nie jest z pewnością wynikiem zadowalającym, ponieważ tylko częściowo odzwierciedla rozważania orzecznicze (w szczególności pomija odwołania do innych niż europejska Konwencja praw człowieka źródeł wytycznych dla praw podstawowych).

26. Istnienie praw jednostki w systemie prawa wspólnotowego było przez dłuższy czas negowane (1951-1969). Trybunał Sprawiedliwości konsekwentnie odmawiał im ochrony. Uzasadnieniem dla tej sytuacji był zapewne brak jednoznacznych postanowień prawa pierwotnego powiązany ze ściśle gospodarczym charakterem traktatów założycielskich. Jednak decydującą przyczyną była zwężająca w tej dziedzinie wykładnia właściwości samego Trybunału Sprawiedliwości. Trybunał zdecydował się włączyć prawa jednostki do prawa wspólnotowego dopiero w obliczu groźby podważenia jego efektywności wskutek postawy niektórych sądów konstytucyjnych i najwyższych (zwłaszcza francuskiej Rady Konstytucyjnej i niemieckiego ZTK), które negowały zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego m.in. ze względu na to, że nie gwarantowało ono ochrony dla praw jednostki odpowiadającej krajowej ochronie konstytucyjnej.

27. Po raz pierwszy Trybunał Sprawiedliwości uznał istnienie praw jednostki w prawie wspólnotowym w wyroku wstępnym w sprawie Erich Stauder przeciwko Miastu Ulm z 12.11.1969 r. Nazwał on je wówczas podstawowymi prawami człowieka, nadał im rangę zasad ogólnych prawa i stwierdził, że sam stoi na straży ich przestrzegania. Trybunał jednak nie wskazał uzasadnienia dla swojej jurysdykcji w tym względzie. Uczynił to w dwóch kolejnych wyrokach dotyczących praw jednostki. Najpierw w wyroku w sprawie Internationale Handelsgesellschaft mbH przeciwko Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel z 17.12.1970 r. Trybunał orzekł, że sprzeczne z Traktatem jako niezależnym źródłem prawa byłoby uzależnianie jego działania od zgodności z prawem krajowym. Także ważność środka wspólnotowego nie może zależeć od zgodności z prawami podstawowymi tak jak są one uznane w konstytucji lub z zasadami krajowego systemu konstytucyjnego. Wówczas Trybunał zapytał retorycznie, czy prawo wspólnotowe nie tworzy ochrony adekwatnej do praw jednostki, i stwierdził: "Rzeczywiście, ochrona praw podstawowych stanowi integralną część zasad ogólnych prawa chronionych przez Trybunał Sprawiedliwości. Ochrona takich praw, inspirowana tradycjami konstytucyjnymi wspólnymi dla państw członkowskich, musi być zapewniona w ramach struktury i celów Wspólnoty". W ten sposób Trybunał po raz pierwszy posłużył się pojęciem "prawa podstawowe" i wskazał, że przy ich konstruowaniu czerpie inspirację ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich. Drugim ważnym dla uzasadnienia właściwości Trybunału orzeczeniem był wyrok w sprawie J. Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich z 14.5.1974 r. Trybunał potwierdził tu najpierw status praw podstawowych jako zasad ogólnych prawa i jednoznacznie wskazał, że czerpie inspirację ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich. Wskazał przy tym, że nie może utrzymywać w mocy aktów wspólnotowych, które są sprzeczne z prawami podstawowymi uznanymi i chronionymi przez konstytucje tych państw. Ponadto, co ważne, dodał: "Podobnie traktaty międzynarodowe dotyczące ochrony praw człowieka, z którymi państwa członkowskie współpracowały lub których są sygnatariuszami, mogą dostarczać wskazówek, które powinny być zachowywane w ramach prawa wspólnotowego".

28. Ważnym momentem w ewolucji wspólnotowej ochrony praw podstawowych było przyjęcie Wspólnej Deklaracji Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji dotyczącej ochrony praw podstawowych oraz europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (5.4.1977 r.). Doszło tutaj bowiem po raz pierwszy do wyraźnego uznania praw podstawowych przez instytucje Wspólnoty. Podkreśliły one, że "przywiązują pierwszorzędne znaczenie do ochrony praw podstawowych, jakie wynikają w szczególności z konstytucji państw członkowskich i z europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności". Tym samym doszło nie tylko do uznania dorobku Trybunału Sprawiedliwości, lecz także do rozwoju koncepcji ochronnej przez jednoznaczne uwypuklenie znaczenia europejskiej Konwencji praw człowieka. Parlament, Rada i Komisja podkreśliły też, że szanują i będą szanowały te prawa "w wykonywaniu swych kompetencji i w osiąganiu celów Wspólnot Europejskich". Deklarację dostrzegł również Trybunał Sprawiedliwości, powołując ją w niektórych swoich wyrokach.

29. Ranga praw podstawowych została uznana po raz pierwszy na poziomie prawa pierwotnego w preambule Jednolitego Aktu Europejskiego (17/28.2.1986 r.), w którym czytamy, że państwa-strony są zdecydowane "wspólnie działać na rzecz demokracji na podstawie praw podstawowych, w szczególności wolności, równości i sprawiedliwości społecznej, uznanych w konstytucjach i ustawach państw członkowskich, w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz w Europejskiej Karcie Socjalnej.

30. Przełomowym momentem okazało się przyjęcie Traktatu z Maastricht, który poprzez art. F ust. 2 TUE włączył do corpus iuris communitatis postanowienie wyraźnie uznające obowiązek ochrony praw podstawowych. Traktatowej konstytucjonalizacji uległ obowiązek poszanowania praw podstawowych. Jego treść do dnia dzisiejszego, pomimo nowelizacji amsterdamskiej i nicejskiej, nie uległa zmianie. Traktat z Maastricht nie przewidywał natomiast ochrony sądowej dla art. F ust. 2. Ochronę taką stworzył dopiero Traktat nicejski (art. 46 lit. d TUE).

31. Rozwój koncepcji praw podstawowych w perspektywie dążenia do ustanowienia rzeczywistej unii politycznej w ramach Unii Europejskiej i jej konstytucjonalizacji sprawił, że podjęto prace nad opracowaniem własnej unijnej karty praw podstawowych. Ich rezultatem było przyjęcie Uroczystej Proklamacji Parlamentu Europejskiego, Rady Unii Europejskiej oraz Komisji Europejskiej - Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (7.12.2000 r.). Karta została jednak oparta na znacznie szerszym ujęciu praw podstawowych, poważnie wykraczającym ideowo i przedmiotowo poza art. 6 ust. 2 TUE. Karta sformułowała w preambule zatem bardzo szeroką formułę kreującą. W ust. 5 preambuły Karta stwierdza, że źródłami praw podstawowych są "w szczególności" (formuła otwarta, inna niż w art. 6 ust. 2): wspólne dla państw członkowskich tradycje konstytucyjne i zobowiązania międzynarodowe, traktaty założycielskie Unii Europejskiej i Wspólnot Europejskich, Europejska Konwencja Praw Człowieka, Europejska Karta Socjalna, Wspólnotowa karta podstawowych praw socjalnych pracowników, orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Do praw podstawowych zaliczyła nie tylko prawa podstawowe funkcjonujące jako zasady ogólne prawa wspólnotowego (nawet takie, których sądy wspólnotowe jeszcze wyraźnie nie uznały), lecz również kategorie praw dotąd niewiązane z prawami podstawowymi, jak prawa obywateli Unii oraz pewne zasady sektorowe (np. związane z ochroną konsumenta czy środowiska naturalnego). Karta zaczyna być powoływana w orzecznictwie sądów wspólnotowych jako dokument, w którym zostały zebrane i uwidocznione dotąd rozproszone prawa podstawowe. Nie dochodzi jednak w ten sposób do bezpośredniego uznania praw w niej zawartych za zasady ogólne prawa.

32.Artykuł 6 ust. 2 TUE wskazuje, że należy szanować prawa podstawowe tak jak wynikają one z europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich. Formuła ta wymaga osobnego komentarza.

33. Z orzecznictwa sądów wspólnotowych wynika, że przy uznawaniu praw podstawowych jako zasad ogólnych prawa kierują się one wskazówkami wynikającymi z dokumentów międzynarodowych z dziedziny praw człowieka. Ten element formuły kreującej prawa podstawowe jest powtarzany w orzecznictwie do dzisiaj. Jednocześnie od wyroku w sprawie J. Nold z 1974 r. Trybunał zaczyna dostrzegać znaczenie europejskiej Konwencji praw człowieka (od 1974 r. wszystkie państwa członkowskie były stronami Konwencji, jako ostatnia ratyfikowała ją w tym właśnie roku Francja). Na jej szczególne dla integracji europejskiej znaczenie zwróciły uwagę również instytucje wspólnotowe w Deklaracji z 1977 r. Wszakże Trybunał Sprawiedliwości formalnie zaakceptował szczególną pozycję Konwencji stosunkowo późno. Najpierw, w wyroku w sprawie M. Johnston z 1986 r., stwierdził, że zasady konwencyjne muszą być brane pod uwagę w prawie wspólnotowym przy zapewnianiu ochrony prawom podstawowym. Jednak dopiero w wyroku w sprawie Hoechst AG z 1989 r. jednoznacznie orzekł, że zapewniając ochronę prawom podstawowym kieruje się wskazówkami wynikającymi z dokumentów międzynarodowych z dziedziny praw człowieka, wśród których europejska Konwencja praw człowieka ma szczególne znaczenie. Odtąd sądy wspólnotowe stale powtarzają formułę kreującą, łącznie z podkreśleniem rangi europejskiej Konwencji.

34. Uznanie szczególnego znaczenia europejskiej Konwencji praw człowieka w orzecznictwie sądowym i w Deklaracji instytucjonalnej z 1977 r. - Traktatu Rady Europy, a więc organizacji istniejącej obok Wspólnot Europejskich - pozwoliło żywić nadzieję, że Wspólnota jako taka przystąpi do tej Konwencji. Zachęcona zwłaszcza pozytywną postawą Rady wobec Konwencji Komisja złożyła jeszcze 4.4.1979 r. memorandum dotyczące przystąpienia Wspólnot Europejskich do Europejskiej konwencji praw człowieka. Rada jednak nie podjęła działania, sprawiając, że sprawę poniechano aż do 1990 r. Korzystając z dążenia do ustanowienia Unii Europejskiej, Komisja wystąpiła ponownie w tej sprawie do Rady w komunikacie z 19.11.1990 r. Jednak również wówczas Rada nie podjęła pozytywnych kroków. Echem starań o przystąpienie do Konwencji stał się niewątpliwie art. F ust. 2 TUE. Po wejściu w życie Traktatu z Maastricht Rada indagowana przez Parlament Europejski i naciskana przez Komisję Europejską zdecydowała się wnieść 26.4.1994 r. do Trybunału Sprawiedliwości wniosek o wydanie opinii w trybie art. 228 (obecnie art. 300) ust. 6 TWE co do możliwości zawarcia umowy dotyczącej przystąpienia Wspólnoty do Konwencji. Trybunał wydał opinię 28.3.1996 r. Trybunał Sprawiedliwości odrzucił możliwość przystąpienia Wspólnoty Europejskiej do europejskiej Konwencji praw człowieka. Trybunał podkreślił, że Wspólnota nie ma kompetencji regulacyjnych w sferze praw człowieka objętych Konwencją oraz wskazał, że przystąpienie do Konwencji spowodowałoby zasadniczą zmianę w obecnym systemie ochrony praw człowieka we Wspólnocie, która byłaby następstwem wpisania systemu Wspólnoty w odrębny system instytucjonalny, jakim jest system Konwencji, oraz włączenia wszystkich przepisów (praw i wolności) Konwencji do wspólnotowego porządku prawnego. W konsekwencji ewentualne przystąpienie do Konwencji musiałoby być poprzedzone nowelizacją traktatu założycielskiego. Z powodu braku przeniesienia kompetencji przez państwa członkowskie na Wspólnotę w sferze praw człowieka nie jest przy tym również możliwe uznanie, że Wspólnota może przystąpić do Konwencji wskutek substytucji kompetencyjnej (na podobnej zasadzie jak GATT47).

35. Niemożność przystąpienia do europejskiej Konwencji sprawia, że Wspólnota nie jest jej stroną. W związku z tym, mimo brzmienia art. 6 ust. 2, sądy wspólnotowe nie mogą wprost opierać swoich orzeczeń na Konwencji. Jest ona bowiem tylko jednym ze źródeł praw podstawowych, które istnieją we wspólnotowym porządku prawnym jako zasady ogólne prawa. Tylko w tym kontekście może być ona rozpatrywana. W tym kontekście zbyt daleko idące jest stanowisko wypowiadane nieraz w doktrynie, że prawa i wolności zawarte w Konwencji zostały na mocy art. 6 ust. 2 w związku z art. 46 lit. d TUE inkorporowane automatycznie do prawa wspólnotowego (wiążą wprost, a nie są tylko wskazówkami), ponieważ art. 6 ust. 2 stwierdza, że Unia szanuje prawa podstawowe gwarantowane m.in. w Konwencji.

36. Pomimo generalnie przychylnej postawy wobec europejskiej Konwencji w istocie aż do końca lat osiemdziesiątych była ona traktowana dość powierzchownie, a orzecznictwo powstałe na jej podstawie praktycznie pomijane. Dopiero od początku lat dziewięćdziesiątych można odnotować głębsze sięganie do Konwencji i orzeczeń z nią związanych. Współcześnie przez europejską Konwencję (także w ujęciu art. 6 ust. 2 TUE) należy rozumieć nią samą, a także protokoły dodatkowe oraz orzecznictwo strasburskie (zwłaszcza Europejskiego Trybunału Praw Człowieka). W konsekwencji rozumienie wskazówek wynikających z Konwencji powinno ewoluować w miarę rozwoju orzecznictwa strasburskiego. W praktyce wspólnotowej europejska Konwencja jest traktowana nie tylko jako źródło wskazówek używanych przy uznawaniu praw podstawowych, lecz jest także wykorzystywana jako kontekst interpretacyjny w wykładni norm wspólnotowych oraz jako inspiracja w stanowieniu prawa pochodnego i jego element normatywny.

37. Drugim z elementów konstrukcyjnych praw podstawowych są wspólne tradycje konstytucyjne państw członkowskich. Sądy wspólnotowe traktują je jako źródło inspiracji, a nie wskazówek, co ma pokazywać mniejsze uzależnienie wspólnotowego systemu ochrony praw od prawa krajowego, bardziej elastyczny wpływ na treść standardów wspólnotowych niż w przypadku dokumentów międzynarodowych z zakresu praw człowieka. Rozumienie wspólnych tradycji nie jest jednak jednoznaczne. W szczególności niejasna jest koncepcja tradycji konstytucyjnych, chociaż w orzecznictwie jest ona zwykle kojarzona z prawem obowiązującym - wszakże nie tylko z normami konstytucyjnymi, lecz co najmniej także ustawowymi. W doktrynie wykazuje się też, że wspólnota tradycji praktycznie nie istnieje, a katalogi praw i wolności znacząco różnią się od siebie. W praktyce, oceniając istnienie wspólnych tradycji konstytucyjnych, Trybunał Sprawiedliwości nie kieruje się kryterium wspólnego mianownika, lecz kryterium jakościowym, co sprawia, że niekiedy tylko kilka tradycji (wyjątkowo nawet jedna) stanie się źródłem inspiracji prawotwórczej. Podczas ustalania wspólnych tradycji Trybunał bierze pod uwagę potrzeby gospodarcze, socjalne, polityczne przestrzeni wspólnotowej oraz zdolność tradycji do zintegrowania się z celami i zasadami wspólnotowymi. Rzeczywiste znaczenie wspólnych tradycji jest znakomicie mniejsze od europejskiej Konwencji.

38.Artykuł 6 ust. 2 TUE formułuje zasadę poszanowania praw podstawowych jako obowiązek spoczywający na Unii Europejskiej. Unia Europejska na potrzeby tego postanowienia może być rozumiana jako instytucje unijne oraz państwa członkowskie. Biorąc pod uwagę, że prawa podstawowe są tutaj pojmowane jako zasady ogólne prawa wspólnotowego, obowiązek ten należy rozumieć przede wszystkim w sposób negatywny: instytucje i państwa członkowskie mają powstrzymać się od naruszania praw podstawowych. Problemem jest możliwość wywodzenia również obowiązków pozytywnych Unii (ujmowanej tym razem jako instytucje), a zatem promowania praw podstawowych. Mimo że istnienie takiego obowiązku nie jest zupełnie wykluczone, to jednak brak normy kompetencyjnej po stronie instytucji Unii pozwalającej na stanowienie prawa, w tym aktów promujących poszanowanie praw podstawowych, poważnie ogranicza jego zakres.

39. Prawa podstawowe są uznane w art. 6 ust. 2 za zasady ogólne prawa wspólnotowego. Mają one zatem postać ogólnych reguł prawnych, które oceniane in abstracto nie mają większego znaczenia. Ich znaczenie aktualizuje się dopiero w konkretnych przypadkach. Wówczas dopiero można ocenić ich skuteczność. Jako zasady ogólne prawa, prawa podstawowe nie regulują stosunków społecznych. Służą raczej do uzupełniania luk, stanowiąc kryterium oceny legalności aktów wspólnotowych i krajowych.

W ochronie praw podstawowych jako zasad ogólnych prawa szczególną rolę odgrywają sądy wspólnotowe. Jednak Traktat o Unii Europejskiej zapewnia kontrolę sądową praw podstawowych, o których mowa w art. 6 ust. 2 tylko w zakresie, w jakim chodzi o działania instytucji, i to tylko w zakresie, w jakim Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy na podstawie traktatów założycielskich Wspólnot Europejskich i Traktatu o Unii Europejskiej (art. 46 lit. d TUE). Niemniej Trybunał Sprawiedliwości i Sąd Pierwszej Instancji sprawują również kontrolę nad postępowaniem państw członkowskich, której podstawą jest art. 220 TWE jako ogólna podstawa właściwości sądów wspólnotowych.

40.Artykuł 6 ust. 2 zawiera jedynie klauzulę ogólną i nie ustala katalogu praw podstawowych będących zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego. Można go budować jedynie na podstawie kazuistycznego orzecznictwa sądów wspólnotowych, przy zachowaniu świadomości, że katalog taki nie może być uznany za wyczerpujący. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości i Sąd Pierwszej Instancji zaliczyły do praw podstawowych - zasad ogólnych prawa - następujące prawa i wolności: wolność od arbitralnego karania, prawo do słusznego procesu (do sądu) i do skutecznych środków zaradczych, prawo do poszanowania życia prywatnego, w tym prawa do zachowania swego stanu zdrowia w tajemnicy, prawo do nazwiska, prawo do poszanowania swego mienia (własności), prawo do poszanowania życia prywatnego, prawo do wolności wypowiedzi, prawo do wolności zrzeszania się. Szczególnym przypadkiem jest uznanie zakazu kary śmierci w Deklaracji zawartej w Akcie Końcowym Konferencji Międzyrządowej, która zakończyła się przyjęciem Traktatu z Amsterdamu.

41. Prawa podstawowe chronione są tylko o tyle, o ile mieszczą się w sferze zastosowania prawa wspólnotowego. Prawa podstawowe co do zasady nie korzystają też z bezwzględnej ochrony prawnej. Mogą być zatem ograniczane z uzasadnionych powodów o tyle, o ile takie ograniczenia nie stanowią, biorąc pod uwagę cel chroniony, dysproporcjonalnej i nierozsądnej ingerencji, która stanowiłaby uchybienie samej istocie prawa.

42. Oprócz deklarowania zasad fundamentalnych Unii Europejskiej oraz określenia pozycji i znaczenia praw podstawowych art. 6 TUE zapewnia, że "Unia szanuje tożsamość narodową Państw Członkowskich" (ust. 3). W tym ujęciu postanowienie to obowiązuje od chwili wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu. W wersji z Maastricht tożsamość narodowa była bardziej eksponowana. Art. F ust. 1 stanowił bowiem, że Unia Europejska szanuje tożsamość narodową swoich państw członkowskich, których systemy rządów opierają się na zasadach demokratycznych. Akcentując tożsamość narodową państw członkowskich, a zatem ich odrębność, autonomię, twórcy Traktatu zamierzali złagodzić krytykę nadmiernego (zdaniem eurosceptyków) postępu integracji.

43. Centralnym pojęciem art. 6 ust. 3 jest tożsamość narodowa (fr. identité nationale; ang. national identity). Pojęcie to powinno być rozumiane szerzej niż wynikałoby to z literalnej jego wykładni. Chodzi tutaj bowiem nie tylko o tożsamość narodową w rozumieniu specyfiki kultury, języka, obyczaju, religii itp., ale także o tożsamość państwową (fr. état-nation), a zatem o odrębność państwową, o zachowanie podstawowych funkcji państwowych (Unia nie ma przekształcać się w państwo).

Z pierwszym z podanych znaczeń koresponduje wprowadzony jeszcze w Maastricht ust. 5 preambuły Traktatu o Unii Europejskiej, w którym twórcy Traktatu wyrazili pragnienie pogłębienia solidarności między ich narodami "w poszanowaniu ich historii, kultury i tradycji". Tak pojmowana tożsamość narodowa różni się od tożsamości europejskiej, tak jak państwo oparte na wspólnocie narodowej różni się od organizacji międzynarodowej, która z istoty swej pozbawiona jest ludności. Tożsamość europejska nie jest sumą tożsamości narodowych państw członkowskich.

44.Artykuł 6 ust. 3 domaga się, aby Unia szanowała tożsamość narodową swoich państw członkowskich. Obowiązek poszanowania należy kojarzyć przede wszystkim z powstrzymaniem się od ingerencji w tożsamość narodową poszczególnych państw członkowskich. Z obowiązkiem tym można kojarzyć (co do zasady incydentalne) uprawnienia państw członkowskich do odchodzenia od reguł wspólnotowych (przede wszystkim ograniczania swobód rynkowych) w celu ochrony niektórych aspektów tożsamości narodowej, np. własnej kultury, obyczajów (art. 30, art. 95 ust. 4 TWE - ochrona dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej czy wręcz pewnych cech społeczno-kulturalnych w obrocie towarowym bądź w związku z harmonizacją prawa krajowego państw członkowskich; możliwe jest też stosowanie ograniczeń ze względów polityki kulturalnej rozumianych jako pilne powody interesu ogólnego w kontekście świadczenia usług; wreszcie dopuszczalna jest pod pewnymi warunkami pomoc państwa dla kultury - art. 87 ust. 3 lit. d, a także moralności publicznej (np. art. 30, 95 ust. 4 TWE, Protokół w sprawie aborcji na Malcie dołączony do Aktu Akcesyjnego z 16.4. 2003 r., Deklaracja RP w sprawie moralności publicznej włączona do akcesyjnego Aktu Końcowego z 2003 r.) i religii (m.in. amsterdamska Deklaracja nr 11: Unia Europejska szanuje i nie przesądza statusu, z którego według prawa krajowego korzystają kościoły i związki lub wspólnoty religijne w państwach członkowskich. Unia szanuje również status organizacji filozoficznych i niewyznaniowych). Uprawnienia te, jako wyjątki od zasady, podlegają jednak wykładni zwężającej. Margines swobody państw różni się w zależności od dobra chronionego i jest najszerszy w przypadku ochrony moralności publicznej.

45. Obowiązek poszanowania tożsamości narodowej można rozumieć również pozytywnie, jako obowiązek dążenia do zachowania różnorodności państw (Unia Europejska jako związek państw w poszanowaniu ich różnorodności). Należy jednak odnotować, że art. 6 ust. 3 nie zawiera normy kompetencyjnej. Unia nie będzie mogła zatem stanowić ogólnych regulacji chroniących tożsamość narodową. W tym celu będzie musiała korzystać z kompetencji szczegółowych przewidzianych w traktatach założycielskich, a zwłaszcza w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską, w szczególności w sferze kultury (art. 151 TWE - Wspólnota Europejska ma przyczyniać się do rozkwitu kultur państw członkowskich w poszanowaniu ich różnorodności narodowej i regionalnej, uwypuklając zarazem znaczenie wspólnego dziedzictwa kulturowego) czy edukacji (art. 149 TWE - obowiązek poszanowania tożsamości kulturowej i językowej w ramach przyczyniania się do rozwoju oświaty wysokiej jakości).

46. W art. 6 znajduje się również postanowienie odbiegające w swym charakterze od poprzednich. W ustępie 4 stwierdza się bowiem, że "Unia zapewnia sobie środki niezbędne do osiągnięcia swych celów i prowadzenia swoich polityk". Postanowienie to zmierza zatem do zapewnienia odpowiednich środków dla Unii Europejskiej. Środki te nie zostają jednak powiązane ani z zasadami z art. 6 ust. 1, ani z prawami podstawowymi z ust. 2, lecz z celami i politykami Unii. Przepis ten mógł zatem z powodzeniem znaleźć się w innym miejscu Traktatu. Art. 6 ust. 4 stwierdza, że Unia zapewnia sobie niezbędne środki. Mogłoby to sugerować, że Unia ma zdolność ogólnej autokreacji kompetencyjnej. Jednak taki wniosek kłóciłby się z jednej strony z międzyrządowym charakterem działań Unii w II i III filarze, a z drugiej z zasadą kompetencji powierzonych z art. 5 akapit 1 TWE. Taka wykładnia tego postanowienia byłaby niedopuszczalna. Inną możliwością jest uznanie, że termin "Unia" dotyczy w gruncie rzeczy instytucji, które w granicach traktatowych mogą zapewniać sobie odpowiednie środki, także w ramach kompetencji dorozumianych. Ta wykładnia z kolei nie koresponduje z zamiarami twórców Traktatu. W istocie u podłoża komentowanego postanowienia leży dążenie, aby decyzje w sprawie działań Unii były ściśle wiązane decyzjami budżetowymi.

Artykuł 7. [Sankcje organizacyjne za naruszenie zasad z art. 6 ust. 1 TUE] - Cezary Mik

1. Wraz z ustaleniem w Traktacie z Amsterdamu katalogu wspólnych wartości-zasad, na których opiera się Unia Europejska (art. 6 ust. 1 TUE), jego twórcy postanowili wprowadzić również postanowienie zabezpieczające ich przestrzeganie umożliwiające zastosowanie sankcji organizacyjnej (wówczas art. F.1; zob. też ówczesny art. 236 TWE, a obecny art. 309 TWE, który stanowi odpowiednik art. 7 w sferze regulowanej TWE). Jest to pierwsze tego typu postanowienie prawne w historii integracji europejskiej, chociaż jeszcze w Traktacie z Maastricht z 1992 r. zdecydowano się dodać do ówczesnego art. 171 (obecnie art. 228) ust. 2 TWE, na podstawie którego Trybunał Sprawiedliwości może nałożyć karę pieniężną na państwo członkowskie, które nie zastosowało się do wcześniejszego wyroku stwierdzającego naruszenie jego zobowiązań członkowskich wynikających z Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (wyrok wydaje się w trybie art. 169 lub 170, obecnie art. 226 i 227). Stał się on zresztą częściową inspiracją dla późniejszego art. F.1.

2. Obecna wersja art. 7 została ustalona Traktatem z Nicei. Reforma nicejska została przeprowadzona wskutek doświadczeń Unii z kryzysem austriackim związanym z dojściem do władzy Partii Wolności J. Haidera. W stosunku do Traktatu amsterdamskiego różni się ona przede wszystkim wprowadzeniem procedury prewencyjnej (dodano ust. 1). Na mocy Traktatu nicejskiego ustanowiono również częściową właściwość Trybunału Sprawiedliwości w zakresie problemów proceduralnych art. 7 TUE (art. 46 lit. e TUE; jednak jurysdykcja jest pełna w przypadku art. 309 TWE).

3.Artykuł 7 TUE jest podstawą zastosowania sankcji organizacyjnych wobec państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Jego celem jest prewencyjna i represyjna ochrona wolności, demokracji, rządów prawa i praw człowieka jako zasad wspólnych dla państw członkowskich i fundamentu Unii Europejskiej (art. 6 ust. 1 TUE). Artykuł 7 reguluje przede wszystkim tryb postępowania ochronnego o charakterze prawno-politycznym, a nie sądowym. Znalazły się w nim następujące procedury: 1) ustalenia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia zasad z art. 6 ust. 1 TUE; 2) ustalenia istnienia poważnego i stałego naruszenia zasad z art. 6 ust. 1; 3) nałożenia sankcji; 4) zmiany lub uchylenia decyzji sankcyjnej. Przy tym między procedurą pierwszą a drugą nie ma zależności następstwa merytorycznego (procedura pierwsza nie musi poprzedzać procedury drugiej).

4. Procedura ustalenia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia zasad wspólnych dla państw członkowskich, a jednocześnie stanowiących fundament Unii Europejskiej, została ustanowiona na mocy nowelizacji nicejskiej w następstwie postulatów sformułowanych po kryzysie austriackim. Przewiduje ona możliwość wszczęcia specjalnej procedury prewencyjnej, która ma zapobiec poważnemu naruszeniu zasad z art. 6 ust. 1 TUE. Ustęp 1 akapit 1 art. 7 przewiduje, że procedura taka może być wszczęta z inicjatywy jednej trzeciej państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego i Komisji. Wymaganą formą jest uzasadniony wniosek inicjatora postępowania. Treść uzasadnienia nie jest weryfikowana (nie bada się dopuszczalności wniosku), lecz jego istnienie jest konieczne. Procedura prewencyjna zmierza do wydania decyzji w przedmiocie istnienia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie zasad z art. 6 ust. 1 TUE i ewentualnego skierowania do niego zaleceń (Rada nie ma obowiązku ich formułowania). Wyraźne ryzyko naruszenia można rozumieć jako bliskie zagrożenie dla wspólnych zasad, które może (chociaż nie musi) w krótkim czasie przerodzić się w naruszenie. Ryzyko musi dotyczyć poważnego naruszenia wartości z art. 6 ust. 1, a więc naruszenia istotnego, mającego sporą wagę. Teoretycznie wystarczy jednak zagrożenie dla jednej ze wspólnych wartości (mimo że są one z sobą ściśle powiązane i dokładne wskazanie, o którą z nich chodzi, nie byłoby zadaniem prostym, a może nawet potrzebnym). Organem uprawnionym do podjęcia takiej decyzji jest wyłącznie Rada. Może to jednak uczynić, pod warunkiem że: 1) uprzednio wysłucha dane państwo członkowskie; 2) uzyska zgodę Parlamentu Europejskiego (zgoda musi być udzielona większością dwóch trzecich wyrażonych głosów deputowanych przy kworum wynoszącym większość członków Parlamentu - art. 7 ust. 6). Decyzja miałaby zostać podjęta większością czterech piątych członków Rady, a więc nie jednomyślnie, co pozwala przegłosować państwo poddawane kontroli. Ma ona charakter indywidualny i ostrzegawczy. Pod względem merytorycznym nie podlega zaskarżeniu. Nie może też stać się podstawą sankcji wobec państwa członkowskiego. Decyzja powinna być uzasadniona (wniosek z akapitu 2 ust. 1). Rada może też na tych samych warunkach (wysłuchanie państwa członkowskiego, zgoda Parlamentu Europejskiego) zwrócić się do niezależnych osób o przedłożenie w rozsądnym terminie sprawozdania w sprawie sytuacji w tym państwie członkowskim. Tryb działania takiej grupy niezależnych osób nie został sformalizowany, poza tym że sprawozdanie takie należałoby przedłożyć przed wydaniem decyzji (sposób gromadzenia informacji nie jest jasny, lecz nie jest wykluczone nawet odbycie misji na miejscu, oczywiście w porozumieniu z rządem zainteresowanego państwa członkowskiego), a misja niezależnych osobistości ma zakończyć się formalnym sprawozdaniem o sytuacji w konkretnym państwie członkowskim. Chociaż traktat milczy w sprawie treści sprawozdania, można przyjąć, iż będzie mogło zawierać zalecenia dla Rady. Jeżeli Rada przyjmie decyzję w sprawie stwierdzenia istnienia wyraźnego ryzyka, ma obowiązek regularnie badać, czy powody, które uzasadniały takie stwierdzenie, pozostają aktualne.

5. Kolejnym etapem postępowania określonego w art. 7 TUE jest wydanie decyzji stwierdzającej poważne i stałe naruszenie zasad fundamentalnych Unii Europejskiej (art. 7 ust. 2), które z mocy traktatu musi poprzedzać etap formalnego nałożenia sankcji (art. 7 ust. 3).

6. Traktat wskazuje na dwie przesłanki materialne stwierdzenia dokonania naruszenia oraz zastosowania sankcji: 1) naruszenie; 2) przypisanie naruszenia państwu członkowskiemu. W odniesieniu do pierwszej przesłanki (naruszenie) traktat powiada, iż w grę wchodzi tylko takie naruszenie, które dotyka zasad oznaczonych w art. 6 ust. 1, czyli wolności, demokracji, rządów prawa oraz poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności. Sankcje nie mogą być więc uruchomione, gdy przedmiotem naruszenia są inne kwestie, np. naruszenie reguł rynku jednolitego czy unii gospodarczej i pieniężnej. W tym zakresie bowiem działają jako leges speciales inne postanowienia prawne (we wskazanych przypadkach zawarte w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską). Przepis traktatowy milczy co do tego, czy naruszenie może polegać na działaniu lub zaniechaniu działania, czy tylko na działaniu. Można wszakże przyjąć wykładnię, iż skoro art. 7 nie czyni rozróżnienia, to w grę może wchodzić każda forma uchybienia. Na tej zasadzie w grę może też wchodzić zachowanie normatywne lub faktyczne. W pierwszym przypadku naruszenie może wynikać z konstytucji, ustawodawstwa czy aktów niższej rangi.

7. Traktat domaga się również, aby naruszenie miało charakter poważny i stały. Powaga uchybienia nie musi przy tym oznaczać, iż uchybienie powinno wystąpić na masową skalę. Istotne jest, aby jego waga była znaczna. Biorąc pod uwagę to, kto podejmuje decyzję stwierdzającą naruszenie i znaczenie sankcji, ocena powagi naruszenia będzie dokonywana z punktu widzenia interesów całej Unii Europejskiej, a nie np. państw-wnioskodawców wszczęcia procedury sankcyjnej. Wystarczy przy tym naruszenie jednej z wartości z art. 6 ust. 1 (zob. też pkt 4 komentarza). Artykuł 7 podkreśla też, że uchybienie musi być stałe (ten element nie występuje w procedurze prewencyjnej z ust. 1). Oznacza to, iż musi utrzymywać się przez pewien okres lub trwać w sposób ciągły. Minimalny czas trwania naruszenia nie został sprecyzowany. Jak się jednak wydaje, musi być on na tyle długi, aby nie został uznany jedynie za incydent, a zarazem taki, żeby pozwolił na sformułowanie zarzutu, iż uchybienie trwa, oraz umożliwi podjęcie decyzji w tym przedmiocie. Powaga i trwanie naruszenia muszą występować łącznie.

8. Drugą z przesłanek wszczęcia postępowania sankcyjnego jest przypisanie naruszenia państwu członkowskiemu. Jest ono przesłanką dorozumianą, której istnienia zakłada stwierdzenie, że naruszenie ma być popełnione przez dane państwo członkowskie. Przesłanka ta uzmysławia najpierw, że sankcje mogą dotknąć wyłącznie państwo członkowskie. Nie odnoszą się one zatem do państw kandydujących do członkostwa, w tym nawet takich, które mają podpisaną już umowę akcesyjną, która jednak jeszcze nie weszła w życie. Do nich bowiem stosuje się art. 49 TUE, a więc przepis odnoszący się do przystąpienia do Unii Europejskiej (zob. komentarz do tego postanowienia). Sankcje nie dotyczą również naruszeń popełnionych przez instytucje lub inne organy Unii, do których postępowania mają zastosowanie inne postanowienia traktatowe (np. art. 35 TUE czy art. 230, 232 TWE). Sprawcą poważnego i stałego naruszenia zasad określających tożsamość europejską może być zatem tylko państwo, które należy do UE. Powinno być ono przy tym rozumiane szeroko, jako obejmujące całokształt władz państwowych (centralnych i lokalnych, rządowych i samorządowych, cywilnych i wojskowych, krajowych i zagranicznych). Państwo będzie ponosiło odpowiedzialność nie tylko za czyny własne sensu stricto (aparatu państwowego), ale również za to, iż nie zapobiegło lub nie ukarało czynów podmiotów prywatnych, które uchybiają zasadom z art. 6 ust. 1. Ocenie podlega zachowanie jednego państwa członkowskiego. Wykluczona jest ocena grupowa.

9. Z proceduralnego punktu widzenia art. 7 ust. 2 uprawnia Radę do podjęcia decyzji konstatującej istnienie naruszenia po uprzednim spełnieniu kilku warunków proceduralnych, które istotnie zawężają znaczenie praktyczne tego postanowienia. Tak też zanim Rada wyda decyzję z wnioskiem o stwierdzenie poważnego i stałego uchybienia, musi wystąpić jedna trzecia państw członkowskich lub Komisja Europejska. Postępowanie nie może być zatem wszczęte z inicjatywy własnej Rady ani na wniosek Parlamentu Europejskiego (inaczej więc niż w procedurze prewencyjnej z ust. 1). Ponadto przepis domaga się, aby na wydanie decyzji przez Radę wyraził zgodę Parlament Europejski (jak w procedurze prewencyjnej). Nie jest wystarczająca zatem tylko konsultacja z Parlamentem Europejskim. Artykuł 7 ust. 6 stanowi zarazem, że zgoda musi być udzielona większością dwóch trzecich wyrażonych głosów deputowanych przy kworum wynoszącym większość członków Parlamentu. Postanowienie traktatowe wymaga wreszcie, aby przed podjęciem decyzji Rada umożliwiła obwinianemu państwu członkowskiemu przedstawienie własnych uwag, czyniąc w ten sposób zadość regule audiatur et altera pars. W tym celu Rada ma obowiązek wezwania państwa do przedstawienia uwag.

10. Rada podejmuje decyzję stwierdzającą poważne i stałe naruszenie w szczególnym składzie, a mianowicie w składzie szefów państw lub rządów państw członkowskich (art. 7 ust. 2 in capite; nie jest to Rada Europejska, gdyż w podjęciu decyzji nie uczestniczy przewodniczący Komisji). Rada może podjąć taką decyzję, lecz nie musi. Zakłada to istnienie swobody oceny sytuacji i brak jakiegokolwiek automatyzmu. Nie jest więc związana argumentami wnioskodawców, w tym także Komisji Europejskiej. Rada przyjmuje uchwałę jednomyślnie. Jednak art. 7 ust. 5 precyzuje, że nie bierze się pod uwagę głosu przedstawiciela państwa, któremu czyni się zarzut naruszenia, a ponadto na przeszkodzie podjęciu decyzji nie stoi wstrzymanie się od głosu (konstruktywne powstrzymanie się od głosu).

11. Przepis ust. 2 nie przesądza formy, w jakiej decyzja ma być podjęta. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby nosiła ona formalny charakter decyzji. Jej treść ograniczona jest do konstatacji, iż konkretne państwo członkowskie dopuściło się poważnego i stałego naruszenia zasad z art. 6 ust. 1, a więc do ustalenia państwa odpowiedzialnego za naruszenie. Odpowiedzialność państwa członkowskiego będzie miała charakter obiektywny. Wina państwa nie ma znaczenia, jakkolwiek jej brak może mieć pewne znaczenie przy ustalaniu powagi naruszenia. Trudno jest też podać okoliczności, które mogłyby uwolnić państwo od odpowiedzialności, poza wykazaniem, że nie ono dopuściło się naruszenia bądź że naruszenie nie było poważne lub stałe. W szczególności, uwzględniając przedmiot ochrony i charakter naruszenia, okolicznością tego rodzaju nie jest raczej siła wyższa. Nie stanowią jej z pewnością względy czysto krajowe, jak choćby istnienie przepisów krajowych naruszających zasady Unii, czy nawet dokonanie swobodnego wyboru politycznego przez wyborców, jeśli prowadzi on do przejęcia władzy przez ugrupowania wrogie zasadom z art. 6 ust. 1. Odpowiedzialność będzie miała jednak charakter polityczny, a nie prawny. Decyzja stwierdzająca naruszenie ma charakter indywidualny. Jako decyzja wstępna stanowi ona conditio sine qua non właściwej decyzji sankcyjnej. Uchwała stwierdzająca naruszenie jest niezaskarżalna ze względów merytorycznych (zob. art. 46 lit. e TUE).

12. Po ustaleniu istnienia poważnego i stałego uchybienia Rada, tym razem już w swoim zwykłym składzie, może przyjąć decyzję o nałożeniu sankcji (art. 7 ust. 3). Nie ma więc żadnego automatyzmu między decyzją Rady na najwyższym szczeblu, o której mowa w ust. 2, a decyzją Rady z ust. 3. Decyzję tę Rada wydaje z inicjatywy własnej. Dotyczy ona wyłącznie zawieszenia niektórych praw członkowskich. Nie obejmuje zatem wykluczenia z Unii Europejskiej, co z kolei powoduje, że sankcje mają względne znaczenie. Zawieszenie praw członkowskich przejawia się zwłaszcza w możliwości pozbawienia prawa głosowania przedstawicieli państwa członkowskiego w organach Unii, chociaż nie muszą się do tego ograniczać. Decyzja sankcyjna może objąć tylko niektóre prawa członkowskie państwa, a zatem nie wszystkie. Rada przesądza o zakresie i czasie zawieszenia praw. Podejmując decyzję o zawieszeniu praw, Rada zobowiązana jest uwzględnić ewentualne następstwa w odniesieniu do praw i zobowiązań jednostek - osób fizycznych i prawnych. Traktat przy tym jednoznacznie podkreśla, iż zobowiązania karne państwa członkowskiego pozostają w mocy.

13. Zgodnie z art. 7 ust. 3 TUE decyzje Rady o nałożeniu sankcji organizacyjnych podejmowane są większością kwalifikowaną głosów, przy czym: 1) w głosowaniu nie bierze udziału państwo, przeciwko któremu wszczęto postępowanie sankcyjne; 2) wstrzymanie się od głosu nie uniemożliwia podjęcia uchwały; 3) większość kwalifikowana obliczana jest według reguły wyrażonej w art. 205 ust. 2 TWE (pomniejsza się ją o liczbę głosów państwa, wobec którego stosuje się sankcje). Decyzje mają charakter indywidualny. Nie podlegają one zaskarżeniu ze względów merytorycznych (zob. art. 46 lit. e TUE).

14. Decyzje sankcyjne mogą być zmieniane lub uchylane (art. 7 ust. 4). Skoro dopuszczalne jest uchylenie decyzji, tym bardziej wydaje się możliwe jej zawieszenie. Warunkiem podjęcia uchwały tego rodzaju jest zmiana sytuacji, która doprowadziła do nałożenia sankcji. Jak się wydaje, z takim przypadkiem mielibyśmy do czynienia zwłaszcza wtedy, gdyby naruszenia zaniechano. Decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji z art. 7 ust. 3 podejmowana jest przez Radę Unii Europejskiej (już niekoniecznie na najwyższym szczeblu) większością kwalifikowaną głosów na zasadach ogólnych (art. 205 ust. 2 TWE).

15. Traktat nicejski poszerzył właściwość Trybunału Sprawiedliwości na niektóre aspekty stosowania art. 7 TUE. W efekcie Trybunał Sprawiedliwości może wypowiadać się w stosunku do postanowień czysto proceduralnych art. 7 i pod warunkiem że postępowanie wszczęło państwo członkowskie, wobec którego wydano decyzję stwierdzającą poważne i stałe naruszenie zasad z art. 6 ust. 1 TUE. Państwo członkowskie może zatem wnieść skargę do Trybunału przeciwko Radzie UE. Musi to uczynić w terminie jednego miesiąca od wydania decyzji stwierdzającej naruszenie.

16.Artykuł 7 nigdy dotąd formalnie nie został zastosowany. Postępowanie prewencyjne de facto wszczęto jednak wobec problemu dojścia do władzy w Austrii partii J. Haidera, której ideologia prima facie stwarzała zagrożenie dla położenia mniejszości narodowych, uchodźców i imigrantów i kolidowała z polityką Unii Europejskiej w tym zakresie. Grupa Mędrców jednak w opracowanym przez siebie sprawozdaniu nie zaleciła podejmowania dalszych kroków represyjnych. Wręcz przeciwnie, zaleciła państwom członkowskim zniesienie stosowanych restrykcji, ponieważ mają one skutek odwrotny do zakładanego i wzmacniają odczucia nacjonalistyczne w kraju, gdyż opacznie są rozumiane jako sankcje skierowane przeciwko obywatelom austriackim. Zwróciła też uwagę, że nie jest wykluczona ewolucja Partii Wolności od partii ekstremistycznej do odpowiedzialnej partii rządzącej. Ponadto na rządzie austriackim nadal spoczywają obowiązki wynikające z przestrzegania demokracji i praw człowieka oraz rządów prawa.

Tytuł V. POSTANOWIENIA DOTYCZĄCE WSPÓLNEJ POLITYKI ZAGRANICZNEJ I BEZPIECZEŃSTWA. - Cezary Mik

Zarys rozwoju historycznego. Uwagi ogólne

1. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa jest produktem stopniowego rozwoju procesu integracji europejskiej wiążącym się z przekraczaniem granic integracji gospodarczej i rozlewaniem się jej na sektory niegospodarcze, w tym na dziedziny polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Historię integracji państw europejskich w sferze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa można uporządkować w trzy zasadnicze etapy: 1) podejmowania prób integracji polityczno-wojskowej (1950-1969); 2) Europejskiej Współpracy Politycznej (1970-1993); 3) okres wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (1993 do dnia dzisiejszego).

2. Proces integracji europejskiej rozpoczął się przyjęciem tzw. Deklaracji Schumana (1.5.1950 r.) i Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (18.4.1951 r.) jako bezpośredniego następstwa tej Deklaracji. W tym kształcie nie przewidywał on i nie obejmował integracji politycznej. Wydawało się bowiem, że ten nurt współpracy państw Europy Zachodniej został skanalizowany wraz z powstaniem Rady Europy (1.5.1949 r.; współpraca polityczna sensu stricto) oraz NATO (1.4.1949 r.; współpraca wojskowa). Jednak premier brytyjski W. Churchill uznał, że istnieje potrzeba umocnienia integracji. W konsekwencji 11.8.1950 r. przedstawił on w Zgromadzeniu Doradczym Rady Europy koncepcję stworzenia armii europejskiej pod dowództwem europejskiego ministra obrony. W odpowiedzi francuski premier R. Pleven ogłosił plan stworzenia Europejskiej Wspólnoty Obronnej (24.10.1950 r.). Plan ten został poparty przez kanclerza RFN K. Adenauera. Niemal równolegle do planu Plevena francuski minister R. Schuman sformułował najpierw w Ottawie (20.9.1951 r.), a potem w Paryżu (22.10.1951 r.) propozycję utworzenia Europejskiej Wspólnoty Politycznej (oficjalnie 1.7.1952 r.).

3. Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Obronną podpisano 27.5.1952 r. w Paryżu. Dołączono do niego 8 protokołów (m.in. o statusie prawnym, o obowiązkowej służbie wojskowej, o stosunku EWO i jej państw członkowskich do NATO i jego państw członkowskich). Jego stronami stały się państwa członkowskie EWWiS. Traktat miał obowiązywać, tak jak Traktat o EWWiS, przez 50 lat. Celem EWO było zabezpieczenie Europy Zachodniej przed agresją i utrzymanie pokoju. Jako sojusz wojskowy Wspólnota została oparta na casus foederis. Jako organizacja o charakterze integracyjnym EWO miała działać za pomocą europejskich sił zbrojnych (ESZ). Miały to być zintegrowane na szczeblu korpusu siły lądowe, lotnicze i morskie państw członkowskich. Korpusy miały być jednolicie zorganizowane, umundurowane i uzbrojone (zakładano standaryzację produkcji zbrojeniowej). Jednolite miały być także dyscyplina i szkolenie. Państwom członkowskim nie wolno było utrzymywać narodowych sił zbrojnych (poza żandarmerią). W wyjątkowych przypadkach państwa mogły wycofać narodowe siły zbrojne z korpusu europejskiego. Dowództwo miało należeć do Europejskiego Komisariatu Obrony złożonego z funkcjonariuszy międzynarodowych (w czasie pokoju i wojny dowództwo ogólne należałoby do szefa SZ NATO, gdyż EWO było postrzegane jako europejski filar Paktu). EWO miała dysponować następującymi organami: Radą (obdarzono ją funkcjami legislacyjnymi, koordynacyjnymi i ogólnego kierownictwa politycznego), Komisariatem (w tym Europejskim Komisariatem Obrony; odpowiedzialnym za administrację i kontrolę armii), Zgromadzeniem (organ deliberacyjny; w praktyce powiększone Wspólne Zgromadzenie EWWiS) oraz Trybunałem Sprawiedliwości (wspólny dla EWO i EWWiS).

4. Niemal rok po podpisaniu Traktatu o EWO Wspólne Zgromadzenie EWWiS przyjęło projekt Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Polityczną (9.5.1953 r.). Traktat ten miał być quasi-konstytucyjną podstawą ponadnarodowej Wspólnoty Politycznej. Integracyjną naturę Wspólnoty podkreślało postanowienie, że nie podlega ona rozwiązaniu. Cele EWP określono bardzo szeroko: ochrona praw człowieka i podstawowych wolności, zapewnienie bezpieczeństwa przeciwko agresji, koordynacja polityk zagranicznych, promocja ekspansji gospodarczej, wzrost zatrudnienia i podniesienie stopy życiowej. Wspólnota miała mieć też charakter ramowy. Cele EWP miały być osiągane przez stworzenie wspólnego rynku oraz ochronę celów Rady Europy, OEEC (Organizacji Europejskiej Współpracy Gospodarczej) i NATO. Organami EWP miały być Europejska Rada Wykonawcza (quasi-rząd europejski), Parlament (wybierana w wyborach powszechnych Izba Narodów i złożony z deputowanych do parlamentów narodowych Senat; kompetencje Parlamentu zbliżono do kompetencji parlamentów krajowych), Rada Ministrów Krajowych (odpowiedzialna za koordynację prac Rady Wykonawczej i rządów krajowych w sprawach zagranicznych, gospodarczych i budżetowych), Trybunał Sprawiedliwości (Trybunał EWWiS o kompetencji poszerzonej przedmiotowo o sprawy uregulowane w Traktatach o EWO i EWP).

5. Projekty ustanowienia EWO i EWP spotkały się ze wstrzemięźliwą reakcją w niektórych państwach. Przełomowym momentem okazało się odrzucenie wniosku o ratyfikację Traktatu ustanawiającego EWO przez francuskie Zgromadzenie Narodowe ledwie 55 głosami (319 przeciw, 264 za; głosowanie odbyło się 30.8.1954 r.). W rezultacie w innych państwach także zaniechano dalszych prac ratyfikacyjnych, a projekty upadły. W literaturze podaje się następujące powody stanowiska Zgromadzenia Narodowego: 1) EWO była postrzegana w niektórych środowiskach i kołach intelektualnych jako dyktat amerykański; 2) wpływowe politycznie lobby przemysłu górniczego i hutniczego uznało, że EWO jest zagrożeniem dla francuskiego przemysłu zbrojeniowego; 3) w niektórych kręgach politycznych Francji uważano, że EWO umniejszy suwerenność państwa; 4) przedstawiciele armii francuskiej uważali, że armia francuska ulegnie rozmyciu w armii europejskiej, co jest sprzeczne z ambicjami kolonialnymi Francji; 5) społeczeństwo francuskie było nieprzygotowane do ustanowienia organizacji integracyjnej; 6) Francja oczekiwała, że EWO będzie zapewniało kontrolę nad armią niemiecką. Francja spotkała się z ostrą reakcją ze strony Stanów Zjednoczonych, które zagroziły nawet usunięciem jej z sojuszu atlantyckiego. Uważały bowiem, że RFN powinna mieć własną armię. Z odpowiednią inicjatywą łagodzącą napięcie wyszedł brytyjski minister spraw zagranicznych A. Eden. Zaproponował on, aby przekształcić Organizację Traktatu Brukselskiego powstałą jeszcze w 1948 r. w Unię Zachodnioeuropejską (UZE; 23.10.1954 r.; nowy Traktat wszedł w życie 5.5.1955 r.). UZE nie powiązano z EWWiS ani z powstałymi w 1958 r. EWG i Euratomem. Natomiast zostało ono podporządkowane NATO. Dzięki temu Francja wyraziła zgodę na przystąpienie Niemiec do UZE i NATO (1955 r.).

6. Idea integracji politycznej wracała jeszcze w latach 1957-1969, mimo że nie zawsze była rozumiana w kategoriach integracyjnych. W szczególności 16.10.1961 r. i 18.1.1962 r. francuski ambasador Ch. Fouchet zgłosił też plany stworzenia unii politycznej o charakterze międzyrządowym jako swoistej przeciwwagi dla instytucji wspólnotowych. Plan ten nie uzyskał jednak akceptacji innych państw członkowskich jako sprzeczny z członkostwem w NATO. Rzeczywistą formą współpracy politycznej stały się natomiast regularne, cotrzymiesięczne konsultacje ministrów spraw zagranicznych odnośnie do zagadnień polityki zagranicznej (począwszy od 23.11.1959 r.).

7. Prawdziwa współpraca polityczna w łonie integrujących się gospodarczo państw europejskich rozpoczęła się wraz z powstaniem Europejskiej Współpracy Politycznej. Ta struktura współpracy nie miała jeszcze cech integracyjnych, lecz opierała się na mechanizmach koordynacyjnych. Jednakże walnie przyczyniła się do zbudowania podstaw późniejszej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Powstanie Europejskiej Współpracy Politycznej należy łączyć z teorią dwóch filarów (kolumn). Teoria ta zakładała, że budowla europejska powinna opierać się nie tylko na współpracy gospodarczej, lecz także szeroko pojmowanej współpracy politycznej. Ta ostatnia miałaby obejmować nie tylko politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, lecz również niektóre aspekty współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (ze względu na zakres tej części komentarza problematyka ta zostanie pominięta; zob. komentarz ogólny do tytułu VI).

8. Europejską Współpracę Polityczną kształtowano w kilku etapach. Trzy pierwsze łączą się z dokumentami ściśle politycznymi (okres 1970-1986). Czwarty etap koresponduje z Jednolitym Aktem Europejskim (17/28.2.1986 r.), a zatem z ustanowieniem podstaw prawnych Europejskiej Współpracy Politycznej (art. 30 JAE; okres 1986-1993).

9. W pierwszym okresie istnienia Europejskiej Współpracy Politycznej podstawami jej działania były trzy raporty: z 27.10.1970 r. (tzw. raport Davignon), z 23.7.1973 r. (raport kopenhaski) i z 13.10.1981 r. (raport londyński). Raport Davignon ustanowił podstawy instytucjonalne EWP: co 6 miesięcy mieli spotykać się ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich; cztery razy w roku miał zbierać się Komitet Polityczny, w skład którego wchodzili dyrektorzy polityczni MSZ państw członkowskich; dwa razy w roku miały też odbywać się konsultacje z Parlamentem Europejskim, a z Komisją, gdyby decyzje podejmowane w ramach systemu oddziaływały na Wspólnoty; powołano grupy robocze oraz instytucję korespondentów europejskich (byli to funkcjonariusze MSZ oddelegowani do utrzymywania stałych kontaktów ze swymi odpowiednikami w innych państwach WE).

Raport kopenhaski z 1973 r. formułował zasadę obowiązkowego konsultowania się z innymi członkami Wspólnot przed przyjęciem ostatecznego stanowiska co do wszelkich ważnych zagadnień polityki zagranicznej. Przesądzał też, że ministrowie spraw zagranicznych będą spotykali się cztery razy w roku. Utrzymano współpracę na szczeblu korespondentów europejskich i zezwolono na tworzenie grup specjalnych do rozwiązywania poszczególnych problemów. W ambasadach państw członkowskich miał być oddelegowany jeden przedstawiciel do utrzymywania stałego kontaktu z ambasadami innych państw członkowskich. Ambasadorzy akredytowani w państwach trzecich zajmowali stanowisko dopiero po konsultacji z pozostałymi placówkami.

Z kolei raport londyński z 1981 r. zawierał ustalenia pokazujące tendencję do ściślejszego powiązania Współpracy ze Wspólnotami Europejskimi. Tak też przewodnictwo w EWP przejmował każdorazowy przewodniczący Rady WE (jego doradcami stawali się były i przyszły przewodniczący - tzw. trójka). Postanowiono także, że ministrowie spraw zagranicznych będą mogli spotykać się na posiedzeniach formalnych (dla załatwienia bardzo ważnych spraw) i poufnych (tzw. Gymnich type meetings - dla załatwienia innych spraw; nazwa od miejscowości Schloss Gymnich koło Bonn). Formalny i nieformalny charakter mogły mieć także spotkania Komitetu Politycznego i grup roboczych. Utrzymano grupy korespondentów. Potwierdzono też obowiązek współdziałania ambasad. Komitet Polityczny został zobowiązany do konsultacji z Parlamentem Europejskim cztery razy w roku. Przewodniczący EWP miał mieć przemówienia w Parlamencie na początku i na końcu okresu swego urzędowania, a także obowiązek odpowiadania na pytania deputowanych. Parlament miał otrzymywać roczne raporty z działania Współpracy. Raport pozwalał też na uruchomienie specjalnej kryzysowej procedury pilnych konsultacji (odbywano je w ciągu 48 godzin od wystąpienia z żądaniem). Mechanizm ten dotyczył również ambasad państw członkowskich.

Na przyspieszenie i umocnienie rozwoju Europejskiej Współpracy Politycznej niewątpliwie korzystny wpływ miało powstanie Rady Europejskiej (powstała formalnie na szczycie paryskim, 9-10.12.1974 r.; faktycznie szefowie państw lub rządów zbierali się od 1961 r., bardziej regularnie od końca 1969 r.). Uczestnikami posiedzeń stali się bowiem także ministrowie spraw zagranicznych (od 1969 r.). Rada Europejska stała się miejscem podejmowania kluczowych decyzji politycznych. Ona też zaczęła wyznaczać kierunki rozwojowe integracji i zadecydowała o potrzebie powstania Unii Europejskiej. Rada Europejska przypisała sobie także kompetencję do określania linii przewodnich o charakterze politycznym dla Wspólnot Europejskich i działającej już wtedy Europejskiej Współpracy Politycznej, umożliwiania otwierania się państw członkowskich na nowe sektory współpracy i wyrażania wspólnego stanowiska w kwestiach stosunków zagranicznych (Uroczysta Deklaracja o Unii Europejskiej, Stuttgart, 19.6.1983 r.).

W latach 1970-1986 EWP odegrała dużą rolę w przygotowaniu konferencji helsińskiej KBWE i przyjęciu jej Aktu Końcowego. Znaczną skuteczność osiągnęła, gdy przychodziło do stosowania sankcji wobec państw trzecich, np. w związku z konfliktem w Afganistanie, stanem wojennym w Polsce czy wojną o Falklandy. Nie zdołała natomiast wpłynąć na samodzielność Francji i Zjednoczonego Królestwa w ramach korzystania z prawa weta w Radzie Bezpieczeństwa ONZ ani na postawę państw członkowskich na III konferencji prawa morza. Doświadczenia EWP skłoniły Brytyjczyków (wówczas już członków Wspólnot) do przedłożenia projektu Traktatu o EWP. Jednak w związku z podjęciem prac nad Traktatem o Unii Europejskiej (projekt niemiecko-francuski) propozycja brytyjska nie została przyjęta.

10. Europejska Współpraca Polityczna uzyskała podstawy prawne działania w Jednolitym Akcie Europejskim (17/28.2.1986 r.; wszedł w życie 1.7.1987 r.). Już we wstępie podkreślono, że JAE jest wyrazem woli przekształcenia całości stosunków w Unię Europejską, opartą na Wspólnotach i wspólnej polityce zagranicznej. Akt w zasadzie po raz pierwszy dał wyraz panującej ideologii politycznej w języku prawnym, która w stosunkach krajowych zasadza się na demokracji, rządach prawa i poszanowaniu praw człowieka, a w płaszczyźnie międzynarodowej na potrzebie poszanowania pokoju i zapewnienia bezpieczeństwa oraz spójności i solidarności w wyrażaniu wspólnych interesów i niezależności oraz ich obronie. W obszernym art. 30 JAE państwa zobowiązały się do wzajemnego informowania i konsultowania każdej kwestii pozostającej we wspólnym interesie (formami kooperacji miały być: porozumiewanie się, uzgadnianie swych stanowisk, podejmowanie wspólnego działania). Wspólne cele i zasady polityczne miały być stopniowo rozwijane i definiowane. Państwa zgodziły się, że powstrzymają się od działań lub stanowisk szkodzących skuteczności działania w ramach Współpracy Politycznej. Ministrowie spraw zagranicznych mieli spotykać się cztery razy w roku wraz z członkiem Komisji odpowiedzialnym za stosunki zewnętrzne WE. Wspólne stanowiska i działania miały być podejmowane przez consensus. Wspólne stanowiska miały być przedstawiane nie tylko wobec poszczególnych państw lub ich grup, ale także w ramach konferencji i organizacji międzynarodowych. W ścisłym powiązaniu z ministrami miały pozostawać Komisja i Parlament Europejski. Utrzymano struktury w postaci przewodniczącego EWP (zarazem przewodniczącego Rady), Komitetu Politycznego, grup korespondentów i grup roboczych. Nowością było doprecyzowanie ich zadań. Ustanowiono sekretariat w Brukseli. Utrzymano procedurę konsultacji ambasadorów w państwach trzecich i przy organizacjach międzynarodowych. Poważną zmianą jest rozszerzenie strefy koordynacji politycznej na sprawy bezpieczeństwa.

11. Europejska Współpraca Polityczna opierała się na zasadzie współpracy międzyrządowej. Kreatorami i wykonawcami polityki były państwa członkowskie Wspólnot Europejskich - Wysokie Umawiające się Strony JAE. Nie dziwi zatem wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Centro-Com z 14.1.1997 r., w którym sąd wspólnotowy jednoznacznie stwierdził, że w dobie Współpracy Politycznej państwa zachowały swoje kompetencje w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Były one wszakże zobowiązane wykonywać je w poszanowaniu obowiązków wynikających z prawa wspólnotowego, a zwłaszcza ze wspólnej polityki handlowej. Państwa nie mogą zatem ustanawiać jednostronnie środków handlowych, powołując się na to, że zmierzają one do osiągnięcia celów polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Zobowiązania podjęte w ramach Współpracy uważano za zobowiązania starannego działania, a nie rezultatu.

Europejska Współpraca Polityczna nigdy nie objęła całości problematyki spraw zagranicznych i bezpieczeństwa. Koncentrowała się na kwestiach politycznych i bezpieczeństwa niewojskowego.

12. Dążenie do powstania Unii Europejskiej jako organizacji wszechstronnej przedmiotowo, a więc obejmującej wszystkie dziedziny współpracy, wymusiło pogłębioną refleksję nad współpracą w sferze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Przekształcenie Europejskiej Współpracy Politycznej we wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa zostało przyspieszone przez wydarzenia wojny iracko-kuwejckiej (1990 r.), pierwszy etap konfliktu jugosłowiańskiego (1991 r., początek 1992 r.) i narastającą świadomość, że Współpraca Polityczna jest wobec takich konfliktów właściwie bezradna. Istotną propozycję w odniesieniu do powstania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa zgłosiła Prezydencja luksemburska w non paper z 16.1.1991 r. Proponowano wówczas stworzenie trzech stopni integracji: wzmocniona współpraca polityczna, wspólna polityka jako nowy wymiar intensywniejszej współpracy oraz polityka wspólnotowa, zwłaszcza w dziedzinie wspólnej polityki handlowej. Dwa pierwsze stopnie skojarzono ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa. Wspólną politykę pojmowano przy tym początkowo jako późniejsze wspólne działanie. Koncepcja wzmocnienia współpracy politycznej była krytykowana w toku Konferencji Międzyrządowej przez Zjednoczone Królestwo, które opowiadało się za tradycyjną formułą współpracy politycznej. Ostatecznie jednak w Maastricht Zjednoczone Królestwo ustąpiło. Na mocy Traktatu o Unii Europejskiej (7.2.1992 r.; wszedł w życie 1.11.1993 r.) powstała Unia Europejska, w ramach której wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa została uznana za politykę uzupełniającą zasadniczy nurt integracyjny prowadzony w obrębie Wspólnot Europejskich (tytuł V TUE), tzw. II filar Unii Europejskiej (art. A akapit 3; przy zachowaniu zasady jednolitych ram instytucjonalnych - art. C). Oddzielono ją wyraźnie od współpracy w dziedzinach wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (tytuł VI). Przyjęcie i wejście w życie Traktatu z Maastricht kończy drugi okres rozwojowy współpracy politycznej i otwiera perspektywę zacieśniającej się współpracy na nowym, wyższym poziomie zintegrowania.

13. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa w kształcie nadanym jej w Maastricht (art. J-J.11) była definiowana i wykonywana przez Unię Europejską i państwa członkowskie. Przypisano jej autonomiczne cele (art. J.1 ust. 1). Cele te miały być urzeczywistniane przez systematyczną współpracę państw członkowskich, w tym przez określanie wspólnych stanowisk oraz koordynację działania państw członkowskich w ramach organizacji międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych (art. J.1 ust. 2 i art. J.2), oraz stopniowo wykonywane wspólne działania w dziedzinach, w których państwa członkowskie mają ważne wspólne interesy (art. J.1 ust. 2 i art. J.3). Wspólne działania miały być przy tym przyjmowane przez Radę na podstawie wytycznych Rady Europejskiej (art. J.3 pkt 1; w art. J.3 szczegółowo określono też zasady przyjmowania, wykonywania i przestrzegania wspólnych działań). Państwa członkowskie zobowiązały się do aktywnego i bez zastrzeżeń wspierania wspólnej polityki oraz powstrzymywania się od działań sprzecznych z interesami Unii, które mogłyby szkodzić jej skuteczności jako zwartej siły w stosunkach międzynarodowych. Organem odpowiedzialnym za przestrzeganie tych zasad stała się Rada UE (art. J.1 ust. 4). Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa objęła wszystkie dziedziny polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Jednak szczególne miejsce przewidziano dla wspólnej polityki bezpieczeństwa, z którą powiązano obowiązek stopniowej budowy wspólnej polityki obronnej, ewentualnie docelowo ze wspólną obroną. UZE została uznana za integralną część rozwoju Unii Europejskiej, upoważnioną do opracowywania i wykonywania decyzji i działań UE, które mają implikacje w dziedzinie obrony (art. J.4).

Strukturę instytucjonalną stanowiły (zwłaszcza art. J.5-J.9): Rada Europejska (wytyczne dla wspólnych działań i generalnie dla wspólnej polityki, decyzja o ustanowieniu wspólnej obrony), Rada (główny organ prawodawczy i egzekucyjny), Prezydencja Rady (główny organ wykonawczy i reprezentacyjny), Komitet Polityczny (organ wspierający), Parlament Europejski (organ politycznej konsultacji i oceny), Komisja (organ wspierający, włączony we wspólną politykę), misje dyplomatyczne i konsularne oraz delegacje Komisji, a także przedstawiciele przy organizacjach międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych. Regulacja tytułu V TUE w sprawach instytucjonalnych nie była pełna. Toteż art. J.11 ust. 1 przewidywał liczne odesłania do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Finansowanie wspólnej polityki oparto na zasadzie, że tylko wydatki administracyjne instytucji są pokrywane z budżetu Wspólnot Europejskich. Co do pozostałych wydatków decyzję miała podjąć Rada (art. J. 11 ust. 2). Wśród postanowień II filara znalazł się również przepis zawierający klauzulę rewizyjną (art. J.10).

Regulacja w wersji przyjętej w Maastricht w dużym stopniu stanowi kodyfikację istniejącej praktyki, zwłaszcza tej, która rozwijała się w ramach Europejskiej Współpracy Politycznej, chociaż szereg jej postanowień pokazuje również, że dokonuje się stopniowy rozwój wspólnej polityki (włączanie nowych elementów, np. w odniesieniu do wspólnej polityki bezpieczeństwa, wspólne strategie, umowy międzynarodowe z podmiotami trzecimi, włączenie wzmocnionej współpracy). W tym kontekście przejście od Europejskiej Współpracy Politycznej do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa należy uznać za zmianę istotną, czy też - jak chce tego Rada Europejska z Lizbony (26-27.6.1992 r.) - za jakościowy skok (wspólna polityka integruje dorobek EWP i daje jej większy potencjał).

Zarazem pomimo doniosłych zmian wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa nadal pozostała domeną państw członkowskich. One współkształtowały wspólną politykę i ją w dużym zakresie wykonywały z pomocą co prawda skoordynowanych, lecz indywidualnych środków. Kluczową rolę we wspólnej polityce przypisano też organom międzyrządowym. Z działania w sferze II filara wyłączono Trybunał Sprawiedliwości, a pozycję Komisji i Parlamentu Europejskiego bardzo mocno osłabiono w stosunku do tej, jaką zajmowały we Wspólnotach. Wszystko to świadczy o stosunkowo niskim poziomie zintegrowania państw w dziedzinie politycznej.

14. Doświadczenia funkcjonowania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w latach 1993-1996, a zwłaszcza kryzys bośniacki (1993-1995), przyczyniły się do sformułowania potrzeby reformy postanowień II filara. W szczególności należało zapobiec niedogodnościom wynikającym z półrocznej kadencji Prezydencji, braku stałej jednostki zajmującej się zapobieganiem i zarządzaniem konfliktami, braku możliwości podejmowania decyzji większością kwalifikowaną głosów. Reforma ta stała się m.in. przedmiotem obrad Konferencji Międzyrządowej z lat 1996-1997, której owocem stał się Traktat z Amsterdamu (2.10.1997 r.; wszedł w życie 1.5.1999 r.). Traktat ten, zmieniając nomenklaturę z literowej na cyfrową, dokonał przede wszystkim dość głębokiej reformy instytucjonalnej i modyfikacji instrumentów wspólnej polityki zagranicznej oraz bezpieczeństwa (art. 11-28). Umocniono zatem pozycję Rady Europejskiej (wspólne strategie) i Rady wraz z Prezydencją i Sekretariatem Generalnym (w tym powołano Wysokiego Przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz ustanowiono Jednostkę Planowania i Wczesnego Ostrzegania). Poważnie rozwinięto ideę powiązania UE z Unią Zachodnioeuropejską, inkorporując do Traktatu o Unii Europejskiej tzw. misje petersberskie (art. 17). Twórcy Traktatu zdecydowali także, że zmianie ulegną zasady finansowania wspólnej polityki. Już nie tylko wydatki administracyjne, ale także operacyjne miały być pokrywane z budżetu Wspólnot (wyjątek dotyczył wydatków na operacje mające implikacje wojskowe lub obronne, co do których decyzję miała podjąć Rada; art. 28 ust. 3). W sposób zasadniczy uporządkowano instrumenty działania, ustanawiając nowe (wspólne strategie) i zmieniając zastane (wspólne stanowiska, wspólne działania). Umożliwiono także zawieranie umów międzynarodowych z podmiotami trzecimi (art. 24). Na nowo uregulowano również procedurę podejmowania decyzji, dopuszczając m.in. wyłączenie się konkretnych państw z zakresu ich działania i przyjmując w niektórych przypadkach podejmowanie decyzji większością kwalifikowaną głosów (art. 23).

15. Nie tylko powstanie, ale także rozwój wspólnej polityki był generowany zdarzeniami politycznymi. W szczególności kryzys jugosłowiański w różnych jego wariantach, w tym zwłaszcza najświeższy z nich - kryzys kosowski (1998 i 1999), wciąż dowodził, że Unia Europejska nie jest sprawnym aktorem bezpieczeństwa europejskiego i powszechnego i że konieczne jest rozwijanie jej zdolności wojskowej. Kierując się postanowieniami Traktatu amsterdamskiego, kolejne Rady Europejskie, począwszy od jej posiedzenia w Kolonii (3-4.6.1999 r.), przez Helsinki (10-11.12.1999 r.), Santa Maria da Feira (19-20.6.2000 r.), po Niceę (7-9.12.2000 r.), decydowały o zacieśnieniu współpracy w sprawach wojskowych i o ustanowieniu autonomicznej wojskowej zdolności operacyjnej Unii Europejskiej.

16. Kolejna Konferencja Międzyrządowa (2000 r.) doprowadziła do przyjęcia tzw. Traktatu nicejskiego (26.2.2001 r.; Traktat wszedł w życie 1.2.2003 r.). Jego znaczenie dla wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa jest dużo mniejsze niż Traktatu z Amsterdamu. Kilka zmian należy jednak odnotować. Traktat nicejski zmodyfikował art. 17, praktycznie znosząc powiązanie Unii Europejskiej z Unią Zachodnioeuropejską, a jednocześnie tworząc podstawy rozwoju wspólnej polityki obronnej (m.in. kwestia współpracy w sferze zbrojeń - ust. 1 akapit 3). Istotnie zmodyfikował też art. 24, umacniając znaczenie umów międzynarodowych w stosunkach z podmiotami trzecimi (Traktat rozwinął zasady dotyczące zawierania takich umów, wyjaśnił zasady związania nimi). Traktat z Nicei zmienił też postanowienie art. 25, uwypuklając rosnące znaczenie praktyczne Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa (ten akurat przepis można uznać za przynajmniej częściową kodyfikację prac zapoczątkowanych na szczycie w Kolonii w 1999 r.). Od Nicei w II filarze możliwa stała się również wzmocniona współpraca (zupełnie nowe art. 27a-27e).

17. Obecnie postanowienia wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa obejmują cele, zakres i podstawowe zasady dotyczące działania wspólnej polityki (art. 11, częściowo art. 16), instrumenty wspólnej polityki (art. 12-15), w tym zawieranie umów międzynarodowych (art. 24), specyficzne rozwiązania instytucjonalne (art. 18-22, 25-27), zasady podejmowania decyzji (art. 23), wspólną politykę bezpieczeństwa i obronną (art. 17), wzmocnioną współpracę (art. 27a-27e), zasady finansowania (art. 28 ust. 2-4). Regulacja ta nie ma charakteru wyczerpującego i wymaga stosowania niektórych postanowień Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (art. 28 ust. 1).

Artykuł 11. [Zakres i cele wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Zasada solidarności] - Cezary Mik

1. W pierwotnej wersji (Traktat z Maastricht) postanowieniem otwierającym tytuł V Traktatu o Unii Europejskiej był art. J. Stwierdzano w nim, iż: "Ustanawia się wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa regulowaną następującymi postanowieniami". Od chwili wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu (1.5.1999 r.) art. J stracił moc. Pierwszym z postanowień dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa stał się art. 11, który co do istoty odpowiada art. J.1 z wersji z Maastricht. Mimo że podzielono go jedynie na dwa ustępy, to jednak jego treść jest złożona. Artykuł 11 wskazuje zatem podmiot odpowiedzialny za określanie i wykonywanie wspólnej polityki, ustala jej zakres i precyzuje cele (ust. 1). Jednocześnie określa on zakres i charakter obowiązków państw członkowskich oraz organ odpowiedzialny za kontrolę nad wykonywaniem obowiązków członkowskich przez państwa (ust. 2). W gruncie rzeczy postanowienia ust. 1 i 2 mogłyby być z powodzeniem rozdzielone na dwa postanowienia.

2. Treść obecnego art. 11 podlegała pewnym zmianom. W jego wersji z Maastricht podmiotami odpowiedzialnymi za definiowanie i wykonywanie wspólnej polityki były jednocześnie Unia Europejska i państwa członkowskie. Na mocy Traktatu z Amsterdamu doprecyzowano też trzy cele wspólnej polityki, łącząc redakcyjnie ust. 1 i 2 w jeden ust. 1. W pierwszym dodano ochronę integralności Unii, a także podkreślono konieczność zapewnienia zgodności ochrony wszystkich wskazanych w tym celu dóbr z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych. W drugim wykreślono stwierdzenie, że trzeba umacniać bezpieczeństwo państw członkowskich, pozostawiając sformułowanie dotyczące bezpieczeństwa samej Unii. W końcu w trzecim dodano, że zgodność działań Unii z zasadami Karty NZ, Aktu Końcowego z Helsinek oraz Karty Paryskiej KBWE obejmuje również zasady dotyczące granic zewnętrznych. W pierwotnej wersji komentowane postanowienie zawierało także ustalenie środków osiągania celów: współpracę systematyczną państw członkowskich w rozumieniu ówczesnego art. J.2, która odnosiła się również do przyjmowania wspólnych stanowisk, oraz stopniowe wykonywanie wspólnych działań w rozumieniu ówczesnego art. J.3 (jako ust. 3). Traktat z Amsterdamu uchylił ten fragment postanowienia. Na mocy nowelizacji amsterdamskiej zmodyfikowano wreszcie pierwotny ust. 4 (obecnie ust. 2), dzieląc go na trzy akapity i dodając na początek akapitu drugiego zdanie rozwijające koncepcję i zakres obowiązków państw członkowskich: "Państwa Członkowskie działają zgodnie na rzecz umacniania i rozwijania wzajemnej solidarności politycznej". Traktat nicejski nie wprowadził żadnych zmian do art. 11.

3. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa powszechnie uważana jest za materię klasycznej współpracy międzyrządowej (współpracy koordynacyjnej, a nie integracyjnej, wspólnotowej). W ujęciu pierwotnym ten charakter wspólnej polityki podkreślało sformułowanie, iż podmiotami odpowiedzialnymi za określanie i wykonywanie wspólnej polityki są zarazem Unia Europejska i państwa członkowskie. Warto wszakże odnotować, że w stosunku do czasów Europejskiej Współpracy Politycznej takie ujęcie podmiotowe stanowiło i tak postęp w kierunku wzmocnienia elementu integracyjnego, ponieważ początkowo jedynymi podmiotami odpowiedzialnymi za współpracę były same państwa członkowskie. Europejska Współpraca Polityczna stanowiła zatem jedynie forum dla ich współdziałania (zob. art. 30 ust. 1 Jednolitego Aktu Europejskiego). Traktat z Amsterdamu prima facie jeszcze bardziej podniósł poziom zintegrowania państw członkowskich przez jednoznaczne wskazanie, że jedynie Unia Europejska jako całość (tj. poprzez swoje właściwe organy) określa i wykonuje wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa. W konsekwencji, jeżeli postanowienia tytułu V TUE nie stanowią inaczej, państwa członkowskie działają w jego zakresie poprzez organy Unii Europejskiej, a nie samodzielnie (zob. dalej komentarz dotyczący ust. 2). Ocena natężenia więzów integracyjnych między państwami członkowskimi musi być wszakże o tyle urealniona, o ile w II filarze Unii Europejskiej nadal podstawowe znaczenie zachowują organy międzypaństwowe: Rada Europejska, Rada wraz z jej emanacją w postaci Prezydencji, w pewnym stopniu także wysoki przedstawiciel ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa (zob. art. 12-15, 17, 18, 21, 23-26 TUE). Niejednokrotnie bezpośrednimi adresatami norm II filara pozostają państwa członkowskie (zob. art. 16, 17, 19, 20 TUE). Pozycje takich organów, jak Komisja Europejska, Parlament Europejski czy Trybunał Sprawiedliwości, są mocno zredukowane (zob. art. 20-22, 27, 46 TUE). W tym zwłaszcza znaczeniu wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa nadal ma charakter koordynacyjny, a nie wspólnotowy. Trzeba zarazem zwrócić uwagę, że w wielu przypadkach akty Rady UE są prawnie wiążące dla państw członkowskich (zob. art. 14, 15, 23, 24 TUE wraz z komentarzami).

4.Artykuł 11 ust. 1 stanowi, że wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa obejmuje wszystkie dziedziny polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Oznacza to, że w jej zakres przedmiotowy wchodzą wszystkie materie z zakresu stosunków Unii Europejskiej ze światem zewnętrznym. Trzeba jednak pamiętać, że postanowienia z zakresu wspólnej polityki stanowią lex generalis w stosunku do postanowień Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, które odnoszą się do tzw. stosunków zewnętrznych oraz do aspektów zewnętrznych współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Postanowienia filarów I i III Unii Europejskiej stanowią leges speciales wobec wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Następstwem tej konstatacji jest to, że akty i działania podejmowane w ramach wspólnej polityki nie mogą wkraczać w dziedziny regulowane w ramach Wspólnoty Europejskiej (np. wspólnej polityki handlowej, współpracy w rozwoju, współpracy gospodarczej, finansowej i technicznej z państwami trzecimi - art. 131 i n., art. 177 i n., art. 181a TWE), ani w ramach III filara (międzynarodowe aspekty współpracy policyjnej i sądowo-karnej - ekstradycja, międzynarodowa pomoc prawna, międzynarodowa współpraca policyjna), a państwa członkowskie wykonujące ewentualnie akty wspólnej polityki muszą działać w poszanowaniu swych obowiązków wynikających z prawa wspólnotowego. Rozdzielenie materii pomiędzy wspólną politykę a I i III filar nie jest jednak precyzyjne, a szereg dziedzin podlegających postanowieniom różnych filarów styka się z sobą lub nawet nakłada się na siebie (np. prawa jednostki, terroryzm, handel narkotykami, imigracja i azyl, handel materiałami niebezpiecznymi, żywnością). W odniesieniu do rozgraniczenia materii między wspólną politykę a prawo wspólnotowe i współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych wyłącznie właściwy jest Trybunał Sprawiedliwości (art. 47 TUE). Nie oznacza to jednak, że zupełnie wykluczone jest wydawanie aktów na podstawie postanowień różnych filarów Unii. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa obejmuje zagadnienia polityczne, gospodarcze, społeczne, bezpieczeństwa i wojskowe, chociaż w szczególny sposób te pierwsze i ostatnie. Przy tym Unia Europejska de lege lata nie jest układem obronnym. Wspólna polityka obronna jest dopiero stopniowo ustanawiana, a wspólna obrona (oparta na casus foederis) jest co najwyżej dalekosiężnym celem (jeśli Rada Europejska tak postanowi, a państwa członkowskie to zaakceptują - zob. art. 17 ust. 1 akapit 1 TUE).

5. Unia Europejska określa i wykonuje wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa we wszystkich dziedzinach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, kierując się celami ustalonymi w art. 11 ust. 1, widzianymi w perspektywie ogólnych celów Unii Europejskiej (preambuła, art. 2 TUE). Artykuł 11 ust. 1 wymienia następujące cele: 1) ochronę wspólnych wartości, podstawowych interesów, niezależności i integralności Unii, zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych; 2) umacnianie bezpieczeństwa Unii i jej państw członkowskich we wszelkich formach; 3) utrzymanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych, Aktu Końcowego z Helsinek i celami Karty Paryskiej, w tym dotyczącymi granic zewnętrznych; 4) popieranie współpracy międzynarodowej; 5) rozwijanie i umacnianie demokracji oraz rządów prawa, jak również poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności. Cele te zostały wyliczone w sposób wyczerpujący i niealternatywny. Wynika z tego, po pierwsze, że Unia Europejska nie może dodawać nowych celów do podanego ich zestawu. Przy tym są one sformułowane na tyle ogólnie, że przy rozszerzającej wykładni mogą obejmować praktycznie nieograniczony zakres celów szczegółowych. Po drugie, cele te nie mają charakteru alternatywnego, a zatem nie mogą być widziane rozłącznie. Nie można dążyć do osiągnięcia jednego z nich kosztem lub z naruszeniem innego. Cele z art. 11 ust. 1 muszą być postrzegane w perspektywie celów ogólnych Unii Europejskiej. Tymczasem z preambuły Traktatu o Unii Europejskiej i z art. 2 TUE, wyznaczającego cele Unii (zwłaszcza pkt 2), wynika, że wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa służy przede wszystkim wzmacnianiu tożsamości Europy i jej niezależności w celu popierania pokoju, bezpieczeństwa i postępu w Europie i na świecie. Unia Europejska ma być zatem samodzielnym, zauważalnym przez świat zewnętrzny, działającym w spójny sposób podmiotem społeczności międzynarodowej, który przyczynia się do ładu światowego: pokoju, bezpieczeństwa i postępu w Europie i na świecie. Stąd wypływa zapewne deklarowane przywiązanie Unii Europejskiej do zasad zawartych w dokumentach KBWE/OBWE oraz Karcie Narodów Zjednoczonych. Tożsamość Europy należy w tym kontekście postrzegać nie tylko jako jedność i odrębność polityczną, wojskową, gospodarczą czy organizacyjną, lecz również jako jedność i odrębność aksjologiczną (zob. też art. 6 TUE wraz z komentarzem).

6. Pierwszy z celów wymienionych w art. 11 ust. 1 to ochrona wspólnych wartości, podstawowych interesów, niezależności i integralności Unii zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych. Chodzi zatem o ochronę pewnych wspólnych dóbr Unii Europejskiej jako całości. Wchodzą tutaj w grę dobra Unii jako takiej, a nie jej państw członkowskich, chociaż jest jasne, że kompetencje Unii w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa mają charakter koordynacyjny. W tym kontekście niezupełnie trafny jest pogląd, że dobra te to dobra państw członkowskich włączone do procesu integracyjnego i inkorporowane na poziom Unii oraz dalej przez nią rozwijane. Takie bowiem kategorie jak podstawowe interesy Unii, jej niezależność i integralność, a nawet wspólne wartości autonomizują się i pozostają wspólne, nawet gdyby niektóre państwa usiłowały od nich odstąpić.

Cel pierwszy jest szczególnie mocno związany z tożsamością Unii Europejskiej w jej ujęciu aksjologicznym. W ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unia Europejska musi bowiem strzec wspólnych wartości. Kategoria wspólnych wartości powinna być kojarzona z art. 6 ust. 1 TUE, a zatem przez wspólne wartości należy rozumieć wolność, demokrację, rządy prawa oraz poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności (zob. też pkt 3 preambuły TUE). Do kręgu wspólnych wartości można zaliczyć również poszanowanie tożsamości narodowej państw członkowskich, co można kojarzyć z hasłem: jedność w różnorodności, i wiązać z fragmentem preambuły TUE, w którym czytamy, że autorzy Traktatu zamierzają "pogłębić solidarność między swoimi narodami w poszanowaniu ich historii, kultury i tradycji" (pkt 5). Kategoria podstawowych interesów z kolei powinna być rozumiana jako najważniejsze priorytety w działalności całej Unii Europejskiej, ustalane przez upoważnione do tego organy (Radę Europejską, Radę Unii Europejskiej). Trzeba zdawać sobie przy tym sprawę z tego, że priorytety te, w zasadzie odmiennie niż wspólne wartości, mają charakter relatywny, zmienny (np. po 11.9.2001 r. interesem podstawowym Unii jest ochrona bezpieczeństwa wewnętrznego i międzynarodowego przed terroryzmem globalnym). Kategorią do pewnego stopnia relatywną jest również niezależność Unii. Należy ją rozumieć zwłaszcza jako względną samodzielność i swobodę podejmowania decyzji i jej wykonywania w stosunku do świata zewnętrznego. Względną, ponieważ Unia Europejska jako część społeczności międzynarodowej uwikłana jest w różne zależności i podlega ograniczeniom wynikającym z prawa międzynarodowego. Jako taka (art. 24, 38 TUE) lub jako Wspólnota (art. 300 TWE) jest stroną wielu umów międzynarodowych, które z pewnością krępują swobodę działania Unii. Niemniej Unia Europejska ma prawo do ochrony swej niezależności przed sprzecznymi z prawem międzynarodowym działaniami innych członków społeczności międzynarodowej, w tym także korporacji międzynarodowych. Niezależności Unii nie należy mylić z jej suwerennością rozumianą jako pierwotne źródło władzy. Unia Europejska bowiem jako byt pochodny nie ma suwerenności. Wreszcie integralność Unii Europejskiej, tak jak samą Unię, należy pojmować bardziej funkcjonalnie niż terytorialnie. A zatem wszędzie tam i za każdym razem, gdy Unia Europejska może działać i działa jako spójna siła w stosunkach międzynarodowych, ma chronić tę jedność. Integralność trzeba zatem bardziej kojarzyć ze zwartością niż z niepodzielnością terytorialną. Niemniej Unia Europejska powinna również chronić się jako pewne ugrupowanie integracyjne państw, mające konkretne konotacje terytorialne. Może więc i powinna bronić się przed atakami zmierzającymi do rozbicia jedności państw członkowskich zintegrowanych w ramach Unii Europejskiej.

Unia musi chronić swoje wspólne wartości, podstawowe interesy, niezależność i integralność w stosunkach międzynarodowych w ramach wspólnej polityki. Ochronę należy tu rozumieć w pierwszym rzędzie jako niedopuszczanie do naruszenia, uchybienia wartościom, interesom, niezależności i integralności, a więc działanie negatywne. Promocja zwłaszcza wspólnych wartości, czyli działanie pozytywne, odbywa się bowiem w ramach celu ostatniego. Ochrona dotyczy dóbr już istniejących, a także takich, które wraz z rozwojem koncepcji i wyzwań za takie dobra wspólne zostaną uznane (dotyczy to zwłaszcza ochrony podstawowych interesów Unii). Działania ochronne muszą być zgodne z zasadami Karty NZ. Reguła ta stanowi ograniczenie dla aktywności Unii Europejskiej. Nie jest wszakże jasne, czy wchodzą w grę tylko te zasady, które wymienia art. 2 Karty NZ, czy też należy brać pod uwagę zasady, które wymienia Deklaracja zasad prawa międzynarodowego z 24.10.1970 r. Karta NZ wymienia następujące zasady: 1) suwerennej równości; 2) wykonywania zobowiązań w dobrej wierze zgodnie z Kartą; 3) pokojowego rozwiązywania sporów międzynarodowych, aby nie dopuścić do zagrożenia międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa oraz sprawiedliwości; 4) zakazu użycia siły lub groźby użycia siły przeciwko integralności terytorialnej i niezależności politycznej państw lub w jakikolwiek inny sposób niezgodny z celami Karty; 5) współdziałania z ONZ zgodnie z Kartą NZ; 6) zapewnienia postępowania państw nieczłonkowskich zgodnie z Kartą NZ; 7) nieingerencji w sprawy, które z istoty swej należą do kompetencji wewnętrznej państw, z zastrzeżeniem dopuszczalności środków przymusu w rozumieniu rozdziału VII Karty. Deklaracja zasad zmienia kolejność zasad określonych w Karcie NZ, a także dodaje do nich zasadę równouprawnienia i samostanowienia narodów oraz pomija zasadę 6.

7.Artykuł 11 ust. 1 czyni jednym z celów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa również umacnianie bezpieczeństwa Unii we wszelkich formach. Bezpieczeństwo jest tutaj z pewnością pojmowane szeroko, tzn. nie tylko jako bezpieczeństwo polityczno-wojskowe, lecz także np. gospodarcze, ekologiczne, ludnościowe (spójności społecznej). W grę wchodzi jednak tylko bezpieczeństwo wewnętrzne Unii, gdyż bezpieczeństwo międzynarodowe zostało wpisane do celu trzeciego. Zarazem bezpieczeństwo wewnętrzne wchodzi w zakres tego celu o tyle, o ile nie mieści się już w koncepcji przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości opartej na tytule IV TWE oraz tytule VI TUE. W niektórych przypadkach rozdzielenie aktywności Unii zwłaszcza między filar II i III jest bardzo trudne, jeśli w ogóle wykonalne (np. zwalczanie terroryzmu globalnego), co powoduje, że cele wspólnej polityki w pewnym zakresie splatają się z celami współpracy policyjnej i sądowo-karnej.

8. Trzecim z celów wymienionych w art. 11 ust. 1 jest "utrzymanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych, Aktu Końcowego z Helsinek i celami Karty Paryskiej, w tym dotyczącymi granic zewnętrznych". Cel ten wyraźnie koresponduje z najważniejszym celem ONZ (zob. art. 1 pkt 1 Karty NZ) i innych organizacji regionalnych, odpowiedzialnych za pokój i bezpieczeństwo międzynarodowe (w Europie nie jest taką organizacją Rada Europy, natomiast uznano za taką OBWE). Celem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej jest utrzymanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego. Utrzymanie pokoju nie może być wszakże rozumiane jedynie jako działanie zmierzające do zapobiegania konfliktom i zachowania pokoju. Pojęcie to niewątpliwie obejmuje również działania w zakresie przywracania pokoju i odbudowy po konflikcie i jest ściśle związane z budową europejskiej tożsamości w sprawach bezpieczeństwa i obronnej (zob. art. 17 ust. 2 wraz z komentarzem). Pokój nie jest tu ujmowany tylko negatywnie (pax est absentia belli), lecz pozytywnie, jako stan równowagi osiągnięty przez eliminację ucisku politycznego, dyskryminacji, wyzysku gospodarczego, społecznego oraz przez zapewnienie zdrowego środowiska naturalnego, a także jako stan sprawiedliwości społecznej. Z kolei umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego oznacza działania zmierzające do zachowania i wzmacniania bezpieczeństwa regionalnego i powszechnego w każdym jego aspekcie (nie tylko polityczno-wojskowym, ale też np. gospodarczym i ekologicznym). Bezpieczeństwo nie jest tu z pewnością jedynie stanem braku zagrożenia, zwłaszcza zagrożenia konfliktem zbrojnym, lecz również i przede wszystkim stanem wynikającym z zespołu powiązań i uwarunkowań, których istnienie zapewnia nie tylko egzystencję, ale także względną trwałość poczucia bezpieczeństwa pozwalającego na wszechstronny, zrównoważony rozwój społeczności ludzkiej w jej zróżnicowaniu organizacyjnym.

Cel w postaci utrzymania pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego ma być osiągany zgodnie z zasadami Karty NZ, zasadami Aktu Końcowego KBWE z Helsinek (1.8.1975 r.) oraz celami Karty Paryskiej Nowej Europy KBWE (21.11.1990 r.). Zasady Karty NZ są prawnie wiążącymi postanowieniami dla wszystkich państw członkowskich. Natomiast zasady i cele KBWE (OBWE) mają charakter zobowiązań politycznych, co wszakże nie może być poczytywane na rzecz obniżenia ich znaczenia czy powoływane w celu ich zbagatelizowania. Związane są bowiem z nimi różne mechanizmy monitoringowe. Ponadto zobowiązania w ramach KBWE/OBWE stanowią zobowiązania dobrej wiary, dobrowolnie uznaną przez państwa uczestniczące podstawę ładu euroatlantyckiego.

Zasady Karty NZ i Aktu Końcowego KBWE są względnie dookreślone. Ich zakres i treść daje się zatem ustalić (z zastrzeżeniem wcześniej poczynionym dotyczącym zasad Karty NZ). Akt Końcowy formułuje przy tym najszerszy katalog zasad: 1) suwerenna równość, poszanowanie praw nieodłącznych suwerenności; 2) powstrzymanie się od groźby użycia siły lub użycia siły; 3) nienaruszalność granic; 4) integralność terytorialna państw; 5) pokojowe załatwianie sporów; 6) nieingerencja w sprawy wewnętrzne; 7) poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności łącznie z wolnością myśli, sumienia, religii lub przekonań; 8) równouprawnienie i prawo narodów do samostanowienia; 9) współpraca między państwami; 10) wykonywanie w dobrej wierze zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego. Niejasną kategorią są cele Karty Paryskiej. Karta Paryska bowiem nie posługuje się pojęciem celów. Formułuje ona natomiast pewne zobowiązania w następujących sferach: 1) praw człowieka, demokracji i rządów prawa; 2) wolności gospodarczej i odpowiedzialności; 3) przyjaznych stosunków między państwami uczestniczącymi; 4) bezpieczeństwa; 5) jedności; 6) KBWE i świata. Powiązanie celu w postaci utrzymania pokoju i umacniania bezpieczeństwa międzynarodowego z zasadami Karty NZ i KBWE można uznać za podstawę twierdzenia, że wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa Unii ma przyczyniać się do wzmocnienia i rozwoju systemu bezpieczeństwa zbiorowego ustanowionego na podstawie Karty NZ. Warto też odnotować, że twórcy Traktatu podkreślili szczególne znaczenie zasad zapewniających niewątpliwie minimalny ład międzynarodowy, a dotyczących poszanowania granic zewnętrznych państw, a więc zasady nienaruszalności granic oraz zasady integralności terytorialnej państw.

9. Jednym z celów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej jest również popieranie współpracy międzynarodowej (cel 4). Unia ma zatem uczestniczyć we współpracy międzynarodowej i ją wspierać, umacniać, przyczyniać się do jej rozwijania. Współpraca międzynarodowa powinna być pojmowana szeroko, jako obejmująca współpracę na szczeblu powszechnym, międzyregionalnym, regionalnym, subregionalnym i dwustronnym. Zakres przedmiotowy współpracy jest otwarty i zawiera w sobie współpracę polityczną, gospodarczą, finansową, techniczną, społeczną, kulturalną i wojskową.

10. Ostatnim z celów wskazanych w art. 11 ust. 1 jest "rozwijanie oraz umacnianie demokracji państwa prawnego, a także poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności". Podobnie jak w pewnym zakresie cel pierwszy, cel ten ściśle wiąże się z aksjologią Unii Europejskiej (art. 6 ust. 1 TUE; pomija się jednak tutaj wartość wolności, która wszakże wpisana jest w istotę praw człowieka). O ile jednak w przypadku celu pierwszego chodziło o ochronę wymienionych wartości uważanych za fundament aksjologiczny i spoiwo Unii Europejskiej przed zagrożeniami zewnętrznymi (wymiar wewnętrzny), o tyle w przypadku omawianego celu chodzi o rozwijanie i umacnianie demokracji, rządów prawa i praw człowieka w świecie zewnętrznym (wymiar zewnętrzny). Na potrzeby stosunków zewnętrznych, w tym wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE, demokracja, rządy prawa i prawa człowieka powinny być pojmowane tak samo jak w art. 6 ust. 1, chociaż w stosunkach z konkretnymi organizacjami i państwami różne ich elementy mogą być wysuwane na plan pierwszy. Rozwijanie i umacnianie demokracji, rządów prawa i praw człowieka wymaga od Unii Europejskiej promowania tych wartości we wszelkich działaniach jednostronnych i umownych kontaktach ze światem zewnętrznym w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Wartości te powinny zatem być włączane jako istotne elementy do aktów Unii (zwłaszcza wspólnych działań i wspólnych stanowisk) oraz do umów z podmiotami trzecimi (jako warunek współpracy). Powinny one również znajdować się w centrum koncepcji i dokumentów politycznych opracowywanych na potrzeby całej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

11. Drugi ustęp art. 11 określa zakres i charakter podstawowych obowiązków państw członkowskich związanych z realizacją wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (w akapicie 3 nazywa się je nawet zasadami) oraz ustala podmiot odpowiedzialny za kontrolę wykonywania tych obowiązków. W odniesieniu do pierwszego zagadnienia zastosowanie ma art. 11 ust. 2 akapity 1 i 2. Zostają tu wskazane dwa obowiązki pozytywne i jeden obowiązek negatywny. Na państwach członkowskich Unii spoczywają zatem: 1) obowiązek wspierania wspólnej polityki "aktywnie i bez zastrzeżeń [...] w duchu lojalności i wzajemnej solidarności"; 2) obowiązek zgodnego działania "na rzecz umacniania i rozwijania wzajemnej solidarności politycznej"; 3) obowiązek powstrzymania się "od wszelkich działań, które byłyby sprzeczne z interesami Unii lub które mogłyby zaszkodzić jej skuteczności jako spójnej sile w stosunkach międzynarodowych". Pomimo pewnego zróżnicowania sformułowań podstawą wszystkich tych obowiązków jest przekonanie o potrzebie współdziałania, jedności, lojalności i solidarności, przekonanie, że Unia Europejska powinna być widoczna w stosunkach międzynarodowych jako zwarta siła. Rada Europejska z Brukseli (29.10.1993 r.) w Deklaracji z okazji wejścia w życie Traktatu z Maastricht stwierdziła: "Celem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa jest spowodowanie, aby Unia była słyszalna jako jednolity głos i zdolna do skutecznego działania w służbie jej interesów i interesów wspólnoty międzynarodowej w ogólności".

Ustęp 2 akapity 1 i 2 TUE stanowią odpowiednik art. 10 TWE. Analogia ta ma jednak swoje granice. Artykuł 11 ust. 2 nie może być bowiem uważany w szczególności za podstawę obowiązku wykładni zgodnej prawa krajowego z prawem UE, zasady skutku bezpośredniego czy zasady odpowiedzialności odszkodowawczej państwa. Z pewnością również zasada pierwszeństwa nie może być pojmowana tak jak na gruncie prawa wspólnotowego. Analogie takie są trudne do przeprowadzenia także ze względu na brak właściwości Trybunału Sprawiedliwości w II filarze Unii. Nic natomiast nie stoi na przeszkodzie, aby organy krajowe, a zwłaszcza sądy krajowe, przyjęły, zgodnie z prawem krajowym, standardy bardziej przychylne. Uwaga ta może dotyczyć zwłaszcza wiążących aktów prawa pochodnego II filara oraz umów międzynarodowych zawieranych przez Unię na mocy art. 24 TUE.

12. Pierwszy z obowiązków wyraża zasadę, że państwa członkowskie muszą wspierać politykę zewnętrzną i bezpieczeństwa Unii. Obowiązek ten uzmysławia i podkreśla fakt, że wspólna polityka ma charakter międzyrządowy i w dużym zakresie w swym wykonaniu i efektywności uzależniona jest od aktywności państw członkowskich. Unia nie dysponuje samodzielnymi instrumentami egzekwowania swych aktów czy działań. Z komentowanym obowiązkiem skojarzono standardy określające wsparcie ze strony państw. Mają one zatem wspierać wspólną politykę aktywnie i bez zastrzeżeń, w duchu lojalności i wzajemnej solidarności. Oznacza to, że państwa powinny wykazywać zaangażowanie, wolę współpracy, wzajemne zaufanie i wierność, wzajemną pomoc. Angażując się we wspieranie wspólnej polityki, powinny to również czynić bez zastrzeżeń. Jednak Traktat o Unii Europejskiej pozwala na pewne odstępstwa od tej zasady. Odstępstwa te są bądź natury ogólnej (art. 23 ust. 1 akapit 2: możliwość wyłączenia się spod obowiązywania decyzji II filara przez złożenie formalnego oświadczenia; wyłączenie takie musi być powiązane z obowiązkiem powstrzymania się w duchu wzajemnej solidarności od wszelkich działań, które mogłyby być sprzeczne lub utrudnić działania Unii podejmowane na podstawie uchwalonej decyzji), bądź szczegółowej (art. 17 ust. 1 akapit 2 oraz ust. 4 w kontekście wspólnej polityki bezpieczeństwa i obronnej - zob. komentarz do tego postanowienia).

13. Na mocy art. 11 ust. 2 państwa członkowskie mają także obowiązek zgodnego działania "na rzecz umacniania i rozwijania wzajemnej solidarności politycznej". Państwa powinny zatem przyczyniać się do wzajemnej solidarności politycznej, do jej umacniania i rozwijania przez zgodne, wspólne działanie.

14. Istotne znaczenie w całokształcie obowiązków państw członkowskich ma także obowiązek negatywny. Wymaga on powstrzymania się, czyli niepodejmowania i zaniechania wszelkich podjętych już działań, które są sprzeczne z interesami Unii lub mogłyby zaszkodzić jej skuteczności jako zwartej siły w stosunkach międzynarodowych. W imię efektywnego wykonywania wspólnej polityki państwa członkowskie powinny zatem powstrzymać się od działań jednostronnych. Artykuł 11 nakłada na członków Unii ten obowiązek, jednak tylko w takim zakresie, w jakim działania jednostronne są sprzeczne z interesami Unii lub mogłyby zaszkodzić jej skuteczności jako zwartej siły w stosunkach międzynarodowych. Obydwa kryteria mogą występować rozłącznie. Do stwierdzenia naruszenia obowiązków członkowskich wystarczy zatem wykazanie, że między działaniem a interesem Unii istnieje sprzeczność, bądź udowodnienie, że ryzyko powstałe wskutek działania jednostronnego może zaszkodzić Unii działającej jako zwarta siła w stosunkach międzynarodowych. Kategoria interesów Unii nie jest jednoznaczna. W ust. 2, inaczej niż w ust. 1, twórcy Traktatu o Unii Europejskiej nie posłużyli się określeniem "podstawowe interesy Unii". Niemniej obydwa zwroty należy kojarzyć jako zbieżne przedmiotowo. Chodzi przy tym tylko o takie interesy, które są interesami Unii jako całości i które zostały oficjalnie uznane przez właściwe jej organy. Drugie z kryteriów (skuteczność Unii jako zwartej siły w stosunkach międzynarodowych) jest jeszcze mniej ostre. W jego przypadku jednak wystarczy już zwykłe ryzyko zaszkodzenia skuteczności Unii, co ewentualnie umożliwia Unii podejmowanie działań prewencyjnych w stosunku do państwa członkowskiego, które mogłoby zaszkodzić skuteczności Unii. Koncepcja zwartej siły ma przede wszystkim charakter perswazyjny. Ma podkreślać, że Unia Europejska występuje w stosunkach międzynarodowych jako jednolity podmiot, prowadzący co do zasady jedną, spójną politykę, w tym wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa.

15. Z obowiązkami państw członkowskich art. 11 ust. 2 akapit 3 TUE powiązał kompetencję ogólną Rady w zakresie czuwania nad ich poszanowaniem. W stosunku do Europejskiej Współpracy Politycznej rozwiązanie to stanowi postęp, ponieważ dotąd wykonaniem działań współpracy i kontrolą zajmowały się same państwa członkowskie. Usytuowanie w tej roli Rady powoduje też wzrost znaczenia jej Sekretariatu Generalnego. W sferze zatem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, inaczej niż w filarze wspólnotowym, strażnikiem Traktatu jest Rada, a nie Komisja. Powierzenie tego zadania Radzie jest kolejnym argumentem na rzecz międzyrządowego charakteru wspólnej polityki. Rada ma czuwać nad poszanowaniem (przestrzeganiem) zasad charakteryzujących podstawowe obowiązki państw w II filarze, a więc nad wykonywaniem tych obowiązków. Nie zostają jednak przy tym określone instrumenty kontroli, co skłania do przekonania, że mają one głównie charakter dyplomatyczny. Taką konstatację zdaje się potwierdzać to, że Radzie nie przysługują żadne uprawnienia skargowe do Trybunału Sprawiedliwości, gdyż jego właściwość w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa jest co do zasady wyłączona (art. 46 TUE). Zakres władzy Rady w sferze kontroli poszanowania obowiązków państw obejmuje wyłącznie dziedzinę wspólnej polityki. Nie odnosi się on do implementacji aktów II filara za pomocą aktów prawa wspólnotowego. W tym ostatnim zakresie organem wyłącznie właściwym do przeprowadzenia kontroli jest Komisja Europejska. Ustalenie to należy zarazem postrzegać w kontekście współodpowiedzialności Rady i Komisji za ciągłość i spójność działań Unii Europejskiej we wszystkich filarach, a zwłaszcza w odniesieniu do jej działań zewnętrznych (zob. art. 3 TUE wraz z komentarzem).

16. Wyłączenie właściwości Trybunału Sprawiedliwości w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa rodzi pytanie o dopuszczalność rozstrzygania sporów dotyczących II filara przed MTS. Skarżącym z pewnością nie mogłaby być Rada UE, ponieważ organizacje międzynarodowe nie mogą być stronami w procesach przed MTS (zob. art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Statutu MTS). W grę wchodziłyby zatem jedynie skargi jednego państwa członkowskiego na inne. Formalnie dopuszczalność takich skarg nie jest wyłączona, jeśli tylko spełniony jest wymóg uznania przez strony sporu kompetencji jurysdykcyjnej MTS zgodnie z jego Statutem (art. 36). Biorąc jednak pod uwagę integracyjny charakter Traktatu o Unii Europejskiej, w tym jego postanowień o wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa, a także obowiązki solidarności wzajemnej, droga do MTS wydaje się praktycznie wykluczona.

Artykuł 12. [Instrumenty wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa] - Cezary Mik

1.Artykuł 12 TUE w obowiązującej postaci jest postanowieniem względnie nowym. Wprowadził go Traktat z Amsterdamu, a Traktat nicejski nie dokonał w nim zmian. Przepis ten zawiera zestaw instrumentów, z jakich Unia może korzystać, zmierzając do osiągnięcia celów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Zalicza on do nich: zasady i ogólne wytyczne, wspólne strategie, wspólne działania, wspólne stanowiska oraz tzw. systematyczną współpracę.

2.Artykuł 12 stanowi rezultat ewolucyjnego rozwoju wspólnej polityki i nie jest pewne, czy jest on ostatecznym wyrazem tego rozwoju. Swymi korzeniami sięga do Europejskiej Współpracy Politycznej. Źródłem materialnym wymienionych instrumentów z okresu Współpracy Politycznej są konsultacje wzajemne prowadzone ex ante (przed zajęciem stanowiska politycznego przez poszczególne państwa członkowskie Wspólnot).

3. Formalizacji instrumentów Europejskiej Współpracy Politycznej dokonuje Jednolity Akt Europejski, mimo że nie znajdziemy w nim odpowiednika art. 12 TUE. Niemniej art. 30 ust. 2 lit. a Aktu Jednolitego mówi o koordynacji, zbliżeniu stanowisk i realizacji wspólnych działań. Pod lit. c z kolei wspomina się o wspólnych zasadach i celach, wspólnych działaniach i wspólnych stanowiskach. Zarazem z przedunijnej praktyki Europejskiej Współpracy Politycznej wynika, że instrumentem współpracy były też akty nienazwane, jak np. deklaracje, spośród których zresztą przynajmniej niektóre w obecnym kształcie wspólnej polityki mogłyby mieć zupełnie inną rangę prawną. Przykładem takiego aktu jest Deklaracja Rady EWP w sprawie Wytycznych dotyczących uznawania nowych państw w Europie Wschodniej oraz w Związku Radzieckim z 16.12.1991 r. Jednolity Akt Europejski nie precyzował istoty ani charakteru instrumentów polityki europejskiej. Z postanowień art. 30 nie wynikało, czy wskazane instrumenty nazwane to akty formalne, czy jedynie postaci działań faktycznych. Z zawartych tam sformułowań można by też wysnuć wniosek, że w przypadku gdyby w grę wchodziły określone akty, to i tak nie nadawano by im mocy prawnej (np. państwa-strony miały czynić wspólne stanowiska punktem odniesienia swych polityk, miały też powstrzymywać się, tak dalece, jak to możliwe, od hamowania osiągnięcia konsensusu i wspólnego działania, które z niego mogłoby wyniknąć - zob. art. 30 ust. 2 lit. c i ust. 3 lit. c). Traktat o Unii Europejskiej, który stworzył pierwsze podwaliny pod wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, zawierał art. J.1 ust. 3, w którym ujęto ograniczony katalog instrumentów wspólnej polityki. Należały wówczas do nich systematyczna współpraca, którą wszakże skojarzono ze wspólnymi stanowiskami (art. J.2), wspólne działania (art. J.3). Traktat nie definiował wspólnych stanowisk, chociaż wiązał z nimi określone obowiązki państw. Bardziej konkretny okazał się w przypadku wspólnych działań, co do których wymienił elementy treściowe, oraz nałożył na państwa obowiązki ich wykonywania i przestrzegania. Niezależnie od wspólnych stanowisk i działań, implicite z art. J.3 ust. 1 pkt 1 wynikało, że instrumentem działania są także ogólne wytyczne Rady Europejskiej. Ponadto, podobnie jak w okresie sprzed 1993 r. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, znane były akty nienazwane, jak np. deklaracje Prezydencji czy Rady. Przykładem takiego dokumentu może być Deklaracja Unii Europejskiej z okazji 20 rocznicy podpisania helsińskiego Aktu Końcowego z 1.8.1995 r. W praktyce lat 1993-1999 intensywnie korzystano ze wspólnych stanowisk i wspólnych działań.

4.Artykuł 12 TUE w obecnym kształcie zawiera formalnie zamknięty katalog instrumentów. W praktyce jednak tylko część instrumentów zostaje nazwana (zasady i ogólne wytyczne, wspólne strategie, wspólne działania, wspólne stanowiska). Ich treść i charakter zostają ustalone w kolejnych postanowieniach traktatowych (art. 13-15). Wśród instrumentów II filara nowe są wspólne strategie. Natomiast tzw. systematyczna współpraca otwiera katalog instrumentów na nieokreśloną liczbę dokumentów nienazwanych. Ponadto w art. 12 pomija się umowy międzynarodowe z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi, znane z art. 24 TUE.

5. Zgodnie z art. 12 wymienione tam instrumenty wspólnej polityki mogą być wykorzystywane wyłącznie, aby osiągnąć cele wskazane w art. 11 TUE. Wszystkie nazwane i nienazwane instrumenty mogą być używane w całym zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, lecz zarazem tylko w jej sferze. W razie problemów ewentualnego rozgraniczenia materii dokona Trybunał Sprawiedliwości na mocy art. 47 TUE.

6. Kolejne postanowienia Traktatu o Unii Europejskiej opisują istotę i charakter prawny poszczególnych instrumentów II filara. W tym kontekście problemem jest określenie znaczenia dokumentów nienazwanych Unii Europejskiej, a w szczególności deklaracji (oświadczeń) w znaczeniu materialnym. W 1995 r. Rada postanowiła uporządkować nazewnictwo deklaracji i zdecydowała, że deklaracje uzgodnione przez ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich z Komisją będą nosiły nazwę "Deklaracji Prezydencji w imieniu Unii Europejskiej", a deklaracje uzgodnione w Radzie Europejskiej lub Radzie - "Deklaracji Unii Europejskiej", co jest wszakże krytykowane. Natura prawna deklaracji nie jest jasna. Sama bowiem forma nadana oświadczeniu wewnątrz Unii nie musi przesądzać jego skutków prawnomiędzynarodowych. W szczególności bowiem przynajmniej niektóre deklaracje mogą być uważane za akty jednostronne w rozumieniu prawa międzynarodowego, jak np. deklaracje dotyczące uznawania niektórych państw, bądź wyjątkowo nawet za oświadczenia stanowiące podstawę umowy międzynarodowej, jeśli korespondują z nią zgodne oświadczenia innych podmiotów i towarzyszy zamiar związania się.

Artykuł 13. [Zasady i ogólne wytyczne. Wspólne strategie] - Cezary Mik

1.Artykuł 13 dotyczy aktów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa o charakterze ogólnopolitycznym, tj. zasad i ogólnych wytycznych oraz wspólnych strategii. Łączy je to, iż autorem jest Rada Europejska. Artykuł 13 określa również rolę Rady Unii Europejskiej w wyznaczaniu i wykonywaniu wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Jest to postanowienie nowe nie tylko z tego względu, że jego treść ustalono w Amsterdamie, ale także dlatego że dotyczy on nowego instrumentu, jakim jest zwłaszcza wspólna strategia.

2. W ust. 1 stanowi się, że Rada Europejska określa "zasady i ogólne wytyczne" wspólnej polityki. Rada Europejska jest postrzegana w tym względzie jako formalnie wyłączny ich pomysłodawca i twórca. Zasady i ogólne wytyczne w pewnym stopniu czerpią inspirację ze wspólnych zasad i celów rozwijanych i określanych przez Wysokie Umawiające się Strony, o których mowa w Jednolitym Akcie Europejskim (art. 30 ust. 2 lit. c akapit 2). Traktat o Unii Europejskiej nie precyzuje charakteru i treści zasad i ogólnych wytycznych. Na dobrą sprawę nie jest jasne, czy miałby to być jeden instrument, czy też dwa różne, chociaż z ust. 3 można byłoby wnosić, że są to różne instrumenty. Być może te właśnie przyczyny sprawiły, że zasad i ogólnych wytycznych jako aktów formalnych Rady Europejskiej w II filarze nie wydawano. Może to prowadzić do wniosku, że nie tyle nie przyjmowano zasad czy ogólnych wytycznych w ogóle, lecz że zasadom i ogólnym wytycznym nadawano w praktyce unijnej różne nazwy bądź umieszczano je w ogólniejszych dokumentach, zwłaszcza w konkluzjach Prezydencji (zasady i ogólne wytyczne w znaczeniu materialnym). Obecnie ta praktyka została formalnie usankcjonowana w Regułach dotyczących trybu działania Rady Europejskiej przyjętych na szczycie w Sewilli 21-22.6.2002 r., w których wyraźnie wskazuje się, że konkluzje mają zawierać "wytyczne polityczne i decyzje uzgodnione w Radzie Europejskiej" (reguła 12). Ustalenia te mają takie znaczenie, że zgodnie z ust. 3 ogólne wytyczne (ale już nie zasady) mają być podstawą aktywności decyzyjnej Rady. Jak wynika z praktyki decyzyjnej Rady, ujęcie ogólnych wytycznych w konkluzjach nie uniemożliwia bezpośredniego odwoływania się do nich w preambułach (bez powoływania konkluzji Prezydencji). Różni to aktualne rozwiązanie od postanowień w wersji z Maastricht o tyle, o ile ogólne wytyczne służyły jedynie jako podstawa do wydania wspólnych decyzji. Ogólne wytyczne mają służyć jako sposób na zapewnienie spójności działań Unii w II filarze. Jednak, jak się trafnie zauważa, jeżeli od wydania szczegółowych wytycznych miałoby za każdym razem zależeć wydanie decyzji, to mogłoby powodować paraliż działalności międzynarodowej Unii. To z pewnością spowodowało, że ogólne wytyczne są ujmowane w pojemne formuły. Zasady i ogólne wytyczne mogą być wydawane w każdej sprawie objętej wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, w tym, jak stanowi ust. 1, w materiach mających implikacje obronne. Zgodnie z art. 17 ust. 3 akapit 2 TUE wytyczne mogą odnosić się także do Unii Zachodnioeuropejskiej, jeśli UZE pośredniczy w wykonywaniu wspólnej polityki bezpieczeństwa i obronnej.

3. Instrumentem pozostawionym do dyspozycji Unii Europejskiej są również wspólne strategie. Umieszczono je w jednym przepisie z zasadami i ogólnymi wytycznymi, chociaż formalnie nie ustanowiono między nimi zależności następczej (wykonawczej). Zostały one wprowadzone w efekcie propozycji Francji i Niemiec. W literaturze podkreśla się, że zasadniczą ich rolą jest zastąpienie zasady jednomyślności, która w II filarze działa jako zasada ogólna, zasadą większości kwalifikowanej głosów w przypadku przyjmowania aktów, zwłaszcza wspólnych działań i wspólnych stanowisk, na podstawie wspólnych strategii (zob. art. 23 ust. 2 TUE). Niemniej warto pamiętać, że art. 23 ust. 2 pozwala państwom członkowskim zablokować głosowanie większością kwalifikowaną głosów przez złożenie jednostronnego oświadczenia, iż z ważnych względów polityki krajowej, które dane państwo członkowskie musi podać, sprzeciwia się podjęciu decyzji większością kwalifikowaną głosów. Spowoduje to, że sprawa trafi do Rady Europejskiej, która będzie musiała działać jednomyślnie, przesądzając o losach aktu.

4. Jak stanowi ust. 2, decyduje o nich Rada Europejska. Oznacza to, że przyjmuje je w drodze konsensusu. Artykuł 23 TUE nie ma w tym względzie zastosowania. Rada Europejska nie może delegować tego uprawnienia na inne organy. Jednakże, jak wynika z ust. 3 akapit 2, to Rada Unii Europejskiej (w praktyce w składzie Rady ds. Ogólnych) zaleca ich przyjęcie Radzie Europejskiej. A zatem pomysłodawcą wspólnych strategii i ich projektodawcą jest Rada. Rada Europejska pełni natomiast rolę ostatecznego decydenta.

5. Traktat o Unii Europejskiej przesądza, że wspólne strategie mają być wprowadzane w życie w dziedzinach, w których państwa członkowskie posiadają ważne wspólne interesy (ust. 2 akapit 2). Zarazem jednak nie wskazuje on, w jaki sposób miałyby być identyfikowane (poza tym, że czyni to formalnie Rada Europejska) i określane te wspólne interesy i co pozwala uznać, że mamy do czynienia z interesami ważnymi lub nie. Może na to wskazywać fakt, że materia wspólnej strategii ma wysoce polityczny charakter, co skłoniło twórców Traktatu do pozostawienia Radzie i Radzie Europejskiej dużej swobody. Ponadto opisane ujęcie zasadniczej roli wspólnych strategii może zachęcać ich twórców do pewnej powściągliwości w przyjmowaniu tych aktów. Z wcześniejszych prac Unii Europejskiej w II filarze, co prawda dotyczących wspólnych działań, z którymi Traktat wiązał pojęcie ważnych wspólnych interesów, można wnioskować, że ważne wspólne interesy są determinowane geograficzną bliskością regionu/państwa, ważnym interesem Unii w politycznej lub gospodarczej stabilności regionu/państwa, istnieniem groźby dla interesów bezpieczeństwa Unii.

6.Artykuł 13 ust. 2 określa też treść wspólnych strategii. Powinny one być przyjmowane w określonych dziedzinach, co może wskazywać na przedmiotowe, a nie podmiotowe ukierunkowanie treści strategii (nie potwierdza tego jednak praktyka). Wspólne strategie precyzują cele, czas trwania (wchodzą zatem w grę strategie o określonym czasie działania) i środki, jakie Unia powinna dostarczyć. Wskazuje to na operacyjny, a nie czysto intencyjny charakter wspólnych strategii.

7. Postanowienia art. 13 milczą w kwestii charakteru wspólnych strategii. Niektórzy autorzy wskazują wszakże, że skoro Rada Europejska "decyduje" o wspólnych strategiach, to mają one charakter prawnie wiążący. Z praktyki wynika wszakże, że wspólne strategie nie są formalnie decyzjami. Nazwa "wspólna strategia" stanowi nazwę własną. Jest więc rodzajem formalnego aktu II filara. Fundamentalne znaczenie dla charakteru wspólnych strategii ma jednak nie nazwa, lecz treść aktu i sposób jej ujęcia, a także tryb uchwalenia. Wspólne strategie mają więc postać dokumentu politycznego; nie zawierają artykułów. Poszczególne fragmenty (ustępy) są tylko numerowane. Zawierają one formuły przedstawiające wizję stosunków Unii z podmiotami trzecimi, cele i dziedziny działania. Dopiero ustalenia dotyczące instrumentów i środków mogą stanowić źródło aktywności prawnej. Jednak nie tylko akty prawne będą mogły wykonywać wspólną strategię. Można zatem dowodzić, że z ich abstrakcyjnej i wysoce politycznej natury (zob. pkt 6) wynika, iż nie mają one mocy prawnej. Mają natomiast moc polityczną, są dokumentem w pewnym sensie programowym. Z Traktatu o Unii Europejskiej nie wynika, gdzie wspólne strategie powinny być publikowane. Regulamin Rady z 22.3.2004 r. przewiduje, że mogą być one publikowane lub notyfikowane adresatom - art. 18 ust. 2 (na marginesie: dotychczasowe wspólne strategie nie precyzują adresatów). O publikacji wspólnych strategii w Dzienniku Urzędowym ma decydować jednomyślnie Rada lub COREPER (art. 17 ust. 3). Natomiast notyfikacji ma dokonywać Sekretarz Generalny Rady, jego Zastępca lub Dyrektor Generalny w ich imieniu (art. 18 ust. 2). W praktyce wspólne strategie, zgodnie z postanowieniami w nich zawartymi, mają być publikowane w Dzienniku Urzędowym. W rzeczywistości są one publikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot/Unii w serii L, mimo że wydane dotąd wspólne strategie nie wskazują konkretnej serii Dziennika Urzędowego, w którym powinny zostać opublikowane.

8. Instytucją odpowiedzialną za wykonywanie wspólnych strategii jest Rada. Wybór środka wykonawczego pozostawiony jest Radzie, chociaż preferowane są wspólne działania i wspólne stanowiska (ust. 3 akapit 2; zob. też art. 23 ust. 2 TUE). Zarazem wspólne strategie nie są warunkiem wstępnym przyjmowania wspólnych stanowisk i wspólnych działań. Powierzenie funkcji wykonawczych Radzie jest ściśle związane z jej przewodnią rolą w ramach zasady jednolitych ram instytucjonalnych (art. 3 TUE), a także z obowiązkiem wyartykułowanym w ust. 3 akapit 3. Rada ma zatem zapewnić jedność, spójność i skuteczność działania Unii także w ramach samej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

9. Do końca 2003 r. Rada Europejska przyjęła tylko trzy zasadnicze wspólne strategie i dwie strategie nowelizujące. Wszystkie były ukierunkowane podmiotowo (a zatem inaczej niżby prima facie wynikało z postanowienia traktatowego). Wszystkie strategie dotyczą tzw. bliskiego otoczenia Unii Europejskiej, co dowodzi, jak Unia rozumie i gdzie lokuje ważne wspólne interesy. Pierwszą strategią była wspólna strategia z 4.6.1999 r. w sprawie Rosji. Kolejne dwie to wspólna strategia z 11.12.1999 r. w sprawie Ukrainy oraz wspólna strategia w sprawie regionu śródziemnomorskiego z 19.6.2000 r. Ta stosunkowo skromna praktyka pozwala wskazać, że wspólne strategie określają najpierw wizję stosunków Unii z państwem lub regionem. Dopiero w drugiej kolejności precyzują cele, a następnie zawierają jeszcze pola działania i inicjatywy specyficzne (w tym zagadnienia dotyczące współpracy gospodarczej i finansowej, handlu i inwestycji, ochrony środowiska i zdrowia, zapobiegania i zwalczania przestępczości, a także policji), instrumenty i środki oraz okres trwania (dotychczasowe strategie przyjmowano na okres 4 lat; dwie z nich - wobec Rosji i Ukrainy - przedłużono o kilka miesięcy). Z punktu widzenia treści wspólne strategie oczywiście różnią się między sobą, co wynika ze specyfiki stosunków łączących Unię z konkretnym podmiotem zewnętrznym. Natomiast względnie jednolite są rozwiązania dotyczące instrumentów i środków wykonawczych, które składają się z czterech elementów: postanowień ogólnych, relacji między Radą, Komisją i państwami członkowskimi, koordynacji oraz wykonania i przeglądu. W ramach postanowień ogólnych stanowi się, że wspólna strategia ma być wykonywana przez instytucje i organy, każde odpowiednio do swych uprawnień traktatowych i zgodnie z procedurami tam ustanowionymi. Za wykonanie strategii i wykonanie aktów przyjętych na jej podstawie odpowiedzialne są Rada i Prezydencja, które w zakresie II filara wspiera Wysoki Przedstawiciel ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, przy czym Komisja jest w pełni włączana w działania zgodnie z art. 18 i 27 TUE. Zarazem Rada i Komisja zostały zobowiązane, aby zgodnie z zasadą jednolitych ram instytucjonalnych (art. 3, ewentualnie także art. 13 TUE) zapewniły ciągłość, spójność i efektywność działania Unii. W strategii dotyczącej regionu śródziemnomorskiego ustalono też, że efektywność wspólnej strategii powinna być osiągana przez zagwarantowanie jak najpełniejszej spójności między różnymi instrumentami i sferami działania unijnego oraz między tymi działaniami a działaniami państw członkowskich. Państwa członkowskie z kolei zostały zobowiązane do przyczyniania się do osiągnięcia celów wspólnej strategii przez właściwe i skoordynowane użycie wszelkich odpowiednich instrumentów i środków dostępnych dla nich. Wspólna strategia nie wpływa wszakże na bieżące uzgodnienia państw członkowskich dotyczące uznawania państw, decydowania o członkostwie w organizacjach międzynarodowych, utrzymywania i prowadzenia dwustronnych stosunków dyplomatycznych i innych. Wszystkie strategie zawierają uzgodnienia odnoszące się do relacji między Radą, Komisją i państwami członkowskimi w sferze przeglądu istniejących działań, programów, instrumentów i polityk oraz aktów wykonawczych, dokonania potrzebnych dostosowań w razie niezgodności ze strategią, a także w sferze pełnego i właściwego użycia istniejących instrumentów i środków oraz odpowiednich programów Unii i państw członkowskich, jak również rozwoju i utrzymania w tym celu rejestru wskaźnikowego zasobów Unii, Wspólnoty i państw członkowskich służących do wykonania wspólnej strategii. W ramach koordynacji państwa członkowskie zobowiązały się ponadto m.in. do podejmowania dodatkowych wysiłków, z poszanowaniem kompetencji wspólnotowych, w celu koordynacji ich działań wobec państwa/regionu objętego strategią, w tym w ramach organizacji regionalnych i międzynarodowych. Przedstawiciele państw i Komisji w państwie/państwach regionu muszą też uwzględniać wspólną strategię w koordynacji swych działań dyplomatycznych, a Rada, Komisja i państwa członkowskie mają pracować w celu bardziej efektywnej współpracy z organizacjami regionalnymi i międzynarodowymi oraz poszukiwać kontaktu z państwami podobnie myślącymi dla osiągnięcia celów wspólnej strategii. Wspólne strategie zawierają również ustalenia odnoszące się do wykonania strategii i przeglądu jej realizacji. W efekcie każda nadchodząca Prezydencja ma przedstawiać Radzie w ramach jej programu ogólnego priorytety wykonawcze. Rada ma przeglądać i oceniać stopień wykonania wspólnej strategii i przedstawiać Radzie Europejskiej sprawozdanie z postępu w osiąganiu celów. Ona też ma oceniać sytuację w regionie i stan współpracy z państwami regionu oraz dokonywać jego oceny. W razie potrzeby Rada może też formułować dla Rady Europejskiej zalecenia co do zmian w treści merytorycznych części wspólnej strategii. Komisja ma przyczyniać się do zadań Rady stosownie do swych kompetencji.

10. Wspólnym strategiom towarzyszą bardziej lub mniej rozbudowane deklaracje Rady Europejskiej. Istotnym składnikiem tych deklaracji jest ustalenie co do trybu przyjmowania aktów wykonujących wspólną strategię. Tak też wspólne działania, wspólne stanowiska i inne decyzje podlegające regulacjom II filara są przyjmowane przez Radę większością kwalifikowaną głosów. Natomiast wszelkie inne akty są przyjmowane zgodnie z odpowiednimi procedurami traktatowymi, w tym zwłaszcza przewidzianymi przez Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską i Traktat o Unii Europejskiej w tytule VI (III filar).

11. Wspólne strategie podlegają wykonaniu m.in. w drodze wydania aktów we wszystkich filarach. Jednak liczba aktów wykonawczych w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa jest stosunkowo niewielka. Jednym z nielicznych przykładów jest wspólne działanie Rady z 17.12.1999 r., ustanawiające program współpracy Unii Europejskiej dotyczący nieproliferacji i rozbrojenia w Federacji Rosyjskiej.

12. Dotychczasowa praktyka wydawania wspólnych strategii podlega krytyce. W szczególności negatywnie ocenia ją Wysoki Przedstawiciel ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, który uważa, że nie zostały one odpowiednio wykorzystane do przyjęcia polityk przez Unię wobec ważnych spraw i w rzeczywistości wcale nie spowodowały używania na szerszą skalę metody głosowania większością kwalifikowaną głosów. Jego zdaniem są one ogólnikowe i trudne do stosowania w zmieniających się sytuacjach międzynarodowych. Zarazem Wysoki Przedstawiciel sugerował uznanie, że wspólne strategie będą jedynie czysto wewnętrznymi dokumentami, poniekąd poufnymi. Powinny one także być ograniczone do bardzo specyficznych materii, a nie kierowane do regionu, państwa czy tematu ogólnego, i mieć jasno określoną perspektywę implementacyjną. Ich opracowanie powinno być też poprzedzone wyraźnymi dyrektywami Rady Europejskiej i sugestiami Wysokiego Przedstawiciela. W doktrynie krytykuje się jednak te propozycje, a zwłaszcza poufny charakter wspólnych strategii, które straciłyby wówczas swoją legitymację.

Artykuł 14. [Wspólne działania] - Cezary Mik

1.Artykuł 14 TUE dotyczy jednego z podstawowych instrumentów działania Unii Europejskiej w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa - wspólnego działania. Postanowienie traktatowe określa przy tym istotę materialną wspólnego działania, jego moc wiążącą, dopuszczalność zmian, implementację oraz przyjmowania środków jednostronnych przez państwa członkowskie.

2. Wspólne działania są relatywnie nowym instrumentem działania w ramach II filara Unii. Środek ten znany był w ograniczonym zakresie w dobie Europejskiej Współpracy Politycznej. Po raz pierwszy wspomina się o nich jednak stosunkowo późno, bo w Jednolitym Akcie Europejskim. W art. 30 ust. 2 lit. a Akt Jednolity stwierdzał, że Wysokie Umawiające się Strony zobowiązują się do wzajemnego informowania i konsultowania we wszystkich sprawach z dziedziny polityki zagranicznej stanowiących przedmiot ogólnego zainteresowania, aby zapewnić wywieranie możliwie najskuteczniejszego połączonego wpływu m.in. przez wykonanie wspólnych działań. Ponadto Strony zobowiązały się do powstrzymywania się od utrudniania kształtowania się konsensusu i podejmowania wspólnych działań, które z niego mogłyby wyniknąć (ust. 3 lit. c). Jurydyzacja wspólnych działań dokonuje się wszakże dopiero w Traktacie z Maastricht. Artykuł J.3 regulował zarówno tryb ich uchwalania, jak też aspekty ujęte obecnie w art. 14. U podstaw wspólnego działania legło przekonanie o potrzebie "wspólnego użycia zasobów ludzkich i know-how w celu wspólnego zarządzania konkretnymi działaniami". W porównaniu z Aktem Jednolitym Traktat z Maastricht nadał wspólnym działaniom charakter operacyjny. Słabą stroną ówczesnej regulacji był jednak brak jasnego rozróżnienia wspólnych działań i wspólnych stanowisk. Ostatniej modyfikacji tego artykułu, rozwijającej koncepcję wspólnych działań oraz umacniającej ich operacyjną naturę, dokonał Traktat z Amsterdamu. Zastąpił on pkt 1 ustępem 1 (istota i treść wspólnych działań), przeniósł istotną treść dotychczasowego pkt 2 (tryb uchwalania wspólnych działań) do art. 23, a także dodał aktualny ust. 4. Traktat nicejski nie dokonał zmian.

3.Artykuł 14 TUE nie jest jedynym postanowieniem dotyczącym wspólnych działań. Wymienia je najpierw w katalogu instrumentów II filara art. 12. Artykuł 13 ust. 3 akapit 2 wskazuje, że wspólne działania są uprzywilejowanym środkiem wykonywania wspólnych strategii. Tryb uchwalania wspólnych działań reguluje art. 23 ust. 2. Za poszanowanie i wprowadzenie w życie wspólnych działań odpowiadają m.in. Prezydencja (art. 18 ust. 2) oraz misje dyplomatyczne, urzędy konsularne państw członkowskich oraz delegacje Komisji w państwach trzecich i na konferencjach międzynarodowych, a także przedstawicielstwa przy organizacjach międzynarodowych (art. 20 akapit 1). Na mocy art. 24 ust. 3 wspólne stanowiska mogą być wykonywane w drodze zawierania umów międzynarodowych z podmiotami trzecimi. Wspólne działania mogą być podstawą ustanowienia wzmocnionej współpracy w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 27b). Wspólne działania o charakterze sankcyjnym mogą być implementowane przez Wspólnotę Europejską (art. 301 i 60 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską). W praktyce jednak takie akty nie występują.

4. Traktat z Maastricht stanowił, że wspólne działania są wydawane na podstawie ogólnych wytycznych Rady Europejskiej. Rozwiązanie to potwierdziła powszechna praktyka odwoływania się do wytycznych w preambułach wspólnych działań. Traktat z Amsterdamu zmienił nieco sytuację, a Traktat nicejski utrzymał te zmiany w mocy. Wspólne działania jako akty podstawowe są zatem wydawane w wykonaniu wspólnych strategii (art. 13 ust. 3, art. 23 ust. 2) bądź wprost na podstawie Traktatu. W praktyce druga sytuacja zdecydowanie przeważa. W okresie po Traktacie z Amsterdamu uległa również zmianie pozycja ogólnych wytycznych. Wprawdzie wiele wspólnych działań nadal przywołuje ogólne wytyczne Rady Europejskiej (np. działania dotyczące operacji wojskowej w Macedonii czy Kongu, misji policyjnej w Macedonii, mianowania specjalnych przedstawicieli w Macedonii, na Południowym Kaukazie, Koordynatora Paktu Stabilizacji dla Europy Południowo-Wschodniej), lecz zdarzają się także takie, które tego nie czynią (np. dotyczące ustanowienia Instytutu Studiów Strategicznych Unii Europejskiej czy Centrum Satelitarnego Unii Europejskiej), co dowodzi pewnej autonomizacji roli Rady. Zarazem wspólne działania często odwołują się do źródeł zewnętrznych (np. umów międzynarodowych, rezolucji Rady Bezpieczeństwa).

5.Artykuł 14 ust. 1 postanawia, że wspólne działania uchwala Rada (zd. pierwsze). Jednak tryb ich przyjmowania określa art. 23 ust. 2 TUE. Artykuł 14 ust. 1 stanowi natomiast, że Rada decyduje o uchwaleniu wspólnego działania na zasadzie uznaniowej: przyjmuje je wówczas, gdy jej zdaniem działanie operacyjne Unii jest konieczne (zd. drugie ust. 1). Wszelako projektodawcą wspólnych działań nie jest sama Rada, lecz Prezydencja, państwa członkowskie lub Komisja (art. 22 ust. 1). Trzeba także mieć na uwadze to, że wydawanie wspólnych działań przez Radę będzie dokonywało się w konsekwencji decyzji politycznych (ogólnych wytycznych) Rady Europejskiej. W efekcie swoboda uznania może być w pewnym stopniu ograniczona.

6. Podobnie jak art. J.3 art. 14 TUE nie precyzuje formy prawnej wspólnych działań. W latach 1993-1999, kiedy Traktat o Unii Europejskiej obowiązywał w wersji z Maastricht, praktyka nie była jednorodna. W wielu przypadkach Rada przyjmowała decyzję w sprawie wspólnego działania. Zdarzały się jednak nierzadko sytuacje, kiedy uchwalała ona po prostu wspólne działania. Akty zmieniające wspólne działania na ogół były także wspólnymi działaniami, mimo że zwłaszcza w przypadku tzw. specjalnych wysłanników Unii Europejskiej zmiany i przedłużenia ich obowiązywania dokonywały się w drodze wydania decyzji. Bywały też przypadki, kiedy to uchylenie wspólnego działania następowało w formie decyzji. Akty wykonawcze przybierały formę decyzji. Po Amsterdamie sytuacja się w pewnym stopniu zmieniła. Rada zaczęła wydawać jako akty podstawowe wyłącznie wspólne działania jako takie. Wspólne działania były też co do zasady formą zmiany i przedłużenia obowiązywania wspólnych działań w ich pierwotnych wersjach. Natomiast akty wykonawcze uzyskały wyłącznie formę decyzji.

7. Dla rozumienia istoty materialnej i treści wspólnych działań podstawowe znaczenie ma art. 14 ust. 1 zd. drugie i trzecie. Stwierdza on, że wspólne działania dotyczą "niektórych sytuacji", w których Unia decyduje się podjąć działanie operacyjne. Wspólne działania mają zatem charakter konkretny i operacyjny. Nie służą natomiast sformułowaniu ogólnego podejścia Unii do konkretnego problemu czy też ustaleniu ogólnopolitycznego stanowiska Unii w określonej dziedzinie lub wobec określonego regionu geograficznego. Te funkcje spełniają wspólne stanowiska lub wspólne strategie. Charakter wspólnych działań determinuje ich treść. Art. 14 stanowi więc, że wspólne działania określają swoje cele, zasięg, środki oddane przez państwa członkowskie do dyspozycji Unii, warunki dotyczące ich wprowadzania w życie. W razie potrzeby wspólne działanie może także ustalać czas jego trwania. Ze względu na operacyjny charakter wspólnych działań istotnym ich elementem są zasady finansowania. Zgodnie z ogólnymi zasadami finansowania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 28) wydatki administracyjne i operacyjne związane z wykonywaniem wspólnych działań są finansowane z budżetu Wspólnot Europejskich. Jednak wydatki operacyjne związane z operacjami mającymi implikacje wojskowe lub w dziedzinie obrony oraz przypadków, gdy Rada, stanowiąc jednomyślnie, postanowi inaczej, są finansowane z budżetów państw członkowskich.

8. Wspólne działania mają niewątpliwie charakter prawnie wiążący. Artykuł 14 ust. 3 stanowi, że wiążą one państwa członkowskie. Jednocześnie postanowienie to określa zakres związania. Wspólne działanie wiąże w zakresie przyjmowanych przez państwa członkowskie stanowisk i w prowadzeniu ich działania. Związanie dotyczy zatem zarówno stanowisk politycznych, jak też działań operacyjnych i innych państw członkowskich.

9. Traktat gwarantuje formalnie stabilność wspólnych działań. W art. 14 ust. 2 stwierdza się bowiem, że ich zmiana może zajść tylko wówczas, gdy nastąpiła zmiana okoliczności, które mają wyraźny wpływ na kwestię stanowiącą przedmiot wspólnego działania. W takim przypadku Rada zmienia zasady i cele wspólnego działania i podejmuje niezbędne decyzje. Przytoczona tu klauzula rebus sic stantibus nie ma zupełnie jasnej konstrukcji. Wymaga ona: 1) ustalenia okoliczności, które uległy zmianie; 2) wykazania, że ich zmiana ma wpływ na przedmiot regulacji wspólnego działania; 3) udowodnienia, że ten wpływ jest wyraźny. Najbardziej niejasny jest element trzeci. Wyraźny wpływ z pewnością nie oznacza wpływu zasadniczego. Chodzi raczej o zmianę okoliczności, które wpływają w sposób bezpośredni, jednoznaczny, odczuwalny na przedmiot wspólnego działania. Zarazem wpływ wyraźny to coś więcej niż zwykły wpływ czy wpływ niewielki, dodatkowy. Artykuł 14 ust. 2 podkreśla też, że dopóty, dopóki Rada nie uchwali nowelizacji, wspólne działanie zachowuje swą moc.

10.Artykuł 14 ust. 4-7 odnosi się do problematyki wykonywania wspólnych działań. Implementacja nie jest warunkiem efektywnego obowiązywania wspólnego działania. Jeżeli jednak Rada stwierdzi, że wprowadzenie w życie wspólnego działania wymaga podjęcia środków wykonawczych, może ona zażądać od Komisji (a nie np. od Prezydencji czy Wysokiego Przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa) przedłożenia jej wszelkich właściwych projektów. W grę mogą wchodzić zatem projekty dotyczące różnych form aktywności unijnej, w tym także projekty aktów wykonawczych. Projekty te mają dotyczyć wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

11. Lege artis wspólne działania mogą być wykonywane przez państwa członkowskie bezpośrednio bądź za pośrednictwem aktów wykonawczych II filara (ewentualnie również III) albo prawa wspólnotowego (zwłaszcza w kontekście art. 301 i 60 TWE, gdzie wyraźnie o tym mowa). W każdym jednak przypadku art. 14 ust. 5 wymaga, aby wszelkie zajęcie stanowiska lub podjęcie jakiegokolwiek działania krajowego (w tym stanowienia prawa krajowego) w wykonaniu wspólnego działania było poprzedzone wymianą informacji pozwalającą na uzgodnienia ex ante w ramach Rady. Obowiązek ten nie ma zastosowania tylko wówczas, gdy środki krajowe stanowią zwykłą transpozycję krajową decyzji Rady. Z kolei, jeżeli państwo członkowskie napotka poważne trudności w wykonaniu wspólnego działania, jest ono zobowiązane przedstawić je Radzie. Rada musi wówczas rozpatrzyć takie trudności i przyjąć właściwe rozwiązania. Rozwiązania te nie mogą być sprzeczne z celami działania ani osłabiać jego skuteczności. Stanowi to dodatkowe zabezpieczenie trwałości obowiązywania wspólnego działania.

12. W wyjątkowych przypadkach Traktat dopuszcza jednostronne środki wykonawcze (ust. 6). Zachodzi to wówczas, gdy z rozwoju sytuacji wynika nieodparta konieczność działania, a Rada nie podejmuje potrzebnej decyzji. Wtedy państwa członkowskie mogą przyjąć w trybie pilnym środki jednostronne. Traktat nie precyzuje ani ich zakresu, ani ich formy prawnej. Państwa zatem same o tym decydują. Jednakże muszą one uwzględnić ogólne cele wspólnego działania. Państwa członkowskie muszą również niezwłocznie poinformować Radę o przyjętych środkach. Rada może zmusić państwa do zmiany lub uchylenia środków, jeżeli uchwali nowelizację wspólnego działania o odpowiedniej treści.

13. Z chwilą ustanowienia wspólnych działań jako jednego z dwóch podstawowych instrumentów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa powstał problem określenia zakresu przedmiotowego ich zastosowania. Artykuł J.3, a obecnie art. 14 TUE milczą w tej sprawie. Według projektu luksembursko-niderlandzkiego miały one obejmować 9 dziedzin. Na szczycie w Maastricht w 1991 r., a zwłaszcza w Lizbonie w 1992 r., ustalono wszakże, że będą one dotyczyły w sferze polityki zagranicznej: 1) pod względem przedmiotowym - wzmocnienia zasad i instytucji demokratycznych, poszanowania praw człowieka i mniejszości; promowania stabilizacji regionalnej, przyczyniania się do zapobiegania konfliktom i rozwiązywania sporów; 2) pod względem geograficznym - Europy Środkowej i Wschodniej, Rosji i byłego ZSRR, byłej Jugosławii, Maghrebu, Środkowego Wschodu), a w sferze bezpieczeństwa: 1) procesu KBWE, 2) rozbrojenia, zbrojeń w Europie, w tym budowy środków zaufania, 3) nieproliferacji, 4) gospodarczych aspektów bezpieczeństwa. Poza przypadkami dezaktualizacji zagrożeń czy źródeł konfliktów wymieniona lista nadal pozostaje aktualna.

14. Dorobek Unii Europejskiej w zakresie stanowienia wspólnych działań jest duży i zróżnicowany (w tym sensie również trudny do porządkowania). Generalnie można je podzielić na wspólne działania określające działania materialne i wspólne działania dotyczące wysyłania specjalnych przedstawicieli Unii Europejskiej, określenia lub przedłużenia ich mandatu. W pierwszym przypadku w grę wchodzi duża grupa różnorodnych wspólnych działań. W pewnym uproszczeniu (podział ten bowiem nie jest precyzyjny i ma charakter konwencjonalny) odnoszą się one do działań organizacyjnych (konferencje międzynarodowe), wspierających, pomocowych i ogólnoprewencyjnych Unii, a także misji eksperckich, monitoringowych, policyjnych oraz wojskowych. Z tego punktu widzenia zdarzają się również mieszane wspólne działania (np. dotyczące min przeciwpiechotnych z 1995 r.). Do tej kategorii możemy zaliczyć też wspólne działania o charakterze instytucjonalnym. Większość wspólnych działań mieści się w kategoriach dyplomacji prewencyjnej. W okresie postamsterdamskim rolę zaczęły jednak odgrywać również środki represyjno-dyscyplinujące (misje policyjne i wojskowe).

15. Do wspólnych działań o charakterze organizacyjnym należy zaliczyć wspólne działania związane z konferencją w sprawie paktu stabilizacyjnego w Europie, który miał zapewnić bezpieczne otoczenie dla Unii, a także z przygotowaniem Konferencji państw-stron Traktatu o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej w 1995 r. W ostatnim przypadku wszakże późniejsza praktyka pokazuje, że w odniesieniu do kolejnej Konferencji państw-stron Unia Europejska zdecydowała posługiwać się wspólnym stanowiskiem jako swym instrumentem. Unia Europejska zdecydowała się też wesprzeć prace Grupy Dostawców Jądrowych, promując m.in. ideę konferencji o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej w 2000 r. W 2002 r. Rada przyjęła też wspólne działanie dotyczące wsparcia finansowego dla procesu negocjacji międzynarodowych prowadzącego do przyjęcia kodeksu postępowania przeciwko rozprzestrzenianiu rakiet balistycznych.

16. Sporą grupę wspólnych działań stanowią decyzje wspierające lub o charakterze pomocowym. Obejmują one najczęściej udzielanie pomocy finansowej, technicznej (doradczej, szkoleniowej), humanitarnej bądź wiążą się z wysyłaniem misji obserwacyjnych. Należy tutaj wymienić wspólne działania odnoszące się do: wsparcia wysłania pomocy humanitarnej do Bośni i Hercegowiny, wsparcia środkowowschodniego procesu pokojowego (pomoc finansowa i techniczna), wkładu logistycznego i finansowego w odbycie spotkania przez szefów państw i rządów państw członkowskich Unii Europejskiej w Sarajewie dotyczącego Paktu Stabilizacji dla Europy Południowo-Wschodniej, wsparcia dla procesu pokojowego w Nigerii (misja obserwacji wyborów), wkładu Unii Europejskiej w przywrócenie zdolności do działania sił policyjnych w Albanii (zwłaszcza pomoc techniczna), ustanowienia Programu Współpracy Unii Europejskiej ds. Nieproliferacji i Rozbrojenia w Federacji Rosyjskiej (powstały w wykonaniu wspólnej strategii dotyczącej Rosji i w nawiązaniu do Układu o partnerstwie i współpracy z tym państwem; program ma służyć wsparciu wysiłków Rosji odnoszących się do kontroli zbrojeń i rozbrojenia w zakresie broni masowego niszczenia; wspólne działanie obejmuje pomoc techniczną), programu pomocowego Unii Europejskiej wsparcia władzy palestyńskiej w jej wysiłkach w zakresie przeciwdziałania działalności terrorystycznej pochodzącej z terytoriów podlegających jej kontroli (pomoc techniczna), wkładu Unii Europejskiej w proces rozwiązania konfliktu w południowej Osetii i Gruzji (wsparcie dla wysiłków Wspólnej Komisji Kontrolnej i Grupy Ekspertów OBWE, pomoc techniczna i finansowa), wkładu Unii Europejskiej we wzmocnienie zdolności władz gruzińskich w zakresie wsparcia i ochrony misji obserwacyjnej OBWE na granicy Gruzji z republikami Inguszetii i Czeczenii Federacji Rosyjskiej, wsparcia Unii Europejskiej dla ustanowienia tymczasowej obecności wielonarodowych sił bezpieczeństwa w Burundi.

17. Unia Europejska stara się odegrać ważną rolę w sferze zapobiegania konfliktom zbrojnym. Z tego względu podejmuje liczne działania ogólnoprewencyjne. Do tej grupy można zaliczyć działania zmierzające do zwalczania destabilizującego gromadzenia i rozpowszechniania broni małego kalibru i broni lekkiej. Z punktu widzenia prawnego akty dotyczące tej materii stanowią pewien przemyślany minisystem, którego podstawę stanowi wspólne działanie o charakterze podstawowym, a rozwinięcie - kilka wspólnych działań dotyczących konkretnych regionów świata lub państw. Początkowo podstawowe znaczenie miało wspólne działanie z 1998 r. W swej warstwie ideologicznej nawiązywało ono zarówno do aktów i działań ONZ (rezolucje Zgromadzenia Ogólnego w tym samym przedmiocie co wspólne działanie, rezolucje Rady Bezpieczeństwa w sprawie sytuacji w Afryce oraz nielegalnego handlu do i z Afryki, zalecenia Rady Gospodarczej i Społecznej, prace Grupy Ekspertów pod auspicjami Sekretarza Generalnego), jak organizacji regionalnych (ECOWAS) oraz wyspecjalizowanych (Interpol). Wspólne działanie powstało m.in. w wykonaniu i uzupełnieniu programu Unii Europejskiej dotyczącego zapobiegania i zwalczania nielegalnego handlu bronią konwencjonalną z 1997 r. oraz Kodeksu postępowania Unii Europejskiej w sprawie eksportu broni z 1998 r. Miało ono na celu zwalczanie i przyczynianie się do gromadzenia i upowszechniania broni małego kalibru (katalog broni objętej działaniem zawarto w załączniku), przyczyniania się do ograniczenia istniejących składów tej broni, rozwiązywania problemów spowodowanych gromadzeniem broni. Akt Unii przewidywał działania prewencyjne i reaktywne przede wszystkim w zakresie budowy konsensusu na forach międzynarodowych i regionalnych wokół ustalonych we wspólnym działaniu zasad oraz obowiązków państw członkowskich promowania pewnych rozwiązań o charakterze post-conflict peace-building w odniesieniu do broni i integracji byłych żołnierzy. Wspólne działanie przewidywało także wkład finansowy i techniczny Unii w programy i projekty ONZ, Czerwonego Krzyża, innych organizacji międzynarodowych. W wykonaniu ramowego wspólnego działania Rada wydała decyzje dotyczące Albanii, Kambodży, Mozambiku, Południowej Osetii oraz Ameryki Łacińskiej i Karaibów. W 2002 r. Rada zdecydowała się zastąpić dotychczasowe działanie wspólne - działaniem nowym. Nowelizacja nie ma jednak zasadniczego znaczenia merytorycznego (zostają utrzymane cele i środki działania). Wiąże się natomiast z uwzględnieniem amunicji do broni małego kalibru i broni lekkiej. Nowe wspólne działanie zyskało akty wykonawcze w postaci decyzji Rady dotyczących Europy Południowo-Wschodniej, Albanii oraz Ameryki Łacińskiej i Karaibów. Ponadto utrzymano w mocy decyzję dotyczącą Kambodży. Charakter ogólnoprewencyjny ma też wspólne działanie dotyczące kontroli pomocy technicznej (zakazy, zezwolenia administracyjne) eksportu prywatnego do państw trzecich w sytuacji, gdy w krajach przeznaczenia pomoc będzie wykorzystana do rozwijania, produkowania, przetrzymywania, składowania, wykrywania, identyfikacji, upowszechniania broni masowego rażenia lub innych wybuchowych urządzeń jądrowych bądź do rozwijania, produkowania, utrzymywania lub składowania rakiet zdolnych do przenoszenia takiej broni. Restrykcje mają zastosowanie również wówczas, gdy na podstawie wspólnych stanowisk lub działań decyzji OBWE lub rezolucji Rady Bezpieczeństwa NZ zostaje nałożone embargo.

18. Ważną kategorię wspólnych działań o charakterze przedmiotowym stanowią misje eksperckie, monitoringowe, rządów prawa, policyjne i operacje wojskowe Unii Europejskiej. Jednym z pierwszych wspólnych działań tego rodzaju było działanie z 1994 r. dotyczące wsparcia finansowego dla administracji UE w mieście Mostar. Innym przykładem może być wysłanie do Jugosławii misji eksperckiej z zadaniem przeprowadzenia dochodzenia i ustalenia miejsc pochówku zamordowanych cywilów w Kosowie. Ważne miejsce w praktyce unijnej zajęła też misja monitoringowa Wysokiego Przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa dotycząca implementacji struktur planu pokojowego dla Bośni i Hercegowiny rozpoczęta w 1995 r., a także misja monitoringowa Unii Europejskiej na zachodnich Bałkanach (EUMM; zadaniem misji stało się monitorowanie rozwoju politycznego i bezpieczeństwa w strefie objętej kontrolą, zwłaszcza monitorowanie granic, problemów etnicznych i powrotu uchodźców, dostarczanie raportów analitycznych, przyczynianie się do wczesnego ostrzegania Rady i budowy zaufania). Nowym instrumentem działania stała się misja rządów prawa. Po raz pierwszy i, jak dotąd, jedyny misja taka została wysłana do Gruzji w odpowiedzi na zaproszenie premiera tego państwa (misja EUJUST THEMIS). Zorganizowano ją w ramach europejskiej wspólnej polityki obronnej, dzieląc ją na fazę planowania i fazę operacyjną. Misję powiązano ściśle z programami wspólnotowymi i innymi programami wsparcia. Celem misji stało się udzielenie pomocy w rozwoju horyzontalnej strategii rządowej kierującej procesem reform w sektorze wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, w tym ustanowienia mechanizmu koordynacji i ustalania priorytetów reformy wymiaru sprawiedliwości (objęło to m.in. dostarczenie wskazówek co do nowej strategii reform, wsparcie władz gruzińskich w dziedzinie reformy sądowej i antykorupcji, wsparcie dla planowanego nowego ustawodawstwa, np. kodeksu postępowania karnego; ponadto zadaniem misji stało się wspieranie rozwoju współpracy międzynarodowej i regionalnej w sferze wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych). Na czele misji stanął jej szef , a w jej skład weszli eksperci ulokowani przy kluczowych urzędach państwowych mieszczących się w zakresie działania misji (jednak także przy premierze). Misja kieruje sprawozdania do Wysokiego Przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a kontrolę polityczną i kierownictwo strategiczne sprawuje Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa pod nadzorem Rady. Wspólne działanie reguluje m.in. także problematykę statusu personelu misji (istotną rolę w tej materii ma odgrywać umowa z Gruzją), uzgodnienia finansowe, zaangażowanie Wspólnoty. Ze względu na ograniczony zakres misji nie przewiduje się udziału w niej państw trzecich.

Innym rodzajem misji tworzonych i wysyłanych na mocy wspólnych działań są misje policyjne. Misja taka została ustanowiona w Bośni i Hercegowinie z siedzibą w Sarajewie w 2003 r. (EUPM; zadaniem misji było kontynuowanie misji wykonywanej dotąd przez siły policyjne pod nadzorem ONZ, tzw. IPTF, chociaż jeszcze w 2002 r. został stworzony Zespół Planowania; na czele misji stanął Szef Misji - Komisarz Policji mianowany przez Radę z inicjatywy Wysokiego Przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa; Komisarz został zobowiązany do współpracy z Wysokim Przedstawicielem UE za pośrednictwem specjalnego przedstawiciela; Wysoki Przedstawiciel udziela też wytycznych Komisarzowi Policji; Komisarz Policji kieruje z kolei personelem oddelegowanym przez państwa członkowskie; w misji policyjnej mogą wziąć udział państwa trzecie na warunkach uzgodnionych w umowach zawartych na podstawie art. 24 TUE); wspólne działanie reguluje również zagadnienie statusu misji, jej finansowania i zaangażowanie Wspólnoty). Drugą misją policyjną stała się misja w Kongu, z siedzibą w Kinshasie (EUPOL 'Kinshasa'). Powstała ona na mocy wspólnego działania z 2004 r. Jej celem jest powstanie Zintegrowanego Wydziału Policyjnego w Kongu od stycznia 2005 r. Zadaniem misji jest monitorowanie, kierowanie i doradzanie w zakresie powstania i rozpoczęcia działania Wydziału w celu zapewnienia, aby funkcjonował on zgodnie z wyszkoleniem otrzymanym w Centrum Akademickim i z najlepszymi praktykami międzynarodowymi w tej dziedzinie. Na czele misji stanął Komisarz Policji. We wspólnym działaniu ustala się zasady współdziałania zainteresowanych czynników Unii Europejskiej. W ten sposób m. in. kontrolę polityczną i kierownictwo strategiczne ma sprawować Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa pod nadzorem Rady, Komisarz Policji ma składać sprawozdania za pośrednictwem specjalnego przedstawiciela UE do Wysokiego Przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Ten ostatni ma z kolei udzielać wskazówek Komisarzowi Policji. Zasady udziału państw trzecich w działaniach misji i w kosztach ma określać Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa.

Najbardziej zaawansowanym rodzajem misji są misje wojskowe ustanawiane w wykonaniu rezolucji Rady Bezpieczeństwa NZ i prowadzone w rzeczywistości przez NATO (operacja jest prowadzona przy odwołaniu się do aktywów i zdolności NATO, na podstawie uzgodnień z nim zawartych). Misje takie zostały dotąd ustanowione w 2003 r. w byłej jugosłowiańskiej Republice Macedonii, Kongu (Artemis) oraz w 2004 r. w Bośni i Hercegowinie (ALTHEA). W związku z tym we wspólnych działaniach mianowano Dowódcę Operacyjnego (z siedzibą w głównej siedzibie wojsk NATO), dowódcę sił zbrojnych UE (działającego na miejscu), upoważniono Komitet Wojskowy pod kierunkiem dowódcy operacyjnego do kontrolowania należytego wykonania operacji wojskowej UE; zapewniono także nadzór polityczny i kierownictwo strategiczne dla Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa zgodnie z art. 25 TUE; na podstawie umów państwa trzecie mogą brać udział w operacji; status sił zbrojnych UE ma określać umowa zawarta na podstawie art. 24 TUE odpowiednio z Macedonią, Kongiem oraz Bośnią i Hercegowiną; w przypadku Macedonii ustalono też zasady współdziałania z NATO oraz z siłami FYROM, w wypadku Konga z misją NZ MONUC oraz specjalnym przedstawicielem UE dla Regionu Wielkich Jezior, a ponadto określono zaangażowanie Wspólnoty, w przypadku Bośni i Hercegowiny ustalono zasady współdziałania z NATO i zaangażowanie Wspólnoty, a także postanowiono, że za koordynację politycznych działań Unii w tym państwie odpowiedzialny będzie co do zasady Specjalny Przedstawiciel UE; w przypadku Bośni i Hercegowiny listę państw trzecich, które mogą brać udział w misji ustala Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa; wspólne działania określają też zasady finansowania misji). W żadnym z tych wspólnych działań, zgodnie z protokołem jej dotyczącym, nie bierze udziału Dania. Interesujące jest, że po zakończeniu operacji wojskowej w Macedonii Unia Europejska powołała jeszcze w 2003 r. misję policyjną (EUPOL 'Proxima'; jej zadaniem stało się wykonanie Układu z Ohridu w koordynacji i w uzupełnieniu działań Wspólnoty, OBWE, programów bilateralnych przez udzielenie wsparcia wzmacnianiu prawa i porządku, w tym walce z przestępczością zorganizowaną, praktycznemu wykonaniu reformy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, w tym policji, ustanowieniu policji granicznej i zarządzania granicami, włączeniu policji lokalnej w proces budowy zaufania, wzmocnieniu współpracy policyjnej z państwami sąsiednimi; pod względem konstrukcji wspólne działanie nie odbiega od poprzednio wydanych, a dotyczących misji policyjnych).

19. Interesującym wspólnym działaniem jest działanie dotyczące min przeciwpiechotnych. Wiąże się ono z podjęciem prac przygotowawczych do Konferencji Przeglądowej Konwencji z 1980 r. w sprawie zakazu i ograniczeń użycia niektórych rodzajów broni konwencjonalnej, ale także z wkładem Unii do międzynarodowej operacji oczyszczania z min przeciwpiechotnych. Ma ona zatem charakter mieszany. Wspólne działanie przewiduje wkład Unii, w tym finansowy, do działań ONZ, działania Wspólnoty Europejskiej w kontekście pomocy humanitarnej i współpracy rozwojowej, specyficzne działania Unii Europejskiej (pomoc dla państw trzecich) oraz współpracę Unii z Unią Zachodnioeuropejską, wreszcie przygotowanie i monitorowanie działań Unii Europejskiej. Wspólne działanie z 1997 r. w tym samym przedmiocie położyło większy nacisk na działania Unii, Wspólnoty i państw członkowskich, eliminując Unię Zachodnioeuropejską (co było związane ze zmianami w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obronnej). Wiązało się to z negocjowaniem i ostatecznym przyjęciem Konwencji w sprawie min przeciwpiechotnych, a także wprowadzeniem nowych instrumentów oddziaływania (moratoria na eksport i produkcję, całkowity zakaz używania).

20. Do grupy wspólnych działań zdefiniowanych przez pryzmat przedmiotu regulacji należą też wspólne działania niemieszczące się w jednej z wymienionych kategorii działań. W tym kontekście należy wymienić wspólne działanie dotyczące przeciwdziałania amerykańskiemu ustawodawstwu wydanemu przeciwko Kubie, Libii i Iranowi oraz jego negatywnym efektom dla przedsiębiorstw unijnych (jako jedyne wspólne działanie oparte zostało także na podstawie art. K.3, a więc obowiązywało również w filarze III).

21. Szczególnego rodzaju wspólnym działaniem jest również działanie w sprawie aspektów działania europejskiego systemu radionawigacji satelitarnej mających wpływ na bezpieczeństwo Unii Europejskiej (w praktyce również jej państw członkowskich). Określa ona zasady korzystania z systemu radionawigacji ustanowionego w ramach Wspólnoty Europejskiej i współpracy z Europejskim Organem Nadzoru Globalnego Systemu Nawigacji Satelitarnej w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa Unii lub jej członków w związku z działaniem bądź używaniem systemu albo w przypadku zagrożenia dla systemu, w szczególności powstałego w wyniku kryzysu międzynarodowego.

22. W ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Rada Unii Europejskiej przyjęła także wspólne działania o charakterze instytucjonalnym. Należą do nich wspólne działania w sprawie ustanowienia Instytutu Studiów Strategicznych Unii Europejskiej z siedzibą w Paryżu oraz Centrum Satelitarnego Unii Europejskiej z siedzibą w Torrejón de Ardoz (Hiszpania; w pracach Centrum nie uczestniczy Dania) oraz Europejskiej Agencji Obronnej z siedzibą w Brukseli (w pracach Agencji nie bierze udziału Dania). Ich powstanie należy łączyć z zakończeniem działalności UZE i włączeniem na szerszą skalę aspektów bezpieczeństwa i obrony w ramy II filara Unii Europejskiej. Zadaniem Instytutu Studiów Strategicznych jest prowadzenie badań akademickich i analiz z odpowiednich dziedzin. Zadaniem Centrum jest dostarczanie materiałów wynikających z analiz satelitarnych i gromadzenie danych. Instytut i Centrum działają pod nadzorem Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa (zob. art. 25 TUE), a istotną pozycję zarządzającą ma w nich Wysoki Przedstawiciel ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

23. Odrębną od dotychczas omawianej kategorię wspólnych działań stanowią wspólne działania o charakterze indywidualnym wydawane wprost na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej (obok art. 14 podstawą prawną był art. 18 ust. 5 TUE). Wchodzą tutaj w grę wspólne działania dotyczące mianowania specjalnych wysłanników Unii Europejskiej (do wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu, z wyjątkiem kazusu Jugosławii, gdzie specjalny przedstawiciel został powołany w 1998 r., oraz aktów dotyczących przedłużenia lub zmiany mandatu wysłannika, które wydawano nawet po 1.5.1999 r.), a następnie specjalnych przedstawicieli Unii Europejskiej, określenia ich mandatu, jego przedłużenia i zmiany. Rada przyjęła wspólne działania dotyczące specjalnych wysłanników w odniesieniu do: Regionu Wielkich Jezior, Mostaru, Kosowa, procesu pokojowego na Środkowym Wschodzie. Natomiast specjalnych przedstawicieli Rada mianowała w następujących przypadkach: Federacyjnej Republiki Jugosławii, pokojowego procesu na Środkowym Wschodzie, Regionu Wielkich Jezior, byłej jugosłowiańskiej Republiki Macedonii (Skopje), Afganistanu, Bośni i Hercegowiny (w tym przypadku regulacją podstawową w sensie materialnym jest wspólne działanie nr 2002/210/WPZB dotyczące misji policyjnej w tym państwie), południowego Kaukazu. Dnia 17.11.2003 r. Rada przyjęła standaryzujące wytyczne dotyczące mianowania, mandatu i finansowania specjalnych przedstawicieli Unii Europejskiej. Interesującym wspólnym działaniem jest też działanie mianujące specjalnego przedstawiciela i upoważniające go do działania jako Koordynatora Paktu Stabilizacji dla Europy Południowo-Wschodniej.

24. Wspólne działania dotyczące mianowania specjalnych przedstawicieli, prócz swoiście dla każdego przypadku skonstruowanego mandatu, mają w większości przypadków pewne wspólne cechy. Tej standaryzacji dokonano zwłaszcza we wspólnych działaniach wydawanych w latach 2000-2003. Wskazują one, że Rada określa mandat i ustala zasady działania specjalnego przedstawiciela. Przedstawiciele są formalnie odpowiedzialni za wykonywanie zadań przed Radą. Z nią zawierają kontrakt i przed nią odpowiadają za zbudowanie swego zespołu. Jednak pośrednikiem w kontaktach z Radą jest Wysoki Przedstawiciel ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Specjalni przedstawiciele działają pod jego władzą i kierownictwem operacyjnym. Utrzymują również uprzywilejowane więzy z Komitetem Politycznym i Bezpieczeństwa, który jest ich punktem kontaktowym z Radą. Komitet udziela specjalnym przedstawicielom wytycznych strategicznych oraz wnosi wkład polityczny w wykonywanie ich mandatu. Ze względu na zasadę spójności działań zewnętrznych Unii (zob. art. 3 TUE) działania specjalnych przedstawicieli muszą być skoordynowane z działaniami Wysokiego Przedstawiciela, Prezydencji i Komisji. Prezydencja, Komisja i szefowie misji powinni też wspierać specjalnych przedstawicieli w wykonywaniu ich mandatu. Specjalny przedstawiciel składa sprawozdania Wysokiemu Przedstawicielowi i Komitetowi Politycznemu i Bezpieczeństwa. Z wydatków administracyjnych rozliczają się oni przed Wysokim Przedstawicielem, a z operacyjnych - przed Komisją. Specjalny przedstawiciel i personel jego misji korzystają z funkcjonalnych przywilejów i immunitetów.

Artykuł 15. [Wspólne stanowiska] - Cezary Mik

1.Artykuł 15 TUE dotyczy drugiego, obok wspólnych działań (zob. art. 14), z zasadniczych instrumentów działania Unii Europejskiej w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. To lakoniczne postanowienie bardzo ogólnie określa charakter, treść oraz moc wiążącą wspólnych stanowisk.

2. Inaczej niż w przypadku wspólnych działań, wspólne stanowiska nie są instrumentem nowym. Jednak ich pozycja stopniowo ewoluowała od czasów Europejskiej Współpracy Politycznej do Traktatu z Amsterdamu, który jako ostatni zmodyfikował podstawę prawną wspólnych stanowisk. W pierwszym okresie funkcjonowania Współpracy Politycznej (1970-1986) wspólne stanowiska nie były sformalizowane. Sytuację zmienia w pewnym stopniu Jednolity Akt Europejski, mimo że wspólne stanowiska nadal pozostają instrumentem niskosformalizowanym (pojęcie wspólnych stanowisk funkcjonowało wówczas bardziej w znaczeniu materialnym niż formalnym), bardziej politycznym niż prawnym, co zresztą utrudniało ich praktyczne odróżnienie od deklaracji. W ten sposób najpierw w art. 30 ust. 2 lit. a JAE stwierdzał, że Wysokie Umawiające się Strony zobowiązują się do wzajemnego informowania i konsultowania we wszystkich sprawach z dziedziny polityki zagranicznej stanowiących przedmiot ogólnego zainteresowania, aby zapewnić m.in. przez zbliżenie stanowisk wywieranie możliwie najskuteczniejszego połączonego wpływu, a w ust. 2 lit. c stanowił, że ustalenie wspólnych stanowisk jest punktem odniesienia dla polityk Układających się Stron. Dalej, w ust. 3 lit. c, Akt Jednolity mówił, iż w celu szybkiego zajęcia wspólnych stanowisk Strony muszą powstrzymać się, tak dalece, jak to możliwe, od hamowania osiągnięcia konsensusu i wspólnego działania, które mogłoby z tego wyniknąć. Państwa-strony zostały też zobowiązane do zajmowania wspólnych stanowisk w kwestiach współpracy politycznej w instytucjach międzynarodowych i podczas konferencji międzynarodowych, w których biorą udział (ust. 7 lit. a). Traktat z Maastricht ujął wspólne stanowiska w art. J.2 ust. 2, w kontekście ogólnego obowiązku państw członkowskich informowania się i uzgadniania w ramach Rady. Traktat stanowił krótko, że za każdym razem, kiedy Rada uzna to za potrzebne, określa ona wspólne stanowiska, a państwa członkowskie zapewniają zgodność z nimi swych polityk krajowych. W ust. 3 dodano także obowiązek państw koordynacji ich działań w organizacjach międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych oraz obrony na tych forach wspólnych stanowisk. Traktat z Amsterdamu ostatecznie dokonał emancypacji wspólnych stanowisk i określił ogólnie ich charakter, treść i moc wiążącą. Traktat nicejski nie zmodyfikował tego postanowienia.

3. Oprócz art. 15 wspólnych stanowisk dotyczy wiele innych postanowień traktatowych. Tak też art. 13 ust. 3 akapit 2 uznaje wspólne stanowiska za uprzywilejowany instrument wykonywania wspólnych strategii. Tryb uchwalania wspólnych stanowisk przewiduje art. 23 ust. 2. Artykuł 19 zobowiązuje państwa członkowskie do obrony wspólnych stanowisk w organizacjach międzynarodowych i podczas konferencji międzynarodowych. Za poszanowanie i wprowadzenie w życie wspólnych stanowisk odpowiada m.in. Prezydencja (art. 18 ust. 2). Zarazem art. 20 nakazuje współpracę misjom dyplomatycznym, urzędom konsularnym państw członkowskich oraz delegacjom Komisji m.in. w celu zapewnienia poszanowania i wykonania wspólnych stanowisk. Z art. 24 ust. 3 wynika, że wspólne stanowiska mogą być podstawą unijną zawierania umów międzynarodowych (umowy będą zawierane w wykonaniu wspólnego stanowiska), co wpływa na to, że Rada stanowi większością kwalifikowaną głosów. Na mocy art. 27b wspólne stanowiska mogą stać się podstawą wzmocnionej współpracy w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Wspólne stanowiska o charakterze sankcyjnym mogą być implementowane przez Wspólnotę Europejską (art. 301 i 60 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską).

4.Artykuł 15 w zd. pierwszym stanowi, że wyłącznym autorem wspólnych stanowisk jest Rada. Należy jednak pamiętać, że inicjatorem przyjęcia wspólnych stanowisk są Prezydencja, państwa członkowskie i Komisja (por. art. 22). Wspólne stanowiska mogą być przyjmowane na podstawie wspólnych strategii bądź bezpośrednio na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej (co w praktyce jest regułą). Zasadą jest natomiast niepowoływanie się w preambułach na ogólne wytyczne Rady Europejskiej, a rzadko występuje odwoływanie się do konkluzji czy innych ustaleń tej Rady. Wspólne stanowiska uchwalane są jednomyślnie. Jeżeli jednak przyjmowane są na podstawie wspólnych strategii, Rada uchwala je w zasadzie większością kwalifikowaną głosów. Na podobnej zasadzie wydaje decyzje wykonujące wspólne stanowiska (art. 23 ust. 2).

5. Jak sama nazwa wskazuje, wspólne stanowiska określają podejście Unii do konkretnej kwestii. Wspólne stanowiska nie są zatem aktami o charakterze ogólnym, lecz dotyczą specyficznych spraw. Jednocześnie określają one podejście do tych spraw Unii Europejskiej jako takiej, co nadaje im charakter aktu nieindywidualnego. Artykuł 15 precyzuje także, że konkretne sprawy, w odniesieniu do których miałoby być przyjęte wspólne stanowisko, mogą być określone tematycznie lub geograficznie. Wspólne stanowiska jako akty określające podejście Unii nie mają charakteru operacyjnego.

6. Ani art. J.2 ust. 2 TUE, ani obecny art. 15 nie precyzują formy aktu. W efekcie w pierwszym okresie obowiązywania Traktatu z Maastricht (1993-1995) dominowało wydawanie decyzji Rady w sprawie wspólnych stanowisk. Począwszy od roku 1995 zaczęło jednak dominować wydawanie wspólnych stanowisk jako takich. Natomiast akty przedłużające ich działanie, zmieniające je, a nawet uchylające, oraz akty wykonawcze nazywano po prostu decyzjami Rady. W 2000 r. doszło do kolejnej zmiany. Odtąd przedłużanie lub zawieszanie działania wspólnych stanowisk, ich zmiana lub uchylenie odbywa się przy użyciu wspólnych stanowisk, a jedynie wykonywanie wspólnych stanowisk następuje w formie decyzji. Na pierwszy rzut oka może wydawać się, że z samej nazwy "wspólne stanowiska" wynika, iż mają one charakter wysoce polityczny, lecz w rzeczywistości mają one postać artykułowaną i rodzą skutki prawne.

7. Adresatem wspólnych stanowisk są w zasadzie państwa członkowskie. Jak stanowi art. 15 zd. trzecie, państwa członkowskie muszą zapewnić zgodność swych polityk krajowych ze wspólnymi stanowiskami. W przeciwieństwie do Jednolitego Aktu Europejskiego wspólne stanowiska nie są już tylko punktami odniesienia dla państw członkowskich. Wspólne stanowiska mają charakter wiążący, chociaż art. 15 jest w tym zakresie mniej jednoznaczny i kategoryczny niż art. 14 w stosunku do wspólnych działań. W praktyce zobowiązania są jednak nakładane na Unię Europejską jako taką (jej instytucje działające w II filarze). Obowiązek zapewnienia zgodności polityk krajowych należy pojmować szeroko. Może tutaj chodzić nie tylko o zgodność praktyki politycznej, lecz także, jeśli zajdzie potrzeba, o zgodność prawa krajowego ze wspólnymi stanowiskami. W tym kontekście warto dodać, że niekiedy wspólne stanowiska odnotowują, iż także państwa nieczłonkowskie zamierzają stosować się do wspólnych stanowisk.

8. Za wykonywanie wspólnych stanowisk odpowiada Prezydencja (art. 18 ust. 2 TUE). Z natury rzeczy wspólne stanowiska wykonują jednak także same państwa członkowskie, w tym w organizacjach międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych (art. 19), poprzez misje dyplomatyczne i urzędy konsularne (art. 20). Ponadto wspólne stanowiska mogą zawierać zobowiązania wykonawcze wobec Wspólnoty Europejskiej (zwłaszcza, chociaż jak dowodzi praktyka nie tylko, w zastosowaniu art. 60, 301 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), w tym delegacji Komisji (art. 20 TUE).

9. Praktyka Unii Europejskiej w zakresie przyjmowania wspólnych stanowisk jest bogata. Jej prezentacja wymaga uporządkowania. Korzystając z sugestii zawartej w art. 15 zd. drugie, wspólne stanowiska można podzielić na tematyczne i geograficzne, chociaż zdarzają się również akty mieszane przedmiotowo. Z nieco innej perspektywy można mówić o wspólnych stanowiskach określających podejście ogólnopolityczne Unii Europejskiej do konkretnego problemu stosunków międzynarodowych bądź o wspólnych stanowiskach mających charakter sankcyjny, a zwłaszcza o tych, które implementują sankcje Rady Bezpieczeństwa ONZ. Podziały te nie pokrywają się. Wprawdzie większość wspólnych stanowisk o charakterze tematycznym ma naturę ogólnopolityczną, ale bywają wśród nich także takie, które dotyczą sankcji (np. w sprawie terroryzmu, dotyczące talibów czy konfliktu diamentowego w Afryce).

10. Dużą i niejednorodną tematycznie i strukturalnie grupę wspólnych stanowisk stanowią stanowiska ogólnopolityczne. Do tej kategorii wspólnych stanowisk można zaliczyć stanowiska odnoszące się do: 1) rozbrojenia, ograniczenia zbrojeń i handlu bronią, 2) zapobiegania i rozwiązywania konfliktów oraz stabilizacji i budowy trwałego ładu, 3) międzynarodowej odpowiedzialności karnej jednostek.

11. Stosunkowo znaczącą grupą wspólnych stanowisk są stanowiska dotyczące rozbrojenia, ograniczenia zbrojeń i handlu bronią. Z jednej strony można je kojarzyć z bronią masowego rażenia, a z drugiej z bronią konwencjonalną. W odniesieniu do broni masowej zagłady Rada przyjęła wspólne stanowiska dotyczące: udziału Unii Europejskiej w Koreańskiej Organizacji Rozwoju Energetyki (Unia Europejska zamierza w ten sposób przyłączyć się do działań międzynarodowych zmierzających do zapewnienia nieproliferacji jądrowej i bezpieczeństwa nuklearnego na Półwyspie Koreańskim); promocji nieproliferacji i budowy zaufania w regionie Azji Południowej (Unia starała się wnieść wkład w nierozprzestrzenianie broni jądrowej i rakiet balistycznych w Azji Południowej oraz w uniknięcie konfliktu indyjsko-pakistańskiego w kontekście prób przeprowadzonych przez te państwa w 1998 r.); zwołania Konferencji Przeglądowej Stron Traktatu o nieproliferacji (chodzi tu o promowanie Konferencji, aby zakończyła się sukcesem i doprowadziła do wzmocnienia reżimu międzynarodowego nieproliferacji broni jądrowej); promocji szybkiego wejścia w życie Traktatu o całkowitym zakazie prób jądrowych (CTBT; wspólne stanowisko uznaje traktat za ważny krok w sferze promocji nieproliferacji i rozbrojenia jądrowego w celu zapewnienia zaufania międzynarodowego, stabilności i pokoju; stanowisko zachęca państwa członkowskie do ratyfikacji traktatu, Unia zobowiązuje się do wspierania zwołania konferencji na ten temat, deklaruje się też wsparcie dla prac przygotowujących stosowanie traktatu i wolę współpracy z organizacjami regionalnymi - Unią Afrykańską, OPA i ASEAN); zwalczania proliferacji rakiet balistycznych (wiąże się ono z ograniczeniem rozpowszechniania rakiet balistycznych oraz ze wsparciem dla procesu negocjowania Międzynarodowego kodeksu postępowania w sprawie zwalczania proliferacji rakiet balistycznych jako dokumentu politycznie wiążącego); upowszechnienia i wzmocnienia porozumień międzynarodowych w dziedzinie nieproliferacji broni masowej zagłady i środków dostarczania (chodzi tu o Traktat o nieproliferacji i porozumienia w sprawie tzw. safeguards, protokoły zawierane z MAEA, Konwencję w sprawie broni chemicznej, Konwencję w sprawie broni biologicznej i toksycznej, haski kodeks postępowania dotyczący zwalczania proliferacji rakiet balistycznych oraz szybkie wejście w życie Traktatu o całkowitym zakazie prób z bronią jądrową; prócz szczegółowych obowiązków państw członkowskich wspólne stanowisko przewiduje, że Unia i państwa członkowskie mają przywiązywać szczególną uwagę do potrzeby wzmocnienia przestrzegania wymienionych traktatów przez wzmożenie wykrywalności naruszeń oraz zaostrzenie kontroli przestrzegania traktatów przy użyciu istniejących mechanizmów i w razie potrzeby stworzeniu mechanizmów dodatkowych, jak również wzmocnienie roli Rady Bezpieczeństwa; Unia i państwa członkowskie zobowiązały się także skoncentrować ich działania dyplomatyczne na osiągnięciu tych celów); Konferencji Przeglądowej Konwencji w sprawie zakazu rozwijania, produkcji i składowania broni bakteriologicznej (biologicznej) i toksyn oraz ich zniszczenia (BTWC; chodziło o przygotowania do IV Konferencji Przeglądowej, wypracowania protokołu do Konwencji).

12. Zainteresowanie Europejskiej Współpracy Politycznej i Unii Europejskiej bronią konwencjonalną datuje się od początku lat dziewięćdziesiątych. Jednak kluczowym dokumentem w tej materii jest kodeks postępowania w dziedzinie eksportu broni z 8.6.1998 r., który nie ma formalnie rangi prawnej. Wszelako do niego nawiązują właśnie niektóre wspólne stanowiska w tym zakresie. Można tu wskazać wspólne stanowisko w sprawie kontroli pośrednictwa w handlu bronią zmierzające do zapobiegania obchodzenia embarga na handel bronią ustanowionego przez ONZ, Unię Europejską lub OBWE, jak również kryteriów wspomnianego kodeksu postępowania (przewiduje ono obowiązki dla państw członkowskich, w tym kontroli i licencjonowania pośrednictwa w handlu bronią, a także obowiązki w zakresie dostosowania prawa krajowego i sankcjonowania naruszeń postanowień wspólnego stanowiska). Do wspólnych stanowisk dotyczących broni konwencjonalnej należy też stanowisko dotyczące laserów oślepiających, w którym Unia w kontekście Konferencji Przeglądowej promuje poparcie dla opracowania protokołu dodatkowego dotyczącego laserów do Konwencji z 1980 r. w sprawie zakazu lub ograniczenia użycia niektórych broni konwencjonalnych mogących powodować nadmierne szkody lub mających skutki niedyskryminacyjne.

13. Drugą grupę wspólnych stanowisk o charakterze ogólnopolitycznym tworzą stanowiska dotyczące zapobiegania i rozwiązywania konfliktów oraz stabilizacji i budowy trwałego ładu. Wśród nich można wyróżnić takie wspólne stanowiska, które dotyczą określonego regionu, i takie, które odnoszą się do poszczególnych państw. Do wspólnych stanowisk pierwszego rodzaju należą stanowiska związane z procesem stabilizacji i dobrego sąsiedztwa w Europie Południowo-Wschodniej i zawarciem Paktu Stabilizacji dla tego regionu, zapobieganiem konfliktom, zarządzaniem nimi i ich rozwiązywaniem w Afryce (na mocy tego wspólnego stanowiska Unia Europejska pragnie wzmocnić zdolność Afryki i środki działania w sferze gwałtownych konfliktów; Unia zamierza to czynić przez wzmocnienie dialogu i wsparcia dla Unii Afrykańskiej oraz organizacji i inicjatyw subregionalnych, a także organizacji pozarządowych, koordynując środki podejmowane przez Wspólnotę Europejską i państwa członkowskie, współpracując z ONZ i innymi organizacjami; działanie Unii opiera się na filozofii długoterminowych inicjatyw zapobiegania konfliktom i budowy pokoju oraz rozwijania proaktywnego, całościowego i zintegrowanego podejścia stanowiącego ramy dla indywidualnych działań państw członkowskich) oraz dotyczące praw człowieka, zasad demokratycznych, rządów prawa i dobrego rządzenia w Afryce (celem Unii jest działanie w ramach partnerstwa z państwami afrykańskimi w zamiarze promowania poszanowania praw człowieka, zasad demokratycznych, rządów prawa i dobrego rządzenia; podejście to ma stanowić ramy dla indywidualnych działań państw; celem wspólnego stanowiska jest przyczynienie się do spójności działań zewnętrznych Unii; Unia, uznając suwerenne prawo państw afrykańskich do ustanowienia swej konstytucji i ustanowienia struktur administracyjnych zgodnie z ich historią, kulturą, tradycją oraz sytuacją społeczną i etniczną, określa ogólne zasady, które będzie uważała za punkty wyjścia w stosunkach z poszczególnymi państwami afrykańskimi: poszanowanie praw obywatelskich, politycznych, socjalnych, gospodarczych i kulturalnych; prawo wyboru i zmiany przywódców w wolnych i uczciwych wyborach, separacja władz ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, zapewnienie wolności wypowiedzi, informacji, zrzeszania i organizowania politycznego; zagwarantowanie obywatelom możliwości obrony ich praw, co implikuje istnienie władzy legislacyjnej i sądowej zapewniającej skuteczne działanie prawom człowieka oraz działanie uczciwego, dostępnego i niezależnego systemu sądowego; dobre rządy, w tym przejrzyste i skojarzone z odpowiedzialnością zarządzanie zasobami państwa w celu zapewnienia sprawiedliwego i zrównoważonego rozwoju).

14. Rada przyjęła też wspólne stanowiska dotyczące konkretnych państw. Większość z nich nawiązuje wyraźnie do wspólnych stanowisk dotyczących zapobiegania i rozwiązywania konfliktów oraz przestrzegania praw człowieka, demokracji i rządów prawa. Wiele powołuje również rezolucje Rady Bezpieczeństwa. Można tu wskazać na stanowiska dotyczące: Albanii (Unia Europejska decyduje się pomóc Albanii w skoordynowanych ramach OBWE przez swe działania i obecność na miejscu, promowanie procesu demokratycznego, powrotu stabilizacji politycznej i bezpieczeństwa wewnętrznego oraz przeprowadzenia wolnych i uczciwych wyborów, kontynuować dostarczanie pomocy humanitarnej i wspierać reformy gospodarcze; Unia zamierza koordynować swe wysiłki z organizacjami międzynarodowymi, w tym z UZE i Radą Europy); Angoli (Unia Europejska postanowiła wspierać proces pokojowy, pojednania narodowego i demokracji, wspierać trwałe rozwiązanie pokojowe na podstawie porozumień międzynarodowych i rezolucji Rady Bezpieczeństwa, zapewnić kontynuację pełnego wykonania porozumień rządu Angoli i UNITA, zachęcić rząd Angoli do przeprowadzenia wolnych i uczciwych wyborów, skłonić rząd Angoli do podjęcia wysiłków poprawiających sytuację humanitarną oraz zapewnić powrót i godne warunki dla uchodźców i osób wypędzonych, zachęcić rząd do przejrzystego wykonywania zarządu zasobami publicznymi i pełnej odpowiedzialności z korzyścią dla wszystkich Angolan, zachęcać do współpracy i zrozumienia w regionie); Etiopii i Erytrei (wsparcie dla procesu pokojowego prowadzonego pod auspicjami OJA i ONZ); Konga (Unia decyduje się wesprzeć wykonanie umowy z Lusaki o przerwaniu ognia oraz rezolucji Rady Bezpieczeństwa; swe stanowisko opiera na zasadach negocjowania porozumienia pokojowego, poszanowania integralności i suwerenności państwowej, poszanowania zasad demokratycznych i praw człowieka we wszystkich państwach regionu, dobrego sąsiedztwa i nieingerencji w sprawy wewnętrzne, z uwzględnieniem interesów bezpieczeństwa Konga i państw sąsiednich); Nigerii (Unia Europejska ustaliła spójne podejście do Nigerii w sferze współpracy politycznej, gospodarczej, handlowej i rozwojowej w celu wspierania i zachęcenia Nigerii w ramach procesu wzmocnienia demokracji i poszanowania praw człowieka, ograniczenia ubóstwa, dokonania trwałych reform instytucjonalnych i rozwoju społeczno-gospodarczego, wzmocnienie zdolności Nigerii przyczyniania się do integracji regionalnej, pokoju, bezpieczeństwa i rozwoju); Rwandy (Unia pragnie zachęcić, stymulować i wspierać proces wydobycia się z ludobójstwa i promocji pojednania narodowego, odbudowy, ograniczenia ubóstwa i rozwoju, ochrony i promocji praw człowieka oraz przejścia do demokracji, przy uznaniu, że pierwszoplanowa odpowiedzialność spoczywa na rządzie Rwandy); Afganistanu (wspólne stanowisko dotyczyło zapewnienia trwałego pokoju, zakończenia obcej interwencji, wsparcia dla dialogu wewnątrzafgańskiego, stabilizacji i rozwoju, w tym poszanowania praw kobiet i dzieci, dostarczenia efektywnej pomocy humanitarnej, zwalczania handlu narkotykami i terroryzmu, działania na rzecz budowy pokoju i odbudowy, wsparcia programów organizacji międzynarodowych i pozarządowych; sytuacja zmieniła się po ataku terrorystycznym na WTC w Nowym Jorku); Timoru Wschodniego (Unia postanowiła przez dialog przyczynić się do uczciwego, całkowitego i akceptowanego międzynarodowo rozwiązania kwestii Timoru Wschodniego, w którego ramach w pełni zostaną uwzględnione interesy i uzasadnione aspiracje ludności timorskiej zgodnie z prawem międzynarodowym, zwłaszcza z zasadą samostanowienia, a także do poprawy sytuacji w zakresie poszanowania praw człowieka na tym terytorium); Kuby (Unia zachęca w nim do kontynuowania procesu przejścia do systemu demokracji przedstawicielskiej, poszanowania praw człowieka, trwałej odbudowy, poprawy stopy życiowej ludności Kuby, a także do trwałego i nieodwracalnego otwarcia gospodarczego Kuby). Specyficzne znaczenie mają wspólne stanowiska w sprawie zwalczania nielegalnego handlu w konflikcie diamentowym, będące wkładem w zapobieganie i rozwiązywanie konfliktów (chodzi o przerwanie więzów między konfliktem diamentowym a finansowaniem konfliktu zbrojnego, a także o wsparcie dla stworzenia międzynarodowego systemu certyfikacji) oraz w sprawie tymczasowego przyjęcia przez państwa członkowskie Unii Europejskiej niektórych Palestyńczyków (chodziło o przyjęcie przez niektóre państwa członkowskie kilkunastu Palestyńczyków ewakuowanych pokojowo z Bazyliki Narodzenia w Betlejem).

15. W kręgu zainteresowania Unii Europejskiej znalazła się także problematyka międzynarodowej odpowiedzialności karnej jednostek. Wyrazem tego zainteresowania są wspólne stanowiska związane z ustanowieniem stałego Międzynarodowego Trybunału Karnego oraz funkcjonowaniem Międzynarodowego Trybunału Karnego dla byłej Jugosławii. W pierwszym przypadku Rada przyjęła najpierw wspólne stanowisko w 2001 r., a następnie w 2003 r. uchwaliła nowe wspólne stanowisko będące wyrazem aktualizacji i przepracowania pierwszego. W ostatnim z nich Rada uznaje MTK za istotny środek promocji poszanowania prawa międzynarodowego humanitarnego i praw człowieka, a zatem przyczyniający się do wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz rządów prawa, jak również do zachowania pokoju i wzmocnienia bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z celami i zasadami Karty NZ. Wspólne stanowisko ma wspierać efektywne działanie Trybunału oraz popierać powszechne wsparcie go przez promowanie w najszerszym zakresie związania się Statutem Rzymskim. Wspólne stanowisko zobowiązuje Unię i państwa członkowskie do wspierania procesu ratyfikacji Statutu i jego implementacji, dzielenia się przez państwa członkowskie doświadczeniami w sprawach związanych z wykonaniem Statutu, udzielenia wsparcia politycznego i technicznego Trybunałowi, umocnienia jego niezależności (opłacanie składek, związania się umową w sprawie przywilejów i immunitetów Trybunału, szkolenia i pomocy dla wymiaru sprawiedliwości w pracach związanych z Trybunałem), współpracy ze Zgromadzeniem Państw-Stron Statutu. Odpowiednie środki wykonawcze ma przyjąć też Wspólnota Europejska. Z kolei wspólne stanowisko dotyczące MTK dla byłej Jugosławii zostało przyjęte w celu zapewnienia efektywności działaniom Trybunału przez zakaz wejścia lub przejścia przez terytoria państw członkowskich osób ściganych w celu pociągnięcia do odpowiedzialności przed Trybunałem. Ma ono zatem charakter quasi-sankcyjny. W 2004 r. zostało ono zastąpione nowym wspólnym stanowiskiem, które w niewielkim zakresie różni się od poprzedniego , a następnie rozwinięte wspólnym stanowiskiem w sprawie dalszych środków zapewniających skuteczne wykonanie mandatu MTK dla b. Jugosławii.

16. Wspólne stanowiska zostały także wybrane na instrument stosowania i wykonywania sankcji międzynarodowych przez Unię Europejską. Treść sankcyjnych wspólnych stanowisk ewoluowała od aktów bardzo skrótowych, wręcz ogólnikowych i nieartykułowanych (sankcje wobec Libii z 1993 r., Sudanu z 1994 r., Haiti z 1994 r., Bośni i Hercegowiny oraz Federacyjnej Republiki Jugosławii z 1994 r. i z 1996 r.), do aktów bardziej rozbudowanych i artykułowanych. Stałym elementem pozostało przywołanie rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ (chyba że wspólne stanowisko zawierało sankcje autonomiczne). Obecnie stanowiska te są podobnie zbudowane. Rozpoczyna je preambuła, w której dochodzi do przywołania konkretnych rezolucji nakładających sankcje przez Radę Bezpieczeństwa, ujawnienia okoliczności przyjęcia wspólnego stanowiska, jego uzasadnienia i wyrażenia potrzeby implementacji przez państwa członkowskie i Wspólnotę Europejską. Część zasadniczą stanowią konkretne środki sankcyjne, zróżnicowane zależnie od potrzeb i zobowiązań. Część końcowa to klauzule implementacyjne, obowiązywania, przeglądu działania i publikacji.

17. Unia Europejska przyjmowała sankcje w stosunku do: Jugosławii (zakaz zadośćczynienia roszczeniom określonym w rezolucji Rady Bezpieczeństwa, embargo na uzbrojenie i wyposażenie wojskowe, uzupełnione embargiem na sprzęt używany do represji wewnętrznej lub terroryzmu, moratorium na wsparcie rządowe dla handlu i inwestycji, ograniczenia wizowe i admisyjne, a następnie zamrożeniem zagranicznych funduszy państwowych i rządowych, zakazem nowych inwestycji w Serbii, zakazem lotów przez samoloty jugosłowiańskie między Federalną Republiką Jugosławii a Wspólnotą Europejską, środkami przeciwko osobom, które działają przeciwko niezależnym mediom, dodatkowymi ograniczeniami wizowymi i zamrożeniem funduszy osób piastujących wysokie funkcje państwowe, embargiem na dostawę i sprzedaż ropy naftowej i produktów naftowych, zakazem wejścia na terytoria państw członkowskich osób oskarżonych przez MTKJ); Bośni i Hercegowiny (ograniczenie stosunków gospodarczych i finansowych, zakaz wejścia na terytoria państw członkowskich osób działających przeciwko porozumieniom pokojowym); Macedonii (sankcje autonomiczne: zakazy wizowe przeciwko ekstremistom, którzy zagrażają pokojowi i stabilizacji oraz suwerenności i integralności terytorialnej Macedonii); Białorusi (sankcja autonomiczna: embargo w ruchu osobowym bez naruszania stosunków dyplomatycznych); Mołdowy (jako środek autonomiczny, chociaż podejmowany we współpracy z OBWE, restrykcje związane z poruszaniem się osób wymienionych w załączniku do wspólnego stanowiska); Haiti (ograniczenie stosunków gospodarczych); Angoli (ograniczenia stosunków gospodarczych i finansowych ze względu na ruch UNITA); Etiopii i Erytrei (embargo na broń, amunicję i wyposażenie wojskowe); Libii (ograniczenie stosunków gospodarczych); Konga (sankcje w formie embargo na broń i materiał wszelkiego typu z nią związany); Liberii (embargo na broń i materiał wszelkiego typu z nią związany, zakaz szkolenia, zakaz pomocy technicznej i usług powiązanych z działalnością wojskową oraz bronią i materiałami wszelkiego typu z nią związanymi, zakaz finansowania i pomocy finansowej połączonej z działalnością wojskową, zakaz bezpośredniego lub pośredniego importu diamentów, okrąglaków i drewna, ograniczenia w ruchu osobowym); Nigerii (sankcje autonomiczne z 1993 r., potwierdzone w 1995 r., w postaci zawieszenia współpracy wojskowej, ograniczenia swobody poruszania się personelu wojskowego misji dyplomatycznych, embarga na broń, amunicję i materiały wojskowe, ograniczenia wizowe i inne w ruchu osobowym, zawieszenie współpracy rozwojowej, następnie uzupełnione o wydalenie personelu wojskowego misji, zerwanie stosunków sportowych i dalsze restrykcje wizowe); Sierra Leone (restrykcje w przemieszczaniu się osób, embargo na broń i materiały wszelkiego rodzaju z nią związane oraz redukcja stosunków gospodarczych, a następnie ich zerwanie, zakaz bezpośredniego lub pośredniego importu diamentów); Somalii (embargo na broń i materiał wszelkiego typu z nią powiązany, zakaz bezpośredniego lub pośredniego dostarczania doradztwa technicznego, finansowego lub innej pomocy albo szkoleń związanych z działalnością wojskową); Sudanu (sankcja autonomiczna - embargo na broń, potem rozbudowane w formie embarga na sprzedaż, dostawę, transfer lub eksport broni, amunicji i wyposażenia wojskowego, parawojskowego i części zamiennych z wyjątkiem nieśmiercionośnego sprzętu przeznaczonego do użytku humanitarnego, w celach ochronnych lub związanego z programami budowy instytucji ONZ, Unii Afrykańskiej, UE i Wspólnoty bądź materiałów przeznaczonych dla UE lub operacji zarządzania kryzysowego ONZ, operacji usuwania min, a także zakazu udzielania, sprzedaży lub transferu pomocy technicznej bądź finansowej, z wyjątkiem środków wykorzystywanych dla operacji zarządzania kryzysowego Unii Afrykańskiej); Wybrzeżu Kości Słoniowej (sprzedaż, dostawa, transfer lub eksport broni i związanego z nią materiału wszelkiego rodzaju, zakaz pomocy technicznej, finansowania lub pomocy finansowej związanej z działaniami wojskowymi, restrykcje w ruchu osobowym, zamrożenie majątku, w tym wszelkich aktywów finansowych posiadanych lub kontrolowanych bezpośrednio lub pośrednio przez osoby objęte restrykcjami w ruchu osobowym); Zimbabwe (sankcje autonomiczne w postaci embarga na broń i materiały wojskowe, szkolenia i pomoc techniczną z tym związaną, ograniczenia w ruchu osobowym, zamrożenie funduszy, udziałów finansowych i zasobów gospodarczych w państwach członkowskich); Iraku (sprzedaż, dostawa, transfer lub eksport broni i związanego z nią materiału wszelkiego rodzaju, zamrożenie funduszy i innych aktywów finansowych oraz zasobów gospodarczych osób sprawujących wysokie funkcje państwowe i rodziny Saddama Huseina, szczególne traktowanie ropy naftowej, produktów z ropy naftowej i gazu ziemnego eksportowanego z Iraku); Afganistanu (przeciwko talibom: embargo na broń, amunicję i materiały wojskowe, następnie poszerzone na materiały wszelkiego typu, zakaz lotów przez samoloty talibańskie z oraz do Wspólnoty Europejskiej, zamrożenie funduszy talibów, ograniczenia w ruchu osobowym); Indonezji (sankcje autonomiczne w kontekście Timoru Wschodniego w postaci embarga na eksport broni, amunicji i wyposażenia wojskowego oraz zawieszenia współpracy wojskowej państw członkowskich z Indonezją); Birmy-Myanmar (sankcje autonomiczne w formie wydalenia personelu wojskowego związanego z misjami dyplomatycznymi, embarga na broń, amunicję i materiały wojskowe, zawieszenia pomocy innej niż humanitarna i programów rozwojowych, zakazu dostarczania wyposażenia do celów represji wewnętrznej lub terroryzmu, ograniczenia w ruchu osobowym); zwalczania terroryzmu (wspólne stanowisko określa krąg podmiotów zaangażowanych w czyny terrorystyczne, pojęcie czynu terrorystycznego, a także zawiera upoważnienia do działania dla Wspólnoty Europejskiej w zakresie zamrożenia funduszy i innych aktywów finansowych oraz zasobów gospodarczych, a także dla państw członkowskich, aby przez regulacje współpracy policyjnej i sądowo-karnej udzielały sobie pomocy w zapobieganiu i karaniu czynów terrorystycznych).

Artykuł 16. [Obowiązek wzajemnego informowania się i uzgadniania] - Cezary Mik

1. Współpraca międzyrządowa, a taką jest współpraca w sferze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, opiera się na porozumieniu między państwami członkowskimi. Artykuł 16 TUE dotyczy wzajemnego udzielania informacji oraz uzgadniania kwestii z zakresu wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w celu zapewnienia maksymalnej skuteczności wpływu Unii przez zbieżność ich działań. To rozwiązanie instytucjonalne ma swoje korzenie w spotkaniach ministrów spraw zagranicznych Europejskiej Współpracy Politycznej z lat 1970-1986. Jednolity Akt Europejski precyzuje procedury współdziałania państw członkowskich. Znalazło to wyraz m.in. w procedurze wzajemnego informowania i konsultowania się stron w każdej sprawie polityki zagranicznej budzącej ogólne zainteresowanie, aby zapewnić, że ich połączony wpływ jest wywierany tak skutecznie, jak to możliwe przez koordynację, zbliżanie ich stanowisk oraz wykonywanie wspólnych działań (art. 30 ust. 2 lit. a). Ponadto Akt Jednolity stanowił, że konsultacje muszą nastąpić przed podjęciem decyzji przez strony co do ostatecznego stanowiska (lit. b). Traktat z Maastricht rozwinął system współdziałania państw, przekształcając konsultacje w uzgadnianie, a poza tym powiązał go z przyjmowaniem wspólnych stanowisk, traktując go w praktyce jako mechanizm poprzedzający wspólne stanowiska (ówczesny art. J.2 ust. 1). Traktat z Amsterdamu rozdziela te kwestie i czyni ze wspomnianego systemu autonomiczny mechanizm polityczny. Traktat z Nicei utrzymuje ten stan rzeczy.

2.Artykuł 16 przewiduje, że państwa członkowskie będą sobie udzielały informacji i uzgadniały z sobą wszelkie kwestie II filara, które budzą ogólne zainteresowanie. W grę wchodzą także materie objęte wspólną polityką bezpieczeństwa i obronną. Udzielanie informacji i uzgadnianie stanowisk nie ma być celem samym w sobie, lecz przez doprowadzenie do zbieżności działań państw ma służyć zapewnieniu jak największej skuteczności wpływowi Unii Europejskiej w stosunkach międzynarodowych. Forum dla tego działania ma być Rada. Opisany w art. 16 mechanizm polityczny współdziałania państw członkowskich ma charakter bardzo elastyczny i niesformalizowany, co daje państwom członkowskim swobodę działania i ułatwia osiąganie kompromisów. Ma on przy tym fundamentalne znaczenie dla zapewnienia efektywności funkcjonowania postanowień wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

Artykuł 17. [Wspólna polityka bezpieczeństwa i obronna] - Cezary Mik

1.Artykuł 17 TUE jest jedynym postanowieniem w Traktacie o Unii Europejskiej, który dotyczy wyłącznie i bezpośrednio wspólnej polityki bezpieczeństwa i obronnej. Jego zakres regulacyjny nie jest wszakże zupełny. Określa on charakter i zakres wspólnej polityki (ust. 1 akapit 1 i 3, ust. 2), specyfikę podejmowania decyzji w sferze obronnej (ust. 3), artykułuje zasadę poszanowania specyfiki polityki bezpieczeństwa i obronnej niektórych państw członkowskich (ust. 1 akapit 2, ust. 3), umożliwia podjęcie ściślejszej współpracy między niektórymi państwami członkowskimi poza formalną strukturą Unii Europejskiej (ust. 4), wreszcie zawiera klauzulę przeglądową (ust. 5). Artykuł 17 pomija zagadnienia instytucjonalne wspólnej polityki bezpieczeństwa i obronnej, co oznacza, że mają tu zastosowanie postanowienia instytucjonalne dotyczące całej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (np. art. 18, 21, 25, 26 TUE; zob. też art. 28 ust. 1 TUE). W komentowanej dziedzinie nie ma również odrębnych formalnych instrumentów działania. W konsekwencji zastosowanie ma tutaj art. 12 i n. TUE. Wreszcie art. 17 nie odnosi się do problemu finansowania wspólnej polityki bezpieczeństwa i obronnej. Zastosowanie znajduje zatem art. 28 ust. 2-4 TUE (o tych nieregulowanych przypadkach zob. dalej).

2.Artykuł 17 TUE jest rezultatem dynamicznego rozwoju integracji europejskiej w sferze bezpieczeństwa. Integrację w dziedzinie bezpieczeństwa rozpoczęto wraz z przyjęciem raportu londyńskiego z 13.10.1981 r. w ramach Europejskiej Współpracy Politycznej (co do sytuacji sprzed powstania EWP - zob. komentarz ogólny do tytułu V). Integracja dotyczyła jednak wówczas tylko aspektów politycznych bezpieczeństwa, co oznaczało, że problematyka ta znajdowała się w kręgu wspólnego zainteresowania tylko o tyle, o ile mieściła się w zakresie współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej. Z integracji wyłączono aspekty wojskowe i obronne. Taką sytuację potwierdził Jednolity Akt Europejski. W art. 30 ust. 6 lit. a znajdujemy zatem postanowienie, że: "Wysokie Umawiające się Strony wyrażają pogląd, że ściślejsza współpraca dotycząca problemów bezpieczeństwa europejskiego w zasadniczy sposób przyczyniłaby się do rozwoju tożsamości europejskiej w sprawach polityki zewnętrznej. Są one gotowe do ściślejszego koordynowania swoich stanowisk w politycznych i gospodarczych aspektach bezpieczeństwa". Strony zdecydowały się ponadto "utrzymać warunki technologiczne i przemysłowe konieczne dla ich bezpieczeństwa" (co stanowiło przejaw troski o spójność z badaniami i rozwojem technologicznym jako dziedziną podlegającą Traktatowi ustanawiającemu EWG), a także uznać prawo stron do ściślejszej współpracy w ramach reaktywowanej w 1984 r. Unii Zachodnioeuropejskiej (UZE) oraz w NATO (lit. b i c).

3. Sytuacja prawna zaczyna ulegać zmianie wraz z wejściem w życie Traktatu z Maastricht. Artykuł J.4 TUE stworzył podstawę prawną wspólnej polityki bezpieczeństwa, w tym stopniowej budowy jej wymiaru obronnego (wspólnej polityki obronnej, docelowo ze wspólną obroną). Postanowienie to jednocześnie zawierało upoważnienie dla Unii do zwracania się do Unii Zachodnioeuropejskiej, którą uznano za integralną część rozwoju Unii Europejskiej, o opracowanie i wykonanie decyzji i działań UE mających implikacje obronne (ust. 2). Upoważnienie miało być kierowane do UZE, w sytuacji gdy: 1) interesy UE w sferze bezpieczeństwa są bezpośrednio dotknięte; 2) UE zostaje skonfrontowana z kryzysem międzynarodowym lub konkretnym konfliktem, a pomoc UZE jest niezbędna; 3) UE ma wnieść wkład w odpowiedzi na wezwanie ONZ lub KBWE; 4) wysiłek humanitarny UE wymaga wsparcia logistycznego UZE. Jednak decyzja o zaangażowaniu operacyjnym UZE miała być podejmowana autonomicznie przez tę organizację. Zwracanie się do UZE z prośbą o pomoc wymusiło koordynację instytucjonalną. W związku z tym Rada UE mogła przyjąć wspólnie z odpowiednimi instytucjami UZE niezbędne uzgodnienia. Do chwili wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu jednak do tego nie doszło. Artykuł J.4 przewidywał także, że decyzje w sferze obronnej będą poddane ogólnemu trybowi ich podejmowania, uznawał specyficzny charakter polityki bezpieczeństwa i obronnej niektórych państw członkowskich (postanowienie niemal dokładnie powtórzone obecnie w akapicie 2 ust. 1), zezwalał na ściślejszą współpracę poza Unią Europejską (niemal identycznie stanowi obecny ust. 4), wreszcie zawierał klauzulę rewizyjną (rewizja miałaby dokonać się na podstawie ogólnego art. N ust. 2, po dokonaniu oceny przez Radę Europejską raportu Rady, który miał zostać przedłożony w 1996 r. co do osiągniętego postępu i uzyskanych doświadczeń).

Praktyczne zastosowanie art. J.4 było ograniczone. W szczególności art. J.4 rzadko stawał się podstawą decyzji Rady. Jednymi z niewielu przykładów są decyzje Rady z 22.11.1996 r. w sprawie opracowania i wykonania wspólnego działania Unii Europejskiej w Regionie Wielkich Jezior (jest to pierwsza decyzja formalna wydana na podstawie art. J.4), z 22.9.1998 r. w sprawie studium wykonalności międzynarodowych operacji policyjnych w celu udzielenia pomocy władzom Albanii, z 9.11.1998 r. w sprawie wykonania decyzji Rady dotyczącej specyficznego działania Unii w dziedzinie pomocy w zakresie oczyszczania terenów z min w Chorwacji, z 13.11.1998 r. w sprawie monitorowania sytuacji w Kosowie, z 9.3.1999 r. w sprawie wykonania wspólnego działania dotyczącego wkładu Unii Europejskiej w przywrócenie zdolności do działania sił policyjnych w Albanii. Decyzje łączyły się z prośbą UE o zaangażowanie się UZE.

4. Ważne zmiany w art. J.4 zostały dokonane na mocy Traktatu z Amsterdamu. Były one z pewnością następstwem doświadczeń związanych z kryzysem jugosłowiańskim, w którym UE (tak jak zresztą ONZ) okazały się bezsilne. Najważniejsza z nich dotyczy umocnienia związku między Unią Europejską a UZE (ówczesne art. 17 [J.7] ust. 1-3). Unia mogła zatem korzystać ze zdolności operacyjnej UZE (dotąd mogła tylko wnosić o to), w szczególności w zakresie misji humanitarnych i ratunkowych, misji utrzymania pokoju i misji zbrojnych służących zarządzaniu kryzysami, w tym misji przywracania pokoju (tzw. misji petersberskich). Z kolei UZE została upoważniona do wspierania UE w sferze obronnej. UE miała także zachęcać do zacieśnienia więzów instytucjonalnych z UZE w celu ewentualnej integracji UZE z UE, jeśli tak o tym zadecyduje Rada Europejska (miałoby to podlegać akceptacji ze strony państw członkowskich, zgodnie z ich procedurami konstytucyjnymi). Traktat z Amsterdamu utrzymał w mocy zasadę, iż Unia będzie mogła zwracać się do UZE o opracowanie i wykonanie decyzji mających implikacje w dziedzinie obrony. Zarazem jednak upoważnił Radę Europejską do objęcia swymi wytycznymi również UZE. Ponadto ustalono tam, że w przypadku gdy UZE podejmuje działania w ramach misji petersberskich, wszystkie państwa członkowskie mają prawo w nich uczestniczyć, mimo że nie wszystkie były członkami UZE. Państwa członkowskie wnoszące wkład w takie misje mogły również, w ramach uzgodnień przyjętych między Radą UE a odpowiednimi instytucjami UZE, brać w pełni i na równej stopie udział w planowaniu i podejmowaniu decyzji w UZE (art. J.7 ust. 3). Uzgodnienia dotyczące wzmocnionej współpracy między Unią Europejską a Unią Zachodnioeuropejską oraz praktyczne uzgodnienia w sprawie udziału wszystkich państw członkowskich w zadaniach petersberskich zostały przyjęte przez obie strony 10.5.1999 r. Traktat amsterdamski umożliwił też objęcie wspólną polityką obronną kwestii zbrojeń. Z tymi postanowieniami traktatowymi korespondował również przyjęty w Amsterdamie dość obszerny Protokół w sprawie art. J.7 dotyczący stosunków UZE-UE w związku z wprowadzaniem w życie Traktatu z Amsterdamu, stosunków UZE-NATO w ramach rozwoju europejskiej tożsamości bezpieczeństwa i obronnej oraz roli operacyjnej UZE w rozwijaniu europejskiej tożsamości bezpieczeństwa i obronnej.

5. Ostatniej modyfikacji art. 17 dokonał Traktat nicejski. Wiązała się ona z kolei z osłabieniem pozycji i roli UZE w procesie integracyjnym jako samodzielnego podmiotu współpracującego z UE i z zacieśnieniem bezpośredniej współpracy z NATO. Nowelizacja art. 17 przez usunięcie praktycznie wszystkich odniesień do UZE (ust. 4) jest wyrazem procesu, który rozpoczął się od Deklaracji w sprawie obrony europejskiej wydanej na spotkaniu T. Blaira i J. Chiraca w Saint Malo 4.12.1998 r. W Deklaracji tej przywódcy Zjednoczonego Królestwa i Francji stwierdzili, że Unia Europejska musi mieć zdolność do samodzielnego działania w reakcji na kryzysy międzynarodowe, wspieranego wiarygodnymi siłami zbrojnymi, środkami decydowania o ich użyciu i gotowości do tego. Konsekwencją szczytu stały się szersze uzgodnienia przyjęte w ramach Rady Europejskiej w Kolonii (3-4.6.1999 r.). UE zasygnalizowała tam zamiar przejęcia tych funkcji UZE, które są niezbędne do wykonania nowych zadań w sferze misji petersberskich (Deklaracja dotycząca wzmocnienia wspólnej europejskiej polityki w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony), a tym samym budowy struktur zdolnych do zapobiegania kryzysom, a zwłaszcza zarządzania kryzysami. Uzgodnienia te zostały potwierdzone i rozwinięte w raportach Prezydencji w sprawie europejskiej polityki bezpieczeństwa i obronnej przedkładanych na kolejnych posiedzeniach Rady Europejskiej w Helsinkach (10-11.12.1999 r.), Santa Maria da Feira (19-20.6.2000 r.) oraz w Nicei (7-9.12.2000 r.). Ustalenia tych Rad Europejskich stały się fundamentem rozwoju instytucjonalnego i operacyjnego ramienia wspólnej polityki bezpieczeństwa i obronnej. Nadały one też generalnie nowy impet wspólnej polityce bezpieczeństwa i obronnej.

6. Polityka bezpieczeństwa i obronna ma charakter wspólny. Oznacza to, że państwa członkowskie zidentyfikowały w obszarze bezpieczeństwa i obrony materie stanowiące przedmiot ich wspólnego zainteresowania. W ramach tej wspólnej polityki, tak jak w ramach całej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, państwa członkowskie mają popierać wspólną politykę Unii na zasadzie lojalności i wzajemnej solidarności. Mają też działać zgodnie na rzecz umacniania i rozwijania wzajemnej solidarności politycznej i powstrzymywać się od działań sprzecznych z interesami Unii lub szkodzących jej skuteczności na arenie międzynarodowej (art. 11 ust. 2 TUE). W przypadku wspólnej polityki z art. 17 TUE tę ogólną zasadę wspólnego i zgodnego działania trzeba jednak widzieć w ścisłym związku z akapitem 2 ust. 1. Z tego postanowienia wynikają trzy ograniczenia wspólnej natury polityki bezpieczeństwa i obronnej Unii.

Pierwsze z nich pozwala niektórym państwom członkowskim zachować specyfikę swojej polityki bezpieczeństwa i obronnej. Prima facie oznacza to w szczególności ich prawo do zachowania neutralności (Austria) lub utrzymania dotychczasowej polityki neutralności (Irlandia, Finlandia, Szwecja). Wszakże Austria, Finlandia i Szwecja nie wyartykułowały wyraźnie zastrzeżenia na rzecz specyfiki swych polityk bezpieczeństwa i obrony. Wręcz odwrotnie, według Deklaracji z 1994 r. w sprawie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa włączonej do Aktu końcowego wieńczącego negocjacje akcesyjne Austrii, Finlandii, Norwegii i Szwecji nowe państwa członkowskie uznały się za gotowe i zdolne do pełnego i aktywnego udziału we wspólnej polityce bezpieczeństwa i obronnej. Oznacza to, że nie będą one blokowały wszystkich decyzji sprzecznych z ich polityką. Zarazem z Deklaracji nie wynika, że muszą one akceptować każdą taką decyzję. W akceptacji wspólnej polityki bezpieczeństwa i obronnej Austria poszła jednak tak daleko, że - pomimo swej prawnie uznanej neutralności - znowelizowała Konstytucję (art. 23f), co sprawiło, że może brać udział także w misjach petersberskich Unii Europejskiej.

Zastrzeżenie z akapitu 2 pozwala również zachować odmienność polityki Danii. W jej przypadku ochrona interesów narodowych ma jednoznaczną podstawę prawną i z punktu widzenia przedmiotowego ma w porównaniu z pozostałymi państwami neutralnymi najszerszy zakres. Zgodnie z art. 6 Protokołu w sprawie stanowiska Danii z 1997 r., w odniesieniu do środków przyjmowanych przez Radę na podstawie art. 17 TUE, Dania nie uczestniczy w opracowywaniu, przyjmowaniu i wykonywaniu decyzji i działań Unii wywierających skutki w dziedzinie obrony ani w finansowaniu wydatków operacyjnych wynikających z takich środków. Jednocześnie Dania zobowiązała się do nieprzeszkadzania rozwojowi ściślejszej współpracy między państwami członkowskimi w sferze obronnej.

Oprócz Danii specyfikę własnej polityki bezpieczeństwa i obronnej potwierdziła również Irlandia, chociaż inaczej niż ta pierwsza. Przy okazji szczytu w Sewilli (21-22.6.2002 r.) złożyła ona tzw. Deklarację narodową, z którą koresponduje Deklaracja Rady Europejskiej. W Deklaracji narodowej Irlandia oświadczyła jednoznacznie, że jej udział we wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa nie może naruszać jej tradycyjnej polityki neutralności wojskowej (pkt 3 zd. pierwsze). Irlandia się czuje się związana zobowiązaniem wzajemnej obrony, nie zamierza uczestniczyć w planach budowy armii europejskiej (pkt 4). Irlandia zadeklarowała także, że w przypadku podjęcia decyzji przez Radę w sprawie ustanowienia wspólnej obrony, a także w razie przyjęcia nowego traktatu, który nakazywałby Irlandii odejście od tradycyjnej polityki neutralności wojskowej, w państwie tym zostanie przeprowadzone referendum w sprawie jej ratyfikacji (pkt 5). Irlandia wskazała również trzy warunki udziału jej sił zbrojnych w operacjach zamorskich, w tym wykonywanych w ramach europejskiej polityki bezpieczeństwa i obronnej: 1) udzielenie upoważnienia dla operacji zatwierdzonych przez Radę Bezpieczeństwa lub Zgromadzenie Ogólne NZ; 2) zgoda rządu irlandzkiego; 3) aprobata parlamentu irlandzkiego uchwalona zgodnie z prawem krajowym (pkt 6). Deklaracja narodowa została dołączona oficjalnie do irlandzkiego dokumentu ratyfikacji Traktatu z Nicei, zgodnie z jej pkt. 7. Deklaracja Rady Europejskiej ma charakter akceptacyjny. Zaaprobowano w niej treść oświadczenia Irlandii.

Na tle określania specyfiki polityki bezpieczeństwa i obronnej niektórych państw członkowskich, polegającej na wyłączeniu się z prac w ramach wspólnej polityki, należy jeszcze zwrócić uwagę na Deklarację Rady z 12.12.2002 r. dołączoną do kopenhaskich Konkluzji Prezydencji (12-13.12.2002 r.). Czytamy w niej, że w braku odmiennych postanowień traktatowych lub protokołów załączonych do Traktatu (kazus Danii) wszystkie państwa członkowskie będą w pełni uczestniczyły w określaniu i wykonywaniu wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii, która obejmuje wszelkie sprawy dotyczące bezpieczeństwa Unii, w tym stopniowe kształtowanie wspólnej polityki obronnej.

Dopuszczalna specyfika polityki bezpieczeństwa i obronnej może oznaczać także możliwość utrzymania uprzywilejowanych stosunków z niektórymi państwami trzecimi w ramach umów wielostronnych i dwustronnych, jak np. umów o pomocy wojskowej Francji z Gabonem i Czadem.

Drugim ograniczeniem zasady solidarnego współdziałania, na które pozwala art. 17 ust. 1 pkt 2, jest to, że wspólna polityka bezpieczeństwa i obronna musi uwzględniać, że niektóre państwa członkowskie mogą być zdania, iż ich wspólna polityka jest wykonywana w ramach NATO. W związku z tym polityka Unii musi szanować zobowiązania tych państw wynikające z Traktatu Północnoatlantyckiego.

Trzecie ograniczenie wskazuje, iż wspólna polityka bezpieczeństwa i obronna Unii Europejskiej musi być zgodna ze wspólną polityką przyjętą w ramach NATO. Oznacza to prymat decyzji NATO nad decyzjami UE, a także uzmysławia, że decyzje UE będą miały w dużym zakresie charakter wspierający lub nawet wykonawczy (zob. też ust. 3). Zasada zgodności w szczególny sposób dotyczy Francji i Irlandii, które nie są powiązane ze strukturami wojskowymi NATO.

W komentarzu do ograniczeń 2 i 3 Rada Europejska w Brukseli (24-25.10.2002 r.) przyjęła, że w stosunku do państw członkowskich oznaczają one, iż działania i decyzje, które podejmują w ramach unijnego zarządzania kryzysami wojskowymi, muszą szanować w każdym czasie wszystkie ich traktatowe zobowiązania jako sojuszników w NATO. Ponadto w żadnych okolicznościach i w żadnym kryzysie europejska polityka bezpieczeństwa i obronna nie może być użyta przeciwko członkowi NATO i - wzajemnie - wojskowe zarządzanie kryzysowe NATO nie będzie podejmowane w stosunku do UE i państw członkowskich. Wreszcie nie może być przedsiębrane żadne działanie, które naruszałoby zasady Karty NZ.

7. Wspólny charakter polityki bezpieczeństwa i obronnej Unii Europejskiej nie oznacza ustanowienia wspólnej polityki w rozumieniu istniejącym w ramach Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (wspólne polityki rolna i rybołówstwa, transportowa i handlowa), która przynajmniej częściowo może być kojarzona z wyłączeniem aktywności państw członkowskich w związku ze stanowieniem rozporządzeń jako aktów prawa jednolitego. Owszem, państwa członkowskie są związane aktami wspólnej polityki, z zastrzeżeniem ust. 1 akapit 2. Jednak w aspekcie implementacyjnym wspólna polityka bezpieczeństwa i obronna generalnie domaga się aktywności państw członkowskich.

8.Artykuł 17 nie wypowiada się na temat aspektów instytucjonalnych wspólnej polityki bezpieczeństwa i obronnej. Oznacza to, że w tej sferze będą działały instytucje Unii, stosownie do ich kompetencji zawartych w tytule V TUE, z uwzględnieniem art. 28 TUE. W szczególności zatem zasadnicza rola będzie przypadała Radzie Unii Europejskiej, Prezydencji i Wysokiemu Przedstawicielowi ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Wyłączony z działania będzie Trybunał Sprawiedliwości. Trzeba jednak odnotować, że uaktywnienie wspólnej polityki i przejęcie funkcji od UZE spowodowało zarysowanie nowej struktury instytucjonalnej art. 17. Decyzje w tym względzie podjęto na szczycie w Kolonii (3-4.6.1999 r.). Zgodnie z Raportem Prezydencji przedłożonym Radzie Europejskiej strukturę tę mają współkształtować: Rada ds. Ogólnych, w której wraz z ministrami spraw zagranicznych mieliby uczestniczyć ministrowie obrony, stały organ w Brukseli (komitet polityczny i bezpieczeństwa), składający się z kompetentnych przedstawicieli w sprawach polityczno-wojskowych (jego kompetencje wykraczają poza sferę polityki bezpieczeństwa i obronnej), komitet wojskowy złożony z przedstawicieli wojska i odpowiedzialny za formułowanie zaleceń dla komitetu politycznego i bezpieczeństwa, sztab UE wraz z centrum sytuacyjnym i inne, takie jak centrum satelitarne i instytut studiów strategicznych. Wszystkie te jednostki organizacyjne miałyby ułatwiać wypełnianie zadań petersberskich.

Ustalenia kolońskie zostały potwierdzone i rozwinięte na szczytach helsińskim (10-11.12.1999 r.) i nicejskim (7-9.6.2000 r.). W Raportach Prezydencji w sprawie wzmocnienia wspólnej europejskiej polityki w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony przedstawionych kolejnym Radom Europejskim potwierdzono i doprecyzowano nazwy, składy, a zwłaszcza kompetencje kluczowych organów wyspecjalizowanych.

Zalecenia kolońskie, helsińskie i nicejskie zostały wkrótce spełnione. Ministrowie obrony zaczęli się zbierać oficjalnie (pierwsze spotkanie w ramach Rady ds. Ogólnych nastąpiło 15.11.1999 r.), a nawet jako forum nieformalne. W przypadku organów specyficznych ustanowiono najpierw tymczasowy, a potem stały Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa (zob. art. 25 TUE wraz z komentarzem), Komitet Wojskowy i tzw. Personel (Sztab) Wojskowy (w ramach Sekretariatu Generalnego Rady). Stopniowo tworzone są też inne wyspecjalizowane jednostki organizacyjne, w szczególności przejmowane od UZE: Instytut UE ds. Studiów Strategicznych oraz Centrum Satelitarne UE. W odniesieniu do zarządzania kryzysami niewojskowymi ustanowiono Komitet ds. cywilnych aspektów zarządzania kryzysowego. Państwa członkowskie zawarły też 17.11.2003 r., poza formalnymi ramami UE, porozumienie dotyczące statusu personelu wojskowego i cywilnego oddelegowanego do instytucji Unii Europejskiej, sztabów i sił, które mogą być udostępniane Unii Europejskiej w kontekście przygotowywania i wykonywania zadań, o których mowa w art. 17 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, w tym ćwiczeń, oraz personelu wojskowego i cywilnego państw członkowskich oddanego do dyspozycji Unii Europejskiej do działania w tym kontekście.

9.Artykuł 17 w niewielkim zakresie wypowiada się też na temat procesu podejmowania decyzji w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obronnej. Jedynie w ust. 3 stwierdza, że: "Decyzje mające wpływ na kwestie polityczno-obronne, będące przedmiotem niniejszego artykułu, są podejmowane bez uszczerbku dla polityk i zobowiązań określonych w drugim akapicie ust. 1". Oznacza to, że co do zasady decyzje podejmowane są zgodnie z zasadami ogólnymi wyznaczanymi przez art. 23 TUE (zob. komentarz). Z zasad ogólnych wynika, że co do zasady decyzje mające implikacje wojskowe lub obronne są podejmowane jednogłośnie (art. 23 ust. 2 zd. ostatnie). Jak ustalono w Raporcie Prezydencji przedłożonym Radzie Europejskiej w Kolonii w 1999 r., decyzje mają być podejmowane w ramach jednolitych ram instytucjonalnych, przy poszanowaniu kompetencji WE i zapewnieniu spójności międzyfilarowej z art. 3 TUE, państwa członkowskie zaś suwerennie decydują o użyciu krajowych wkładów wojskowych w konkretną operację, o warunkach ich użycia i o dacie. Ponadto, jak podkreślono w konkluzjach brukselskich z 1993 r., decyzje dotyczące wspólnych stanowisk i wspólnych działań mają być sformułowane rygorystycznie i precyzyjnie, aby można było kontrolować ich przestrzeganie. Jedynie w przypadku decyzji mających implikacje w sferze obrony istnieje obowiązek uwzględnienia specyfiki polityk i zobowiązań, o których mowa w ust. 1 akapit 2. W efekcie Dania będzie mogła wyłączyć się z podejmowania i wykonywania decyzji, a Irlandia będzie mogła warunkować swój udział w podejmowaniu decyzji i ich wykonywaniu bądź nawet wyłączać się stosownie do ustaleń Deklaracji narodowej.

10. Finansowanie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obronnej opiera się na zasadach określonych w art. 28 ust. 2-4 TUE. Oznacza to w szczególności, że wydatki administracyjne ponoszone są z budżetu Wspólnot Europejskich, natomiast wydatki operacyjne finansują państwa członkowskie. Państwa członkowskie mogą składać oświadczenia w rozumieniu art. 23 ust. 1, iż nie będą finansowały operacji mających implikacje wojskowe lub obronne. W odniesieniu do zagadnień finansowych 23.2.2004 r. Rada przyjęła decyzję ustanawiającą mechanizm zarządzania finansowaniem wspólnymi kosztami operacji Unii Europejskiej mających implikacje wojskowe lub obronne, który nazwano ATENA (nie uczestniczy w nim Dania). W decyzji tej Rada ustaliła zasady finansowania operacji przez państwa członkowskie i państwa trzecie wnoszące wkład w ww. operacje (zob. też komentarz do art. 28 TUE).

11. Wspólna polityka bezpieczeństwa opiera się na koncepcji bezpieczeństwa europejskiego. Koncepcja ta została ogólnie określona przez Radę Europejską w Deklaracji z okazji wejścia w życie Traktatu o Unii Europejskiej włączonej do konkluzji brukselskich z 29.10.1993 r. Bezpieczeństwo europejskie ma zatem "zmierzać w szczególności do ograniczenia ryzyk i niepewności zagrażających integralności terytorialnej i niezależności politycznej Unii i jej państw członkowskich, ich charakterowi demokratycznemu, stabilności gospodarczej oraz stabilności regionów sąsiednich". Aktualnego rozumienia bezpieczeństwa europejskiego należy doszukiwać się w Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa pt. Bezpieczna Europa w Lepszym Świecie, przyjętej przez Radę Europejską 12.12.2003 r. Strategia opiera się na założeniu, że uwzględniając dominującą pozycję wojskową Stanów Zjednoczonych, żadne państwo samodzielnie nie jest w stanie stawić czoła złożonym problemom. Unia Europejska jest aktorem globalnym i jest gotowa dzielić odpowiedzialność za bezpieczeństwo światowe i budowanie lepszego świata. Bezpieczeństwo jest też warunkiem rozwoju. Rada Europejska ustaliła, że podstawowymi zagrożeniami dla Europy są: 1) terroryzm, 2) rozprzestrzenianie broni masowej zagłady, 3) konflikty regionalne, 4) erozja podstawowych funkcji w państwach (korupcja, nadużywanie władzy, słabość instytucji, brak odpowiedzialności, konflikty domowe), 5) przestępczość zorganizowana. W tych warunkach Unia Europejska kładzie nacisk na zapobieganie konfliktom oraz groźbom (niezbyt szybko, nie zawsze w sposób czysto wojskowy). Jej działanie powinno obejmować różne instrumenty (wojskowe, polityczne, gospodarcze) i często będzie miało charakter kompleksowy. Strategia Bezpieczeństwa kładzie nacisk na budowę bezpieczeństwa w regionach sąsiednich (Bałkany, południowy Kaukaz, Bliski Wschód, region Morza Śródziemnego). Unia Europejska jest zainteresowana rozwojem silniejszej społeczności międzynarodowej, z dobrze działającymi instytucjami międzynarodowymi i w międzynarodowym porządku prawnym (tzw. efektywny multilateralizm). Dlatego też Rada Europejska podkreśla znaczenie prawa międzynarodowego, w tym zwłaszcza Karty NZ, i akcentuje pierwszoplanową rolę Rady Bezpieczeństwa ONZ w utrzymaniu międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Unia uważa, że należy poszerzyć o nowych członków działanie głównych organizacji gospodarczych (WTO, organizacji finansowych Bretton Woods) i rozwijać instytucje (WTO, Międzynarodowy Trybunał Karny). Wskazuje na NATO jako podstawę stosunków transatlantyckich. Dostrzega też rolę organizacji regionalnych (OBWE, Rady Europy, a także ASEAN, MERCOSUR, Unii Afrykańskiej). Strategia przywiązuje duże znaczenie do rozwoju i upowszechniania w państwach świata idei good governance. W tym kontekście Unia Europejska ma być bardziej aktywnym podmiotem zdolnym do działania także wojskowego na arenie międzynarodowej, ma działać bardziej spójnie i we współpracy z partnerami.

12. Z punktu widzenia przedmiotowego art. 17 stwierdza najpierw w ust. 1, że wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa obejmuje "wszelkie sprawy dotyczące bezpieczeństwa Unii, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej, która mogłaby doprowadzić do wspólnej obrony". Z tego postanowienia wynika, że wspólna polityka bezpieczeństwa jest poniekąd nadrzędnym pojęciem, zawierającym w sobie także wspólną politykę obronną. Polityka obronna ma być przy tym określana stopniowo. Jednak w toku rozwoju integracji politycznej (zwłaszcza po szczytach z Kolonii i Helsinek - 1999 r. oraz z Nicei - 2000 r.) doszło do emancypacji wspólnej polityki obronnej (zob. dalej). Stąd, mimo literalnej wykładni ust. 1, zasadne jest mówienie równolegle o wspólnej polityce bezpieczeństwa i wspólnej polityce obronnej. Ta ostatnia ma obejmować docelowo wspólną obronę. Wspólna obrona jest zatem pojmowana jako część polityki obronnej. Wspólną obronę należy kojarzyć ze zdolnością do działania Unii Europejskiej w ramach casus foederis. Może ona łączyć się także (nie musi) z ustanowieniem armii europejskiej lub przynajmniej europejskich sił szybkiego reagowania (zob. dalej w komentarzu).

13. Wspólna polityka bezpieczeństwa i obronna obejmuje całokształt spraw związanych z bezpieczeństwem i obroną. W dziedzinie tej mieszczą się zatem aspekty polityczne, gospodarcze i wojskowe bezpieczeństwa i obrony. Zagadnienia gospodarcze bezpieczeństwa mogą być sytuowane w ramach komentowanej polityki, wszakże tylko w zakresie, w jakim nie koliduje to z Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską, a konkretnie - zwłaszcza ze stosowaniem norm unii celnej i wspólnej polityki handlowej (art. 26 oraz 131 TWE i n.; zob. również art. 296 TWE).

Ponadto budowa wspólnej obrony może zostać włączona do zakresu wspólnej polityki bezpieczeństwa i obronnej dopiero wówczas, gdy Rada Europejska o tym tak zadecyduje. Jako tzw. mała nowelizacja Traktatu decyzja taka wymagałaby akceptacji ze strony państw członkowskich zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Artykuł 17 konkretyzuje sferę wspólnej polityki bezpieczeństwa i obronnej w tylko dwóch zakresach. Tak też zgodnie z ust. 2 wspólna polityka bezpieczeństwa i obronna obejmuje również misje humanitarne i ratunkowe, misje utrzymania pokoju i misje zbrojne służące zarządzaniu kryzysami, w tym misje przywracania pokoju (tzw. misje petersberskie). Z kolei, z mocy ust. 1 akapit 3, wspólna polityka obronna może rozciągać się także na współpracę w dziedzinie zbrojeń "w zakresie, w jakim państwa członkowskie uznają to za właściwe".

14. Zakres wspólnej polityki bezpieczeństwa nigdy nie został jasno i wyczerpująco określony i oddzielony od wspólnej polityki zagranicznej. Należy wszakże przypomnieć, że Rada Europejska na szczycie w Lizbonie (26-27.6.1992 r.) przyjęła, iż wspólna polityka bezpieczeństwa będzie obejmowała zwłaszcza proces KBWE, politykę rozbrojenia, kontroli zbrojeń, w tym środków budowy zaufania, nieproliferację jądrową oraz gospodarcze aspekty bezpieczeństwa, w tym kontrolę transferu technologii wojskowych do państw trzecich oraz kontrolę eksportu broni. Wynikałoby z tego, że we wspólnej polityce bezpieczeństwa mieszczą się raczej działania dyplomatyczne i polityczne, a nie wojskowe i operacyjne. Te ostatnie mogą być kojarzone ze wspólną polityką obronną, mimo że wspólna polityka bezpieczeństwa i wspólna polityka obronna nigdy również nie zostały jasno rozgraniczone przedmiotowo. Autonomię wspólnej polityki obronnej utrwalono ostatnio (Rada Europejska z Brukseli, 17-18.6.2004 r.), uzyskując konsensus na wspólne działanie dotyczące ustanowienia Europejskiej Agencji Obronnej.

15. Na styku polityki bezpieczeństwa i polityki obronnej usytuowane są tzw. misje petersberskie (trudno je bowiem jednoznacznie przypisać wspólnej polityce bezpieczeństwa bądź wspólnej polityce obronnej). Ich założenia koncepcyjne zostały opracowane jeszcze przez Radę Ministrów UZE w związku z przygotowywaniem się UZE do włączenia się w proces integracyjny na zasadzie budowy komponentu wojskowego i wykonywania zadań zleconych przez UE. Założenia i zakres misji został przyjęty przez Radę Ministrów UZE w Deklaracji bońskiej z 19.6.1992 r. (tzw. Deklaracja petersberska). Rada Ministrów stwierdziła w niej, że poza wkładem do wspólnej obrony w ramach casus foederis z art. V Traktatu brukselskiego z 1948 r. i art. 5 Traktatu Północnoatlantyckiego jednostki wojskowe państw członkowskich UZE mogłyby być wykorzystywane do prowadzenia następujących działań pod dowództwem UZE: 1) misji humanitarnych lub ewakuacji obywateli; 2) misji utrzymania pokoju; 3) misji wojskowych w celu zarządzania kryzysami, w tym operacji przywracania pokoju.

Misje petersberskie były zrazu nieznane Traktatowi o Unii Europejskiej. Jego wersja z Maastricht bowiem została podpisana jeszcze przed przyjęciem Deklaracji bońskiej. Uwzględniła je dopiero nowelizacja amsterdamska, która uznała ich znaczenie w art. 17 ust. 2. Postanowienie to obowiązuje do dzisiaj bez zmian mimo nowelizacji nicejskiej. Traktat o Unii Europejskiej inkorporuje z Deklaracji UZE do art. 17 ust. 2 niemal dosłownie wszystkie trzy kategorie misji (misje humanitarne i ratunkowe, misje utrzymania pokoju i misje zarządzania kryzysowego, w tym operacje przywracania pokoju).

16. Koncepcja misji petersberskich uległa rozwojowi w toku procesu integracyjnego. W szczególności Rada Europejska zdaje się odbiegać od ich traktatowego ujęcia i proponuje własną ich wizję. Tak też rozróżnia ona przynajmniej na poziomie koncepcyjnym działania mieszczące się w ramach zapobiegania konfliktom oraz zarządzania kryzysami. W tym drugim aspekcie rozróżnia takie, które wiążą się z koniecznością użycia środków niewojskowych oraz wojskowych. Wreszcie, w ostatnim przypadku, rozróżnia takie operacje, w których UE musi odwołać się do NATO, i takie, które może przeprowadzić sama.

17. Działania wiążące się z zapobieganiem konfliktom pozostają w dużym zakresie niedookreślone. Wiąże się to również z pewnym problemem odróżniania ich in concreto od misji zarządzania kryzysami niewojskowymi. Niemniej warto zwrócić uwagę na Projekt Programu UE dotyczącego zapobiegania gwałtownym konfliktom (ang. violent conflicts), który Prezydencja przedłożyła na szczycie w Göteborgu (15-16.6.2001 r.) jako rezultat prac COREPER. Dokument ten zarówno uzmysławia pojmowanie zapobiegania konfliktom, jak i pozwala określić kierunki działania UE i jej rolę w świecie. Zwraca się tutaj uwagę, że UE jest udanym przykładem zapobiegania konfliktom, które oparto na zasadach demokracji, poszanowania praw człowieka, sprawiedliwości i solidarności, prosperity gospodarczej i zrównoważonego rozwoju. Zapobieganie konfliktom wymaga działania kooperatywnego w celu znalezienia pokojowych rozwiązań dla sporów oraz musi odpowiadać na zasadnicze przyczyny konfliktów. Zapobieganie konfliktom jest ważnym składnikiem wszystkich aspektów stosunków zewnętrznych UE. Europejska wspólna polityka bezpieczeństwa i obronna ma wzmacniać zdolność Unii do działania w sferze zapobiegania konfliktom. UE uznaje przy tym pierwszoplanową rolę ONZ w zapobieganiu konfliktom. Oznacza to, że działanie Unii musi być zgodne z zasadami i celami Karty NZ. COREPER podkreśla zarazem, że podstawowa odpowiedzialność za zapobieżenie konfliktowi spoczywa na stronach sporu. W dokumencie wskazuje się na długo- i krótkoterminowe instrumenty prewencyjne UE. Do instrumentów długoterminowych zalicza się: 1) politykę współpracy i rozwoju; 2) politykę handlową; 3) politykę kontroli zbrojeń; 4) politykę praw człowieka; 5) politykę ochrony środowiska; 6) dialog polityczny. Do instrumentów krótkoterminowych zalicza się natomiast instrumenty dyplomatyczne i humanitarne. Wśród sposobów wzmocnienia tych instrumentów COREPER wskazał na misje monitoringowe wyborów, misje badania faktów, nierozprzestrzenianie broni, rozbrojenie, demobilizację, reintegrację oraz rozminowywanie.

18. Problematyka zarządzania kryzysami niewojskowymi pojawiła się w poważniejszym zakresie po raz pierwszy na posiedzeniu Rady Europejskiej w Helsinkach (10-11.12.1999 r.), gdzie Prezydencja przedstawiła Raport w sprawie zarządzania przez Unię Europejską kryzysem niewojskowym. Do misji niewojskowych zaliczono wówczas misje policyjne, pomocy humanitarnej, przywracania administracji i rządów prawa, misje poszukiwawcze i ratownicze (w ich przypadku wskazano, że UE powinna być w stanie zorganizować zespół misji liczący do 200 osób, gotowy do działania w 24 godziny), misje monitoringu wyborczego i w zakresie ochrony praw człowieka. Lista ta nie została określona wyczerpująco. Prezydencja podkreśliła również potrzebę ustanowienia międzyfilarowego mechanizmu koordynacyjnego w zakresie podejmowania decyzji i wykonywania zarządzania kryzysami niewojskowymi.

Rozwój koncepcji zarządzania kryzysami niewojskowymi nastąpił na posiedzeniu Rady Europejskiej w Santa Maria da Feira (19-20.6.2000 r.), na którym zaakceptowano Raport Prezydencji w sprawie wzmocnienia wspólnej europejskiej polityki bezpieczeństwa i obronnej. Stwierdzono w nim, że celem nadrzędnym jest wzmocnienie i zapewnienie lepszej koordynacji między Unią a państwami członkowskimi w zakresie korzystania z narzędzi reagowania w sferze zarządzania kryzysami niewojskowymi, ze szczególnym uwzględnieniem zdolności do szybkiego reagowania. Ponadto współdziałanie ma usprawnić wnoszenie wkładu UE do operacji zarządzania kryzysowego prowadzonych przez organizacje międzynarodowe i regionalne. W Raporcie odnotowano powstanie Komitetu ds. cywilnych aspektów zarządzania kryzysowego w 2000 r., ustanowienie mechanizmu koordynacyjnego między służbami Komisji a Sekretariatem Rady, ustanowienie bazy danych obejmujących zdolności policyjne w celu przechowywania i udostępniania informacji służących zbiorowej niewojskowej reakcji państw członkowskich UE (do Raportu dołączono jako załącznik 4 m.in. zestawienie konkretnych celów dla zdolności policyjnych i przewidziano, że do 2003 r. UE ma być zdolna do wystawienia kontyngentu 5000 policjantów gotowych do udziału w misjach międzynarodowych w zakresie zapobiegania konfliktom i zarządzania kryzysami niewojskowymi, a 1000 spośród nich miałoby być gotowych do działania w ciągu 30 dni; aktualna liczba wynosiła 3300 policjantów). W Studium w sprawie konkretnych celów w zakresie cywilnych aspektów zarządzania kryzysowego, stanowiącym załącznik 3 do Raportu Prezydencji, sprecyzowano też, że współdziałanie w omawianych ramach ma na celu poprawę potencjału Unii w zakresie ratowania życia ludzkiego w sytuacjach kryzysowych, utrzymanie w podstawowym stopniu porządku publicznego, zapobieganie dalszej eskalacji konfliktów, ułatwianie powrotu do sytuacji pokoju, stabilności i trwałości, zarządzanie niekorzystnymi skutkami kryzysów dla państw członkowskich UE oraz odpowiadanie na problemy koordynacyjne. Działanie UE ma być aktualne zwłaszcza wówczas, gdy wspólnota międzynarodowa nie jest w stanie reagować efektywnie. UE ma uzyskać odpowiednie środki do stawienia czoła złożonym kryzysom politycznym poprzez działanie zapobiegające erupcji lub eskalacji konfliktów, wzmacniające pokój i stabilizację wewnętrzną w okresach przejściowych, zapewniające komplementarność między wojskowymi i cywilnymi aspektami zarządzania kryzysowego obejmującą wszystkie zadania petersberskie.

Kolejny krok został uczyniony na posiedzeniu Rady Europejskiej w Nicei (7-9.12.2000 r.), gdzie Prezydencja również przedstawiła Raport w sprawie europejskiej polityki bezpieczeństwa i obronnej. Utrzymano w nim priorytety tzw. zdolności cywilnych (policja, wzmocnienie rządów prawa, wzmocnienie administracji cywilnej, ochrona cywilna). Potwierdzono również zakres liczebny jednostek objętych zdolnościami, ustalony w Santa Maria da Feira. Rozwinięto zarazem koncepcję misji policyjnych. Według Prezydencji mają one obejmować zarówno misje wzmacniające lokalne zdolności policyjne w zapobieganiu konfliktom, zarządzania kryzysowego lub odbudowy po konflikcie (edukacja, szkolenie, pomoc, monitoring, doradztwo; ich celem ma być doprowadzenie zdolności lokalnych do stanu poszanowania standardów międzynarodowych, zwłaszcza w zakresie przestrzegania praw człowieka, policji, oraz uczynienie ich bardziej efektywnymi), jak też misje zastępujące lokalne zdolności policyjne (zwłaszcza w razie dysfunkcji struktur lokalnych; misje te mogą zacząć się jako misje wojskowe i przekształcić w fazie pokryzysowej w misje policyjne; misje zastępujące pełnią funkcje wykonawcze, czasowo mogą być pod dowództwem sił zbrojnych; misje te mogą polegać na nadzorze publicznym, kontrolach granicznych, prowadzeniu postępowań karnych do etapu sądowego, zapewnieniu ochrony ludności i mienia w razie zaburzeń publicznych). W obydwu przypadkach priorytetowe mają być następujące zadania: utrzymywanie i rozwijanie bazy danych zdolności policyjnych w ramach helsińskiego mechanizmu koordynacyjnego, dzielenie się informacjami z państwami członkowskimi za pomocą sieci punktów kontaktowych, identyfikacja zdolności policyjnych, które maja być użyte w konkretnych przypadkach, przygotowanie dokumentów stanowiących ramy dla misji policyjnych, planowanie wymogów logistycznych w celu szybkiego wykonania międzynarodowych operacji policyjnych, ich włączanie do ogólnego procesu planowania i wsparcia logistycznego w trakcie całej misji, zapewnienie ciągłej współpracy między państwami członkowskimi w sferze szkoleń misji policyjnych, identyfikacja elementów prekursorskich dla prowadzenia operacji policyjnych, współdziałanie ze strukturami wojskowymi. Zasadami przewodnimi działania Unii Europejskiej w ramach misji policyjnych mają być: 1) zdolność do prowadzenia szerokiego spektrum misji, 2) jasność i odpowiedniość mandatu, 3) podejście zintegrowane (zbieżność między komponentami wojskowymi i cywilnymi), 4) ścisła koordynacja z organizacjami międzynarodowymi. W Nicei zdołano też przedstawić wstępne założenia misji w zakresie zapewnienia rządów prawa.

Idea misji zarządzania kryzysami niewojskowymi, zwłaszcza w aspekcie policji, została rozwinięta na posiedzeniu Rady Europejskiej w Göteborgu (15-16.6.2001 r.), gdzie zaaprobowano Raport Prezydencji w sprawie wspólnej europejskiej polityki bezpieczeństwa i obronnej. Załącznikami 1, 2 i 5 do niej są: Plan działania policyjnego, dokumenty pt. Wkłady państw nienależących do UE do misji policyjnych UE w sferze zarządzania kryzysami cywilnymi oraz Współpraca UE z organizacjami międzynarodowymi w zakresie cywilnych aspektów zarządzania kryzysowego. W pierwszym z dokumentów zawarto ustalenia dotyczące planowania i prowadzenia operacji policyjnych na szczeblu polityczno-strategicznym, dowodzenia i kontroli nad takimi operacjami na szczeblu operacyjnym i politycznym w Radzie, ram prawnych (przewidziano zawarcie Porozumienia o statusie sił oraz kompendium reguł dotyczących udziału w operacjach), współdziałania sił policyjnych uczestniczących w operacjach, programu szkoleń, uzgodnień dotyczących finansowania operacji. Zdecydowano m.in. o powołaniu wydziału policyjnego w Sekretariacie Rady podległego Wysokiemu Przedstawicielowi ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. We Wkładach z kolei Prezydencja ustaliła zasady udziału państw nienależących do UE w operacjach policyjnych. Do najważniejszych zaliczono: 1) zasadę przychylności w akceptowaniu wkładów, jednak z pełnym poszanowaniem autonomii decyzyjnej UE oraz jednolitych ram instytucjonalnych Unii; 2) zasadę stosowania tych samych standardów międzynarodowych wobec wszystkich państw uczestniczących; 3) zasadę regularnych konsultacji z członkami NATO i kandydatami do UE (wówczas określono to jako konsultacje UE+15: Bułgaria, Cypr, Czechy, Estonia, Islandia, Litwa, Łotwa, Malta, Norwegia, Polska, Rumunia, Słowacja, Słowenia, Turcja i Węgry) oraz dialogu i informowania ich o sprawach dotyczących policji (Prezydencja wskazała na Rosję, Ukrainę, inne państwa europejskie, z którymi UE utrzymuje dialog, oraz inne zainteresowane państwa, np. Kanadę); wiodącą rolę w konsultacjach ma spełniać Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa; 4) zasadę, iż decyzję o operacji policyjnej lub innej ze składnikami policyjnymi wiążącą się z udziałem państw nieczłonkowskich podejmuje Rada (Rada zaprasza zainteresowane państwa); 5) zasadę równych praw i obowiązków państw uczestniczących w operacji za codzienne zarządzanie. Jeśli uzgodni się inaczej, operacje mogą być przeprowadzane według innych zasad. W dokumencie nt. współpracy z organizacjami międzynarodowymi Prezydencja podkreśliła, że udział państw członkowskich jako członków organizacji międzynarodowych w zarządzaniu kryzysami i zapobieganiu konfliktom jest zgodny z art. 19 TUE. Dotyczy to w szczególności udziału w misjach ONZ i OBWE. Współpraca ze strony UE ma opierać się na następujących zasadach: 1) wartości dodanej (poprawa zdolności wykonywania misji); 2) współdziałania (UE ma uczyć się na podstawie doświadczeń organizacji międzynarodowych i zapewniać współdziałanie procedur i wytycznych oraz ich zgodność z procedurami i wytycznymi organizacji międzynarodowych); 3) wizualizacji (działanie UE ma być ujawnione również wtedy, kiedy UE wnosi wkład w misje organizacji międzynarodowych); 4) autonomii decyzyjnej. W kontekście prowadzenia operacji UE wskazała na następujące możliwości działania: 1) państwa członkowskie działają samodzielnie, bez koordynacji ze strony UE; 2) państwa członkowskie działają samodzielnie, lecz po konsultacji w UE; 3) koordynacja ze strony UE; 4) UE dostarcza i prowadzi cały komponent sił pod ogólnym dowództwem organizacji międzynarodowej; 5) UE prowadzi operację, a niektóre jej składniki są dostarczane przez organizacje międzynarodowe; 6) UE prowadzi operację autonomiczną. Między tymi kategoriami operacji nie ma hierarchii. Mają być one dobierane stosownie do konkretnego kryzysu. Prezydencja wskazała również na mechanizmy wymiany doświadczeń między UE i organizacjami międzynarodowymi, które należy wykorzystywać. Załącznikami do Raportu Prezydencji w sprawie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obronnej są także dokumenty określające nowe konkretne cele dla aspektów cywilnych zarządzania kryzysowego (załącznik 3) oraz na temat polityki UE w zakresie odbywania ćwiczeń (załącznik 4). Pierwszy z nich precyzuje i rozwija merytorycznie cele działania Unii w dziedzinach rządów prawa, administracji cywilnej i ochrony cywilnej. O drugim będzie mowa w dalszej części komentarza.

19. Działania mieszczące się w sferze wspólnej polityki bezpieczeństwa są przedmiotem komentarzy, w szczególności do art. 14 i 15. W tym miejscu warto odnieść się do zagadnienia handlu bronią. Zagadnienie handlu bronią, mimo że ma charakter gospodarczy, zostało wyraźnie wyłączone z kompetencji Wspólnoty Europejskiej (art. 296 ust. 1 lit. b TWE). W II filarze Unia Europejska interesuje się handlem bronią w różnych aspektach, podejmuje działania o charakterze ogólnym i dokładnie określone w stosunku do konkretnych państw (np. w ramach sankcji). Działania ogólne dotyczą eksportu broni, zapobiegania i zwalczania przemytu broni konwencjonalnej, której uszczegółowieniem jest zwalczanie destabilizującego gromadzenia i upowszechniania broni małego kalibru i broni lekkiej. Nie ma działań ogólnych dotyczących broni masowego rażenia (poza problemem przystąpienia do konwencji nieproliferacyjnych, zwoływania konferencji przeglądowych itp.). W pierwszej z dziedzin Rada Unii Europejskiej przyjęła 8.6.1998 r. kodeks postępowania w dziedzinie eksportu broni (przede wszystkim konwencjonalnej), w drugiej Rada uchwaliła 26.6.1997 r. Program zapobiegania i zwalczania przemytu broni konwencjonalnej (co do broni małego kalibru i broni lekkiej Rada przyjęła wspólne działanie najpierw w 1999 r., a następnie zastępujące je wspólne działanie z 2002 r. - zob. komentarz do art. 14 TUE). Ze stosowania tych dokumentów corocznie publikowane są sprawozdania w Dzienniku Urzędowym, w serii C.

Z punktu widzenia powagi sprawy najważniejszą rolę odgrywa kodeks z 1998 r. Z nim powiązana jest tzw. Wspólna lista wojskowa Unii Europejskiej, która określa zakres broni i sprzętu wojskowego, do którego stosuje się kodeks, a także tzw. Kompendium uzgodnionych praktyk państw członkowskich w ramach kodeksu postępowania, którego zadaniem jest objaśnienie szczegółowych zasad stosowania rozwiązań kodeksowych. Kodeks nie jest aktem prawnym, lecz dokumentem politycznym. Zasady w nim przyjęte mają charakter minimalny. Kodeks ma na celu przeszkodzenie w eksporcie wyposażenia, które mogłoby zostać wykorzystane w represjach wewnętrznych, agresji międzynarodowej lub przyczyniać się do destabilizacji regionalnej. Stanowi też wyraz współpracy między państwami członkowskimi i ich zbliżenia w dziedzinie eksportu broni konwencjonalnych. Rada przypomina także, że państwa członkowskie pragną zachowywać przemysł zbrojeniowy w ramach ich podstawy przemysłowej oraz ich polityki obronnej i że mają prawo transferu środków służących zapewnieniu obrony w kontekście naturalnego prawa do uzasadnionej obrony uznanego przez Kartę NZ.

Kodeks formułuje 8 kryteriów oceny eksportu broni: 1) poszanowanie zobowiązań międzynarodowych ciążących na państwach członkowskich, a w szczególności sankcji Rady Bezpieczeństwa ONZ oraz samej Wspólnoty, umów w dziedzinie nieproliferacji oraz innych zobowiązań międzynarodowych; 2) poszanowanie praw człowieka w państwie ostatecznego przeznaczenia; 3) sytuacja wewnętrzna w państwie ostatecznego przeznaczenia (istnienie napięć i konfliktów zbrojnych); 4) zachowanie regionalnego pokoju, bezpieczeństwa i stabilizacji; 5) poszanowanie bezpieczeństwa narodowego państw członkowskich i terytoriów, za których stosunki zewnętrzne ponosi odpowiedzialność państwo członkowskie, jak również państw zaprzyjaźnionych i sojuszniczych; 6) zachowanie kraju nabywcy wobec wspólnoty międzynarodowej, a zwłaszcza jego postawa w stosunku do terroryzmu, charakter jego sojuszy i poszanowanie prawa międzynarodowego; 7) istnienie ryzyka sprzeniewierzenia wyposażenia wewnątrz kraju przeznaczenia lub jego reeksport na warunkach niepożądanych; 8) zgodność eksportu uzbrojenia ze zdolnością techniczną i gospodarczą kraju przeznaczenia, z uwzględnieniem faktu, że pożądane jest, aby państwa odpowiadały na uzasadnione potrzeby bezpieczeństwa i obrony, poświęcając minimum zasobów ludzkich i gospodarczych na zbrojenia.

Instrumentem działania państw członkowskich mają być zezwolenia wydawane w konkretnych przypadkach. Państwa członkowskie zobowiązały się do przekazywania w drodze dyplomatycznej informacji dotyczących odrzuconych podań o zezwolenie na eksport broni, wskazując powody odmowy. Ostateczna decyzja o transferze lub odmowie transferu artykułu wojskowego jest pozostawiona do swobodnego uznania każdego państwa członkowskiego. W ramach implementacji kodeksu państwa członkowskie zobowiązują się m.in. do komunikowania swoim partnerom z UE na zasadzie poufnej roczne sprawozdania dotyczące eksportu produktów związanych z obroną oraz co do sposobu stosowania kodeksu. Sprawozdania te podlegają ocenie podczas corocznych spotkań w ramach wspólnej polityki. Sprawozdanie syntetyczne, opracowane na podstawie wkładu państw członkowskich, jest publikowane w Dzienniku Urzędowym UE.

20. Działania mieszczące się w sferze wspólnej polityki obronnej dotyczą przedsięwzięć o charakterze wojskowym i operacyjno-wojskowym. Mogą one zatem wiązać się z kontrolą zbrojeń, tworzeniem europejskich sił zbrojnych oraz prowadzeniem operacji wojskowych.

21. Jak stanowi art. 17 ust. 1 akapit 3 TUE, jeśli państwa członkowskie uznają to za właściwe, wspólna polityka obronna może zostać rozszerzona na ich współpracę w dziedzinie zbrojeń. Jeśli nie brać pod uwagę współpracy w sferze kontroli handlu bronią, zagadnienie zbrojeń w Unii Europejskiej znajduje się jeszcze na wstępnym etapie rozwoju. W szczególności, w wykonaniu ustaleń Rady Europejskiej z Salonik (19-20.6.2003 r.), Rada przyjęła 17.11.2003 r. decyzję w sprawie utworzenia zespołu przygotowującego ustanowienie agencji w dziedzinie rozwoju zdolności obronnych, badań, nabywania broni i uzbrojenia. Prace zespołu pozwoliły ustanowić wspólnym działaniem z 12.7.2004 r. Europejską Agencję Obronną (Agencja w dziedzinie rozwoju, badań, nabywania zdolności wojskowych i zbrojeń) . Wspólne działanie dotyczy wszystkich państw członkowskich, z wyjątkiem Danii. Zadaniem Agencji jest, z poszanowaniem kompetencji państw członkowskich w dziedzinie obronnej i kompetencji Wspólnoty Europejskiej, wspieranie Rady i państw członkowskich w ich wysiłkach poprawy zdolności wojskowych UE w sferze zarządzania kryzysowego oraz utrzymanie i rozwijanie europejskiej wspólnej polityki obronnej. Głównymi dziedzinami działania Agencji są: rozwój zdolności wojskowych w zakresie zarządzania kryzysowego, promocja i wzmocnienie europejskiej współpracy w zakresie zbrojeń, praca w celu wzmocnienia europejskiej obronnej bazy przemysłowej i technologicznej, wzmocnienie efektywności europejskich badań i rozwoju technologicznego w sferze obronnej. Agencja działa pod kierunkiem i nadzorem politycznym Rady, od której otrzymuje regularne wytyczne i wobec której składa regularne sprawozdania. Agencja ma osobowość prawną i korzysta z przywilejów i immunitetów na zasadzie funkcjonalnej. Może zawierać porozumienia administracyjne z państwami, organizacjami międzynarodowymi, innymi jednostkami (negocjuje je Szef Agencji, a zatwierdza Rada Sterująca). Szefem Agencji jest Wysoki Przedstawiciel ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Organem decyzyjnym jest Rada Sterująca, złożona z przedstawicieli państw (na szczeblu ministrów obrony lub ich przedstawicieli) i Komisji, zbierająca się co najmniej dwa razy w roku. Organem wykonawczym - Szef Wykonawczy (i jego zastępca), mianowany na 3 lata przez Radę Sterującą na wniosek Szefa Agencji. Finansowanie Agencji zapewniają składki państw członkowskich, określone stosownie do ich PKB oraz przychody różne.

22. Wraz z utratą znaczenia przez UZE i rozwojem koncepcji obronnych w samej UE szczególnym wyzwaniem dla Unii Europejskiej stała się budowa jej samodzielności wojskowej. UE musiała zatem odpowiedzieć sobie na pytanie, czy tworzyć ponadnarodową armię europejską, czy też szukać innych rozwiązań. Skłonności w kierunku utworzenia armii europejskiej pojawiały się od czasu projektu Europejskiej Wspólnoty Obronnej (1952 r.). Jednak fiasko procesu ratyfikacyjnego traktatu stanowiącego podstawę jej działania w 1954 r. mocno osłabiło nadzieje. Pomysły polityczne zgłaszane potem nie wchodziły w etap realizacji. Przełomem nie okazało się także powstanie Europejskiej Współpracy Politycznej, z której wyłączono współpracę wojskową. Pewne nadzieje wiązano z Traktatem z Maastricht, lecz rychło okazały się one płonne. Ostatecznie w sprawie tworzenia armii paneuropejskiej negatywnie wypowiedziały się zarówno Rada Europejska, jak i Rada.

23. Alternatywą dla armii europejskiej okazała się międzypaństwowa współpraca wojskowa, chociaż początkowo organizowana poza formalnymi ramami integracji europejskiej. Jej początków można doszukiwać się w nieraz spełnianych pomysłach współpracy dwu- i trójstronnej państw członkowskich. Pierwszy z takich przypadków dotyczy powstania brygady francusko-niemieckiej w 1989 r. (uzyskała gotowość bojową w 1991 r.), która następnie przekształciła się w 1992 r. w koncepcję eurokorpusu (1 brygada niemiecka, 2 brygady francuskie, 1 dywizja belgijska; Hiszpania ustanowiła oficera łącznikowego, a Niderlandy obserwatora; miał on zacząć działać w 1995 r.). Innego przykładu dostarcza koncepcja powietrzno-morskich sił interwencyjnych francusko-hiszpańsko-włoskich, które miały działać w rejonach mórz Śródziemnego, Czerwonego i Oceanu Indyjskiego (w pewnym zakresie siły te uzyskały status operacyjny).

24. Decyzja w sprawie utworzenia autonomicznego korpusu europejskiego opartego na kontyngentach narodowych zapadła na posiedzeniu Rady Europejskiej w Kolonii (3-4.6.1999 r.). W Deklaracji kolońskiej dotyczącej wzmocnienia wspólnej polityki europejskiej w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony Rada Europejska stwierdziła, że w celu wykonywania misji petersberskich Unia Europejska powinna mieć "autonomiczną zdolność działania wspieraną przez wiarygodne siły zbrojne, mieć środki decydowania o odwołaniu się do nich i być gotową do ich użycia, aby zareagować na kryzysy międzynarodowe", jakkolwiek bez uszczerbku dla działań podejmowanych przez NATO.

Rozwinięcie idei europejskiej zdolności wojskowej UE nastąpiło na posiedzeniu Rady Europejskiej w Helsinkach (10-11.12.1999 r.). W przedstawionym jej Raporcie Prezydencji w sprawie wzmocnienia wspólnej europejskiej polityki w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony powiedziano, iż Unia ma mieć autonomiczną zdolność podejmowania decyzji o rozpoczęciu i prowadzeniu operacji wojskowej w odpowiedzi na kryzysy międzynarodowe, gdy NATO jako całość nie jest zaangażowana (where NATO as a whole is not engaged). Działania mają być podejmowane: 1) zgodnie z zasadami Karty NZ oraz zasadami i celami Karty Bezpieczeństwa Europejskiego OBWE; 2) przy uznaniu pierwszoplanowej roli RB ONZ w utrzymaniu międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. W raporcie ustalono także, że do 2003 r. na zasadzie dobrowolnej państwa członkowskie mają być zdolne do szybkiego wystawienia i utrzymania sił zdolnych do wykonywania w pełnym zakresie zadań petersberskich, w tym operacji wojskowych. Siły zbrojne miałyby być stworzone aż do poziomu korpusu (do 15 brygad, 50-60 tys. żołnierzy), powinny być samowystarczalne, tj. powinny mieć niezbędne zdolności dowódcze, kontrolne i służby wywiadowcze, logistykę, inne służby wsparcia, dodatkowo elementy morskie i lotnicze. Miałyby być one w pełni zdolne do działania w terminie 60 dni. W operacjach mogłyby brać udział Rosja, Ukraina i inne państwa europejskie prowadzące dialog polityczny z UE oraz inne zainteresowane państwa. Jest to tzw. Helsiński Cel Zasadniczy.

Z tymi decyzjami politycznymi ściśle koresponduje Deklaracja zaangażowania zdolności wojskowych przyjęta przez Radę (w składzie ministrów spraw zagranicznych i obrony) 20.11.2000 r., która określa wielkość korpusu armijnego, jego strukturę, zasady organizacji, działania i współpracy z NATO i państwami trzecimi. Rada stwierdziła tu, że korpus armijny nie implikuje utworzenia armii europejskiej. W Deklaracji przesądzono ostatecznie, że korpus będzie liczył 60 tys. osób i będzie samowystarczalny w sensie wojskowym. Potrzeby wojskowe są określone w katalogu zdolności wojskowych. Uwidocznione w nim zostaną dobrowolne zobowiązania państw członkowskich do zaangażowania ich sił zbrojnych jako sił szybkiego reagowania. Katalog ma zawierać rezerwuar krajowych kontyngentów obejmujących ponad 100 tys. osób, około 400 samolotów bojowych oraz 100 okrętów. Wkłady ze strony państw członkowskich w zakresie dowodzenia, kontroli i komunikacji mają obejmować znaczącą liczbę krajowych lub wielonarodowych sztabowców na poziomie strategicznym, operacyjnym, bojowym i wsparcia. W tym kontekście Unia przypomniała też znaczenie prac związanych z uzyskaniem dostępu do zdolności i środków NATO (w ramach tzw. uzgodnień Berlin Plus i implementacyjnych decyzji waszyngtońskich NATO). Rozpoczęcie działania Sztabu UE przewidziano na 2001 r. W zakresie informacji, poza zdolnościami interpretacji zdjęć satelitarnych w ramach Centrum Satelitarnego z Torrejon, państwa członkowskie mają zapewnić pewną liczbę środków, które mogą przyczyniać się do zdolności analitycznej oraz śledzenia sytuacji UE. W zakresie strategicznego transportu lotniczego i morskiego zapowiedziano poprawę w celu zagwarantowania zdolności odpowiadania na potrzeby związane z pełnym wykonywaniem misji petersberskich. Państwa członkowskie uzgodniły również, że powstanie mechanizm oceny pozwalający zapewnić kontynuację i ułatwienie postępu zmierzającego do wykonania zobowiązań podjętych dla osiągnięcia celu globalnego. Mechanizm ten zostałby oparty na metodzie konsultacji między państwami członkowskimi i wiązałby się z wykorzystaniem danych technicznych pochodzących z NATO. Mechanizm oparto na następujących zasadach: 1) zachowania autonomii decyzyjnej UE; 2) uznania politycznego i dobrowolnego charakteru zobowiązań, a tym samym odpowiedzialności państw członkowskich za dostosowanie zobowiązań do wykonywanego celu; 3) przejrzystości, prostoty i jasności, co ma zapewnić łatwą porównywalność zobowiązań; 4) stałej i regularnej oceny osiąganego postępu na podstawie sprawozdań; 5) niezbędnej elastyczności w celu dostosowania zobowiązań do nowych potrzeb. Dodatkowe zasady ustalono dla stosunków z NATO i państwami trzecimi.

25. Utrata znaczenia przez UZE i wzrost znaczenia stosunków między UE i NATO doprowadziły do przyjęcia ustaleń odnoszących się do włączania partnerów spoza Unii do operacji unijnych, a także do określenia wzajemnych stosunków UE i NATO. Decyzję w sprawie zasad włączania członków NATO nienależących do UE podjęto jeszcze na szczytach w Santa Maria da Feira (19-20.6.2000 r.) i Nicei (7-9.12.2000 r.). Jednak szczegółowe ustalenia przyjęto na posiedzeniu Rady Europejskiej w Brukseli (24-25.10.2002 r.). Zostały one przyjęte niejako w wykonaniu art. 17 ust. 1 akapit 2 (specyfika polityki). Zasadą jest przeprowadzanie przez UE stałych i ciągłych konsultacji z członkami NATO do niej nienależącymi, obejmujących wszelkie sprawy bezpieczeństwa, obrony i zarządzania kryzysowego. W razie potrzeby miały być wówczas organizowane jeszcze spotkania 15+6 (w grę wchodziły: Islandia, Norwegia i Turcja oraz Czechy, Polska i Węgry), zwłaszcza przed posiedzeniami Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa oraz Komitetu Wojskowego, gdy ich decyzje mogłyby dotykać interesów bezpieczeństwa państw konsultowanych. Szczególne znaczenie mają ustalenia dotyczące włączania członków Sojuszu do przeprowadzanych przez UE ćwiczeń i operacji (zob. też dalej o ustaleniach Prezydencji z Göteborga z 2001 r. na temat ćwiczeń). W pierwszym przypadku ćwiczenia wojskowe mają być organizowane przez UE dopiero od szczebla sił sztabowych (poniżej przez państwa członkowskie). UE zobowiązała się do dialogu, konsultacji i współpracy z państwami do niej nienależącymi. W ćwiczeniach mogą uczestniczyć te państwa, którym pozwolono brać udział w operacjach UE, w których przewiduje się użycie wkładów i zdolności NATO. Jednak gdy udział NATO w operacjach nie jest przewidywany, a sojusznicy nienależący do UE mogą w nich uczestniczyć, mogą oni również brać udział w ćwiczeniach UE. W odniesieniu do operacji UE Rada Europejska postanowiła, że przy rozważaniu odpowiedzi na kryzysy będą uwzględniane interesy i sprawy leżące w sferze zainteresowania członków NATO nienależących do UE. Będą z nimi przeprowadzane konsultacje. Gdy UE zdecyduje odwołać się do NATO, państwa nienależące do UE będą włączane w planowanie i przygotowywanie operacji zgodnie z procedurami obowiązującymi w NATO. W przypadku operacji niewymagających udziału NATO sojusznicy nienależący do UE mają być zapraszani do udziału na podstawie decyzji Rady. Przy podejmowaniu decyzji Rada musi brać pod uwagę interesy bezpieczeństwa sojuszników. Gdy operacja unijna jest prowadzona w bliskim sąsiedztwie geograficznym sojusznika lub dotyka jego narodowych interesów bezpieczeństwa, Rada musi konsultować się z nim i brać pod uwagę wynik tych konsultacji przy podejmowaniu decyzji. W omawianym dokumencie Prezydencja określiła również sposób włączania sojuszników w przygotowanie, planowanie i zarządzanie operacjami unijnymi (m.in. w przypadku operacji wojskowych powoływany ma być Komitet Wnoszących Wkład, odpowiedzialny za dyskutowanie nad wstępnymi planami operacyjnymi, przygotowania wojskowe i codzienne zarządzanie operacją).

26. Wzajemne stosunki w sferze wojskowej między Unią Europejską a NATO określono w Deklaracji UE-NATO w sprawie Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obronnej (EPBiO) z 16.12.2002 r. Tworzy ona podstawy partnerstwa strategicznego między UE a NATO w sferze zarządzania kryzysowego, opartego na wspólnych wartościach, niepodzielności bezpieczeństwa oraz determinacji w stawieniu czoła wyzwaniom nowego wieku. Uznaje się tutaj jednoznacznie znaczenie NATO jako podstawy obrony zbiorowej jego członków. EPBiO zostaje przy tym uznana za sposób dodania nowych instrumentów pozostających już w dyspozycji UE w sferze zarządzania kryzysowego i zapobiegania konfliktom, a także wspierających wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, zdolność do prowadzenia operacji UE zarządzania kryzysowego, w tym operacji wojskowych, w sytuacji gdy NATO nie jest zaangażowane jako całość. Silniejsza rola Europy jest tutaj również postrzegana jako sposób na przyczynienie się do żywotności Sojuszu, zwłaszcza w sferze zarządzania kryzysowego. Ustalono w niej, że stosunki wzajemne będą oparte na następujących zasadach: 1) partnerstwa: działania obu organizacji w zakresie zarządzania kryzysami mają się wzajemnie wzmacniać, przy uznaniu, że UE i NATO są organizacjami o różnej naturze; 2) efektywnego, wzajemnego dialogu, współpracy i przejrzystości; 3) równości i należytego uwzględnienia autonomii decyzyjnej i interesów UE i NATO; 4) poszanowania interesów państw członkowskich UE i NATO; 5) poszanowania zasad Karty NZ, które stanowią podstawę Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu waszyngtońskiego, dla zapewnienia jednej z niezbędnych podstaw stabilnego euroatlantyckiego środowiska bezpieczeństwa opartego na pokojowym rozwiązywaniu sporów, w ramach którego żadne państwo nie będzie w stanie zastraszyć lub zmusić inne za pomocą groźby lub użycia siły, a także na poszanowaniu praw i obowiązków traktatowych oraz powstrzymaniu się od działań jednostronnych; 6) spójności, przejrzystości i wzajemnym wzmocnieniu wymagań zdolności wojskowych wspólnych dla dwóch organizacji. W Deklaracji Unia Europejska zobowiązała się zapewnić jak najpełniejsze włączanie nienależących do UE członków NATO do EPBiO, dokonując implementacji ustaleń Rady Europejskiej z Nicei (7-9.12.2000 r.). Z kolei NATO ma wspierać UE zgodnie z decyzjami szczytu waszyngtońskiego oraz zapewnić UE m.in. dostęp do aktywów i zdolności planowania NATO, zgodnie z decyzjami Rady Północnoatlantyckiej z 13.12.2002 r. Obydwie organizacje uznały potrzebę stworzenia wzajemnych uzgodnień.

27. Efektywne podejmowane działań przez UE w przypadku wojskowych i cywilnych aspektów zarządzania kryzysowego (wszystkich misji petersberskich) wymaga dobrego przygotowania osób w nie zaangażowanych. Unia Europejska stworzyła własną politykę w tym względzie. Stosowne decyzje podjęła na szczycie w Göteborgu (15-16.6.2001 r.). Polityka ćwiczeniowa UE identyfikuje wymagania unijne oraz konkretyzuje kategorie ćwiczeń. Ćwiczenia mają obejmować następujące aspekty: 1) struktury i mechanizmy wewnętrzne UE; 2) wszystkie instrumenty cywilne i wojskowe oraz ich wzajemne oddziaływania; 3) strategiczne partnerstwo między UE a NATO w sferze zarządzania kryzysowego, przy poszanowaniu autonomii decyzyjnej obydwu organizacji; 4) konsultację i uczestnictwo państw nieczłonkowskich, lecz należących do NATO, oraz państw kandydujących do UE; 5) konsultację i współpracę z innymi organizacjami międzynarodowymi (ONZ, OBWE, Radą Europy); 6) konsultacje i udział innych potencjalnych partnerów. Ćwiczenia muszą przyczyniać się do wypełnienia konkretnej misji i obejmują aktywa i zdolności wojskowe i cywilne, instrumenty Wspólnoty, Unii i państw członkowskich. Dotyczą one w szczególności poziomu dowodzenia, przypadków, w których operacje mają być przeprowadzane zarówno z udziałem NATO, jak i samodzielnie. Odpowiedzialność za ćwiczenia ponosi UE. Komisja jest włączona, zgodnie z TUE. Decyzje w sprawie udziału i obserwacji w ćwiczeniach prowadzonych wspólnie przez UE i NATO podejmują obydwie organizacje. Ustalenia z Göteborga miały być zrewidowane po wejściu w życie Traktatu nicejskiego.

28. Aktywność Unii Europejskiej w sferze zapobiegania konfliktom i zarządzania kryzysami w rozumieniu misji petersberskich jest znaczna. Przekonujemy się o tym z lektury praktyki opartej na art. 14 i 15 (zob. komentarze). Artykuł 17 jest jednak stosunkowo rzadko bezpośrednią podstawą działania. Przykładów w tej materii dostarczają zwłaszcza dwie decyzje Rady o rozpoczęciu operacji wojskowych UE w byłej jugosłowiańskiej Republice Macedonii i w demokratycznej Republice Konga przyjęte w 2003 r. Obydwie decyzje mają charakter wykonawczy w stosunku do wspólnych działań. W ich wykonaniu nie uczestniczy Dania.

29.Artykuł 17 ust. 4 pozwala państwom członkowskim nawiązać i rozwijać ściślejszą współpracę, a zatem współpracę w węższym kręgu. Może być ona podejmowana w stosunkach dwustronnych, w ramach Unii Zachodnioeuropejskiej lub NATO. Warunkiem legalności takiej współpracy jest jednak to, aby nie była ona sprzeczna ze wspólną polityką ustaloną na podstawie art. 17 ani jej nie utrudniała. W gruncie rzeczy oznacza to dopuszczalność utrzymywania jednostek wojskowych wspólnych dla dwóch lub większej liczby państw członkowskich, zwłaszcza tych, które były dotąd rozwijane pod auspicjami UZE.

Artykuł 18. [Prezydencja, Trójka, specjalni przedstawiciele] - Cezary Mik

1.Artykuł 18 TUE określa przede wszystkim pozycję ustrojową Prezydencji w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa i w tym kontekście ustala rolę Wysokiego Przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, Komisji i państwa członkowskiego obejmującego kolejne przewodnictwo w Unii. Ponadto dotyczy on ustanawiania specjalnych przedstawicieli Unii. Artykuł 18 zawdzięcza obecną postać Traktatowi z Amsterdamu, który do zastanego art. J.5 dodał w szczególności ust. 3 i 5, a art. J.5 ust. 4 przesunął do aktualnego art. 19 ust. 2.

2. Prezydencja znana jest przede wszystkim z Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i praktyki wspólnotowej, gdzie nie ma jednak zbyt silnej pozycji prwnej. Oznacza ona, że w prawnie określonej kolejności państwa członkowskie przejmują co pół roku przewodniczenie pracom Wspólnot zwłaszcza na poziomie Rady, a także Rady Europejskiej. Prezydencja jako pewne rozwiązanie instytucjonalne znalazła jednak zastosowanie również w ramach Europejskiej Współpracy Politycznej. Początkowo Prezydencję sprawowano odrębnie we Współpracy Politycznej i we Wspólnotach. Od 1977 r. wspierała ją Prezydencja przeszła i przyszła. Na mocy raportu londyńskiego z 13.10.1981 r. dokonano jednak powiązania obu Prezydencji w taki sposób, że każdorazowa Prezydencja Wspólnot będzie sprawowała zarazem Prezydencję Współpracy Politycznej. Ponadto postanowiono wówczas, że Prezydencję Współpracy będzie wspierała Prezydencja poprzednia i przyszła (tzw. Trójka). Scalenie obydwu Prezydencji utrwala Jednolity Akt Europejski. Stwierdza on także, że Prezydencja będzie odpowiedzialna za inicjowanie działań oraz koordynowanie i reprezentowanie stanowisk państw członkowskich w stosunkach z państwami trzecimi, jak również za kierowanie współpracą polityczną, a zwłaszcza za opracowanie terminarza spotkań, ich zwoływanie i organizację (art. 30 ust. 10 lit. a i b). W praktyce Prezydencja nadzorowała również działanie teleksowej sieci rozpowszechniania informacji (Coreu). Na mocy Traktatu z Maastricht Prezydencja została wpisana w strukturę instytucjonalną wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w art. J.5. Do funkcji Prezydencji zaliczono reprezentację Unii, zapewnienie wykonywania wspólnych działań i wyrażanie stanowiska Unii w organizacjach międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych. Prezydencję nadal miała wspierać Trójka, a w prace miała być włączona Komisja. Położenie prawne Prezydencji modyfikuje ostatecznie Traktat z Amsterdamu.

3. Inaczej niż Jednolity Akt Europejski Traktat o Unii Europejskiej nie wypowiada się wprost na temat zasad sprawowania Prezydencji. Niemniej art. 28 ust. 1 TUE odsyła w tym względzie do art. 203 akapit 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, co oznacza, że Prezydencja w ramach wspólnej polityki i Prezydencja Wspólnoty są scalone, a kolejność ich pełnienia i czas jej trwania określone są na mocy Traktatu i decyzji Rady (zob. też art. 3 i 5 TUE).

4.Artykuł 18 ust. 1 i 2 TUE wymienia w zasadzie trzy funkcje Prezydencji: 1) reprezentowanie Unii w sprawach objętych wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa; 2) zapewnienie wykonywania decyzji podjętych na mocy tytułu V; 3) wyrażanie stanowiska Unii w organizacjach międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych. Nie są to wszakże jedynie funkcje traktatowe Prezydencji. W szczególności art. 21 akapit 1 nakłada na Prezydencję obowiązek konsultacji z Parlamentem Europejskim w sprawach najważniejszych aspektów i podstawowych wyborów dokonywanych w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Czuwa ona także, aby poglądy Parlamentu Europejskiego zostały należycie uwzględnione. Prezydencja razem z Komisją informuje również regularnie Parlament o rozwoju wspólnej polityki. Zgodnie z art. 22 ust. 2 Prezydencja zwołuje nadzwyczajne posiedzenia Rady. Na mocy art. 24 Prezydencja może być z kolei upoważniona do prowadzenia rokowań w celu zawarcia umowy międzynarodowej z podmiotem trzecim. Formułuje ona zalecenia zawarcia umowy dla Rady. Prezydencja wydaje też zlecenie Wysokiemu Przedstawicielowi ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa co do prowadzenia dialogu politycznego z podmiotami trzecimi (art. 26).

5. Pierwszą z funkcji, którą wymienia art. 18 TUE, jest reprezentowanie Unii w sprawach objętych wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa. Wchodzi tutaj w grę wyłącznie reprezentacja polityczna. Ewentualne działanie rodzące skutki prawne musi wiązać się z wyraźnym upoważnieniem Rady do działania. Funkcja ta jest wyłączną funkcją Prezydencji. Zakres funkcji reprezentacyjnej Prezydencji obejmuje wszystkie sprawy mieszczące się w zakresie wspólnej polityki, w tym także sprawy związane z bezpieczeństwem i polityką obronną. Jednak Prezydencja nie może wkraczać w funkcję wysyłania delegacji do państw trzecich lub organizacji międzynarodowych, którą Traktat przyznał Komisji (art. 20 TUE). W praktyce funkcję reprezentacyjną ograniczają Wysoki Przedstawiciel ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 26) oraz specjalni przedstawiciele ustanawiani zgodnie z art. 18 ust. 5 TUE. W ramach omawianej funkcji Prezydencja reprezentuje Unię jako taką, a nie interesy poszczególnych państw (inaczej w Jednolitym Akcie Europejskim, w którym Prezydencja działała w imieniu państw członkowskich). Wykonuje ją przede wszystkim wobec podmiotów trzecich, ale także wobec państw członkowskich.

6. Traktat o Unii Europejskiej zalicza do zadań Prezydencji również odpowiedzialność za wprowadzanie w życie decyzji podejmowanych w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Pojęcie decyzji należy tutaj rozumieć szeroko, jako obejmujące wszystkie akty II filara (zob. art. 12). Trzeba jednak zauważyć, że Prezydencja często inicjuje wydawanie wspólnych stanowisk i wspólnych działań.

7. Prezydencja wyraża też "co do zasady" stanowisko Unii w organizacjach międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych. Zwrot "co do zasady" oznacza, że nie jest wykluczone działanie samych państw członkowskich, jednak z poszanowaniem art. 19 TUE. Funkcja wyrażania stanowiska stanowi przedłużenie funkcji nadzorowania wprowadzania w życie decyzji II filara. Artykuł 18 ust. 2 stanowi bowiem, iż wyrażanie stanowiska jest konsekwencją wykonywania decyzji podejmowanych w ramach wspólnej polityki. Jak się jednak okazuje w praktyce, wykonywanie tej funkcji nie zawsze przebiega sprawnie.

8. Od czasów Europejskiej Współpracy Politycznej w wykonywaniu funkcji Prezydencję wspierała tzw. Trójka. Była ona formą zapewnienia ciągłości działania politycznego w warunkach rotacji przewodnictwa. Jednakże utrzymujące się niedogodności (brak ciągłości, nierówna reprezentacja państw, słaba widoczność Unii na zewnątrz) doprowadziły do reformy tej instytucji w ramach Konferencji Międzyrządowej 1996-1997. W efekcie Traktat z Amsterdamu położył kres tradycyjnie pojmowanej Trójce. To co pozostało z tej formy działania, to wspomaganie Prezydencji przez następną Prezydencję "w miarę potrzeby" (art. 18 ust. 4 zd. drugie). Jednocześnie Traktat amsterdamski ustanowił nowy układ. W ten sposób, zgodnie z art. 18 ust. 3 i 4, Prezydencję wspierają Wysoki Przedstawiciel ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, "w miarę potrzeby", państwo członkowskie, które w następnej kolejności będzie przewodniczyło Unii, a także Komisja jako podmiot w pełni włączony w prace Prezydencji.

9.Artykuł 18 jest również podstawą do mianowania specjalnych przedstawicieli Unii (ust. 5). Organem właściwym w tej materii jest jednak nie Prezydencja, lecz Rada. Rada ma w komentowanym zakresie władzę dyskrecjonalną: Rada może mianować przedstawiciela w każdym przypadku, gdy uzna to za niezbędne. Wszakże Traktat nakłada na nią jedno ograniczenie: nie może ona mianować przedstawiciela z ogólnym mandatem. Może on obejmować jedynie konkretne problemy. Rada opracowała i przyjęła w 2000 r. dokument wewnętrzny regulujący mianowanie specjalnych przedstawicieli. Zgodnie z nim kandydaci muszą być obywatelami Unii. Ich kandydatury opiniuje i przedstawia Radzie Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa. Mianowany przedstawiciel jest odpowiedzialny przed Radą, chyba że Rada postanowi inaczej w decyzji o jego mianowaniu. W sprawach administracyjnych i finansowych jednak przedstawiciel odpowiedzialny jest przed Sekretarzem Generalnym Rady. W przypadku gdy potrzeba mianowania przedstawiciela zbiega się z wydaniem wspólnego działania, mianowanie powinno być dokonane w jednym akcie. Wraz z ustaleniem mandatu przedstawiciela określa się zasady finansowania jego misji (wydatki operacyjne muszą być jednak uzgadniane z Komisją), a także przywileje i immunitety niezbędne do jej wykonywania. Państwa członkowskie, Komisja i Sekretariat Generalny Rady zobowiązane są zapewnić przedstawicielowi dostęp do potrzebnych mu dokumentów. Konieczne jest również zapewnienie współpracy między misją specjalnego przedstawiciela a przedstawicielstwami dyplomatycznymi państw członkowskich i delegacjami Komisji. Ponadto z Regulaminu Parlamentu Europejskiego wynika, że zanim Rada dokona mianowania specjalnego przedstawiciela, na wniosek właściwej komisji zostanie zaproszona do złożenia oświadczenia i udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące mandatu, celów i innych istotnych spraw związanych z zadaniami i rolą specjalnego przedstawiciela. Komisja parlamentarna może też zaprosić mianowanego już przedstawiciela do złożenia oświadczenia i odpowiedzi na pytania. W terminie 3 miesięcy po przesłuchaniu komisja może zaproponować zalecenie. Specjalny Przedstawiciel zostanie też zobowiązany do pełnego i regularnego informowania Parlamentu o praktycznym wykonaniu mandatu (reg. 100).

10. Z praktyki wynika, że efektywność misji specjalnego przedstawiciela wymaga poszanowania pewnych reguł: wysłannik powinien mieć wysoką rangę, korzystać z dużego autorytetu oraz pewnej stabilności (nie powinien zmieniać się wraz z Prezydencją), utrzymywać silny związek z Radą.

Artykuł 19. [Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa a udział państw członkowskich w organizacjach międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych] - Cezary Mik

1.Artykuł 19 TUE dotyczy sytuacji prawnej państw jako członków Unii Europejskiej w organizacjach międzynarodowych i podczas konferencji międzynarodowych. To delikatne zagadnienie, a jednocześnie ważny aspekt istnienia i efektywnego działania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nie był szczególnie eksponowany w dobie Europejskiej Współpracy Politycznej z lat 1970-1986. Dopiero Jednolity Akt Europejski wprowadził zasadę, że Umawiające się Strony będą starały się unikać działań i stanowisk, które hamują ich efektywność jako zwartej siły w stosunkach międzynarodowych lub w organizacjach międzynarodowych (art. 30 ust. 2 lit. d). Ponadto Akt stwierdzał, że w instytucjach międzynarodowych i podczas konferencji międzynarodowych, w których Umawiające się Strony biorą udział, uwzględniają one w pełnym zakresie stanowiska uzgodnione w ramach Europejskiej Współpracy Politycznej. Natomiast w instytucjach i organizacjach, w których nie uczestniczą wszystkie Umawiające się Strony, na Stronach biorących udział spoczywa obowiązek uwzględniania stanowisk uzgodnionych w ramach Współpracy Politycznej (ust. 7). Traktat z Maastricht ujął treść dzisiejszego art. 19 ust. 2 w art. J.5 razem z postanowieniami dotyczącymi reprezentacji Unii, odpowiedzialności Prezydencji za wykonywanie wspólnych działań oraz Trójki (zob. art. 18 TUE wraz z komentarzem). Traktat z Amsterdamu ukształtował aktualną postać art. 19.

2. W ust. 1 art. 19 znajduje się podstawowy obowiązek państw członkowskich do koordynacji swoich działań indywidualnych oraz obrony wspólnych stanowisk w organizacjach międzynarodowych i podczas konferencji międzynarodowych. Koordynacja jest wprawdzie względnie słabym instrumentem współdziałania (państwa nie muszą uzgadniać swych działań), lecz zakłada dążenie do zbieżności działań indywidualnych. Koordynacja dotyczy tylko tych działań, które nie są objęte wspólnymi stanowiskami. W tym ostatnim przypadku bowiem Traktat wymaga od państw członkowskich obrony wspólnych stanowisk uzgodnionych i przyjętych w ramach Unii Europejskiej (art. 15 TUE; zob. też art. 20). Obowiązek ten spoczywa na wszystkich państwach członkowskich, które są członkami organizacji międzynarodowych lub biorą udział w konferencjach międzynarodowych. Jeżeli nie są to wszystkie państwa należące do Unii, obowiązek obrony spoczywa na tych, które należą do organizacji lub uczestniczą w konferencji. Artykuł 19 ust. 2 akapit 1 kojarzy z tą sytuacją jeszcze obowiązek informowania państw nieuczestniczących w organizacji lub konferencji o wszelkich sprawach budzących ogólne zainteresowanie (nie tylko tych, które dotyczą wspólnych stanowisk).

3. Szczególny przypadek dotyczy członkostwa w ONZ, a konkretnie udziału w pracach Rady Bezpieczeństwa. Artykuł 19 ust. 2 akapit 2 stanowi w tym względzie, że państwa członkowskie, które jednocześnie są członkami Rady Bezpieczeństwa NZ, są zobowiązane działać w sposób uzgodniony i przekazywać wyczerpujące informacje państwom niebędącym członkami Rady Bezpieczeństwa. Ten obowiązek działania w sposób uzgodniony i przekazywania wyczerpujących informacji dotyczy wszystkich państw członkowskich, które są członkami Rady Bezpieczeństwa, zarówno jako członkowie stali, jak i niestali. Działanie w sposób uzgodniony można wiązać m.in. z obowiązkiem obrony wspólnych stanowisk i interesów Unii. Obowiązek obrony wspólnych stanowisk i interesów unijnych dotyczy również stałych członków Rady Bezpieczeństwa (Francja, Zjednoczone Królestwo). Jednak Traktat uznaje, że nie może to przeszkadzać w wykonywaniu obowiązków spoczywających na nich na podstawie Karty NZ (właściwie na Radzie Bezpieczeństwa). Członkowie stali, z racji ich specyficznej pozycji w ONZ, są szczególnie odpowiedzialni za utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. W ten sposób Traktat zapewnia pierwszeństwo zobowiązaniom wynikającym z Karty NZ przed zobowiązaniami wynikającymi z Traktatu o Unii Europejskiej (zob. art. 103 Karty NZ).

Artykuł 20. [Współpraca misji dyplomatycznych i konsularnych państw członkowskich i delegacji Komisji] - Cezary Mik

1.Artykuł 20 TUE stanowi funkcjonalne przedłużenie regulacji zawartej w art. 19. Dotyczy on współpracy na poziomie misji dyplomatycznych państw członkowskich i Komisji w państwach trzecich oraz na konferencjach międzynarodowych i w organizacjach międzynarodowych.

2. Problem zapewnienia współpracy na poziomie misji dyplomatycznych został dostrzeżony w raporcie kopenhaskim Europejskiej Współpracy Politycznej z 23.7.1973 r. Postanowiono wówczas, że w ambasadach państw członkowskich miał być oddelegowany jeden pracownik do utrzymywania stałego kontaktu z ambasadami innych państw członkowskich, a ambasadorzy akredytowani w państwach trzecich mieli zajmować stanowisko dopiero po konsultacji z pozostałymi misjami dyplomatycznymi. Mechanizm ten potwierdzono w raporcie londyńskim z 13.10.1981 r. Regulację polityczną konkretyzuje art. 30 Jednolitego Aktu Europejskiego, który stanowi, że Wysokie Umawiające się Strony i Komisja zobowiązane są intensyfikować współpracę między swymi przedstawicielami akredytowanymi w państwach trzecich i przy organizacjach międzynarodowych. Środkami działania mają być wzajemna pomoc oraz wymiana informacji. Obecna regulacja współpracy na poziomie misji dyplomatycznych została określona w Maastricht. Traktat z Amsterdamu osłabił nieco obowiązek współdziałania: w Maastricht misje były zobowiązane do działania w sposób uzgodniony, Traktat z Amsterdamu zobowiązuje je jedynie do współpracy.

3. Akapit 1 art. 20 TUE określa zakres podmiotowy i przedmiotowy obowiązku współpracy. Wskazuje on, że są nim objęte misje dyplomatyczne i urzędy konsularne państw członkowskich oraz delegacje Komisji w państwach trzecich, także w ramach organizacji międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych. Obowiązek ten jest zatem aktualny jedynie na terenie pozaunijnym. Status misji dyplomatycznych i urzędów konsularnych reguluje ogólne prawo międzynarodowe. Delegacje Komisji są zjawiskiem nowym w prawie dyplomatycznym. Jednak zwłaszcza od czasów upadku komunizmu w Europie Środkowej i Wschodniej status delegacji uległ poprawie. W aktualnej praktyce dyplomatycznej są one w dużym zakresie zrównane z misjami dyplomatycznymi państw. Umocnieniu ich rangi sprzyja też formalizacja prawa legacji Wspólnoty. W tym kontekście od 1989 r. Rada jest informowana o zamiarach powołania nowych delegacji, stosuje się zasadę akredytacji szefów misji przy głowie państwa przyjmującego (dotąd zdarzało się, że delegat był akredytowany przy ministrze spraw zagranicznych). W praktyce stanowisko Unii wobec państwa trzeciego, organizacji międzynarodowej czy na konferencji międzynarodowej przedstawia misja dyplomatyczna państwa sprawującego w danej chwili Prezydencję. W odniesieniu do spraw objętych kompetencją wyłączną Wspólnoty Europejskiej działa delegacja Komisji. Jednak w przypadku gdy sprawy wykraczają poza sferę kompetencji Wspólnoty lub wchodzą w grę kompetencje mieszane, rolę wiodącą przejmuje misja reprezentująca państwo sprawujące Prezydencję. W każdym jednak razie silna pozycja delegacji Komisji wynika z jej stabilnej - w porównaniu z Prezydencją - natury. Oczywiście nie oznacza to, że misje, urzędy i delegacje nie mają obowiązku współpracy w państwach członkowskich. Tutaj współdziałanie powinno iść nawet dalej.

4. Obowiązek współpracy działa w odniesieniu do zapewnienia przestrzegania wykonania wspólnych stanowisk i wspólnych działań uchwalonych przez Radę (zob. art. 14 i 15 TUE). Nie dotyczy zatem zasad i ogólnych wytycznych, wspólnych strategii i deklaracji przyjmowanych w ramach systematycznej współpracy. W stosunku do nich działa jednak ogólny obowiązek lojalności i wzajemnej solidarności z art. 11 ust. 2. Niemniej takie rozwiązanie stanowi dodatkowe potwierdzenie prawnie wiążącej mocy wspólnych działań i wspólnych stanowisk oraz uzmysławia ich kluczową rolę w wykonaniu postanowień tytułu V Traktatu. Obowiązek współpracy jest jednak skuteczny tylko co do tych wspólnych działań i wspólnych stanowisk, które Rada uchwaliła legalnie, tj. zgodnie z art. 23 TUE. Dotyczy on wszelako także aktów wydanych legalnie na podstawie wspólnych stanowisk i wspólnych działań.

5. Obowiązek współpracy ma podstawowe znaczenie w kontekście reprezentacji zewnętrznej Unii Europejskiej. Komisja i jej delegaci nie są bowiem upoważnieni do samodzielnego działania w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Ich aktywność łączy się ze wspólnotowym kontekstem wykonywania wspólnych działań i wspólnych stanowisk. W związku z tym, tam gdzie zachodzi konieczność jednoczesnego przedstawiania spraw II filara i Wspólnot Europejskich, wspólne stanowisko unijne reprezentuje przedstawiciel państwa, które sprawuje Prezydencję, a nie delegat Komisji.

6.Artykuł 20 TUE precyzuje również formy współpracy. Zalicza do nich wymianę informacji, przeprowadzanie wspólnych ocen oraz przyczynianie się do wykonania postanowień dotyczących opieki dyplomatycznej i konsularnej nad obywatelami Unii Europejskiej, o której mowa w art. 20 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Formy współpracy są wymienione wyczerpująco. Są one wszakże na tyle ogólne i pojemne, że mogą mieścić w sobie różne szczegółowe formy współpracy.

Artykuł 21. [Parlament Europejski] - Cezary Mik

1. Od samego początku współpracy w sferze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w ramach procesu integracyjnego nie przewidywano dla Parlamentu Europejskiego poważniejszej roli, chociaż wraz z rozwojem tego procesu jego pozycja ulegała powolnemu wzmocnieniu. W początkowym okresie działania Europejskiej Współpracy Politycznej Parlament Europejski był jedynie konsultowany (liczbę konsultacji zwiększono z dwóch w dobie raportu luksemburskiego z 27.10.1970 r. do czterech w okresie raportu londyńskiego z 13.10.1981 r.). Przewodniczący Współpracy Politycznej wygłaszał dwukrotnie przemówienia w Parlamencie i odpowiadał na pytania deputowanych. Parlament otrzymywał też sprawozdania z funkcjonowania Współpracy (raport londyński). Poprawa położenia Parlamentu następuje w Jednolitym Akcie Europejskim. Na mocy jego art. 30 ust. 4 postanowiono bowiem, że Wysokie Umawiające się Strony zapewnią, że Parlament Europejski będzie ściśle włączony w ramy Europejskiej Współpracy Politycznej. W związku z tym Prezydencja miała regularnie informować Parlament o problemach z dziedziny polityki zagranicznej oraz zapewnić, aby poglądy Parlamentu były należycie uwzględniane. Konkretyzacja tego postanowienia nastąpiła w praktyce. W efekcie Prezydencja odbywała kwartalne spotkania z komisją polityczną Parlamentu, przedstawiała roczne sprawozdanie o stanie współpracy politycznej, sprawozdanie z posiedzeń Rady Europejskiej. Miała ona także odpowiadać na pytania pisemne i ustne i czynnie uczestniczyć w debacie parlamentarnej kończącej się rezolucjami. Traktat z Maastricht dokonał dalszego umocnienia pozycji Parlamentu Europejskiego, doprowadzając do konkretyzacji podstaw prawnych, spośród których zasadniczą rolę odgrywa art. 21 TUE. Postanowienie to nie zostało zmienione ani w Amsterdamie, ani w Nicei.

2.Art. 21 nie przewiduje, iż Parlament Europejski jest w pełni włączony w prace prowadzone we wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa. W odniesieniu do II filara pozycję Parlamentu Europejskiego skojarzono z następującymi elementami funkcjonalnymi: 1) Prezydencja zobowiązana jest konsultować z Parlamentem główne aspekty i podstawowe wybory dokonywane w ramach wspólnej polityki oraz czuwa, aby poglądy Parlamentu zostały należycie uwzględnione (konsultacja); 2) Prezydencja i Komisja regularnie informują Parlament o rozwoju wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (informacja); 3) Parlament Europejski ma prawo kierowania do Rady pytań i formułowania wobec niej zaleceń (interpelacja); 4) Parlament Europejski ma prawo odbywania corocznej debaty w sprawie postępów dokonanych we wprowadzaniu w życie wspólnej polityki (debata). Zgodnie ze swym Regulaminem Parlament stara się też wpłynąć na wybór Wysokiego Przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (reg. 99). Parlament Europejski odgrywa także skromną rolę w ramach wzmocnionej współpracy (zob. art. 27c i 27d). Natomiast skład i zasady działania Parlamentu w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nie różnią się od obowiązujących we Wspólnotach Europejskich (art. 189, 190, 196-199 TWE w zw. z art. 28 ust. 1 TUE). Komisją wyspecjalizowaną w sprawach II filara jest Komisja ds. zagranicznych, praw człowieka, wspólnej polityki bezpieczeństwa i obronnej. Parlament Europejski zachowuje wpływ na budżet wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 28 ust. 4 TUE).

3. Najmocniejszym uprawnieniem Parlamentu Europejskiego w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa jest konsultacja. Artykuł 21 akapit 1 zd. pierwsze wskazuje, że konsultacja obejmuje główne aspekty i podstawowe wybory dokonywane w ramach wspólnej polityki. Oznacza to, że konsultacja nie musi odbywać się w odniesieniu do każdego aktu Rady Europejskiej czy Rady, lecz jedynie co do głównych aspektów i podstawowych wyborów przez nie dokonywanych. Parlament Europejski nie ma więc roszczenia o konsultację konkretnego aktu. W tym znaczeniu procedura konsultacji z art. 21 nie koresponduje z analogicznie brzmiącą procedurą prawodawczą znaną we Wspólnocie Europejskiej. Obowiązek konsultacji spoczywa na Prezydencji (a nie Radzie), co osłabia jej znaczenie. Jednak Rada Europejska w Brukseli 29.10.1993 r. postanowiła, że Prezydencja będzie konsultowała się z Parlamentem przed wydaniem jakiejkolwiek ustnej lub pisemnej informacji, przed doroczną debatą oraz przed przyjęciem przez Radę Europejską ogólnych wytycznych. Ponadto COREPER przyjął 8.7.1994 r. wytyczne dotyczące wzajemnych relacji Rady i Parlamentu Europejskiego w sferze tytułów V i VI TUE. Prezydencja jest zobowiązana również do zapewnienia, aby poglądy Parlamentu artykułowane w trakcie konsultacji zostały "należycie uwzględnione". Ta formuła koresponduje z samą naturą konsultacji, z której wynika, że Parlament Europejski nie jest w stanie wiążąco wpływać na główne aspekty i podstawowe wybory dokonywane przez Prezydencję, a dalej przez Radę Europejską i Radę. Nie oznacza to zarazem, że z racji niewiążącego charakteru konsultacji można jej zaniechać. Jednak w sferze II filara nie istnieje procedura chroniąca sądowo to uprawnienie Parlamentu. Sposobem parlamentarnej implementacji traktatowego uprawnienia konsultacyjnego jest procedura przewidziana w reg. 103 ust. 1 Regulaminu Parlamentu z lutego 2003 r. Stanowi się tutaj krótko, że w przypadku konsultacji sprawa kierowana jest do właściwej komisji, która może przyjmować zalecenia. Zalecenia nie mają oczywiście mocy wiążącej. Na mocy ust. 3 Parlament Europejski może też odbyć doroczną debatę nad dokumentem Rady w sprawie głównych aspektów i podstawowych wyborów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym implikacji dla budżetu unijnego.

4.Artykuł 21 ust. 1 zd. drugie przewiduje też, że Parlament Europejski musi być informowany o rozwoju wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Obowiązek poinformowania spoczywa tym razem na Prezydencji i Komisji, mimo że Komisja jest tylko "w pełni włączana" w sprawy II filara. Z uprawnieniem tym wiąże się reg. 103 ust. 2 Regulaminu Parlamentu Europejskiego. Ustanawia się tu obowiązek informowania Parlamentu regularnie i w odpowiednim czasie. Interesujące jest, że Regulamin rozszerza i częściowo modyfikuje zakres podmiotowy i przedmiotowy obowiązku informacyjnego. Tak też stanowi, że obowiązek ten ciąży na Radzie (nie Prezydencji), Komisji oraz Wysokim Przedstawicielu ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Obejmuje on nie tylko problem rozwoju wspólnej polityki, ale także jej implementacji, jak również kosztów przewidywanych za każdym razem w związku z wykonywaniem działań wspólnej polityki. Informacji udziela się na jawnym posiedzeniu właściwych komisji. W drodze wyjątku komisja może postanowić o utajnieniu obrad. Wysoki Przedstawiciel zobowiązany jest ponadto co najmniej cztery razy w roku składać Parlamentowi oświadczenia, co może łączyć się z debatą parlamentarną i zadawaniem pytań. Debata może zakończyć się rezolucją (reg. 101 ust. 1). Obowiązek informacyjny spoczywa też na mianowanym specjalnym przedstawicielu Rady. Obejmuje on pełne i regularne informowanie o wykonywaniu mandatu (reg. 100 ust. 4).

5. Z uprawnieniem informacyjnym Parlamentu Europejskiego można skojarzyć Porozumienie międzyinstytucjonalne zawarte 20.11.2002 r. między Parlamentem a Radą, dotyczące dostępu do informacji niejawnych Rady w dziedzinie polityki bezpieczeństwa i obronnej, a także decyzję wykonawczą Parlamentu Europejskiego z 23.10.2002 r. Chodzi tutaj o dostęp Parlamentu do informacji klasyfikowanych jako ściśle tajne, tajne i poufne oraz przekazywanie dokumentów klasyfikowanych jako takie. Porozumienie wskazuje, że informacje pochodzące od podmiotów trzecich (państw trzecich, organizacji międzynarodowych) oraz państw członkowskich mogą być udostępniane Parlamentowi tylko za zgodą tych podmiotów. Odmowa udostępnienia wymaga od Rady uzasadnienia. Informacje są udostępniane na żądanie lub z urzędu. Podmiotami uprawnionymi do żądania udostępnienia informacji są Przewodniczący Parlamentu i przewodniczący Komisji ds. zagranicznych, praw człowieka, wspólnej polityki bezpieczeństwa i obronnej. Kierują oni swe wnioski do Prezydencji Rady lub Wysokiego Przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Informacje powinny dotyczyć rozwoju wspólnej polityki bezpieczeństwa i obronnej, w tym informacji niejawnych. W przypadku gdy jest to wymagane wykonywaniem uprawnień powierzonych Parlamentowi na mocy Traktatu o Unii Europejskiej, o treści informacji niejawnych informowani są ex officio Przewodniczący Parlamentu oraz specjalna czteroosobowa komisja parlamentarna, na czele której stoi przewodniczący komisji ds. zagranicznych. Szczególne zasady dotyczą dostępu do informacji ściśle tajnych i tajnych.

6. Traktat o Unii Europejskiej upoważnia również Parlament Europejski do kierowania pytań do Rady oraz do formułowania wobec niej zaleceń w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (akapit 2 zd. pierwsze art. 21). Uprawnienie to jest uszczegółowieniem ogólnego uprawnienia Parlamentu do kierowania pytań ustnych, czasu pytań oraz pytań pisemnych znanego z Regulaminu i praktyki parlamentarnej (reg. 42-44). Prawo do zadawania pytań dotyczy także Wysokiego Przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w związku z jego mianowaniem przez Radę (może ono łączyć się z udzielaniem zalecenia; reg. 99 ust. 2 i 3) oraz w związku z wykonywaniem jego obowiązków (Wysoki Przedstawiciel musi stawiać się co najmniej cztery razy w roku na posiedzenia właściwej komisji - reg. 101 ust. 2), Rady w kontekście zamiaru mianowania specjalnego przedstawiciela i samego przedstawiciela w związku z jego mianowaniem (w ostatnim przypadku może to łączyć się z udzieleniem zalecenia; art. 18 ust. 5 TUE i reg. 100 ust. 1-3). Z Traktatu o Unii Europejskiej oraz z Regulaminu wynika także, że Parlament może kierować do Rady zalecenia. Regulamin przy tym precyzuje, że czyni to komisja właściwa ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa po uzyskaniu upoważnienia od Konferencji Przewodniczących lub na podstawie propozycji deputowanych (reg. 104, tam też szczegóły trybu ich uchwalania).

7. Parlament Europejski został również upoważniony do odbywania dorocznej debaty w sprawie postępów w zakresie wykonywania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 21 akapit 2 zd. drugie TUE). Jest to także konkretyzacja ogólnego uprawnienia Parlamentu do przeprowadzania debat w odniesieniu do rocznych sprawozdań instytucjonalnych (reg. 47).

Artykuł 22. [Państwa członkowskie i Komisja a Rada] - Cezary Mik

1.Artykuł 22 dotyczy niektórych aspektów stosunków wzajemnych między państwami członkowskimi i Komisją a Radą. Upoważnia on członków Unii i Komisję do zwracania się z pytaniami do Rady oraz do przedkładania jej propozycji. Państwa członkowskie i Komisja zostają też upoważnione do żądania zwołania nadzwyczajnego posiedzenia Rady. Postanowienie to nie ma poprzednika z okresu Europejskiej Współpracy Politycznej, jakkolwiek raport londyński z 13.10.1981 r. dopuszczał uruchomienie specjalnej kryzysowej procedury pilnych konsultacji (zwoływano je w ciągu 48 godzin). W okresie 1993-1999 (Traktat o Unii Europejskiej w wersji z Maastricht) obowiązywał art. J.8, który w ust. 1 zawierał regulację odpowiadającą obecnemu art. 13 ust. 1 TUE (w Amsterdamie dokonano zatem przesunięcia przepisu). Artykuł J.8 ust. 2, który został uchylony mocą Traktatu z Amsterdamu, przewidywał z kolei upoważnienie dla Rady do wydawania decyzji służących określeniu i wykonaniu wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (następcą tego postanowienia jest art. 13 ust. 3 i art. 23 TUE).

2.Artykuł 22 ust. 1 zapewnia dwa uprawnienia każdemu państwu członkowskiemu i Komisji: 1) prawo zadawania pytań Radzie dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (interpelacja); 2) prawo przedkładania propozycji Radzie w tym samym zakresie (inicjatywa). Uprawnienia te są przyznane obydwu kategoriom podmiotów na zasadzie równoprawnej. Pierwsze z uprawnień gwarantuje prawo zadawania pytań Radzie w każdej kwestii dotyczącej II filara. Rada powinna na te pytania udzielić odpowiedzi, chociaż w tym zakresie przepis milczy. Uprawnienie drugie zapewnia możliwość przedkładania propozycji dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Artykuł 22 nie przesądza ani formy, ani treści tych propozycji. W grę mogą zatem wchodzić wszelkie propozycje. Jednak ta luźna postać uprawnienia skłania do wniosku, że w kontekście stanowienia aktów II filara trudno uznać takie propozycje za bezpośrednią inicjatywę prawodawczą. W praktyce z propozycjami częściej występują państwa członkowskie. Komisja korzysta z tego prawa znacznie rzadziej. Pytania i propozycje mogą być składane na wszelkich szczeblach działania Rady.

3.Artykuł 22 reguluje również kwestię zwoływania nadzwyczajnych posiedzeń Rady. Problem pojawia się w przypadkach wymagających szybkiej decyzji. Wówczas aktualizuje się uprawnienie do zwołania nadzwyczajnego posiedzenia Rady. Uprawnienie to przysługuje Prezydencji, która może zwołać posiedzenie z urzędu bądź na żądanie państwa członkowskiego lub Komisji. Uprawnienie państwa członkowskiego i Komisji ma zatem charakter pośredni. Nadzwyczajne posiedzenie powinno zostać zwołane w terminie 48 godzin albo - w razie bezwzględnej potrzeby - nawet w terminie krótszym. Jeżeli jednak w kontekście wykonywania wspólnego działania Rada nie podejmuje działania, a bezwzględny charakter potrzeby wynika z rozwoju sytuacji, same państwa członkowskie mogą podjąć niezbędne środki w trybie pilnym, uwzględniając cele wspólnego działania. O środkach podjętych jednostronnie należy niezwłocznie powiadomić Radę (art. 14 ust. 6).

Artykuł 23. [Tryb wydawania decyzji we wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa] - Cezary Mik

1.Artykuł 23 TUE reguluje problematykę trybu podejmowania decyzji w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa zarówno w kwestiach materialnych, jak też formalnych. Precyzuje on jednolite w całym II filarze zasady głosowania w Radzie Unii Europejskiej. W ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nie ma zatem takiego zróżnicowania trybów prawodawczych jak we Wspólnocie Europejskiej.

2.Artykuł 23 jest nowym postanowieniem. Do Traktatu o Unii Europejskiej wprowadził go dopiero Traktat z Amsterdamu. W epoce Europejskiej Współpracy Politycznej decyzje były faktycznie podejmowane przez konsensus bądź jednomyślnie. Jednolity Akt Europejski zaakceptował to podejście (art. 30 ust. 3 lit. c). Dopiero w Traktacie z Maastricht znalazł się art. J.8 ust. 2, który stwierdzał, że w sferze II filara Rada stanowi jednomyślnie, z wyjątkiem wspólnych działań. Art. J.3 natomiast stanowił, że wspólne działania uchwalane są większością kwalifikowaną głosów, przy czym większość taka jest ustalana zgodnie z Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską (ówczesny art. 148 ust. 2). Przy tym deklaracja nr 27 włączona do Aktu końcowego Konferencji Międzyrządowej przewidywała możliwość sprzeciwu wobec głosowania większościowego pod warunkiem podania przyczyn sprzeciwu. Zasadniczy kształt art. 23 nadał Traktat z Amsterdamu. W niewielkim stopniu został on znowelizowany przez Traktat nicejski, który dodał myślnik trzeci w ust. 2. Ponadto w związku z przystąpieniem 10 nowych państw do Unii Protokół w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej dołączony Traktatem z Nicei stanowił, że z dniem 1.1.2005 r. zmianie ulegnie akapit 3 ust. 3. Traktat Akcesyjny z 16.4.2003 r., a w zasadzie Akt Akcesyjny dołączony do niego podwójnie modyfikuje art. 205: tymczasowo od 1.5.2004 r. do 31.5.2004 r. oraz trwale od 1.11.2004 r.

3.Artykuł 23 jest postanowieniem ogólnym. Ma on zastosowanie do każdej decyzji Rady wydanej na podstawie tytułu V Traktatu o Unii Europejskiej. Pojęcie decyzji użyte w tym przepisie nie jest jasne. W szczególności nie wydaje się trafne proste kojarzenie decyzji z wszystkimi instrumentami z art. 12 Traktatu. Z art. 23 wynika bowiem ewidentnie, że procedura w nim określona stosuje się tylko do decyzji, a więc aktów prawnie wiążących, a zarazem tylko takich decyzji, których autorem jest Rada. Oznacza to, że stosuje się on zwłaszcza do wspólnych działań, wspólnych stanowisk oraz decyzji wydanych na ich podstawie (zob. art. 14 i 15 TUE). Przepis ten nie może być natomiast stosowany do decyzji innych organów niż Rada działających w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, chyba że co innego wynika z postanowień szczególnych. Uwaga ta dotyczy w szczególności zasad i ogólnych wytycznych oraz wspólnych strategii, których autorem jest Rada Europejska i które mają charakter polityczny. Artykuł 23 nie ma również co do zasady zastosowania do decyzji innych organów niż Rada, jak np. Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa, jak również do umów międzynarodowych zawieranych przez Unię Europejską, chyba że zgodnie z art. 24 ust. 3 TUE umowy takie są zawierane w wykonaniu wspólnych działań lub wspólnych stanowisk (w praktyce jest wszakże regułą, że umowy są zawierane w wykonaniu wspólnych działań). Omawiane postanowienie nie działa także w stosunku do deklaracji i innych aktów nienazwanych przyjmowanych w ramach systematycznej współpracy przez Radę.

4.Artykuł 23 TUE stwierdza, że zasadą ogólną obowiązującą przy podejmowaniu decyzji przez Radę w II filarze jest jednomyślność (ust. 1). Od tej zasady przepis ustanawia dwa wyjątki. Pierwszy z nich dotyczy wybranych zagadnień związanych, w pewnym uproszczeniu, z przyjmowaniem wspólnych działań i wspólnych stanowisk oraz decyzji wykonawczych, gdzie zastosowanie znajduje głosowanie większością kwalifikowaną głosów. Wyjątek ten jednak nie działa w przypadku decyzji mających implikacje wojskowe lub w dziedzinie obrony, w których obowiązuje jednomyślność, oraz w sytuacji gdy przedstawiciel państw w Radzie złoży zastrzeżenie chroniące ważne interesy polityki krajowej (ust. 2). Drugi wyjątek odnosi się do kwestii proceduralnych, co do których Rada może podejmować uchwały zwykłą większością głosów (ust. 3).

5. Zasadą głosowania w Radzie jest jednomyślność. Ma ona zastosowanie do wszystkich wspólnych działań i wspólnych stanowisk przyjmowanych przez Radę wprost na mocy Traktatu o Unii Europejskiej (co w praktyce jest regułą; wniosek z ust. 2). Rozumienie jednomyślności w zasadzie nie budzi wątpliwości. Jednak art. 23 ust. 1 wprowadza interesującą instytucję prawną, jaką jest konstruktywne wstrzymanie się od głosu. Instytucja ta jest prawnym wyrazem formuły politycznej przyjętej jeszcze w dobie EWG, służącej reinterpretacji zasady głosowania większością kwalifikowaną głosów w kierunku jednomyślności, jaką stanowił tzw. kompromis luksemburski. W ten sposób ust. 1 zd. drugie art. 23 stanowi, że wstrzymanie się od głosu przez członków obecnych lub reprezentowanych nie stanowi przeszkody w podjęciu decyzji przez Radę. W rzeczywistości zatem decyzja nie zostanie uchwalona jednomyślnie, lecz tworzy się fikcję jednomyślności przez to, że członek Rady wstrzymujący się nie jest brany pod uwagę przy podjęciu uchwały. Wstrzymanie się od głosu nie oznacza, że państwo członkowskie, którego przedstawiciel w Radzie wstrzymał się od głosu, nie jest związane podjętą decyzją. Jak wynika z akapitu 2 ust. 1, jedynie w przypadku gdy wraz ze wstrzymaniem się od głosu członek Rady złożył oświadczenie formalne, iż jego państwo nie będzie związane decyzją (opt-out), co jest prawem, a nie obowiązkiem, to państwo członkowskie nie będzie zobowiązane wykonywać decyzji. W takim przypadku decyzja będzie jednak wiązała Unię Europejską jako taką oraz pozostałe państwa członkowskie. Zarazem zgodnie z zasadą wzajemnej solidarności (art. 11 ust. 2 TUE) państwo niezwiązane decyzją powinno powstrzymywać się od wszelkich działań sprzecznych lub przeszkadzających w wykonywaniu działania Unii opartego na decyzji. Inne państwa członkowskie z kolei zobowiązane są szanować jego stanowisko. Odejście od zasady jednomyślności wskutek stosowania konstruktywnego wstrzymania się od głosu nie może wszakże iść zbyt daleko. W efekcie, jeżeli liczba członków Rady jest na tyle duża, żeby dysponowali oni w przypadku głosowania większością kwalifikowaną głosów dwoma trzecimi głosów ważonych (liczonych według art. 205 ust. 2 TWE), decyzja nie zostaje przyjęta. W ten sposób dochodzi do interesującego powiązania jednomyślności i większości kwalifikowanej głosów.

6. Najważniejszym wyjątkiem od zasady głosowania jednomyślnego w Radzie, chociaż jak dotąd w zasadzie teoretycznym, jest głosowanie większością kwalifikowaną głosów. Ważenie głosów nie zostało ustalone w specyficzny sposób dla wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Jak wynika z art. 23 ust. 2 akapit 3, odbywa się ono na podstawie art. 205 ust. 2 TWE, przy czym prócz zebrania odpowiedniej liczby głosów konieczne jest, aby za przyjęciem uchwały opowiedziała się znacząca liczba (większość) państw członkowskich. Do chwili wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z 2003 r. (1.5.2004 r.) większość kwalifikowana jest określona jako co najmniej 62 głosy, oddane przez co najmniej 10 członków Rady. Akt akcesyjny zmienia te proporcje. W okresie przejściowym (1.5-31.10.2004 r.) większość kwalifikowana głosów będzie wynosiła 88 głosów, a uchwała będzie musiała być poparta przez co najmniej dwie trzecie członków Rady (17 państw). Większość kwalifikowana powinna zbliżać się do 71,26% głosów, gdyby do Unii przystąpiło mniej niż 10 nowych państw członkowskich. Konkrety ustali Rada (art. 26 ust. 1 lit. c i ust. 2). Od 1.11.2004 r., w związku z nowym przeliczeniem głosów, większość ta będzie wynosiła co najmniej 232 głosy przy poparciu co najmniej dwóch trzecich członków Rady. Przy tym każdy członek Rady będzie mógł jeszcze zażądać, aby sprawdzono, czy większość kwalifikowana reprezentuje co najmniej 62% ludności poszerzonej Unii Europejskiej (art. 12 ust. 1 lit. b). W razie gdyby do Unii przystąpiło mniej niż 10 państw, większość ta będzie ustalona decyzją Rady, chociaż proporcja powinna wahać się między 71 a 72,27% (ust. 3).

7. Przypadki głosowania większością kwalifikowaną głosów zostały określone w art. 23 ust. 2. Stwierdza się tam, iż Rada podejmuje uchwały większością kwalifikowaną głosów w trzech przypadkach: 1) gdy na podstawie wspólnej strategii przyjmuje wspólne działania i wspólne stanowiska albo podejmuje inną decyzję; 2) gdy podejmuje decyzje wykonujące wspólne działania lub wspólne stanowiska; 3) gdy mianuje specjalnego przedstawiciela na podstawie art. 18 ust. 5. Pierwsza z sytuacji wiąże się z wykonywaniem wspólnych strategii w rozumieniu art. 13 ust. 2 TUE. We wspólnych strategiach, które nie są aktami prawnymi, nie ma typowego normatywnego upoważnienia do wydawania aktów wykonawczych. Niemniej tylko takie akty prawne będą mogły być uchwalane większością kwalifikowaną głosów, które wykonują wspólną strategię, wyraźnie odwołując się do niej, chyba że w inny sposób będzie można jednoznacznie wykazać, iż akt wykonuje strategię. Artykuł 13 ust. 3 nie podaje wyczerpująco środków, które mogą być przyjęte w wykonaniu wspólnych strategii. Wymienia tu jedynie "zwłaszcza" wspólne działania i wspólne stanowiska. Nie czyni tego również art. 23 ust. 2, który dodaje tylko, że wspólna strategia może być wykonana także za pośrednictwem "innej decyzji", co wskazuje na prawną formę wykonania. Nie może to być jednak umowa międzynarodowa zawierana w trybie art. 24 ani deklaracja czy inny niewiążący akt nienazwany. Drugi z przypadków, o których mowa w akapicie 1 ust. 2, to decyzje wykonawcze w stosunku do wspólnych działań i wspólnych stanowisk. Należy to rozumieć ściśle w tym znaczeniu, że nie chodzi tu o zmianę czy przedłużenie działania tych aktów, lecz właśnie o decyzje wykonujące działania i stanowiska. Wykonawczy charakter decyzji powinien być wyraźnie w niej wyartykułowany. Trzeci przypadek odnosi się do mianowania specjalnego przedstawiciela w rozumieniu art. 18 ust. 5. W obecnym stanie prawnym specjalni przedstawiciele są mianowani na podstawie wspólnych działań (zob. komentarz). W zwykłym stanie rzeczy takie wspólne działania, wydawane wprost na mocy Traktatu, byłyby uchwalane jednomyślnie. Wyjątek ustanowiony w akapicie 1 ust. 2 pozwala uniknąć takiej sytuacji. Ustanowienie specjalnego przedstawiciela będzie możliwie w trybie większości kwalifikowanej głosów tylko wtedy, gdy Rada będzie działała na podstawie art. 18 ust. 5 TUE (zob. komentarz).

8. Przepis wyłącza spod działania wyjątku z ust. 2 akapit 1 decyzje mające implikacje wojskowe lub przyjmowane w dziedzinie obrony (akapit 4). Wyłączenie to ma zatem charakter przedmiotowy. Pojęcie to nie jest zupełnie jasne. Z pewnością nie chodzi tutaj o wszystkie decyzje, jakie mogą być przyjęte w ramach wspólnej polityki bezpieczeństwa (art. 17 TUE), a jedynie o takie, które mają implikacje wojskowe lub obronne. Niektórzy autorzy sugerują, że pojęcie to powinno obejmować przynajmniej działania o charakterze operacyjnym. Inni wyłączają jednak z ust. 2 akapit 4 zadania petersberskie.

9. W ust. 2 akapit 2 przewiduje się również inny przypadek odstępstwa od głosowania większością kwalifikowaną głosów na rzecz głosowania jednomyślnego. Dopuszcza on odstępstwo o charakterze politycznym i bardzo subiektywnym. W myśl tego postanowienia, jeżeli członek Rady oświadczy, że z ważnych powodów polityki krajowej, które przedstawi, zamierza sprzeciwić się przyjęciu decyzji, która miałaby być przyjęta większością kwalifikowaną głosów, nie zostanie ona podjęta. Sprzeciw oparty zostaje zatem na względach politycznych. Chodzi tu o ochronę interesów reprezentowanych w polityce krajowej państwa członkowskiego. Powody sprzeciwu powinny być ważne. Jednak ocena ważności należy do zainteresowanego państwa członkowskiego. Zarazem powody polityki krajowej muszą być przedstawione, a więc ujawnione. Może to uruchomić nacisk polityczny ze strony państw zainteresowanych przyjęciem uchwały w trybie większościowym czy w ogóle jej podjęciem, co jest jedynym sposobem przeprowadzenia kontroli racjonalności powodów. W razie zgłoszenia sprzeciwu pozostają dwa wyjścia: albo zaniechać uchwalania decyzji, albo Rada, głosując większością kwalifikowaną głosów, może zażądać, aby sprawa została przekazana Radzie Europejskiej. W ostatnim przypadku Rada Europejska będzie decydowała jednomyślnie, czy uchwała ma być przyjęta, czy też nie.

10. Wyjątkiem od zasady jednomyślności jest także głosowanie zwykłą większością głosów, o czym mówi ust. 3 art. 23. Postanowienie to określa, że wyjątek będzie dotyczył jedynie decyzji proceduralnych. W razie wątpliwości co do charakteru decyzji można się spodziewać (bo przepis milczy w tej sprawie), że decyzja zostanie jednak uchwalona jednomyślnie.

Artykuł 24. [Zawieranie umów międzynarodowych przez Unię Europejską] - Cezary Mik

1.Artykuł 24 dotyczy możliwości zawierania umów międzynarodowych przez Unię Europejską w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a częściowo także współpracy policyjnej i sądowo-karnej (ust. 4; postanowienie to z powodzeniem mogło znaleźć się w art. 38 TUE; zob. komentarz do tego postanowienia). Artykuł 24 jest normą kompetencyjną i proceduralną. Określa on w szczególności organy upoważnione do działania, tryb negocjowania i zawierania umów, zasady wiązania się nimi oraz zakres mocy wiążącej.

2. Umowy międzynarodowe w filarach pozawspólnotowych Unii Europejskiej są nowym instrumentem realizacji celów unijnych. Nie znano ich w okresie Europejskiej Współpracy Politycznej. Umowy nie były również środkiem działania Unii pod rządami Traktatu z Maastricht (1993-1999). Pod rządami Traktatu z Maastricht umowy zawierały co najwyżej państwa członkowskie działające w ramach Unii Europejskiej. Najważniejszym przykładem takiej praktyki jest Memorandum of understanding z 5.7.1994 r. w sprawie administracji Unii Europejskiej Mostaru. Wprowadza je dopiero Traktat z Amsterdamu. Ówczesny art. 24 zawierał tylko upoważnienie do zawierania umów oraz określał tryb ich negocjowania i zawierania. Ponadto wskazywał on, że umowa nie będzie wiązała państw członkowskich, jeśli ich przedstawiciel zastrzeże, iż muszą one podlegać procedurze krajowej związania się. Z tak elastycznym ujęciem korespondowała deklaracja nr 4 Konferencji dotycząca art. J.14 i K.10 (odpowiednio art. 24 i 38), w której podkreślono, że postanowienia te ani żadna inna umowa z nich wynikająca nie przenoszą kompetencji państw członkowskich na Unię Europejską. Deklaracja ta stała się podstawą kwestionowania podmiotowości prawnomiędzynarodowej Unii, a zatem także tego, że Unia nie jest i nie może być stroną umów zawieranych na mocy art. 24. Traktat nicejski dokonał wszakże nowelizacji art. 24, modyfikując procedurę wiązania się umowami przez Unię (ust. 2 i 3), a także precyzując zakres mocy wiążącej (ust. 6). Traktat z Nicei ustalił bardziej dobitnie również zasady wiązania się umowami w III filarze (ust. 4).

3.Artykuł 24 TUE uważa umowy międzynarodowe za instrument działania Unii Europejskiej. Bezpośrednim następstwem tego stwierdzenia jest to, że Unii wolno odwołać się do umowy międzynarodowej tylko wtedy, gdy jest ona niezbędna do wykonania tytułu V Traktatu (biorąc pod uwagę ust. 4, to także tytułu VI). Podstawą materialną zawarcia umowy będą zatem postanowienia wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa zawarte w Traktacie. Jednak z ust. 3 wynika również, że podstawą taką może być wspólne działanie lub wspólne stanowisko. Ustalenie podstawy zawarcia umowy będzie miało wpływ na tryb jej zawarcia. Umowa międzynarodowa nie może być wykorzystywana jako instrument działania Unii do ustanowienia wzmocnionej współpracy w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

4. Umowa międzynarodowa jest czynnością konsensualną. Wymaga istnienia co najmniej dwóch stron. Z art. 24 wynika jednak tylko to, z kim umowa jest zawierana. Stroną może być zatem jedno lub więcej państw trzecich lub jedna bądź więcej organizacji międzynarodowych. W przypadku organizacji międzynarodowych mogą to być tylko takie organizacje, które są osobami prawa międzynarodowego i które dysponują kompetencjami do zawarcia umowy. Jednak niekoniecznie muszą to być organizacje ponadnarodowe, a zatem takie, którym państwa członkowskie udzieliły upoważnienia do zawierania umów, rezygnując z samodzielnego lub grupowego działania.

5. Znacznie mniej jasna jest sytuacja w przypadku strony unijnej, art. 24 bowiem nie precyzuje, kto ma być stroną umowy (dotyczy to obydwu wersji: amsterdamskiej i nicejskiej). Wiadomo tylko, że umowę zawiera Rada Unii Europejskiej. Teoretycznie można tu mówi o następujących dwóch wariantach: 1) stroną umowy będzie Unia Europejska jako taka; 2) stronami będą państwa członkowskie działające jako Unia. Nie wchodzi w grę wariant, iż stronami będą Wspólnota Europejska i państwa członkowskie. Taki układ byłby charakterystyczny dla mieszanych umów zawieranych w sferze prawa wspólnotowego. Kwestia ta wywołuje kontrowersyjny problem podmiotowości prawnomiędzynarodowej Unii, a zatem zdolności Unii do zawarcia umowy. Niektórzy autorzy uważają, że skoro w Deklaracji amsterdamskiej nr 4 wyrażono przekonanie, że art. 24 nie jest podstawą do przeniesienia kompetencji państwowych na rzecz Unii, to jest to argument przeciwko podmiotowości prawnej Unii w II filarze. W konsekwencji umowa zawarta na mocy art. 24 nie wiąże państw członkowskich, które przez zwykłą deklarację mogą uwolnić się od obowiązku jej przestrzegania. Unia jako taka nie może więc zawrzeć umowy. Mogą to uczynić jedynie państwa członkowskie. Trzeba jednak podkreślić, że przeniesienie kompetencji przez państwo na organizację międzynarodową w przypadku umowy międzynarodowej ma tylko taki skutek, że umowa taka wiąże automatycznie państwa członkowskie i państwo nie może wiązać się nią jako całością lub poszczególnymi jej postanowieniami dodatkowo na szczeblu krajowym. Innymi słowy, przeniesienie kompetencji oznacza tylko tyle, że zdolność traktatowa Unii całkowicie lub częściowo wyłącza zdolność traktatową państw. Przeniesienie kompetencji do zawarcia umowy nie może być jednak uznane za warunek sine qua non podmiotowości prawnej organizacji międzynarodowej, a tym samym za istotną przesłankę jej zdolności traktatowej, ponieważ w takim przypadku klasyczne organizacje międzynarodowe, takie jak ONZ, Rada Europy, nie mogłyby zawierać żadnych umów. Tymczasem nawet klasyczne organizacje międzynarodowe mają osobowość prawną niezależną od państw członkowskich i w jej zakresie mogą zawierać umowy z podmiotami trzecimi. Unia Europejska jako organizacja międzynarodowa może być zatem stroną umów nawet wobec braku przeniesienia na nią kompetencji przez państwa członkowskie. W literaturze podnosi się także, że na rzecz zdolności Unii do zawarcia umowy działa fakt, iż jest ona zawierana w celu wykonania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa określonej w tytule V, co zgodnie z art. 11 TUE jest w gestii Unii Europejskiej jako takiej. Zdolność traktatowa Unii nie zależy przy tym wszakże od wydania aktów wewnętrznych, mimo że umowy są zawierane w wykonaniu postanowień tytułu V czy też w wykonaniu wspólnych działań lub wspólnych stanowisk. W tej perspektywie Unia Europejska jako taka z powodzeniem może być uznana za podmiot prawa międzynarodowego i za stronę umowy zawieranej na podstawie art. 24 TUE. Konkluzję tę potwierdza praktyka, z której wynika, iż stroną umowy jest Unia Europejska jako taka, a decyzje Rady o zawarciu umowy są wydawane nie w imieniu państw członkowskich, lecz w imieniu Unii Europejskiej jako takiej.

6. Unia Europejska może zawierać różne umowy międzynarodowe. Jej zdolność traktatowa jest wyznaczona jedynie zakresem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Jednakże Unia Europejska pozostanie jedyną stroną umowy, w sytuacji gdy sprawy, będące przedmiotem umowy, będą mieściły się jednocześnie w sferze filarów II i III. Podstawą prawną zawarcia takiej umowy będą jednocześnie art. 24 i 38 TUE. Wybór podstawy prawnej będzie tu należał do Rady. Kwestia jest dodatkowo o tyle jednoznaczna, że w przypadku obydwu postanowień stosuje się tę samą procedurę. Jednakże pewnym kłopotem może być wybór sposobu przyjęcia decyzji przez Radę, w przypadku gdy w jednym filarze musiałaby być procedura jednomyślna, a w drugim większościowa. W takiej sytuacji należy spodziewać się, że Rada przyjmie zasadę głosowania jednomyślnego. Problemy może rodzić też sytuacja, w której umowa międzynarodowa reguluje jednocześnie materie podlegające Traktatowi ustanawiającemu Wspólnotę Europejską i wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa. Wówczas podstawą nie może być tylko art. 24 TUE, lecz także art. 300 TWE. Nie jest jasne, kto będzie stroną takiej umowy: Unia Europejska i Wspólnota Europejska, sama Unia Europejska, Unia Europejska plus Wspólnota Europejska i państwa członkowskie. Ze względu na kompetencje Wspólnoty Europejskiej, których zdolność traktatowa Unii z mocy art. 24 nie wyłącza, należy przypuszczać, że umowa zostanie zawarta przez Unię i Wspólnotę, gdy kompetencja Wspólnoty będzie wyłączna, bądź przez nie razem z państwami członkowskimi, gdy kompetencja Wspólnoty będzie niewyłączna. Dalszym problemem jest tryb zawarcia takiej umowy. Łączne stosowanie art. 24 i 300 byłoby możliwe na etapie negocjacji, trudniejsze w przypadku konieczności podjęcia decyzji. Wydanie dwóch decyzji nie wchodzi w grę. Możliwe byłoby tylko podjęcie decyzji przez odrębne głosowanie nad poszczególnymi częściami umowy. Tylko ta część umowy, która mieściłaby się w sferze stosowania Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, podlegałaby jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości. W razie wątpliwości w zakresie rozgraniczenia materii na mocy art. 47 TUE właściwy byłby Trybunał Sprawiedliwości.

7. Duża część art. 24 dotyczy procedury zawierania umów międzynarodowych w II filarze. W przypadku umów mieszczących się przedmiotowo w sferze II filara procedura ta wyłącza stosowanie art. 300 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Artykuł 24 reguluje materie od chwili podjęcia decyzji w sprawie wszczęcia rokowań. Niemniej wskazuje też, że najpierw trzeba podjąć decyzję, czy zawarcie umowy międzynarodowej jest niezbędne do wykonania tytułu V Traktatu o Unii Europejskiej bądź, konkretnie, wspólnego działania lub wspólnego stanowiska. W pierwszym przypadku decydentem politycznym może być Rada Europejska lub Rada, w drugim natomiast Rada (potrzeba wykonania umownego działania lub stanowiska powinna być nim wyartykułowana, a zatem będzie to decyzja zawarta w akcie prawnym). Formalnie między decyzją o potrzebie zawarcia umowy a decyzją o wszczęciu rokowań nie ma automatyzmu. Rada bowiem może podjąć decyzję o rozpoczęciu negocjacji. Ma więc w pewnym stopniu uprawnienie dyskrecjonalne.

8.Artykuł 24 stanowi, że decyzję prawną o wszczęciu rokowań podejmuje jednomyślnie Rada Unii Europejskiej. Jeżeli jednak umowa ma wykonać wspólne działanie lub wspólne stanowisko, Rada przyjmuje decyzję większością kwalifikowaną głosów na zasadach określonych w art. 23 ust. 2 TUE. Oznacza to wszakże również, że każdy członek Rady może sprzeciwić się podjęciu decyzji większościowo i zażądać, aby sprawa została odesłana do Rady Europejskiej, która jednomyślnie ustali, co dalej. Znaczy to także, że większość kwalifikowana głosów nie może mieć zastosowania do umów mających implikacje wojskowe lub w sferze polityki obronnej. Decyzja o wszczęciu rokowań upoważnia Prezydencję do ich prowadzenia. Mimo że art. 24 nie mówi o tym wyraźnie, upoważnienie takie z pewnością określa zakres przedmiotowy, a także wskazuje, jakich czynności w procedurze zawierania umowy będzie mogła dokonać Prezydencja. W miarę potrzeby Prezydencję wspiera Komisja. Z procedury negocjowania umowy wyłączony jest Parlament Europejski.

9. Umowy w II filarze podpisuje i zawiera Rada, chociaż w pierwszej kwetii przepis milczy. Jest to, podobnie jak w filarze I, jej uprawnienie wyłączne. Rada czyni to jednomyślnie, chyba że działa w wykonaniu wspólnego stanowiska bądź wspólnego działania. Jednak zawarcie umowy zaleca Prezydencja, i to niezależnie od tego, kto umowę negocjował. Zasady głosowania w Radzie są tu identyczne jak wówczas, gdy Rada podejmuje decyzje o wszczęciu rokowań. Inaczej niż w przypadku art. 300 ust. 6 TWE art. 24 nie przewiduje poddania Trybunałowi Sprawiedliwości kontroli prewencyjnej umowy, która miałaby być zawarta przez Unię, co do jej zgodności z Traktatem. Z procedury wiązania wyłączony jest Parlament Europejski. Jak wynika z praktyki, sposobem związania się umową przez Unię jest jej podpisanie.

10. Dla obowiązywania umów podstawowe znaczenie ma ich moc wiążąca. Kwestii tej dotyczą ust. 5 i 6 art. 24. Pierwszy z nich mówi o związaniu państw członkowskich. Z przepisu traktatowego można wysnuć wniosek, że generalnie umowy zawarte przez Unię w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa wiążą państwa członkowskie, chyba że przedstawiciel państw w Radzie złoży oświadczenie, iż uprzednio państwo to musi przeprowadzić krajową procedurę związania. Działa zatem wzruszalne domniemanie związania państw. Zasadą jest więc związanie państwa członkowskiego umową zawartą przez Radę. Związanie to działa zarówno w stosunku do partnera Unii, jak i w stosunku do Unii, ponieważ państwa członkowskie zobowiązane są do solidarnego przestrzegania prawa ustanowionego na mocy tytułu V Traktatu i unikania zachowań podważających postrzeganie Unii jako zwartej siły w stosunkach międzynarodowych (art. 11 ust. 2). Państwa ponoszą zatem odpowiedzialność prawną za niewykonywanie lub wadliwe wykonywanie umowy tak wobec stron umowy, jak i wobec Unii jako takiej. Zarazem związanie państwa umową zawartą na mocy art. 24 nie może być jednak rozumiane jako podstawa do automatycznego wywierania skutków wewnątrz krajowego porządku prawnego. O tym decyduje bowiem prawo konstytucyjne poszczególnych państw członkowskich.

11. Państwa członkowskie mogą wszakże uwolnić się od obowiązku przestrzegania umowy zawartej przez Unię, jeśli złożą odpowiednie oświadczenie. Powinno ono zawierać zastrzeżenie, że związanie będzie możliwe dopiero po przeprowadzeniu odpowiedniej procedury krajowej. Oświadczenie takie należy złożyć przed podjęciem decyzji przez Radę o zawarciu umowy. Uwalnia ono państwo oświadczające od ewentualnej odpowiedzialności za naruszenie umowy. W razie milczenia z chwilą podjęcia decyzji o zawarciu umowy wszystkie państwa członkowskie zostają nią związane automatycznie. Jeżeli jednak państwo członkowskie składa zastrzeżenie, umowa nie wiąże państw członkowskich dopóty, dopóki nie zostaną w tym państwie dopełnione procedury konstytucyjne. Jednakże państwa, które pragną ją stosować, mogą uzgodnić, że umowa będzie przez nie stosowana tymczasowo. Stosowanie tymczasowe dotyczy stosunków ze stroną umowy zawartej przez Unię. Nie narusza to wszakże związania umową instytucji Unii Europejskiej.

12. Umową zawartą na mocy art. 24 związane automatycznie i bezwarunkowo są instytucje Unii Europejskiej. Związanie takie będzie aktualne jednakże tylko wtedy, gdy zachowane będą warunki materialne i formalne określone w art. 24. Pojęcie instytucji należy pojmować szeroko. Nie będą to tylko instytucje w rozumieniu art. 7 ust. 1 TWE, lecz także wszelkie organy i jednostki organizacyjne działające w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (w tym Wysoki Przedstawiciel, Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, Jednostka Planowania i Wczesnego Ostrzegania).

13. Do początków 2004 r. Unia Europejska podpisała lub zawarła na podstawie art. 24 ponad 30 umów. Tylko jedna z nich została zawarta z organizacją międzynarodową (umowa z 14.3.2003 r. o bezpieczeństwie informacji zawarta z NATO). Stroną pozostałych są państwa trzecie. Umowy z państwami dotyczą działania misji monitoringowych w Jugosławii (umowa z 25.4.2001 r. w sprawie działania Misji Monitoringowej Unii Europejskiej (EUMM) w Federacyjnej Republice Jugosławii), w Macedonii (umowa z 31.8.2001 r. w sprawie działania Misji Monitoringowej Unii Europejskiej (EUMM) w byłej jugosłowiańskiej Republice Macedonii), w Albanii (umowa z 28.3.2003 r. w sprawie działania Misji Monitoringowej Unii Europejskiej (EUMM) w Republice Albanii), misji policyjnych w Bośni i Hercegowinie (umowa z 4.10.2002 r. w sprawie działania Misji Policyjnej Unii Europejskiej (EUPM) w Bośni i Hercegowinie; także umowy z Bułgarią z 9.1.2003 r., Cyprem z 10.12.2002 r., Czechami z 11.12.2002 r., Estonią z 18.12.2002 r., Islandią z 10.12.2002 r., Litwą z 11.12.2002 r., Łotwą z 12.12.2002 r., Norwegią z 19.12.2002 r., Rumunią z 16.12.2002 r., Słowacją z 31.7.2003 r., Słowenią z 18.12.2002 r., Szwajcarią z 11.12.2002 r., Turcją z 20.12.2002 r., Ukrainą z 23.12.2002 r. i Węgrami z 13.12.2002 r., wszystkie umowy w sprawie udziału tych państw w misji policyjnej Unii zawarte jedną decyzją Rady, oraz umowa z 24.2.2003 r. z Polską i z Federacją Rosyjską z 24.7.2003 r. ) oraz w Macedonii (umowa z 11.12.2003 r. w sprawie statusu i działania Misji Policyjnej Unii Europejskiej (EUPOL Proxima) w byłej jugosłowiańskiej Republice Macedonii; także umowy dotyczące udziału państw trzecich w misji zawarte z: Ukrainą z 8.7.2004 r., Szwajcarią z 14.7.2004 r., Norwegią z 9.9.2004 r. - wszystkie zawarte decyzjami Rady z 5.7.2004 r.; umowa z Turcją z 10.9.2004 r., zawarta decyzją Rady z 19.7.2004 r.), a także przeprowadzenia operacji wojskowych w Macedonii (umowa w sprawie statusu sił Unii Europejskiej (EUF) w byłej jugosłowiańskiej Republice Macedonii; a także umowy dotyczące udziału sił zbrojnych państw w siłach Unii Europejskiej zawarte 28.7.2003 r. z Estonią, 4.9.2003 r. z Turcją, 9.9.2003 r. z Litwą, 15.10.2003 r. z Polską, 7.11.2003 r. z Rumunią, 19.12.2003 r. ze Słowacją) oraz w Kongu (umowa w sprawie udziału Cypru w siłach Unii Europejskiej (EUF) w demokratycznej Republice Konga z 1.10.2003 r.), a także w Bośni i Hercegowinie (operacja ALTHEA; umowa dotycząca udziału Szwajcarii w operacji 22.12.2004 r. ) oraz umowa z Marokiem w tym samym przedmiocie z 1.2.2005 r.

Trzy umowy regulują ponadto zagadnienia międzynarodowej współpracy karnej. Są to: 1) umowa z 25.6.2003 r. w sprawie ekstradycji między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki; 2) umowa z 25.6.2003 r. w sprawie wzajemnej pomocy prawnej między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki ; 3) umowa między Unią Europejską a Republiką Islandii i Królestwem Norwegii w sprawie stosowania niektórych postanowień Konwencji z 29.5.2000 r. w sprawie wzajemnej pomocy w sprawach karnych między państwami członkowskimi oraz Protokołu do niej z 2001 r. Ponadto, jedna umowa dotyczy włączenia Szwajcarii w dorobek Schengen. Jej stronami są Unia Europejska, Wspólnota Europejska i Konfederacja Szwajcarska (zob. komentarz do art. 38 TUE).

14. Znakomita większość umów międzynarodowych zawartych przez Unię była negocjowana bądź przez Prezydencję samodzielnie (umowy z Federacją Jugosłowiańską z 2001 r., Macedonią z 2001 r., Bośnią i Hercegowiną z 2002 r., Albanią z 2003 r., a także w sprawie udziału w misji policyjnej w Bośni i Hercegowinie szeregu państw, na zawarcie których wyrażono zgodę decyzją Rady z 2002 r., oraz z Polską z 2003 r., Rosją z 2003 r.), bądź przy pomocy Wysokiego Przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (którego ogólną legitymacją do działania jest art. 26 TUE; umowa z Macedonią w sprawie ustanowienia misji EUPOL oraz umowy dotyczące udziału w misji Szwajcarii, Ukrainy, Norwegii i Turcji, z NATO, w sprawie udziału Cypru w misji wojskowej w Kongu, umowa ze Szwajcarią oraz z Marokiem o udziale w misji wojskowej ALTHEA). Komisja wspierała Prezydencję jedynie w przypadku umów podpisanych łącznie na podstawie art. 24 i 38 (ze Stanami Zjednoczonymi oraz z Norwegią i Islandią oraz ze Szwajcarią). W kilku wypadkach doszło też do upoważnienia Wysokiego Przedstawiciela przez Radę do prowadzenia rokowań (umowy dotyczące udziału w operacji wojskowej w Macedonii zawarte z Polską, Litwą i Słowacją, a także Rumunią).

15. Umowy dotyczące misji monitoringowych, misji policyjnych i misji wojskowych zostały zawarte w wykonaniu upoważnień ujętych we wspólnych działaniach. Inaczej jest w przypadku umowy zawartej z NATO, a także umów z zakresu międzynarodowej współpracy karnej, kiedy to korzystano wprost z upoważnienia traktatowego.

16. Umowy dotyczące misji monitoringowych, misji policyjnych i misji wojskowych opierają się na bardzo zbliżonym schemacie. Większość dotychczasowych umów tego typu określa mandat misji, jej status w państwie przyjmującym, skład, uzbrojenie i ubiór członków misji, odpowiedzialność i dowodzenie, zasady podróżowania i transportu, komunikacji, przywileje i immunitety misji, zakwaterowanie, wejście w życie. Jedynie w przypadku umów dotyczących misji policyjnej EUPOL Proxima w Macedonii oraz misji wojskowej w Macedonii schemat ten zostaje złamany na rzecz nowego układu materii. Umowy te określają zakres stosowania i definicje oraz zawierają postanowienia ogólne, zasady identyfikacji personelu, zasady przekraczania granic, poruszania się i obecności w państwie przyjmującym, immunitetów i przywilejów misji i personelu, zatrudniania w misji personelu z państwa przyjmującego, bezpieczeństwa, ubioru i uzbrojenia, współpracy i dostępu do informacji, udostępnienia lokali dla misji i zawierania kontraktów, ochrony środowiska i dziedzictwa kulturalnego (tylko w przypadku umowy w sprawie misji wojskowej), przewożenia zmarłych członków misji, możliwości ustanawiania przez dowódcę sił zbrojnych Unii jednostek policyjnych (tylko w przypadku umowy w sprawie misji wojskowej), komunikacji, roszczeń z tytułu śmierci i szkód, rozstrzygania sporów (przewiduje się dyskusje we Wspólnej Grupie Koordynacyjnej, a środkiem rozstrzygania sporów dotyczących wykładni i stosowania umowy mają być środki dyplomatyczne, co jednak może, stosownie do uzgodnień stron, wykraczać poza rokowania), implementacji umowy, zwłaszcza w kwestii przywilejów i immunitetów, wejścia w życie i wygaśnięcia umowy. Podobnie standaryzowaną postać mają umowy odnoszące się do udziału państw trzecich w misji. Ustalają one ramy udziału, personel oddelegowany, jego status, odpowiedzialność i dowodzenie, klasyfikację informacji, wkład w koszty utrzymania misji, możliwość wypowiedzenia w razie nieprzestrzegania zobowiązań, wejście w życie.

17. Umowy dotyczące misji monitoringowych, misji policyjnych i misji wojskowych wchodzą w życie w zasadzie wraz z ich podpisaniem (przypadki umów w sprawie misji monitoringowej w Jugosławii, Macedonii, misji policyjnej w Bośni i Hercegowinie) bądź złożenia pisemnej notyfikacji o dopełnieniu wewnętrznych procedur przez stronę nieunijną (kazus umowy w sprawie misji monitoringowej w Albanii, umowy w sprawie misji policyjnej EUPOL Proxima w Macedonii; takie rozwiązanie przyjęto też w zasadzie w umowach z zakresu międzynarodowej współpracy karnej). Postanowienia są stosowane tymczasowo przez państwa przyjmujące misję od chwili jej rozpoczęcia (kazus albański oraz umowy dotyczące udziału w misji EUPOL Proxima - od chwili podpisania). Takie rozwiązanie znajduje wyraźne umocowanie w odpowiednich postanowieniach tych umów. Obowiązują one bezterminowo (wyjątek - kazus umowy dotyczącej misji policyjnej w Bośni i Hercegowinie, w której ustalono, iż obowiązuje ona przez czas trwania misji, oraz umów w sprawie ustanowienia misji policyjnej EUPOL Proxima w Macedonii i misji wojskowej w tym państwie; postanowiono tam, że umowa będzie obowiązywała do wyjazdu ostatniej części misji i całego jej personelu). Umowy wygasają wskutek wypowiedzenia wynikającego z oświadczenia złożonego drugiej stronie 2 miesiące przed wygaśnięciem, w którym wyraża się zamiar położenia kresu misji. Takie rozwiązanie przyjęto także w umowach z dziedziny międzynarodowej współpracy karnej, z wyjątkiem umowy z Islandią i Norwegią, w której zaakceptowano postanowienia specyficzne.

18. Umowy dotyczące udziału w misjach Unii Europejskiej wchodzą w życie także wraz z podpisaniem. Obowiązują przez okres wnoszenia wkładu państw trzecich w misję Unii. Mogą one jednak wygasać wskutek naruszenia traktatu przez drugą stronę, zgłaszając stosowne oświadczenie w terminie 2 miesięcy. Umowy nie nakazują, aby to naruszenie było istotne w rozumieniu art. 60 ust. 3 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów. Jednak tylko takie naruszenie może wchodzić w grę. W przeciwnym wypadku byłoby łatwo zaprzeczyć efektywnemu działaniu umowy. Termin 2 miesięcy należy liczyć od daty naruszenia. Zdumiewające rozwiązanie przyjęto w umowie w sprawie udziału Rosji w misji policyjnej w Bośni i Hercegowinie. Do umowy bowiem nie wpisano w ogóle klauzuli dotyczącej wejścia w życie. Nie ma tutaj również klauzuli wypowiedzenia analogicznej do klauzul istniejących w innych umowach.

19. Artykuł 24 TUE ani umowy w praktyce zawierane nie przewidują jurysdykcji sądowej Trybunału Sprawiedliwości.

Artykuł 25. [Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa] - Cezary Mik

1.Artykuł 25 ustanawia Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, określa jego pozycję ustrojową w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, funkcje i kompetencje. Artykuł 25 zawdzięcza swą obecną postać Traktatowi nicejskiemu, który nadając mu nowe brzmienie, dokonał przekształcenia Komitetu Politycznego w Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa oraz rozszerzył zakres jego zadań i kompetencji (akapity 2 i 3).

2. Jako sukcesor Komitetu Politycznego, Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa nie jest nowym organem. Komitet Polityczny powstał bowiem już w okresie Europejskiej Współpracy Politycznej, w ramach procesu jej instytucjonalizacji. O jego powstaniu zdecydowano w raporcie z 27.10.1970 r. tworzącym podstawy Współpracy Politycznej (tzw. Komitet Davignon). Według ówczesnych ustaleń Komitet składał się z dyrektorów politycznych ministerstw spraw zagranicznych państw członkowskich i miał zbierać się co najmniej raz na miesiąc. Zgodnie z raportem londyńskim z 13.10.1981 r. Komitet został zobowiązany do regularnych (cztery razy w roku) konsultacji z Parlamentem Europejskim. Podstawy prawne Komitetu Politycznego stworzył Jednolity Akt Europejski. Zgodnie z art. 30 ust. 10 lit. c i d Komitet spotyka się regularnie na szczeblu dyrektorów politycznych ministerstw spraw zagranicznych. Celem tych spotkań było nadawanie niezbędnego rozmachu i utrzymanie ciągłości Europejskiej Współpracy Politycznej oraz przygotowanie debat ministrów w Radzie. Komitet mógł również być zwoływany w ciągu 48 godzin na spotkania nadzwyczajne. Komitet Polityczny sprawował też nadzór nad funkcjonowaniem Europejskiej Grupy Korespondentów i wydawał wytyczne dla grup roboczych (ust. 10 lit. e i f). Traktat z Maastricht wkomponował Komitet Polityczny w strukturę organizacyjną II filara, chociaż nie poświęcił mu odrębnego postanowienia (art. J.8 ust. 5). Ówczesny przepis traktatowy stanowił, że z zastrzeżeniem roli COREPER Komitet obserwuje sytuację międzynarodową w dziedzinach objętych II filarem i przyczynia się do określenia polityk, wydając opinie dla Rady na jej żądanie lub z inicjatywy własnej. Zastrzeżenie dokonane w odniesieniu do COREPER zapewniło mu dominującą rolę w przygotowywaniu aktów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa dla Rady i stanowiło zerwanie z dotychczasową wyłącznością kompetencyjną Komitetu Politycznego w sferze współpracy politycznej. Komitet miał również sprawować nadzór nad wykonywaniem uzgodnionych polityk, jednak z zachowaniem kompetencji Prezydencji. Traktat z Amsterdamu, pomimo przebudowy wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, zachowuje ten przepis w dotychczasowym kształcie (usunięte zostaje tylko stwierdzenie, że Komitet składa się z dyrektorów politycznych), wyodrębniając go normatywnie (art. 25 TUE). Przy tym jednak trzeba zauważyć, że zgodnie z deklaracją nr 5 włączoną do Aktu końcowego Konferencji z 1997 r. państwa członkowskie zostały zobowiązane do zapewnienia, aby mógł on zbierać się w każdej chwili w przypadku kryzysu międzynarodowego lub innego nagłego wydarzenia, w najkrótszym terminie, na poziomie kierowników politycznych lub ich zastępców.

3. Przekształcenie Komitetu Politycznego w Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa jest wynikiem ewolucji. Jej początkiem stały się uzgodnienia przyjęte na posiedzeniu Rady Europejskiej w Helsinkach (10-11.12.1999 r.), na mocy których miał powstać nowy organ, obok Komitetu Politycznego, a mianowicie Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa. W wykonaniu tych decyzji Rada postanowiła, że Komitet ten powstanie jeszcze przed wynegocjowaniem Traktatu nicejskiego. W ten sposób, na podstawie art. 28 ust. 1 TUE w zw. z art. 207 TWE, podjęła ona najpierw 14.2.2000 r. decyzję ustanawiającą Tymczasowy Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa (z mocą obowiązującą od 1 marca). Decyzja ta została następnie zastąpiona decyzją Rady z 22.1.2001 r. ustanawiającą Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa. Na mocy art. 1 tej ostatniej decyzji Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa został uznany za jedną ze stałych formacji Komitetu, o którym mowa w art. 25 (Komitetu Politycznego). Jego rolę, tryb działania i funkcje określał załącznik do decyzji z 2001 r., stanowiącej powtórzenie ustaleń nicejskich Rady Europejskiej (art. 2). W załączniku stwierdzono natomiast, że Komitet może zbierać się na szczeblu dyrektorów politycznych (w Helsinkach postanowiono, że Komitet powinien działać na poziomie wyższych urzędników lub ambasadorskim; tak też stanowiła decyzja Rady z 2000 r., art. 1 ust. 1).

4. Z art. 25 TUE wynika, że Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa nie jest głównym organem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, lecz odgrywa rolę pomocniczą w stosunku do Rady. Komitet zatem wydaje opinie dla Rady, sprawuje pod jej kierunkiem funkcje kierownicze w zakresie operacji zarządzania kryzysowego i w tej sferze podejmuje decyzje na podstawie upoważnienia Rady. Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa nadzoruje też wprowadzanie w życie polityk uzgadnianych na poziomie Rady Europejskiej i Rady.

5.Artykuł 25 nie wypowiada się w kwestii składu Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa. Nie jest to jednak jeden ze składów Komitetu Politycznego, lecz organ jednolity.

6. Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa wykonuje trzy rodzaje funkcji: 1) funkcję analityczno-koncepcyjną (obserwowanie sytuacji międzynarodowej w dziedzinach objętych wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa oraz przyczynianie się do określenia kierunków polityki); 2) funkcję nadzorczą (nadzór nad wykonaniem przez państwa członkowskie uzgodnionych polityk); 3) funkcję operacyjną (na poziomie kontroli politycznej i kierownictwa strategiczno-politycznego oraz na poziomie decyzji wykonawczych).

7. W odniesieniu do funkcji analityczno-koncepcyjnej art. 25 akapit 1 stanowi, iż Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa obserwuje sytuację międzynarodową w dziedzinach objętych wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa (analiza) i przyczynia się do określania polityk (koncepcja). Sferą działania Komitetu jest każda dziedzina II filara, a więc także polityka bezpieczeństwa i obronna. Formalnym wyrazem wykonywania tej funkcji są opinie Komitetu kierowane do Rady. Komitet wydaje je na żądanie Rady lub ze swej inicjatywy. Opinie oczywiście nie mają charakteru wiążącego. Mogą być traktowane jedynie jako sugestie. Komitet wykonuje funkcję analityczno-koncepcyjną z zastrzeżeniem art. 207 TWE, a zatem z poszanowaniem funkcji COREPER oraz Wysokiego Przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz Sekretariatu Generalnego Rady. W pierwszym przypadku oznacza to w szczególności, że Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa nie wykonuje funkcji prawodawczej sensu largo (tak jak dotąd, zatem w zasadzie nie przygotowuje pod względem formalnym projektów aktów dla Rady) i nie jest odpowiedzialny za czuwanie nad legalnością działań oraz poszanowaniem zasad finansowych. W drugim znaczy to, iż Komitet nie może wkraczać w funkcję koncepcyjną Wysokiego Przedstawiciela, o której mowa w art. 26 TUE. Unikanie ewentualnych sporów kompetencyjnych z COREPER i Wysokim Przedstawicielem oraz Sekretariatem Generalnym wymusza kooperację.

8. Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa wykonuje również funkcję nadzorczą (art. 25 akapit 1 zd. drugie). Wiąże się ona z wykonywaniem przez państwa członkowskie uzgodnionych polityk. Komitet czyni to wszakże bez uszczerbku dla kompetencji Prezydencji i Komisji. W pierwszym przypadku oznacza to zwłaszcza, że Komitet nie może wkraczać w zadanie implementowania decyzji II filara, które spoczywa na Prezydencji i w które w pełni włączona jest Komisja (art. 18 ust. 2 i 4 TUE).

9. Trzecią funkcją Komitetu jest funkcja operacyjna. Funkcja ta zostaje włączona do art. 25 (jako akapity 2 i 3) przez Traktat nicejski. Polega ona na: 1) sprawowaniu kontroli politycznej nad operacjami zarządzania kryzysowego; 2) sprawowaniu strategicznego kierownictwa tych operacji; 3) z upoważnienia Rady wydaje decyzje w odniesieniu do tych operacji.

10. Dwie pierwsze formy wykonywania funkcji operacyjnej mają charakter wysoce polityczny. Chodzi tu o sprawowanie "kontroli politycznej" i "kierownictwa strategicznego" nad operacjami zarządzania kryzysowego. Komitet zatem pozbawiony jest możliwości podejmowania działań władczych, które rodziłyby skutki prawne. W wykonywaniu tych funkcji w zakresie spraw wojskowych Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa wspiera Komitet Wojskowy Unii Europejskiej ustanowiony decyzją Rady z 22.1.2001 r., który z kolei wspomaga w dziedzinie wczesnego ostrzegania, oceny sytuacji i planowania strategicznego w sferze zadań petersberskich oraz wykonywania polityk i decyzji tzw. Personel Wojskowy ustanowiony także decyzją Rady z 22.1.2001 r.

11. Funkcja operacyjna wiąże się także z upoważnieniem Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa do wydawania decyzji. Zgodnie z art. 25 akapit 3 upoważnienie to wydawane jest przez Radę. Upoważnienie ma charakter celowy: wiąże się z wykonywaniem operacji zarządzania kryzysowego. Jest ono ograniczone czasowo - działa jedynie w okresie trwania operacji zarządzania kryzysowego. Upoważnienie może dotyczyć wyłącznie podejmowania decyzji przez Komitet dotyczących kontroli politycznej i kierownictwa strategicznego operacji. Podkreśla to konkretny i jednostkowy charakter upoważnienia (nie jest to upoważnienie generalne czy też do stanowienia aktów normatywnych lub o zasięgu ogólnym). Przy tym nie może ono naruszać art. 47 TUE, co znaczy, że merytorycznie musi być ono ograniczone do II filara Unii Europejskiej. Z art. 25 akapit 3 nie wynika, gdzie takie upoważnienie może być zawarte. W praktyce jest ono umieszczane w jednoznacznym postanowieniu wspólnego działania Rady. Z praktyki wynika też, że niektóre decyzje Komitetu były publikowane w Dzienniku Urzędowym, w serii C, mimo iż niewątpliwie miały charakter prawnie wiążący. Przykładem upoważnienia i korespondującej z nim decyzji Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa jest wspólne działanie Rady nr 2003/92/WPZB w sprawie operacji wojskowej Unii Europejskiej w byłej jugosłowiańskiej Republice Macedonii, które w art. 8 upoważniło Komitet do ustanowienia Komitetu Wspierającego (ang. Committee of Contributors). Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa wydał stosowną decyzję 18.2.2003 r. Można jednak wskazać również, że Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa wydawał decyzje publikowane w Dzienniku Urzędowym w serii L. Przykładu dostarcza decyzja EUPOL KINSHASA/1/2004 z 9.12.2004 r. wydana na podstawie wspólnego działania Rady dotyczącego rozpoczęcia misji policyjnej w Kongu.

Artykuł 26. [Wysoki Przedstawiciel do spraw wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa] - Cezary Mik

1.Artykuł 26 jest postanowieniem względnie nowym, wprowadzonym do Traktatu o Unii Europejskiej na mocy nowelizacji amsterdamskiej. Nie został on zmieniony na mocy Traktatu z Nicei. Art. 26 wprowadza do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa nowe rozwiązanie instytucjonalne, nieznane V tytułowi Traktatu o Unii Europejskiej w jego wersji z Maastricht, a mianowicie Sekretarza Generalnego Rady - Wysokiego Przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Komentowane postanowienie spełnia dwie funkcje: ustala formalną rangę Wysokiego Przedstawiciela oraz precyzuje katalog jego podstawowych funkcji.

2. Pomysł stworzenia funkcji Wysokiego Przedstawiciela zgłosiła Francja jeszcze przed rozpoczęciem Konferencji Międzyrządowej z lat 1996-1997 (13.11.1995 r.), zmierzając do eliminacji niedoskonałości systemu rotacyjnego Prezydencji. Postulowała ona wówczas stworzenie autonomicznej instytucji Wysokiego Przedstawiciela Unii ("Monsieur PESC"), który sprawowałby swą funkcję od 3-5 lat. Ta propozycja spotkała się jednak z negatywną reakcją państw Beneluksu, Finlandii, Hiszpanii, Irlandii i Portugalii, które podniosły, że taka instytucja będzie miała ujemny wpływ na wykonywanie kompetencji zewnętrznych przez Komisję i na równowagę instytucjonalną. Mniejsze państwa zauważały również, że postulowana instytucja mogłaby łatwo zostać zdominowana przez duże państwa członkowskie. Ostateczna postać art. 26 jest efektem kompromisu politycznego, zaproponowanego przez Niemców i Włochów.

3. W odniesieniu do rangi Wysokiego Przedstawiciela art. 26 stanowi, że funkcję tę ma wykonywać Sekretarz Generalny Rady. W ten sposób Sekretarz Generalny nie jest już tylko ważnym urzędnikiem administracyjnym, zwierzchnikiem administracji Rady w postaci Sekretariatu Generalnego, lecz staje się wysokiej rangi funkcjonariuszem politycznym - Wysokim Przedstawicielem Unii Europejskiej ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

4.Artykuł 26 milczy w kwestii zasad powoływania Wysokiego Przedstawiciela. Z mocy art. 28 TUE ma tutaj zastosowanie art. 207 ust. 2 TWE, zgodnie z którym Sekretarz Generalny mianowany jest przez Radę większością kwalifikowaną głosów. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską nie przewiduje włączenia w tę procedurę Parlamentu Europejskiego. Jednak reg. 99 Regulaminu Parlamentu (wersja z lutego 2003 r.) przewiduje, że urzędujący Przewodniczący Rady i Przewodniczący Komisji zostaną zaproszeni przez Przewodniczącego Parlamentu Europejskiego do złożenia oświadczenia zgodnie z art. 21 TUE. Podobnie, zaraz po mianowaniu i jeszcze przed podjęciem obowiązków służbowych, nowy Wysoki Przedstawiciel zostanie zaproszony przez Przewodniczącego Parlamentu do złożenia oświadczenia oraz do udzielenia odpowiedzi na pytania ze strony właściwej komisji Parlamentu. Po wysłuchaniu oświadczeń i odpowiedzi na pytania komisja ta bądź deputowani będą mogli zaproponować Parlamentowi przyjęcie zaleceń. Pierwszego Wysokiego Przedstawiciela mianowała Rada Europejska na spotkaniu w Kolonii (3-4.6.1999 r.). Wysokim Przedstawicielem został Hiszpan, były Sekretarz Generalny NATO, Javier Solana Madariaga.

5. Formalnie Sekretarz Generalny - Wysoki Przedstawiciel wykonuje dwojakie zadania: administracyjne i merytoryczne. Jednak zgodnie z art. 207 ust. 2 TWE pierwsze z nich obciążają przede wszystkim Zastępcę Sekretarza Generalnego, który jest faktycznym przełożonym personelu Sekretariatu Generalnego. W ten sposób Wysoki Przedstawiciel może skoncentrować się na działalności merytorycznej w sferze II filara.

6. W dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Wysoki Przedstawiciel ma wspomagać Radę; ma to polegać przede wszystkim na przyczynianiu się "do formułowania, opracowania i wprowadzania w życie decyzji politycznych", a w stosownych przypadkach na prowadzeniu dialogu politycznego z podmiotami trzecimi, działając w imieniu Rady i na zlecenie Prezydencji. Postanowienie to z całą pewnością nie wyczerpuje funkcji Wysokiego Przedstawiciela w II filarze. Wspiera on bowiem jeszcze Prezydencję (art. 18 ust. 3; zob. komentarz), a także informuje Parlament Europejski i członków Rady o wykonywaniu wzmocnionej współpracy w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 27d; zob. komentarz). Ponadto, zgodnie z decyzją Rady ustanawiającą Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa z 22.1.2001 r., Wysoki Przedstawiciel utrzymuje uprzywilejowane stosunki z tym Komitetem i może mu przewodniczyć (jako taki przedstawia Radzie sprawozdania z działalności Komitetu), zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych. Wysoki Przedstawiciel kieruje również Centrum Sytuacyjnym. Zgodnie z Regulaminem Rady z 22.7.2002 r. może on również w razie potrzeby wnosić, aby Rada zwołała właściwy komitet lub grupę roboczą.

7. Z art. 26 wynika, że Wysoki Przedstawiciel ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa pełni dwie podstawowe funkcje: wspierania Rady w sprawach wspólnej polityki sensu stricto oraz prowadzenia dialogu politycznego. W pierwszym przypadku Wysoki Przedstawiciel nie działa samodzielnie w stosunkach międzynarodowych. Jego rola jest prima facie drugoplanowa. W rzeczywistości jednak formy wsparcia Rady, o których mówi art. 26, dowodzą, że znaczenie Wysokiego Przedstawiciela jest bardzo duże. Druga z funkcji wykonywana jest bezpośrednio, lecz jest uzależniona od mandatu Prezydencji. W obydwu przypadkach Wysoki Przedstawiciel zapewnia ciągłość działań w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa i jest elementem trwałości zaufania co do wspólnej polityki Unii w stosunkach z podmiotami trzecimi. W wykonywaniu tych zadań Wysokiego Przedstawiciela wspierają różne jednostki organizacyjne Sekretariatu Generalnego (zob. też komentarz do art. 28 TUE).

8. Wspomaganie Rady może sugerować, że rola Wysokiego Przedstawiciela zredukowana jest do funkcji doradczych. Jednak takiej konkluzji przeczą podane niewyczerpująco konkretne sposoby wykonywania wsparcia. Wysoki Przedstawiciel ma zatem zwłaszcza: 1) przyczyniać się do formułowania i opracowywania decyzji politycznych, 2) przyczyniać się do ich wprowadzania w życie. Wysoki Przedstawiciel został upoważniony do udzielania pomocy Radzie w każdej sprawie podlegającej wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa.

9. W ramach funkcji wspierania Rady, zwłaszcza w kontekście podejmowania i wykonywania decyzji politycznych, Wysoki Przedstawiciel pełni najpierw zadania koncepcyjne i projektowe. W wypełnianiu tego zadania wspiera go Jednostka Planowania i Wczesnego Ostrzegania, mimo że w pewnym zakresie ma ona też zadania samodzielne. Została ona ustanowiona w wykonaniu Deklaracji nr 6 przyjętej w Akcie Końcowym Konferencji Międzyrządowej z lat 1996-1997. Zgodnie z jej ówczesnym brzmieniem Jednostka Planowania i Wczesnego Ostrzegania ma zwłaszcza za zadanie: a) nadzorowanie i analizę postępów w dziedzinach, które wynikają ze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa; b) dostarczanie ocen interesów Unii w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz ustalanie dziedzin, na których wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa mogłaby głównie skupić się w przyszłości; c) dostarczanie w użytecznym czasie ocen i pilne ogłaszanie alarmu w przypadku wydarzeń lub sytuacji mogących mieć ważne reperkusje dla polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii, w tym potencjalnych kryzysów politycznych; d) wydawanie, na żądanie Rady lub Prezydencji albo z własnej inicjatywy, dokumentów prezentujących w szerszym zakresie opcje dotyczące przyszłej polityki i przedkładanie ich w ramach odpowiedzialności Przewodniczącego jako uwag do określenia polityki w ramach Rady; dokumenty te mogą zawierać analizy, zalecenia i strategie dla wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Deklaracja stanowi, że państwa członkowskie i Komisja wspierają proces planowania polityki, dostarczając w możliwie najszerszym zakresie stosowne informacje, w tym informacje poufne. Z drugiej strony mogą one kierować do jednostki sugestie co do prac, które należy podjąć. Deklaracja przewiduje także, że powinna zostać ustanowiona właściwa współpraca Jednostki z Komisją w sposób zapewniający pełną spójność z zewnętrzną polityką gospodarczą i polityką rozwoju Unii. W skład Jednostki wchodzi personel pochodzący z Sekretariatu Generalnego, państw członkowskich, Komisji i Unii Zachodnioeuropejskiej.

10. Wysoki Przedstawiciel ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa prowadzi również dialog polityczny z podmiotami trzecimi. Teoretycznie nie jest to jego zadanie stałe. Artykuł 26 mówi bowiem, że prowadzi on dialog "w stosownych przypadkach". W rzeczywistości jednak może to oznaczać każdą sytuację, gdy istnieje potrzeba polityczna, a z jakichś względów nie może lub nie chce działać Prezydencja. Jak wynika z art. 26, Wysoki Przedstawiciel prowadzi dialog w imieniu Rady. Jednak zlecenia udziela mu nie Rada, lecz Prezydencja. Ona zatem ustala zakres zlecenia. W przypadku gdy Wysoki Przedstawiciel uzyska upoważnienie, działa bezpośrednio. Może przy tym występować w stosunkach międzynarodowych samodzielnie lub delegować swoich wysłanników.

Artykuł 27. [Komisja] - Cezary Mik

1. Komisja była włączana w prace w sferze polityki zagranicznej i bezpieczeństwa od samego początku jej instytucjonalizacji. W konsekwencji już sprawozdanie luksemburskie z 27.10.1970 r. zawierało postanowienie, że Komisja będzie konsultowana w każdym przypadku, gdy decyzje podejmowane w ramach Współpracy Politycznej wpływałyby na działalność Wspólnot Europejskich. Sytuację tę utrzymano do Jednolitego Aktu Europejskiego. Artykuł 30 Aktu umocnił pozycję Komisji. Stanowił zatem, że jest ona w pełni włączana w prace Europejskiej Współpracy Politycznej (ust. 3 lit. b). Komisja wraz z Prezydencją została uznana za odpowiedzialną w dążeniu do zapewnienia i utrzymania zgodności polityki zewnętrznej Wspólnoty i Współpracy Politycznej (ust. 5). Państwa członkowskie i Komisję zobowiązano również do udzielania sobie wzajemnej pomocy i wymiany informacji oraz intensyfikacji współpracy między przedstawicielstwami państw i delegacjami Komisji w państwach trzecich i przy organizacjach międzynarodowych (ust. 9). Obecny kształt art. 27 nadał Traktat z Maastricht (wówczas art. J.9).

2. W sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa skład i organizacja Komisji w podstawowym zakresie są takie jak we Wspólnotach Europejskich (art. 28 ust. 1 TUE w zw. z art. 213-219 TWE). Nie oznacza to jednak, że Komisja nie starała się reagować organizacyjnie na powstanie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. W szczególności należy zauważyć, że z wejściem w życie Traktatu z Maastricht jednego z komisarzy oddelegowano do prowadzenia wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (został nim Holender, H. van den Broeck). Powstała także nowa dyrekcja generalna zajmująca się II filarem (DG 1A). Komisarz szybko jednak popadł w konflikty kompetencyjne z innymi członkami Komisji. W efekcie w 1995 r. dokonano ponownej reorganizacji służb Komisji, przywracając im tradycyjny kształt, tj. likwidując dyrekcję zajmującą się II filarem. Obecnie współpracą ze strukturami II filara zajmują się dyrekcje odpowiedzialne za stosunki zewnętrzne sensu largo.

3.Artykuł 27 określa pozycję Komisji we wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa co do zasady. Działa jednak jako lex generalis w stosunku do szczegółowych postanowień tytułu V. Na postanowienie to można zatem powołać się w każdym przypadku, gdy nie ma konkretnej normy określającej rolę Komisji we wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa. Rolę leges speciales spełniają liczne postanowienia traktatowe. Takim postanowieniem jest zwłaszcza art. 18 ust. 4, który gwarantuje Komisji w ramach tzw. Trójki włączenie w pełnym zakresie w wykonywanie zadań Prezydencji w sferze reprezentacji zewnętrznej Unii, wprowadzania w życie decyzji podejmowanych zgodnie z tytułem V, a także wyrażania stanowiska Unii w organizacjach międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych. Ponadto Komisja - w miarę potrzeby - będzie wspierała Prezydencję przy zawieraniu umów międzynarodowych na podstawie art. 24 TUE. Poza tym Komisja może być wezwana przez Radę do przedłożenia propozycji aktów zapewniających wykonanie wspólnego działania (art. 14 ust. 4). Jest ona też razem z Prezydencją zobowiązana do informowania Parlamentu Europejskiego o rozwoju wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 21). Komisja może zwracać się do Rady z pytaniami dotyczącymi II filara i przedkładać właściwe propozycje. Może również domagać się zwołania nadzwyczajnego posiedzenia Rady (art. 22). Komisja uczestniczy też w ustanawianiu wzmocnionej współpracy i w procedurze przystępowania do niej (art. 27c, 27e). Komisja uczestniczy w procedurze uchwalania budżetu II filara (art. 28). Przewodniczący Komisji jako członek Rady Europejskiej przyjmuje zasady i ogólne wytyczne oraz współtworzy wspólne strategie (art. 13 TUE). Komisja nie jest natomiast głównym inicjatorem stanowienia aktów prawnych. Tę rolę spełnia Rada, a zwłaszcza Prezydencja (art. 18 TUE). Nie jest też strażnikiem postanowień tytułu V (co najwyżej pośrednio, w kontekście stosowania sankcji - art. 60 i 301 TWE). Tę rolę spełnia Rada (art. 11 ust. 2 akapit 3 TUE), poniekąd Wysoki Przedstawiciel ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 26). Komisja nie negocjuje umów międzynarodowych, lecz jedynie wspiera w tym dziele Prezydencję (por. art. 24 TUE i art. 300 TWE).

4. Udział Komisji w pracach II filara Unii Europejskiej jest wypadkową następujących czynników: 1) międzyrządowego charakteru wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a więc dominacji Rady Europejskiej i Rady; 2) kompetencji zewnętrznych Wspólnoty Europejskiej, którymi w dużym zakresie zarządza Komisja Europejska; 3) znaczącej roli Komisji w negocjowaniu i zawieraniu umów międzynarodowych (art. 300 TWE); 4) wykonywania w imieniu Wspólnoty/Unii prawa legacji (art. 20 TUE); 5) współodpowiedzialności Komisji (ponosi ją razem z Radą; zob. jednak art. 13 ust. 3 akapit 3 TUE) za utrzymanie jedności i spójności działań zewnętrznych oraz działań zewnętrznych i wewnętrznych we wszystkich filarach Unii (art. 3 akapit 2 TUE). To wyjaśnia użyty w art. 27 zwrot, iż Komisja musi być w pełni włączana w prace podejmowane w II filarze.

5. Pełne włączenie w prace w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oznacza, że Komisja musi być obecna na każdym etapie funkcjonowania wspólnej polityki: jej planowania i przygotowania (przedstawiciele Komisji są włączeni w prace Jednostki Planowania i Wczesnego Ostrzegania - zob. komentarz do art. 26 TUE), tworzenia (w bardzo ograniczonym zakresie wszakże w sferze stanowienia aktów - zob. art. 13 TUE) oraz jej wykonywania.

Artykuł 27a. [Cel wzmocnionej współpracy. Warunki jej ustanowienia] - Cezary Mik

1.Artykuł 27a TUE to pierwszy z postanowień traktatowych poświęconych wzmocnionej współpracy w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Jest to nowe postanowienie wprowadzone Traktatem z Nicei, niemające swego poprzednika w wersji amsterdamskiej ściślejszej współpracy. Dotąd bowiem współpraca w węższym kręgu państw w II filarze Unii Europejskiej była niedopuszczalna. Jej substytutem było podejmowanie decyzji w ramach tzw. konstruktywnego powstrzymania się od głosu, które umożliwiało wyłączenie się państwu członkowskiemu z obowiązku przestrzegania aktów II filara, bez uniemożliwienia jego uchwalenia.

2.Artykuł 27a ma charakter zasadniczy dla ustanowienia i działania wzmocnionej współpracy w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Wskazuje on cele i kryteria współpracy w II filarze, a także zasady stosowania ogólnych postanowień o wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa tamże.

3. W ust. 1 komentowane postanowienie stanowi, iż współpraca może zostać ustanowiona tylko wtedy, gdy jej celem jest ochrona wartości i służba interesom Unii jako całości przez potwierdzanie jej tożsamości jako zwartej siły na arenie międzynarodowej. W ten sposób podkreśla się, że wzmocniona współpraca musi ściśle wpisywać się w politykę międzynarodową prowadzoną przez Unię i nie może prowadzić do rozbicia jej wizerunku międzynarodowego (tożsamości) jako zwartej siły. Więcej, musi ona potwierdzać taki wizerunek Unii. Ustęp 1 art. 27a jest zatem przedłużeniem zasady spójności działania Unii w szeroko pojętych stosunkach zewnętrznych (zob. art. 3 TUE wraz z komentarzem).

4.Artykuł 27a określa także trzy kryteria współpracy w II filarze (ust. 1). Są one naturalną konsekwencją celów takiej współpracy. Zaliczono do nich konieczność poszanowania: 1) zasad, celów, ogólnych kierunków i spójności wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz decyzji podjętych w ramach tej polityki; 2) kompetencji Wspólnoty Europejskiej; 3) spójności między całością polityk Unii a jej działaniami zewnętrznymi. Kryteria te, pomimo milczenia przepisu, należy uważać za dodatkowe w stosunku do tych, które są wymienione w art. 43 TUE. W przeciwnym przypadku listę kryteriów z art. 43 należałoby uważać za zbędną. Pierwsze z kryteriów wskazuje, że wzmocniona współpraca w II filarze ma być "wartością dodaną" do tego, co już stanowi wspólną politykę. Nie może zatem podważać jej fundamentów określonych zasadami, celami, ogólnymi kierunkami. Nie może również uchybiać jej spójności. Wzmocniona współpraca musi się również zawierać w II filarze, a zatem w sferze polityki zagranicznej oraz polityki bezpieczeństwa. Przy tym, jak wynika z art. 27b zd. drugie, nie może ona dotyczyć spraw mających implikacje wojskowe lub obronne. Nie może też wkraczać w dziedziny przypisane kompetencyjnie Wspólnocie Europejskiej (zob. art. 3-4 TWE). Wreszcie wzmocniona współpraca w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa musi zapewnić, że między całością polityk Unii (zwłaszcza w jej filarach I i III) a jej działaniami zewnętrznymi zachowana zostanie spójność, co jest szczególnym refleksem art. 3 TUE.

5.Artykuł 27a stanowi również w ust. 2, że do wzmocnionej współpracy stosują się w zasadzie postanowienia dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a więc art. 11-27 oraz art. 27b-28. Jednak postanowienia te nie mają zastosowania w zakresie, w jakim stanowią tak art. 27c oraz art. 43-45. Oznacza to, że szczególne reguły w ramach współpracy wiążą się w szczególności z jej ustanawianiem (art. 27c, 43, 43a), przystępowaniem do niej (art. 43b w zw. z art. 27e), działaniem jej aktów i decyzji (art. 44).

Artykuł 27b. [Zakres wzmocnionej współpracy] - Cezary Mik

1.Artykuł 27b należy do nowych postanowień traktatowych, włączonych do Traktatu o Unii Europejskiej na mocy Traktatu z Nicei. Reguluje on dwie kwestie: podstawy prawnej wzmocnionej współpracy oraz wyłączenia z jej zakresu określonych materii należących do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

2. Komentowane postanowienie wskazuje, że jedynymi dopuszczalnymi podstawami wzmocnionej współpracy są wspólne stanowiska i wspólne działania. Wzmocnionej współpracy nie można zatem ustanowić na podstawie np. wspólnej strategii, deklaracji Rady Europejskiej lub Rady Unii Europejskiej, a także umowy z państwami trzecimi.

3. Wzmocniona współpraca może objąć co do zasady całą sferę wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Jednakże nie może dotyczyć spraw mających implikacje wojskowe lub w dziedzinie obrony. W ten sposób wyłączona jest współpraca w wojskowej sferze wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony.

Artykuł 27c. [Tryb ustanawiania wzmocnionej współpracy] - Cezary Mik

1. Trzecim z rzędu postanowieniem dotyczącym wzmocnionej współpracy w II filarze Unii Europejskiej jest art. 27c. Reguluje on tryb ustanawiania wzmocnionej współpracy, stanowiąc lex specialis w stosunku do ogólnego trybu działania w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

2. Inicjatywa ustanowienia współpracy należy, jak zwykle, do co najmniej 8 państw członkowskich (ust. 1 w zw. z art. 43 lit. g). Postępowanie wszczyna wniosek zainteresowanych państw złożony do Rady Unii Europejskiej.

3. Rada przekazuje wniosek Komisji w celu zaopiniowania oraz Parlamentowi Europejskiemu do wiadomości. To zróżnicowanie udziału Komisji i Parlamentu jest wyrazem ich różnej pozycji w systemie instytucjonalnym II filara. Ponadto bardziej znaczący udział Komisji w tym przypadku jest następstwem jej obowiązku zapewnienia spójności działań całej Unii. W efekcie, jak stanowi art. 27c ust. 2, przedmiotem opinii Komisji jest w szczególności sprawa spójności zamierzonej wzmocnionej współpracy z politykami Unii. Opinia Komisji nie jest oczywiście wiążąca dla Rady. Jednak uchybienie wymogowi poddania wniosku zaopiniowaniu może być uznane za istotne uchybienie proceduralne, które mogłoby doprowadzić do unieważnienia aktu Rady.

4. Upoważnienia udziela ostatecznie Rada Unii Europejskiej, czyniąc to w trybie art. 23 ust. 2 akapity 2 i 3 i z poszanowaniem art. 43-45. Oznacza to, że Rada podejmuje decyzję, stanowiąc większością kwalifikowaną głosów. Decyzja upoważniająca (forma jej nie jest definitywnie ustalona) przyjmowana jest w pełnym składzie Rady. Warunkiem formalnym upoważnienia jest stwierdzenie w ramach Rady, że nie jest możliwe w rozsądnym czasie osiągnięcie celów przypisanych współpracy w zwykłym trybie (zob. art. 43a). Decyzja musi gwarantować otwarcie współpracy na państwa nieuczestniczące we współpracy (art. 43b). Trzeba w niej rozstrzygnąć także zasady finansowania współpracy, co może oznaczać przyjęcie reguły, iż z budżetu Wspólnot Europejskich finansowane są tylko wydatki administracyjne, albo reguły, że finansowane są z niego wszystkie wydatki. W drugim przypadku decyzja musi być podjęta jednomyślnie, a ponadto będzie wymagana konsultacja z Parlamentem Europejskim (zob. art. 44a).

Artykuł 27d. [Rola Wysokiego Przedstawiciela do spraw wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa we wzmocnionej współpracy] - Cezary Mik

Artykuł 27d jest nowym postanowieniem traktatowym, wprowadzonym na mocy Traktatu z Nicei. Dotyczy on roli Sekretarza Generalnego Rady - Wysokiego Przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w sferze wzmocnionej współpracy. Tym samym uzupełnia zwłaszcza art. 26 TUE. Wysoki Przedstawiciel został zatem zobowiązany do tego, aby w szczególności informował na bieżąco Parlament Europejski i wszystkich członków Rady (w praktyce zwłaszcza tych, którzy reprezentują państwa nieuczestniczące we współpracy) o wykonywaniu wzmocnionej współpracy w sferze II filara Unii Europejskiej. Wykonując to zadanie, Wysoki Przedstawiciel nie może uchybiać kompetencjom Komisji.

Artykuł 27e. [Przystąpienie do wzmocnionej współpracy] - Cezary Mik

1.Artykuł 27e jest ostatnim z postanowień traktatowych dotyczących wzmocnionej współpracy ustanawianej w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Podobnie jak poprzednie postanowienia jest to przepis wprowadzony do Traktatu o Unii Europejskiej mocą Traktatu z Nicei. Artykuł 27e stanowi klauzulę akcesji do wzmocnionej współpracy, będąc lex specialis wobec art. 43b. Klauzula ta określa w szczególności tryb przystępowania do wzmocnionej współpracy.

2. Zgodnie z art. 27e inicjatywa przyłączenia się do współpracy należy do zainteresowanego państwa członkowskiego. W celu przystąpienia państwo takie notyfikuje swój zamiar Radzie. Ponadto powiadamia ono równocześnie Komisję, aby mogła przedstawić Radzie w terminie 3 miesięcy opinię w sprawie przystąpienia. Opinia ta nie ma charakteru wiążącego. Rada zobowiązana jest podjąć decyzję w terminie 4 miesięcy od otrzymania notyfikacji. Decyzja może być odmowna, pozytywna bądź zawieszająca bieg procedury akcesyjnej. W przypadku gdy decyzja jest pozytywna, Rada może w niej określić szczegółowe rozwiązania, jakie uzna za niezbędne, co może oznaczać np. ustalenie okresu przejściowego, kiedy to będą obowiązywały szczególne zasady. W sytuacji gdy decyzja zawiesza bieg postępowania akcesyjnego, Rada musi ją uzasadnić i wskazać termin ponownego rozważenia wniosku o przystąpienie do wzmocnionej współpracy. Rada podejmuje decyzję większością kwalifikowaną głosów, stanowiąc w węższym kręgu, tj. jako Rada wzmocnionej współpracy. Oznacza to, że większość kwalifikowana obliczana jest w stosunku do członków Rady wzmocnionej współpracy. Decyzja o przyjęciu państwa do wzmocnionej współpracy musi być wydana w zgodzie z decyzją ustanawiającą współpracę i w poszanowaniu decyzji wykonawczych, a także z uwzględnieniem zasady otwartości (zob. art. 43b z komentarzem).

Artykuł 28. [Stosowanie postanowień TWE do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Finansowanie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa] - Cezary Mik

1.Artykuł 28 TUE dotyczy dwóch zagadnień: stosowania postanowień wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz finansowania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Zagadnienia te zostały wpisane do jednego przepisu, chociaż z powodzeniem mogły zostać rozdzielone. Postanowienia Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, które mają mieć zastosowanie w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, dotyczą wyłącznie kwestii instytucjonalnych (organizacji, trybu działania Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji oraz dostępu do ich dokumentów, a także reżimu językowego) i nie są bezpośrednio związane ze sprawami finansowymi. Artykuł 28 został wprowadzony Traktatem z Maastricht, lecz obecną wersję zawdzięcza Traktatowi z Amsterdamu. Ten ostatni zmodyfikował zwłaszcza zagadnienie finansowania wspólnej polityki. W szczególności w zasadzie nowy jest obecny ust. 3.

2. Regulacja zawarta w tytule V Traktatu o Unii Europejskiej nie ma charakteru wyczerpującego, zwłaszcza jeśli chodzi o kwestie instytucjonalne. W konsekwencji art. 28 ust. 1 nakazuje stosowanie do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa postanowień art. 189, 190, 196-199, 203, 204, 206-209, 213-219, 255 i 290 TWE. Oznacza to przede wszystkim, że tam gdzie w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa mówi się o aktywności Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, należy mieć świadomość, że ich skład, organizacja i częściowo tryb działania (wewnętrzny) określone są przez postanowienia Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W ten sposób do Parlamentu Europejskiego stosuje się art. 189 i 190 (charakter organu, jego wybór, skład, kadencja, status deputowanego) oraz art. 196-199 TWE (sesyjny tryb działania, organizacja wewnętrzna, zasady podejmowania uchwał, działanie na podstawie swojego regulaminu, kompetencja do rozpatrywania rocznych sprawozdań Komisji). Z kolei do Rady Unii Europejskiej zastosowanie znajdują art. 203 i 204 (skład, prezydencjalny tryb działania, zasady zwoływania posiedzeń) oraz art. 206-209 TWE (głosowanie w Radzie, COREPER, Sekretariat Generalny i Wysoki Przedstawiciel ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, możliwość żądania od Komisji przedłożenia wszelkich analiz i propozycji, komitologia). Wreszcie do Komisji działającej w II filarze odnoszą się art. 213-219 TWE (skład, zasady powoływania, kadencja, mandat komisarza, pozycja Przewodniczącego Komisji, współpraca z Radą i możliwość uchwalenia regulaminu wewnętrznego, zasady podejmowania uchwał). Ponadto w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa mają zastosowanie art. 255 (prawo obywatela Unii Europejskiej dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji na zasadach ustalonych przez każdą z nich) oraz art. 290 (w II filarze obowiązuje reżim językowy znany z filara I, tj. wszystkie języki oficjalne państw członkowskich, poza irlandzkim, są również językami aktów wspólnej polityki).

3. W praktyce instytucjonalnej odwołanie się do art. 28 ust. 1 TUE najczęściej skojarzone jest z art. 207 (niejednokrotnie z dookreśleniem: ust. 2) TWE, w którym zawarte są normy dotyczące Sekretariatu Generalnego Rady, pozycji Wysokiego Przedstawiciela oraz Zastępcy Sekretarza Generalnego. Wymienione przepisy posłużyły m.in. jako podstawa prawna decyzji Rady z 22.1.2001 r. ustanawiających Komitet Wojskowy Unii Europejskiej oraz Personel Wojskowy Unii Europejskiej, decyzji z 9.4.2001 r. i z 19.3.2003 r. mianujących Przewodniczącego Komitetu Wojskowego Unii Europejskiej, decyzji z 16.6.2003 r. dotyczącej przepisów mających zastosowanie do ekspertów krajowych i personelu wojskowego delegowanego do Sekretariatu Generalnego Rady, decyzji z 17.11.2003 r. tworzącej zespół do przygotowania ustanowienia agencji w dziedzinie rozwoju zdolności obronnych, badań, nabywania broni i zbrojeń.

4.Artykuł 28 ust. 2-4 TUE dotyczą finansowania wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Przepis ten przede wszystkim klasyfikuje wydatki związane z tą polityką oraz określa, kto ma je ponosić: Wspólnoty Europejskie czy państwa członkowskie. Wydatki na działanie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa zostają zatem podzielone na wydatki administracyjne i operacyjne. Wydatki operacyjne z kolei na wydatki niewojskowe oraz mające implikacje wojskowe i obronne. Zgodnie z ust. 2 i 3 akapit 1 wydatki administracyjne ponoszone przez instytucje w związku z wykonywaniem postanowień zawartych w tytule V oraz wydatki operacyjne niemające implikacji wojskowych i obronnych są pokrywane z budżetu Wspólnot Europejskich. Rada może jednak ustalić jednomyślnie, że będzie inaczej, tj. że wydatki te będą pokrywane przez same państwa członkowskie. W takim przypadku, jak mówi ust. 2 akapit 2, państwa członkowskie zostają obciążone wydatkami stosownie do kryterium produktu krajowego brutto, chyba że Rada, stanowiąc jednomyślnie, postanowi inaczej. Ta sama reguła dotyczy wydatków mających implikacje wojskowe i obronne, które z zasady pokrywane są przez państwa członkowskie. W odniesieniu do wydatków przypadających na operacje mające implikacje wojskowe lub obronne art. 28 ust. 2 ustanawia jeszcze jedną zasadę. Jeżeli w przypadku uchwalania aktów II filara przedstawiciele państw członkowskich w Radzie złożyli formalne oświadczenie w rozumieniu art. 23 ust. 1 akapit 2 TUE, na mocy którego wyłączają się z działania aktu (zob. komentarz do tego postanowienia), państwa te nie są wówczas zobowiązane do wnoszenia wkładu w finansowanie operacji mających implikacje wojskowe lub obronne.

5. W nawiązaniu do art. 28 ust. 3 TUE Rada przyjęła 23.2.2004 r. obszerną decyzję ustanawiającą mechanizm zarządzania wspólnymi kosztami operacji Unii Europejskiej mających implikacje wojskowe lub obronne, który nazwano ATENA (nie uczestniczy w nim Dania). Mechanizm ten ma osobowość prawną, a w szczególności korzysta z rachunku bankowego oraz ma prawo nabywania, posiadania i dysponowania własnością, zawierania kontraktów i uzgodnień administracyjnych oraz stawania w postępowaniach sądowych. Jego działalność ma charakter non-profit. W decyzji ustanawiającej mechanizm ATENA Rada ustaliła jego strukturę organizacyjną, a także zasady działania. ATENA jest zarządzana zatem przez Komitet Specjalny złożony z administratora, dowódcy każdej operacji oraz księgowego. Korzysta przy tym z istniejących struktur Unii Europejskiej, a zwłaszcza z Sekretariatu Generalnego Rady. ATENA ma służyć pokrywaniu tzw. wspólnych kosztów, na które składają się koszty audytu, wydatki misji, odszkodowania za szkody i koszty związane z dochodzeniem roszczeń, koszty bankowe, koszty związane z decyzjami o składowaniu materiałów nabytych do prowadzenia materiałów. Ponadto mechanizm ma pokrywać koszty związane z fazą przygotowawczą i aktywną przeprowadzanych operacji, które są szczegółowo opisane w załącznikach do decyzji. Z kolei na przychody składają się wkłady uczestniczących i wnoszących wkład państw członkowskich i, ewentualnie, państw trzecich oraz przychody różne (np. odsetki, dochody ze sprzedaży, nadwyżki budżetowe z lat ubiegłych). W decyzji Rady ustalone zostały również szczegółowe przepisy dotyczące prowadzenia konta bankowego, wnoszenia wkładów finansowych i zwrotu kosztów, wykonywania wydatków, ostatecznego przeznaczenia sprzętu i infrastruktury wspólnie finansowanej, księgowości i audytu, odpowiedzialności prawnej. Na mocy decyzji przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie z 28.4.2004 r. ATENA uzyskała przywileje i immunitety, wśród nich immunitet jurysdykcyjny, nienaruszalność archiwów, immunitet podatkowy, swobodę komunikowania się.

6.Artykuł 28 ust. 4 wskazuje też na zasady dotyczące procedury budżetowej. Stanowi się w nim, że procedura budżetowa określona w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską stosuje się tylko do wydatków, które obciążają budżet Wspólnot Europejskich.

7. Kontrolę przychodów i wydatków w sferze wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa sprawuje na zasadach ogólnych Trybunał Obrachunkowy (art. 248 TWE).

Tytuł VI. POSTANOWIENIA O WSPÓŁPRACY POLICYJNEJ I SĄDOWEJ W SPRAWACH KARNYCH. - Władysław Czapliński

Zarys rozwoju historycznego. Uwagi ogólne

1. Początki współpracy. Początki nieformalnej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie spraw wewnętrznych nastąpiły w 1972 r., na wniosek prezydenta Francji G. Pompidou, w związku z zaniepokojeniem wywołanym intensyfikacją zjawiska narkomanii w Europie. Początkowo współpraca pomiędzy sześcioma państwami członkowskimi a Wielką Brytanią opierała się na działaniach represyjnych połączonych z próbami zbliżenia ustawodawstw. W 1981 r. tzw. Grupa Pompidou rozciągnęła swe działanie na Radę Europy, obejmując ówczesne 35 jej państw członkowskich.

Próby instytucjonalizacji współpracy sięgają końca roku 1975, kiedy to doszło do pierwszych konsultacji w tej dziedzinie. Zaowocowały one powołaniem jeszcze w tym samym roku na rzymskim posiedzeniu Rady Europejskiej współpracy w ramach TREVI. Zadaniem jej było zwalczanie przestępczości zorganizowanej, a w szczególności terroryzmu (nazwa TREVI pochodzi od francuskich słów Terrorisme, Radicalisme, Extrémisme, Violence Internationale). Na tym forum spotykali się dwa razy w roku ministrowie odpowiedzialni za sprawy wewnętrzne i wymiar sprawiedliwości, a częściej - właściwi funkcjonariusze formacji policyjnych. Grupa TREVI dzieliła się na dwie podgrupy. Zadaniem TREVI I było zbieranie i wymiana informacji dotyczących poszczególnych grup terrorystycznych, które mogłyby stanowić zagrożenie dla zainteresowanych państw, a także stworzenie chronionego systemu łączności oraz wyznaczenie organów kontaktowych. Natomiast zadaniem TREVI II, powołanej w 1976 r., był rozwój współpracy policyjnej, zwłaszcza w zakresie wyposażenia technicznego czy szkolenia funkcjonariuszy, a także wymiana doświadczeń dotyczących technik utrzymywania porządku publicznego (np. zwalczania chuligaństwa oraz zapewnienia bezpieczeństwa w czasie wielkich imprez masowych). Przydatność systemu TREVI w praktyce spowodowała utworzenie na wniosek Włoch w 1985 r. współpracy TREVI III, której przedmiotem było zwalczanie przestępczości związanej z narkotykami (poprzez wymianę informacji na temat zagrożeń wytwarzaniem narkotyków, kanałów przerzutowych, a także wspieranie systemu przesyłek kontrolowanych jako metody walki z przestępczością narkotykową) oraz przestępczości zorganizowanej (co doprowadziło w konsekwencji do utworzenia w grudniu 1992 r. specjalnej jednostki do spraw zwalczania mafii). Podstawowym osiągnięciem systemu TREVI było zapewnienie sprawnego, zabezpieczonego przed ingerencją z zewnątrz, obiegu informacji pomiędzy zainteresowanymi państwami, pozwalającego na wymianę przez całą dobę danych operacyjnych. Wprowadzono też instytucję oficerów łącznikowych, co umożliwiło oparcie systemu TREVI na bezpośrednich kontaktach między osobami odpowiedzialnymi za te zadania. Wreszcie, w związku z zamierzoną likwidacją granic wewnętrznych, w 1989 r. powołana została grupa TREVI 92, złożona z dyrektorów generalnych policji narodowych, która miała badać konsekwencje swobodnego przepływu osób dla bezpieczeństwa publicznego. Jej program działania opierał się przede wszystkim na ocenie dotychczasowego bilansu współpracy, intensyfikacji wymiany personelu i współpracy transgranicznej, a także zbadaniu możliwości utworzenia wspólnego systemu informacyjnego (SIE).

W 1978 r. na bazie grupy TREVI I w ramach Europejskiej Współpracy Politycznej utworzono grupę do spraw terroryzmu. Nie miała ona kompetencji operacyjnych, lecz zadaniem jej było inicjowanie działań o charakterze dyplomatycznym.

Również w połowie lat siedemdziesiątych zapoczątkowana została współpraca sądowa; początkowo w ramach Rady do spraw Ogólnych, stopniowo coraz częściej w trybie spotkań ministrów sprawiedliwości. Inicjatywy w tej dziedzinie znane są jako Europejska Współpraca Sądowa.

W miarę kształtowania się koncepcji zniesienia granic wewnętrznych i w celu zapobieżenia negatywnym skutkom tej decyzji w drugiej połowie lat osiemdziesiątych, a więc równolegle z pracami nad porozumieniami z Schengen, powołano kolejne formy współpracy instytucjonalnej, których zakres kompetencji zdecydowanie wykraczał poza dziedziny przewidziane w TWE. W październiku 1986 r. z inicjatywy brytyjskiej powołana została grupa ad hoc do spraw migracji, która po części wykonywała zadania podobne do TREVI, po części zaś zajmowała się również kwestiami leżącymi w gestii resortów spraw wewnętrznych. W jej skład weszli zaufani doradcy ministrów odpowiedzialnych za sprawy migracji, a także przedstawiciel Komisji w takim zakresie, w jakim sprawy dotyczyły kompetencji wspólnotowych. Miała ona na celu wypracowanie zasad dostępu obywateli państw trzecich na terytorium Wspólnoty oraz wymianę doświadczeń w sferze azylu i migracji obywateli państw trzecich (m.in. jej dziełem jest projekt Konwencji dublińskiej, o której niżej), zajmowała się również kwestiami wizowymi, fałszywymi dokumentami itp. Na podstawie decyzji Rady Europejskiej z Rodos w grudniu 1988 r. powołano do życia Grupę koordynatorów do spraw swobodnego przepływu osób. Miała ona zbadać skutki proponowanej regulacji traktatowej (późniejszego Traktatu o Unii Europejskiej) w sferze spraw wewnętrznych oraz proponować działania zmierzające do urzeczywistnienia swobody przepływu osób. W jej skład wchodzili wysocy urzędnicy z poszczególnych państw członkowskich, a także komisarz do spraw rynku wewnętrznego. Z kolei decyzją Rady Europejskiej w Strasburgu z grudnia 1989 r. utworzono Komitet do spraw Zwalczania Narkotyków (CELAD). Miał on na celu nie tylko bezpośrednie zwalczanie narkomanii, ale również wytyczenie kierunków w sferach prewencji, polityki sanitarnej, represji oraz aspektów międzynarodowych związanych z przemytem narkotyków.

Europejska Współpraca Polityczna zajmowała się również współpracą w zakresie spraw wewnętrznych. W jej ramach utworzono trzy grupy robocze: do spraw terroryzmu, współpracy sądowej i zwalczania przestępczości narkotykowej. Wszystkie trzy grupy miały zbliżone formy działania: grupy ekspertów miały wypracowywać propozycje konkretnych działań (np. konsekwencji terroryzmu dla dyplomacji, projektów wspólnych inicjatyw politycznych i operacyjnych, projektów konwencji, koordynacji polityki wobec krajów produkujących i eksportujących narkotyki). Działania te zostały następnie przejęte przez organy III filara na mocy TUE.

2. Układy z Schengen i ich wpływ na współpracę w zakresie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. Zawarcie porozumienia z Schengen (14.6.1985 r.) poprzedziło wprowadzenie zmian do traktatów założycielskich na podstawie Jednolitego Aktu Europejskiego z 1986 r. W czasie prac przygotowawczych nad tym dokumentem stało się jasne, że liberalizacji obrotu osobowego między państwami członkowskimi musi towarzyszyć podjęcie środków leżących poza gestią Wspólnoty, a mających na celu wyeliminowanie negatywnych konsekwencji oraz niebezpieczeństw wynikających ze zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych. Temu właśnie celowi miało służyć zawarcie porozumienia w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na granicach pomiędzy stronami, znanego jako pierwsze porozumienie z Schengen. Preambuła zapowiadała, iż państwa-strony zobowiązują się do podjęcia wszelkich działań w sferze ustawodawstwa wewnętrznego, mających na celu realizację podjętych zobowiązań.

Środki uzgodnione przez strony porozumienia zostały podzielone na możliwe do realizacji w krótkim terminie oraz długoterminowe. Do pierwszych zaliczono: ograniczenie kontroli granicznej do kontroli wizualnej przez policję graniczną; wprowadzenie wspólnych punktów granicznych (jeżeli ich jeszcze nie było), umożliwienie mieszkańcom terenów przygranicznych przekraczania granicy w dowolnym miejscu i czasie; przyjęcie środków mających na celu zwalczanie nielegalnej imigracji; zniesienie niektórych form kontroli celnej i technicznej pojazdów przewożących towary między stronami porozumienia oraz zmianę systemu licencjonowania przewoźników. Wśród środków długoterminowych zapowiedziano: zastąpienie kontroli na granicach wewnętrznych przez kontrole na granicach zewnętrznych; harmonizację prawa dotyczącego imigracji z państw niebędących członkami WE; zacieśnienie współpracy policyjnej; harmonizację polityki wizowej; liberalizację polityki celnej w stosunkach między stronami umowy; zmianę trybu odprawy towarów w transporcie drogowym; harmonizację przepisów dotyczących podatku od wartości dodanej. Istotnym elementem było również zobowiązanie się stron, by wszelkie porozumienia z państwami trzecimi w sprawach będących przedmiotem umowy mogły być zawierane wyłącznie po konsultacji z pozostałymi stronami.

Zasady przekraczania granic wewnętrznych i polityka wizowa. Kluczowe znaczenie dla całego systemu schengeńskiego ma urzeczywistnienie zasady, iż zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych musi pociągać za sobą intensyfikację kontroli na granicach zewnętrznych. Kontrole powinny być przeprowadzane tak przy wjeździe, jak i przy wyjeździe z terytorium "Schengenlandii". Porozumienie określiło warunki, jakie muszą spełniać obywatele państw trzecich, aby przekroczyć granicę zewnętrzną: muszą - co do zasady - posiadać wizę wjazdową oraz środki finansowe na opłacenie kosztów pobytu, a w razie potrzeby muszą udokumentować cel podróży; nie mogą figurować na liście osób niepożądanych. Wiza europejska została ujednolicona tak co do wzoru, jak i warunków wydawania. Wizy podzielone zostały na krótko- i długoterminowe. Pierwsze wydawane są na okres 3 miesięcy i pozwalają na pobyt na terytorium całej Wspólnoty (po reformie polityki wizowej dokonanej w TUE); natomiast drugie pozostają domeną poszczególnych państw członkowskich. Na przewoźników (zwłaszcza linie lotnicze) przywożących na terytorium Schengenlandii cudzoziemców nieposiadających wymaganych dokumentów są nakładane kary pieniężne. Obcokrajowcy przebywający na terytorium Schengenlandii podlegają obowiązkowi meldunkowemu.

Zasady polityki azylowej. Porozumienia z Schengen ustalają kompetencję jednego państwa do rozpatrywania wniosków azylowych, przy czym jest ona automatyczna, niezależna od woli zainteresowanej osoby, a także od tego, gdzie złożony został wniosek azylowy. Jeżeli uchodźca przebywa na terytorium "Schengenlandii" legalnie, właściwe będzie państwo, które wydało zezwolenie na pobyt (np. wizę). W przypadku pobytu nielegalnego właściwe jest państwo, przez którego granicę zewnętrzną dana osoba przedostała się do Wspólnoty. Państwo, na którego terytorium złożono wniosek, co do zasady powinno przekazać uchodźcę do państwa właściwego, które z kolei jest zobowiązane przyjąć go bez zbędnych formalności. Wyjątkowo może nastąpić rozpatrzenie wniosku przez państwo, które nie jest właściwe, jednakże celem porozumienia jest w zasadzie wyeliminowanie lub ograniczenie takich sytuacji.

Współpraca policyjna. Układy z Schengen podkreśliły wagę, jaką państwa-strony przywiązują do współpracy pomiędzy swymi organizacjami policyjnymi. Przede wszystkim rozwinięty został system bezpośrednich kontaktów między policjami sąsiadujących państw. Posterunki i komendy zostały połączone bezpośrednimi liniami telefonicznymi przez granice. Zintensyfikowano kontakty robocze, głównie poprzez szkolenia międzynarodowe. Najważniejszą konsekwencją porozumień z Schengen było jednak przyznanie poszczególnym policjom specjalnych uprawnień operacyjnych o charakterze transgranicznym. Funkcjonariusze uzyskali w szczególności prawo do śledzenia osób podejrzanych o popełnienie przestępstwa, a przebywających na terytorium innego państwa-strony. W przypadku popełnienia przez sprawcę poważnego przestępstwa w jednym z państw-stron porozumień z Schengen istnieje możliwość podjęcia przez policję "gorącego" pościgu, który może być kontynuowany na terytorium innego państwa. W zasadzie wymaga on również zgody państwa, na którego terytorium ma się odbywać; policjanci prowadzący pościg są obowiązani poinformować lokalne władze policyjne o przekroczeniu granicy, a na ich żądanie mają obowiązek zaprzestać pościgu. Pościg jest ograniczony do strefy przygranicznej (poszczególne regulacje wewnętrzne w różny sposób określają dopuszczalny zakres terytorialny "gorącego pościgu") oraz do określonego czasu.

System informacyjny Schengen (SIS) pozwala każdemu funkcjonariuszowi straży granicznej lub policji na sprawdzenie, czy dana osoba przekraczająca granicę bądź kontrolowana w kraju, a także pewne przedmioty, nie są notowane w archiwach policyjnych lub poszukiwane. System składa się z centralnego komputera w Strasburgu, obsługiwanego przez policję francuską, oraz komputerów narodowych, będących w dyspozycji specjalnie wyznaczonych instytucji. Państwo dokonujące wpisu danej osoby lub przedmiotu na listę (wpisowi podlegają osoby niepożądane, którym należy odmówić wjazdu na terytorium Schengenlandii, poszukiwane w ramach procedur sądowych, zaginione, mające przeszłość kryminalną i z tego względu podlegające zczególnemu nadzorowi, oraz osoby, które powinny być chronione przez policję w ich własnym interesie, a wśród przedmiotów - poszukiwane pojazdy, banknoty, skradzione lub sfałszowane dokumenty, broń oraz narkotyki) przesyła odpowiednią informację do centralnego komputera, a ten z kolei przekazuje ją do wszystkich komputerów krajowych. Sprawdzanie, czy dana osoba lub przedmiot znajdują się w rejestrze, odbywa się za pośrednictwem rejestrów narodowych. Wykreślenie osoby czy przedmiotu z ewidencji możliwe jest tylko na wniosek państwa, które dokonało wpisu; podobnie uaktualnienie danych, ich sprostowanie itp. Rejestracja następuje zgodnie z prawem krajowym danego państwa-strony, chyba że konwencja schengeńska zawiera przepisy szczególne. W praktyce SIS spełnia więc rolę centralnego rejestru poszukiwawczego.

Dnia 19.12.1996 r. państwa-strony porozumienia z Schengen podjęły decyzję o przygotowaniu projektu technicznego nowego systemu informacyjnego II generacji, tzw. SIS II. Jego wdrożenie zaplanowano na lata 2003-2004, ale wiadomo już, że ten termin nie zostanie dotrzymany. Konieczność włączenia nowego systemu wynika z szybkiego wyczerpywania się możliwości technicznych systemu dotychczasowego, a także z włączenia do systemu schengeńskiego nowych państw - najpierw państw skandynawskich, a następnie nowych państw z Europy Środkowej i Wschodniej.

Współpraca sądowa. Ostatnim elementem współpracy w sferze spraw wewnętrznych, policyjnej i sądowej, uwzględnionym w porozumieniach z Schengen, jest współpraca sądowa. Dotyczy ona w szczególności ułatwienia procedur ekstradycyjnych, przekazywania dokumentów w trybie pomocy prawnej, wykonywania zagranicznych orzeczeń sądowych oraz zastosowania zasady ne bis in idem. Stanowi w istocie jednak jedynie uzupełnienie istniejących regulacji międzynarodowoprawnych, zwłaszcza Rady Europy. Pomoc prawna zgodnie z porozumieniem z 1985 r. (Schengen I) dotyczy przede wszystkim wymienionych w umowie kategorii przestępstw: zabójstw, gwałtów, rozbojów, nielegalnego handlu narkotykami, rabunku i przemytu broni oraz innych zabronionych materiałów (zwłaszcza toksycznych i niebezpiecznych), używania materiałów wybuchowych, fałszerstwa dokumentów, przemytu osób, przekupstwa i innych działań na szkodę interesów finansowych Wspólnoty. W tym samym porozumieniu państwa zobowiązały się również do zbadania możliwości poszerzenia zakresu stosowania łączących je porozumień o pomocy prawnej.

Konwencja wykonawcza z 1990 r. przewiduje kilka rozwiązań szczegółowych dotyczących współpracy sądowej. Dotyczą one ułatwień w przekazywaniu dokumentów w różnych fazach postępowania karnego, rozciągnięcia zasad współpracy na przestępstwa fiskalne, ograniczenia szczególnych wymogów, które państwa-strony mogą wysuwać jako przesłanki zastrzeżeń utrudniających współpracę (np. wymóg karalności danego aktu w obu państwach), ułatwienia procedury (wpis do SIS jest równoznaczny z wnioskiem o tymczasowe aresztowanie osoby podejrzanej; przekazywanie dokumentacji dotyczącej ekstradycji nie musi następować kanałami dyplomatycznymi, lecz bezpośrednio pomiędzy zainteresowanymi sądami i prokuraturami; w pewnych sytuacjach zgoda osoby ściganej zastępuje decyzję organu państwowego w przedmiocie ekstradycji). Ważną nowością jest wprowadzenie zasady odformalizowania obowiązku wykonywania wyroków karnych wydanych w innym państwie-stronie porozumienia, także w odniesieniu do obywateli innego z zainteresowanych państw. Z drugiej strony porozumienie zawiera przepisy wzmacniające gwarancje procesowe, przede wszystkim zasadę ne bis in idem, z zastrzeżeniem, że sprawca został osądzony i kara jest wykonywana bądź też ma być wykonana (art. 54 Schengen II). Na poczet kary powinna być zaliczona kara pozbawienia wolności orzeczona w innym państwie członkowskim.

Na mocy Traktatu amsterdamskiego nastąpiło włączenie acquis Schengen do prawa unijnego. Formalnie dokonano tego przez protokół B.2, który upoważnia państwa członkowskie do podejmowania współpracy zacieśnionej (pogłębionej) na podstawie porozumień z Schengen, z zastrzeżeniem, że współpraca ta ma odbywać się na podstawie ram instytucjonalnych i prawnych Unii. Komitet Wykonawczy został zastąpiony przez Radę Ministrów Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, która powinna podjąć działania mające na celu włączenie instytucji schengeńskich do prawa unijnego. Rada, w ramach swych kompetencji, wydała 20.5.1997 r. dwie decyzje. Pierwsza z nich dotyczyła ogłoszenia wykazu aktów prawnych składających się na acquis Schengen (obejmującego około 3000 stron): samych porozumień, protokołów o akcesji poszczególnych państw, decyzji i deklaracji Komitetu Wykonawczego oraz decyzji Grupy Centralnej, które zostały wydane na podstawie zezwolenia Komitetu Wykonawczego. Decyzje (niejednokrotnie nieprecyzyjne w formie prawnej, m.in. wymagające sformułowania ich na podstawie protokołów spotkań odpowiednich organów) dotyczyły m.in. wydawania wiz na granicach, wprowadzenia ujednoliconych stempli kontroli granicznej, wprowadzenia i realizacji postanowień schengeńskich na lotniskach, wspólnej polityki wizowej, kosztów i budżetu systemu schengeńskiego na poszczególne lata, budżetu SIS, działań zmierzających do zwalczania nielegalnej imigracji, wydania podręcznika transgranicznej współpracy policyjnej, sposobów i funduszy na opłacanie informatorów. Druga decyzja dotyczyła określenia przepisów TWE i TUE, które będą stanowiły podstawę działań Unii i Wspólnoty w stosunku do poszczególnych przepisów porozumień z Schengen, porozumień dotyczących akcesji odpowiednich państw członkowskich niebędących pierwotnymi sygnatariuszami systemu Schengen, a także aktów prawa wtórnego (zwłaszcza decyzji Komitetu Wykonawczego). W odniesieniu do samego porozumienia wykonawczego z 1990 r. podstawą taką był najczęściej art. 62 ust. 2 i 3 oraz art. 95 TWE, art. 34, 31a i art. 31b oraz art. 30 ust. 1 TUE; dla porozumień o akcesji - zwykle art. 34 w połączeniu z art. 31b i 32 TUE; dla decyzji Komitetu Wykonawczego - art. 62 ust. 2 i 3 TWE.

Z punktu widzenia Polski i innych nowych państw członkowskich największe znaczenie ma art. 8 Protokołu w sprawie integracji acquis Schengen. Stanowi on, że w przypadkach rozszerzenia Unii Europejskiej nowe państwa członkowskie nie będą miały możliwości odstąpienia od regulacji schengeńskich. Potwierdza to włączenie tychże do systemu acquis unijnego, stanowiąc jednocześnie kolejny istotny przykład rozróżnienia sytuacji prawnej starych i nowych członków Unii.

3. Rozwój kompetencji Unii Europejskiej w odniesieniu do spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości - III filar UE w Traktacie z Maastricht. Nie ulega wątpliwości, że porozumienia z Schengen stanowiły ważny czynnik, który otworzył drogę do skonstruowania zasad współpracy unijnej w zakresie III filara (spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości).

Zagadnienia instytucjonalne. Współpracy w zakresie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości poświęcony został art. K (obecnie art. 29-42) Traktatu o Unii Europejskiej. Wymienił on dziewięć dziedzin, które miała obejmować współpraca, a mianowicie: politykę azylową, zasady przekraczania granic zewnętrznych Unii przez osoby fizyczne oraz środki kontroli tych granic, politykę imigracyjną i politykę w stosunku do obywateli państw trzecich (w szczególności warunki poruszania się takich osób na terytoriach państw członkowskich, warunki pobytu, włączając dostęp do zatrudnienia, oraz zwalczanie nielegalnej imigracji i nielegalnego zatrudnienia), zwalczanie narkomanii, zwalczanie przestępczości międzynarodowej, współpracę sądową w sprawach cywilnych i karnych, współpracę celną oraz współpracę policyjną, w tym zwłaszcza zwalczanie terroryzmu, przemytu narkotyków i innych form przestępczości międzynarodowej, wymianę informacji policyjnych przez utworzenie Europejskiego Biura Policji (Europolu). Wyliczenie dziedzin współpracy wydawało się twórcom Traktatu konieczne ze względu na fakt, że należą one w poszczególnych państwach do kompetencji różnych organów. Nie należy natomiast wysnuwać wniosku, że współpraca jest ograniczona tylko do dziedzin wyliczonych w art. K TUE; w istocie bowiem przepis ten obejmował całość zagadnień spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości.

Niezależnie od regulacji art. 29 i n. TUE, na podstawie Traktatu z Maastricht pewne kwestie związane z zagadnieniami regulowanymi w III filarze zostały przekazane do kompetencji Wspólnoty Europejskiej (I filara). Traktat z Maastricht przekazał kwestie polityki wizowej do kompetencji Wspólnoty (jako art. 100c TWE). Rada uzyskała kompetencję do określenia w formie rozporządzenia jednolitego formatu wizy, a także ustalania listy państw, których obywatele objęci są przymusem wizowym.

Zespół norm traktatów unijnych dotyczących możliwości przekazania pewnych kwestii z III filara do I filara (art. 100c i K.9) określa się zwykle jako klauzulę pomostową. Na podstawie art. K.9 Rada uzyskała prawo do rozszerzenia - a właściwie przeniesienia - jednomyślnie, po konsultacji z Parlamentem Europejskim (co oznacza najbardziej ograniczony z możliwych zakres włączenia Parlamentu w procedurę), kompetencji wspólnotowej na sprawy należące do III filara, z wyłączeniem wszelako współpracy policyjnej, sądowej w sprawach karnych i celnej. Postanowienia Rady miały być następnie zaakceptowane przez państwa członkowskie zgodnie z ich procedurami wewnętrznymi. Procedurę stosowaną przez Unię określono mianem "podwójnego zamka". W 1995 r. Komisja opracowała drugi Raport w sprawie stosowania art. K.9 TUE. Podkreślono w nim, że celem tego przepisu było wskazanie zobowiązania politycznego do pogłębienia integracji, a zwłaszcza do włączenia szeregu kwestii uregulowanych w III filarze do I filara. Cel ten nie został jednak osiągnięty, a nowe inicjatywy miały przyjść dopiero z reformą III filara dokonaną przez Traktat amsterdamski.

Wspomniane tu regulacje prawne podnoszą istotny problem rozgraniczenia kompetencji pomiędzy I a III filarem Unii Europejskiej. Dotyczy on w gruncie rzeczy wszystkich dziedzin współpracy wymienionych w art. K TUE. Na przykład zwalczanie uzależnienia od narkotyków było traktowane przez Wspólnotę jako element wspólnej polityki handlowej oraz przedmiot harmonizacji prawa, w związku z czym jeszcze przed wejściem w życie TUE Rada wydała szereg aktów prawnych opartych na art. 113, 100a i 235 TWE, dotyczących tej kwestii. Po wprowadzeniu przez TUE nowego przepisu art. 129 TWE walka z narkomanią została jednoznacznie zaliczona do celów wspólnotowej polityki ochrony zdrowia.

Traktat z Maastricht wprowadził nowe (w stosunku do prawa wspólnotowego) formy współpracy (instrumenty prawne) między państwami członkowskimi w zakresie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości: wspólne stanowisko, wspólne działanie i konwencję międzynarodową. Instrumenty przewidziane Traktatem z Maastricht uległy dalszemu przekształceniu w Traktacie amsterdamskim i w tej postaci obowiązują obecnie (zob. art. 34 TUE).

Dwa pierwsze instrumenty powinny być przyjmowane jednomyślnie. Głosowanie kwalifikowaną większością głosów (54 z 76 głosów w Radzie oraz akceptację ośmiu państw członkowskich) przewidziano jedynie dla środków wykonawczych w stosunku do wspólnego działania, pod warunkiem wszelako, że taki właśnie tryb zostanie uzgodniony jednomyślnie przez przedstawicieli wszystkich państw członkowskich. Wspólne działanie może przybierać najróżniejsze formy - Rada zachowuje tu swobodę decyzji i elastyczność niezbędną do reagowania na bieżące wyzwania. Można wskazać w zasadzie jedynie na dwa ograniczenia swobody przyjmowania wskazanych tu środków. Pierwszym jest zasada subsydiarności, sformułowana w art. B TUE w odniesieniu do całego traktatu - wspólne działanie może być przyjęte tylko wtedy, gdy Unia może osiągnąć zamierzony cel lepiej niż poszczególne państwa członkowskie działające w pojedynkę lub grupowo. Należy jednak pamiętać, że ponieważ i tak wszystkie akty w zakresie III filara mają być przyjmowane jednomyślnie, ocena zastosowania zasady subsydiarności będzie stosunkowo trudna. Drugim natomiast - zgodność przyjmowanych instrumentów z acquis communautaire. Nie ulega natomiast wątpliwości, że pomimo wskazanych tu powiązań z systemem prawa wspólnotowego akty przyjmowane w ramach III filara pochodzą od państw członkowskich, a nie od Unii.

Pierwsze wspólne stanowisko zostało przyjęte przez Radę dopiero 4.3.1996 r., a więc mniej więcej w 4 lata po wejściu w życie Traktatu o Unii Europejskiej, a dotyczyło wykładni pojęcia "uchodźcy" w rozumieniu art. 1 Konwencji genewskiej z 1951 r.. W dalszym okresie obowiązywania TUE przyjęte zostały kolejne trzy wspólne stanowiska, co z całą pewnością nie jest liczbą imponującą - dotyczyły one pomocy i wymiany informacji w zakresie wydarzeń następujących na terenach przygranicznych, a także przeciwdziałania korupcji w negocjacjach międzynarodowych w ramach OECD i Rady Europy. Wahanie odnośnie do zastosowania owego środka związane było z niejasnością po stronie państw członkowskich co do jego charakteru prawnego. TUE kwestii tej jednoznacznie nie reguluje, przy czym tylko w niemieckiej wersji językowej zostało zastosowane pojęcie, które mogłoby wskazywać na mocniejszy, wiążący charakter zobowiązań wynikających z tej formy aktu. Pewnym argumentem na rzecz wiążącego charakteru wspólnego stanowiska mogłoby być wprowadzenie do TUE innych instrumentów, które mają niewątpliwie charakter niewiążący. Jednakże jednoznaczną odpowiedź na pytanie o ewentualnie wiążącą naturę wspólnego działania daje dopiero analiza wspomnianego już stanowiska w sprawie pojęcia "uchodźca". Preambuła tego dokumentu stanowi jednoznacznie, że sformułowane w nim wytyczne powinny zostać przekazane organom krajowym właściwym dla spraw uchodźców; organa wzywa się do kierowania się tymi wytycznymi w ich działalności praktycznej; wskazuje też ona, że wspólne stanowisko zostało przyjęte w ramach konstytucyjnych uprawnień rządów państw członkowskich i nie wiąże organów ustawodawczych ani sądowych (co oznacza automatycznie zwolnienie od konieczności przeprowadzania procedury ratyfikacyjnej, nie nakazuje też przedsięwzięcia inicjatywy ustawodawczej w celu ewentualnego dostosowania prawa krajowego do tych wytycznych, nie wykluczając jednak takowych środków). Ocena wspólnego stanowiska nie jest w doktrynie jednoznaczna - wydaje się jednak, że nie spełniło ono oczekiwań i stąd sugerowano przyznanie mu w przyszłości jednoznacznie wiążącej mocy.

W istocie wspólne stanowiska i wspólne działania zdecydowanie wykraczają poza ramy prawne, dla których zostały pierwotnie sformułowane (biorąc pod uwagę art. K.5 TUE), tj. uzgadnianie stanowisk w organizacjach międzynarodowych i innych forach współpracy międzynarodowej.

Wspólne działania są drugim instrumentem prawnym przewidzianym w art. K.3 ust. 2 TUE. Również i w tym przypadku Rada zdecydowała się skorzystać z tego środka dopiero w rok po wejściu w życie Traktatu (30.11.1994 r., wspólne działanie w sprawie ułatwień w podróżowaniu dla uczniów będących obywatelami państw nieczłonkowskich, zamieszkujących w państwach członkowskich); łączna liczba przyjętych wspólnych działań przekracza trzydzieści. Podobnie jak w przypadku wspólnego stanowiska charakter wspólnego działania, a zwłaszcza jego moc wiążąca, nie jest jednoznacznie określona w Traktacie. Większość komentatorów, a także przedstawiciele większości państw w Radzie, stoi na stanowisku, że moc wiążąca będzie uzależniona od treści i poszczególnych sformułowań użytych w dokumencie. Zazwyczaj są one bardziej precyzyjne i dookreślone niż wspólne stanowiska; tym samym bardziej odpowiadają one konstrukcji porozumień międzypaństwowych. Ponadto można uciec się do analogii do art. J.3 TUE dotyczącego funkcji wspólnego stanowiska we wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa. Przepis ten stanowi, że wspólne działania są wiążące dla państw członkowskich w zakresie polityki zagranicznej (inna sprawa, że można również a contrario wnioskować, iż skoro art. K nie zawiera podobnej regulacji, to stosowanie analogii powinno być wyłączone). Wszystkie wspólne działania przyjęte w ramach III filara były publikowane w serii L Dziennika Urzędowego, natomiast akty niewiążące - w serii C. Wszystkie akty - z wyjątkiem wspólnego działania w sprawie zwalczania rasizmu i ksenofobii - zawierają również klauzule dotyczące ich wejścia w życie, co także wskazuje na zamiar państw członkowskich nadania im charakteru zobowiązującego. Wydaje się natomiast niewątpliwe, że wspólne działania nie mogły tworzyć bezpośrednio praw i obowiązków dla jednostek; co więcej, w niektórych instrumentach można spotkać przepisy stwierdzające, że wspólne działanie będzie skuteczne dopiero wtedy, gdy wszystkie państwa zakomunikują sekretariatowi Rady o podjęciu odpowiednich środków implementacyjnych. Opinie doktryny na temat ewentualnego wiążącego charakteru wspólnych działań są podzielone. Jedna grupa autorów twierdzi, że są one wiążące, mimo że nie wynika to wprost z litery Traktatu; znaczącym argumentem jest tu jednomyślność w procesie decyzyjnym oraz obowiązek publikacji. Według innych autorów moc wiążąca wspólnych działań będzie zawsze uzależniona od oceny woli państw przyjmujących dany środek i od analizy tekstu.

Niedookreślenie wspólnych działań w Traktacie z Maastricht spowodowało konieczność wydania przez Radę w czerwcu 1995 r. uchwały w sprawie "lepszego wykorzystania instrumentów tytułu VI TUE". Dzieli ona wspólne działania na cztery grupy. Do pierwszej należą te środki, dla których implementacji nie potrzeba podjęcia przez organy państw członkowskich jakichkolwiek dalszych działań (jak np. wspólne działanie w sprawie utworzenia jednostki Europolu do spraw narkotyków z 10.3.1995 r.). Do drugiej - takie, dla których implementacji konieczna jest modyfikacja praktyki administracyjnej państw. Trzecia wymaga wprowadzenia przez rządy zmiany przepisów administracyjnych (rozporządzeń). Na przykład można wymienić tu wspólne działania w sprawie sytuacji uczniów z państw trzecich mieszkających na terytorium danego państwa członkowskiego, a także wspólne działanie w sprawie wiz tranzytowych na lotniskach z 4.3.1996 r. Wreszcie czwarta zakłada podjęcie przez państwa członkowskie inicjatywy ustawodawczej w celu zmiany obowiązującego ustawodawstwa (np. wspólne działanie w sprawie zwalczania handlu ludźmi i wykorzystywania seksualnego dzieci z 24.2.1997 r.). Zakres zobowiązań zazwyczaj wynika jednoznacznie z odpowiednich przepisów działania. Można jednak wskazać również takie wspólne działania, które trudno jednoznacznie zakwalifikować do którejś z tych kategorii - jak np. wspólne działanie w sprawie środków ochrony przed ekstraterytorialnym zastosowaniem prawa wydanego w państwach trzecich. Jest ono oparte na art. J.3 i K.3 TUE.

Wspólne działania mogły przewidywać przyjęcie potrzebnych do ich realizacji środków wykonawczych kwalifikowaną większością głosów. Pierwszymi działaniami zawierającymi takie właśnie rozwiązanie były: wspólne działanie w sprawie utworzenia programu współpracy i wymiany w zawodach prawniczych (GROTIUS) oraz w sprawie utworzenia programu szkolenia, wymiany i współpracy w dziedzinie dokumentów tożsamości (SHERLOCK z 28.10.1996 r.). W obu przypadkach wydanie odpowiednich środków wykonawczych powierzono Komisji wspieranej przez specjalny komitet złożony z przedstawicieli wszystkich państw członkowskich pod przewodnictwem przedstawiciela Komisji. Podobne upoważnienia można znaleźć także w późniejszych wspólnych działaniach. Środki wykonawcze nie są bezpośrednio skuteczne, lecz wymagają dla swej skuteczności wydania odpowiednich aktów prawa wewnętrznego.

4. Konwencje międzynarodowe zawierane na podstawie art. K.3 były klasycznym instrumentem współpracy międzyrządowej. Zawieranie tych konwencji następowało według szczególnej procedury. W pierwszym etapie Rada UE przyjmuje tekst w formie tzw. aktu (szczególnej formy decyzji Rady); następnie państwa członkowskie ratyfikują ją zgodnie ze swymi procedurami wewnętrznymi. Ten skomplikowany proces legislacyjny spowodował, że dotąd weszły w życie tylko dwie konwencje (o Europolu i o ochronie interesów finansowych Wspólnoty). Środki wykonawcze do nich mogą być przyjmowane kwalifikowaną większością dwóch trzecich głosów. Państwa-strony mogą powierzyć jurysdykcję w zakresie wykonywania i interpretacji Konwencji Trybunałowi Sprawiedliwości WE. W istocie jednak doświadczenia wskazują, że próby uzgodnienia zakresu tej kontroli są niezwykle utrudnione i nie prowadziły do satysfakcjonujących rezultatów - do kilku konwencji (o Europolu, o ochronie interesów finansowych Wspólnoty czy o stosowaniu technik informatycznych we współpracy celnej) dołączono protokoły dodatkowe, pozwalające poszczególnym państwom na wyłączenie takiej kontroli w stosunku do nich.

W praktyce Rada posługuje się również często instrumentami nieformalnymi, tj. uchwałami, zaleceniami i deklaracjami. Spotkało się to zresztą niejednokrotnie z krytyką ze strony Parlamentu Europejskiego, który wytykał Radzie stosowanie środków nieprzewidzianych w tytule VI TUE. Wszelkiego rodzaju instrumenty nie będą stanowiły aktów prawa wspólnotowego. Ponieważ Unia Europejska nie ma osobowości prawnej, muszą one być traktowane z punktu widzenia prawa międzynarodowego jako środki przyjęte przez państwa członkowskie. Bez względu na formę aktu dla jego przyjęcia wymagana jest jednomyślność członków Rady. Prawo międzynarodowe zdecydowanie rozróżnia akty wiążące państwa od aktów niewywołujących skutków prawnych. Uwzględniając literę Traktatu o Unii Europejskiej, który wśród źródeł prawa wymienia expressis verbis umowy międzynarodowe, należy przyjąć, iż akty nienazwane (używając terminologii prawa wspólnotowego) nie mają charakteru wiążącego. Wynika to zresztą jednoznacznie z używanych w tych aktach sformułowań, z których do najczęstszych należą: Rada zaleca stosowanie poniższych zasad; Rada zaleca stosowanie się do poniższych wytycznych; Rada uznaje, że wymienione zasady powinny być uwzględniane przez parlamenty narodowe przy wprowadzaniu ustawodawstwa wewnętrznego; Rada wskazuje, że poniższe wytyczne nie mają charakteru wiążącego i nie mogą być przywoływane przez jednostki w celu dochodzenia przewidzianych w nich uprawnień. Nie ulega jednak wątpliwości, że akty te mogą stwarzać zobowiązania o charakterze politycznym, i to stosunkowo mocne, biorąc pod uwagę charakter stosunków łączących państwa członkowskie w ramach Unii Europejskiej. Ich treść powinna zatem być uwzględniana przy zgłaszaniu odpowiednich projektów aktów normatywnych przez poszczególne rządy. Biorąc pod uwagę szczególnie czuły charakter regulowanej materii, przyjęty w III filarze sposób harmonizacji prawa poprzez instrumenty niewiążące z jednej strony podkreśla trudności, jakie napotyka współpraca, z drugiej zaś może okazać się stosunkowo skuteczną metodą współdziałania.

W Traktacie zamieszczono tzw. klauzulę gwarancyjną (art. K.2), zgodnie z którą współpraca w zakresie III filara nie wyłącza i nie może zastępować odpowiedzialności poszczególnych państw za utrzymanie porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego. Zagwarantowaniu praw państw członkowskich ma służyć również ograniczenie inicjatywy ustawodawczej do państw członkowskich, z pozostawieniem Komisji nielicznych uprawnień w tej dziedzinie.

Artykuł K.7 wprowadził - po raz pierwszy w dziejach integracji europejskiej - możliwość ściślejszej (pogłębionej) współpracy między państwami członkowskimi, podejmowanej na podstawie umów dwu- lub wielostronnych, pod warunkiem wszelako, że nie będzie się ona sprzeciwiała tym formom współpracy, które są przewidziane w Traktacie, ani ich ograniczała.

Pomimo odejścia od zasady wyłączności inicjatywy ustawodawczej po stronie Komisji TUE ustanowił jednolite ramy instytucjonalne dla całości integracji. Rada Europejska w składzie szefów państw i rządów powinna nadawać impulsy oraz określać podstawowe kierunki działań i wytyczne dla przyszłej integracji. Najważniejszym organem kierującym pracami Unii w sferze III filara jest Rada Ministrów, określana w tym przypadku jako Rada do spraw Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych. Organizację prac Rady powierzono Komitetowi Stałych Przedstawicieli (COREPER). Bieżącymi pracami Rady zajmuje się, przygotowuje je i koordynuje Komitet koordynacyjny złożony z wysokich funkcjonariuszy, tzw. Komitet K4 (nazwa pochodzi od artykułu TUE, który powołuje ten organ i określa jego skład oraz kompetencje). W skład jego wchodzi po jednym przedstawicielu wszystkich państw członkowskich oraz Komisji. W szczególności Komitet ten przejął funkcje grupy TREVI. Kolejnym organem pomocniczym był Komitet koordynacyjny, właściwy dla spraw wymienionych w Traktacie. Podlegały mu trzy grupy sterujące (zarządzające): do spraw imigracji i azylu, bezpieczeństwa i praworządności, współpracy policyjnej i celnej oraz współpracy sądowniczej.

W specyficzny sposób - w porównaniu z I filarem integracji gospodarczej - uregulowane zostały kompetencje pozostałych instytucji wspólnotowych. Jakkolwiek Komisja została włączona do współpracy międzyrządowej, jej uprawnienia zostały zredukowane do wskazywania nowych kierunków współpracy i pomocy w ich realizowaniu. Nie ma ona natomiast monopolu inicjatywy ustawodawczej ani też nie spoczywa na niej odpowiedzialność za realizację wyznaczonych zadań. Trybunał Sprawiedliwości nie uzyskał żadnych kompetencji w zakresie III filara, chociaż nie wykluczano, że jurysdykcja jego może wynikać z konwencji zawieranych w ramach tej współpracy. Parlament Europejski powinien być jedynie informowany i konsultowany w sprawach współpracy sądowej i spraw wewnętrznych; wyjątkowo w sprawach, w których konieczne będzie finansowanie współpracy ze względu na kompetencje budżetowe, uzyska większy wpływ. W praktyce konsultacje z Parlamentem odbywały się na zasadzie ex post, raczej poprzez przekazywanie informacji o działaniach już zdecydowanych.

W zakresie rozwiązań materialnoprawnych na pierwszy plan wysuwały się kwestie współpracy w sprawach azylowych. W ramach I filara (wspólnotowego) została zawarta Konwencja dublińska z 15.6.1990 r. w sprawie załatwiania wniosków azylowych oraz Konwencja dotycząca przekraczania granic zewnętrznych Unii Europejskiej. Konwencja dublińska została oparta na zasadzie odpowiedzialności tylko jednego państwa za rozpatrzenie wniosku azylowego. W ten sposób zamierzano wyeliminować osoby składające wnioski azylowe w więcej niż jednym państwie członkowskim, które to państwa kolejno odmawiają rozpatrzenia wniosku. Konwencja dublińska określała państwo właściwe według tych samych zasad, jakie zostały wcześniej sformułowane w porozumieniach z Schengen. Państwem właściwym dla rozpatrzenia wniosku było zatem państwo "pierwszego azylu", które wydało zgodę na wjazd i pobyt wnioskodawcy o status uchodźcy na obszarze Wspólnoty, państwo, które udzieliło azylu członkowi jego rodziny bądź też poprzez którego granicę zewnętrzną dana osoba przedostała się nielegalnie na terytorium Wspólnoty (chyba że mieszkała na jego terytorium przez okres dłuższy niż 6 miesięcy). Każde państwo będące stroną konwencji mogło jednak uznać się za właściwe do rozpatrywania wniosku azylowego wbrew zasadom wynikającym z konwencji, a także uznać właściwość państwa trzeciego (nieczłonkowskiego). Z chwilą uznania właściwości dane państwo członkowskie miało obowiązek przyjęcia dokumentacji i rozpatrzenia wniosku. Nad wykonywaniem postanowień konwencji czuwał tzw. Komitet art. 18, w którym każde państwo było reprezentowane przez jedną osobę. Organ ten mógł podejmować decyzje uzupełniające lub zmieniające konwencję, a także rozpatrywać ogólne kwestie związane z jej stosowaniem lub wykładnią. Decyzje podejmowane były co do zasady jednomyślnie, z pewnymi wyjątkami na rzecz głosowania większościowego. Na gruncie Traktatu amsterdamskiego konwencja dublińska została zastąpiona przez rozporządzenie wspólnotowe 34/2003 z 18.2.2003 r.

W celu umożliwienia prawidłowego stosowania Konwencji dublińskiej strony jej uzgodniły (zgodnie z art. 15) w ramach pracy Rady Ministrów Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych 3-4.12.1998 r. utworzenie banku danych gromadzącego odciski palców wnioskodawców w postępowaniach azylowych (system EURODAC). Po uzgodnieniu tekstu porozumienia Rada zdecydowała o zamrożeniu prac i przyjęciu instrumentu jako aktu wspólnotowego po wejściu w życie Traktatu amsterdamskiego. Każde państwo członkowskie zostało zobowiązane do pobierania odcisków daktyloskopijnych wnioskodawców o azyl w wieku ponad 14 lat i do przekazywania ich do wspólnego banku danych, który na żądanie może porównywać zgromadzone odciski. Wprowadzone odciski będą automatycznie porównywane z już wprowadzonymi do bazy danych informacjami. Ochrona danych osobowych spoczywa po części na Wspólnocie, po części na państwach członkowskich.

Podobnie jak w przypadku innych systemów elektronicznego przetwarzania danych ochrona danych opiera się na Konwencji Rady Europy z 28.1.1981 r. oraz dyrektywie nr 95/46/WE z 24.12.1995 r. o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych. Zebrane dane mogły być wykorzystywane wyłącznie w celach określonych w art. 15 ust. 1 Konwencji dublińskiej.

W zakresie polityki azylowej na gruncie Traktatu z Maastricht przyjęto szereg aktów prawnych dotyczących pewnych zagadnień szczegółowych. Tak więc na posiedzeniu ministrów odpowiedzialnych za sprawy imigracji, w Londynie, 30.11/1.12.1992 r. zdecydowano zalecić państwom członkowskim, żeby starały się w miarę możliwości przerzucać ciężar rozpatrywania wniosków azylowych na państwa nieczłonkowskie; zaproponowano również wprowadzenie procedury przyspieszonej w przypadkach "oczywiście bezpodstawnych" wniosków azylowych. Pierwsza z tych uchwał pociągała za sobą włączenie do prawa unijnego znanej z ustawodawstw krajowych instytucji "bezpiecznego państwa trzeciego" jako tego, w którym powinien zostać złożony wniosek o przyznanie statusu uchodźcy. Druga z uchwał londyńskich została znacząco rozszerzona przez uchwałę z 20.6.1995 r. w sprawie minimalnych gwarancji proceduralnych. W istocie obie dotyczą stosowania procedury przyspieszonej, która powinna być stosowana w przypadkach, gdy wnioskodawca przybywa na obszar UE z bezpiecznego państwa trzeciego albo też z materialnych okoliczności sprawy wynika, iż wniosek jest bezpodstawny bądź został złożony z nadużyciem prawa. Wniosek taki powinien zostać rozpatrzony według specjalnej procedury, nie później niż w ciągu 1 miesiąca, z ograniczeniem możliwości odwołania się. Co więcej, gwarancje sprawiedliwego procesu nie obejmują tej właśnie kategorii wniosków, z wyjątkiem zasady non-refoulement.

Dnia 30.11.1994 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie wzorcowej umowy readmisyjnej pomiędzy państwem członkowskim a państwem trzecim. Readmisja bez zwłoki i zbędnych formalności powinna obejmować wszystkich obywateli państw-stron, którzy naruszyli warunki wjazdu lub pobytu na terytorium drugiej strony, a także wszystkich obywateli państw trzecich, którym dane państwo wydało zgodę na pobyt lub którzy przedostali się do państwa-strony przez granicę zewnętrzną.

Wspólne stanowisko z 4.3.1996 r. miało na celu ujednolicenie wykładni i stosowania Konwencji genewskiej z 1951 r. w sprawie uchodźców w państwach członkowskich. Na uwagę zasługują wreszcie środki mające na celu zapewnienie tymczasowej ochrony pewnym grupom osób prześladowanych.

Kolejną dziedziną współpracy państw członkowskich na gruncie Traktatu z Maastricht stała się polityka migracyjna i polityka w stosunku do obywateli państw trzecich. Obejmuje ona w szczególności określenie warunków wjazdu i poruszania się takich osób na terytoriach państw członkowskich, warunków pobytu (w tym dostępu do rynku pracy i łączenia rodzin), a także zwalczania nielegalnej imigracji, nielegalnego pobytu i nielegalnego zatrudnienia obywateli państw nieczłonkowskich. Zagadnień tych dotyczą liczne środki podjęte przez Radę.

Zwalczanie nielegalnego handlu narkotykami stanowi również tę dziedzinę, w której współpraca międzyrządowa w ramach III filara była ściśle powiązana ze współpracą wspólnotową, w szczególności z prawem celnym. W 1995 r. została powołana na mocy konkluzji Rady Europejskiej z Cannes grupa ekspertów, która wypracowała konkretne zalecenia dotyczące skutecznego zwalczania narkomanii. Raport sugerował ograniczenie popytu poprzez środki prewencyjne, równolegle z zacieśnioną współpracą urzędów zwalczających narkomanię oraz szeroką współpracą międzynarodową, w szczególności w ramach ONZ. Implementacją raportu miała zająć się specjalnie powołana grupa robocza Rady, składająca coroczne sprawozdania Radzie Europejskiej. Raport doprowadził do dwóch podstawowych rezultatów. Pierwszym było przyjęcie wspólnego działania z 17.12.1996 r. w sprawie ujednolicenia przepisów prawnych i postępowania w zakresie zwalczania narkomanii oraz unikania i zwalczania nielegalnego handlu narkotykami. Zobowiązywało ono państwa członkowskie - acz w dość łagodnej i ogólnej formie - do polepszenia współpracy państw członkowskich w zakresie nielegalnego wytwarzania i handlu narkotykami, a także do zharmonizowania ustawodawstwa, ujednolicenia kar i wyeliminowania luk prawnych. 16.6.1997 r. Rada uchwaliła wspólne działanie dotyczące narkotyków syntetycznych. Ustanawia ono system wczesnego ostrzegania przed substancjami, których niebezpieczeństwo często bywa niedoceniane, a które są coraz bardziej rozpowszechnione. System opiera się na współpracy z Europolem. Na podstawie otrzymywanych informacji Rada może zalecić państwom członkowskim karanie produkcji i upowszechniania nowych narkotyków syntetycznych. Na tych samych zasadach oparty był zaproponowany przez Komisję Europejską na lata 2000-2004 program zwalczania przestępczości związanej z narkotykami.

Zwalczanie przestępczości finansowej na szkodę interesów Wspólnoty zostało określone jako cel współpracy między państwami członkowskimi tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęte współpracą sądową w sprawach karnych, celną i policyjną. Tym samym przepis art. K.1 ust. 5 ma charakter uzupełniający. Co więcej, akurat w tej dziedzinie dochodzi do nakładania się kompetencji unijnej i wspólnotowej (na gruncie art. 280, ex-art. 209a TWE). Rada wydała dwa rozporządzenia: nr 2988/95 z 18.12.1995 r. o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz 2185/96 z 11.11.1996 r. w sprawie dokonywania kontroli przez Komisję w celu ochrony interesów finansowych Wspólnoty przed oszustwami i innymi naruszeniami prawa. Podstawą prawną obu rozporządzeń są art. 235 TWE i art. 203 TEWEA. Niezależnie od tego istotne działania zostały przyjęte w sferze III filara. Należą do nich przede wszystkim: uchwała z 6.12.1994 r. w sprawie ochrony prawnej interesów finansowych Wspólnot, akt Rady z 26.7.1995 r. w sprawie opracowania konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz trzy akty Rady odpowiednio z 27.9.1996 r., 29.11.1996 r. i 19.6.1997 r. w sprawie przyjęcia dwóch protokołów do tej umowy. Wspomniana konwencja weszła w życie w październiku 2003 r. i właśnie ona powinna mieć podstawowe znaczenie dla ochrony interesów finansowych UE i zwalczania korupcji. Konwencja ta zdefiniowała przestępstwa na szkodę Unii oraz zobowiązywała państwa członkowskie do wprowadzenia do swego ustawodawstwa odpowiednich przepisów karnych i przepisów dotyczących właściwości sądów, pomocy prawnej oraz ekstradycji. Protokoły dodatkowe dotyczyły penalizacji przekupstwa funkcjonariuszy Wspólnoty i innych państw członkowskich i prania brudnych pieniędzy, odpowiedzialności osób prawnych i obowiązku współpracy Komisji Europejskiej i krajowych instytucji ścigania karnego. Wreszcie porozumienie z 26.5.1997 r., które zresztą również dotąd nie weszło w życie, rozciągało ściganie karne na wszystkie przypadki przekupstwa, a nie tylko takie, które zostały popełnione na niekorzyść Wspólnoty.

Współpraca sądowa w sprawach karnych w okresie poprzedzającym Traktat z Maastricht opierała się w zasadzie wyłącznie na instrumentach przyjmowanych w ramach Rady Europy. Jednakże już Jednolity Akt Europejski stworzył ramy dla współpracy policyjnej oraz dla wypracowania pewnych ogólnych form współpracy; po wejściu w życie TUE Rada przyjęła cały szereg istotnych środków. Przede wszystkim art. K.3 ust. 2c TUE stanowił podstawę dwóch konwencji ekstradycyjnych, których projekty zostały zaproponowane przez Radę i przedstawione państwom członkowskim do ratyfikacji: w sprawie uproszczenia procedury ekstradycyjnej (10.3.1995 r.) oraz w sprawie ekstradycji pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej (27.9.1996 r.). Obie te konwencje określały warunki ekstradycji. Konwencja zaproponowana przez Radę w 1995 r. nie tyle zmieniała sytuację prawną przestępców politycznych, ile miała za zadanie uproszczenie procedury ekstradycyjnej, jeśli zainteresowana osoba ścigana wyraziłaby na to zgodę. Natomiast konwencja z 1996 r., inaczej niż konwencja ekstradycyjna z 1957 r., ograniczała możliwość powoływania się w stosunkach między państwami członkowskimi UE na polityczny charakter popełnionego aktu jako przesłankę wyłączającą ekstradycję. Obie konwencje ekstradycyjne nie weszły jednak w życie ze względu na przeciągającą się procedurę ratyfikacyjną w państwach członkowskich; zostały one zastąpione przez decyzję ramową o europejskim nakazie aresztowania (por. uwagi do art. 31).

Zwalczanie terroryzmu stało się zresztą jednym z najważniejszych celów współpracy między państwami UE, co zostało wyraźnie podkreślone w konkluzjach Rady z 25.9.1995 r. oraz w tzw. deklaracji z La Gomera, przyjętej 23.11.1995 r. Biorąc pod uwagę fakt, iż terroryzm stanowi zagrożenie dla demokracji, praw człowieka i gospodarki, a także wzrost działalności terrorystycznej i jej coraz bardziej transgraniczny charakter, państwa członkowskie uznały zwalczanie terroryzmu za jeden z priorytetowych przedmiotów współpracy. Podstawowymi formami owej współpracy mają być w szczególności: wymiana informacji operacyjnych na temat grup terrorystycznych, pogłębienie współpracy między władzami sądowymi w celu uniknięcia niebezpieczeństwa niekaralności sprawców oraz odpowiednie ukształtowanie zakresu jurysdykcji w stosunku do sprawców zamachów terrorystycznych.

Niezależnie od konwencji międzynarodowych Rada przyjęła szereg innych aktów dotyczących współpracy w dziedzinie szeroko rozumianego prawa karnego. Wśród kilkudziesięciu instrumentów, w sferze prawa materialnego na plan pierwszy wysuwają się: wspólne działania z 15.7.1996 r. w sprawie zwalczania rasizmu i ksenofobii oraz z 24.2.1997 r. w sprawie zwalczania handlu ludźmi i wykorzystywania seksualnego nieletnich. Ponadto odpowiednio w dniach 23.11. i 20.12.1996 r. Rada podjęła uchwały w sprawie ochrony świadków w związku ze zwalczaniem międzynarodowej przestępczości zorganizowanej oraz w sprawie osób, które w ramach zwalczania przestępczości zorganizowanej zdecydowały się współpracować z wymiarem sprawiedliwości. Rada zajęła się także kwestiami przyspieszenia i usprawnienia współpracy instytucjonalnej pomiędzy organami wymiaru sprawiedliwości.

Na gruncie TUE zaproponowano ponadto szereg inicjatyw ustawodawczych w dziedzinie prawa karnego materialnego i procesowego. Na szczególną uwagę zasługują zwłaszcza: Corpus Iuris oraz wzorcowy kodeks karny.

Współpraca celna pozostaje niejako w cieniu pozostałych form i kierunków działalności III filara, chociaż nie można jej zaniedbywać. Nie utworzono dotąd żadnej zinstytucjonalizowanej formy współpracy, mimo że w ramach zwalczania przemytu różnych przedmiotów (w szczególności narkotyków i broni) z konieczności służby celne były szeroko włączone do zwalczania przestępczości w tej sferze (a właściwie przodowały w tych dziedzinach). Pomimo to pierwsza umowa o współpracy celnej, podpisana po zawarciu TUE, tj. Konwencja o zastosowaniu technologii informatycznej w sprawach celnych (dotąd nie weszła w życie) usprawiedliwiałaby powstanie centralnego banku informacji. Podstawowe znaczenie powinna uzyskać - po jej ratyfikowaniu przez wszystkie państwa członkowskie - Konwencja o wzajemnej pomocy prawnej i współpracy administracji w sprawach celnych z 18.12.1998 r. (tzw. Konwencja neapolitańska II), która ma zastąpić Konwencję neapolitańską z 1967 r. Nowa konwencja przewiduje wprowadzenie bardzo wielu form współdziałania charakterystycznych dla współpracy w dziedzinie zwalczania przestępczości zorganizowanej, jak np. tajne dochodzenia, dostawy kontrolowane, obserwacja itp. Oprócz aktów normatywnych intensyfikacja współpracy w sprawach celnych ma się opierać na działaniach faktycznych, np. powszechnym wprowadzeniu pewnych urządzeń technicznych, jak skanery do kontrolowania kontenerów, których brak powodował, iż przemyt w niektórych portach był łatwiejszy niż w innych.

W dziedzinie współpracy policyjnej najważniejszym dokumentem regulującym współpracę pomiędzy państwami członkowskimi jest podpisana 26.7.1995 r. Konwencja o Europolu (por. uwagi do art. 30). Nie jest to jednakże jedyna dziedzina współpracy. Należy zwrócić uwagę również na uchwałę Rady z 17.1.1995 r. w sprawie legalnego podsłuchu rozmów telefonicznych, a także na dwa wspólne działania mające doprowadzić do określenia szczególnych informacji i wiedzy, ułatwiających współpracę państw członkowskich w dziedzinach zwalczania terroryzmu oraz przestępczości zorganizowanej (odpowiednio z 15.10 i 29.11.1996 r.)

Współpraca w sferze zwalczania przestępczości zorganizowanej stanowi jeden z najważniejszych przedmiotów zainteresowania odpowiednich urzędów państw członkowskich. Dotyczy ona w pierwszym rzędzie określonych dziedzin, jak np. zwalczanie korupcji, przemyt narkotyków, handel ludźmi. Mimo że od dawna poszczególne państwa członkowskie i instytucje unijne podkreślały konieczność intensyfikacji walki z handlem ludźmi, w tym w szczególności prostytucji, dopiero fala przypadków pedofilii, która wstrząsnęła Europą na początku lat dziewięćdziesiątych i wykazała totalne nieprzygotowanie policji do zwalczania tego zjawiska, spowodowała, że 24.2.1997 r. zostało przyjęte wspólne działanie, które zobowiązywało państwa członkowskie do skonstruowania wspólnej definicji handlu ludźmi i wykorzystywania seksualnego, do przeglądu przepisów prawnych obowiązujących w tej dziedzinie oraz praktyki, a także do rozszerzenia współpracy. W szczególności chodziło o możliwie szerokie personalne i terytorialne stosowanie krajowych przepisów karnych, efektywne zagrożenie karą, odpowiednią ochronę ofiar i świadków oraz o zacieśnienie współpracy i pomocy prawnej pomiędzy państwami członkowskimi.

5. Traktat amsterdamski: Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Rozwiązania Traktatu z Maastricht, jakkolwiek idące bardzo daleko w porównaniu z uprzednimi możliwościami działania, wymagały pewnych uzupełnień. Szybko bowiem okazało się, że oczekiwania związane z III filarem UE szły dużo dalej niż realne możliwości ich realizacji. Mechanizmy jego krytykowano jako nieodpowiadające celom, w szczególności ze względu na powolność i brak precyzji. Akcentowano również zbyt małą liczbę aktów prawnych przyjętych w ramach III filara (6 konwencji, 11 wspólnych działań i około 50 wspólnych stanowisk), zbyt wolną procedurę ratyfikacyjną w państwach członkowskich, powodującą, iż żadna z konwencji nie weszła w życie, wreszcie rozbudowany do pięciu poziomów proces decyzyjny. Przygotowania do wprowadzenia zmian rozpoczęły się jesienią 1997 r. i poszły w trzech kierunkach: 1) formalnego wprowadzenia do prawa unijnego/wspólnotowego układów z Schengen; 2) opracowania koniecznych zmian instytucjonalnych; 3) określenia priorytetów prac w dziedzinie III filara na najbliższe lata.

Artykuł 29. [Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości] - Władysław Czapliński

1.Artykuł 29 TUE w wersji amsterdamskiej (zmienionej w ograniczonym zakresie Traktatem nicejskim) wprowadził bardzo istotne zmiany w strukturze współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Zgodnie z tym przepisem celem Unii jest zapewnienie obywatelom wysokiego poziomu ochrony w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Tym samym współpraca w tym zakresie nie ogranicza się już do pojedynczych i ograniczonych przedsięwzięć, lecz przekształca się w budowanie wspólnego obszaru sądowego, zgodnie z wytycznymi szczytu wiedeńskiego z 1998 r. Traktat przewiduje współpracę policyjną (art. 30 i 32) i sądową (art. 31 i 32) w trzech zasadniczych formach: operacyjnej, szeroko rozumianej pomocy prawnej oraz harmonizacji prawa karnego.

Wspomniane zmiany instytucjonalne związane były ze zmianami w strukturze traktatów europejskich w dziedzinie III filara. W związku z przeniesieniem znaczącej części zagadnień do I filara ("uwspólnotowieniem") jako nowego tytułu IV (art. 61-66 - utworzenie wspólnej polityki wizowej, azylowej oraz imigracyjnej, dotyczącej swobodnego przepływu osób) znacznie wzrosło znaczenie COREPER-u, który zastąpił w znacznej mierze dawny Komitet K4 (obecnie określany jako Komitet art. 36). W ten sposób kompetencja Komitetu K4 została ograniczona do III filara. W zakresie bieżącego zarządzania kwestiami przeniesionymi do I filara utworzone zostały trzy instytucje: Grupa strategiczna do spraw migracji, granic i azylu, Grupa wyższych funkcjonariuszy do spraw azylu i migracji oraz Komitet do spraw prawa cywilnego. Z kwestii proceduralnych utrzymano w III filarze zasadę jednomyślności w podejmowaniu decyzji, przy czym w związku z rozszerzeniem skuteczności art. 205 ust. 3 TWE na III filar (por. art. 41 ust. 1 TUE) głosy wstrzymujące nie mogą blokować podejmowania uchwał. Rozbudowano nieco możliwość odejścia od zasady jednomyślności na rzecz głosowania większościowego: większością kwalifikowaną w odniesieniu do środków wykonawczych do decyzji oraz większością dwóch trzecich głosów w odniesieniu do środków wykonawczych do umów międzynarodowych. W kwestiach proceduralnych decyzje są podejmowane zwykłą większością głosów. Zasady te nie zmieniają jednak charakteru międzyrządowego współpracy w III filarze.

Wśród kwestii instytucjonalnych na uwagę zasługuje również reforma instrumentów prawnych III filara (por. uwagi do art. 34 TUE).

W porównaniu z Traktatem z Maastricht wiele miejsca poświęcił Traktat amsterdamski współpracy zacieśnionej (por. uwagi do art.40, 40A, 40B i 43).

2. Wykładni pojęcia "obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości", a także rozwinięcia przedstawionych wyżej zamierzeń dokonała Rada Europejska na spotkaniu w Tampere w dniach 15-16.10.1999 r. Spotkanie to miało wymiar historyczny, ponieważ po raz pierwszy w dziejach Unii odbyło się nadzwyczajne posiedzenie na szczycie, poświęcone współpracy w zakresie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. Co więcej, szczyt ten był niezwykle starannie przygotowany i poprzedzały go dwa posiedzenia robocze, wiosną pod Prezydencją niemiecką i jesienią pod Prezydencją fińską. Konkluzje posiedzenia w Tampere określiły priorytety działań Unii we wszystkich dziedzinach objętych dawnym III filarem. W dziedzinie azylu i polityki migracyjnej państwa członkowskie wypowiedziały się za dalszym ograniczaniem postępowań azylowych i zaostrzeniem walki z nielegalną imigracją. Rada wezwała państwa do zacieśnienia współpracy dwustronnej w zakresie zwalczania nielegalnej imigracji, podkreślając zwłaszcza znaczenie transferu technologii i wymiany programów. Nowa polityka Unii ma obejmować środki związane z daleko idącą pomocą w zwalczaniu bezrobocia, polepszeniu warunków życia i demokratyzacją państw pochodzenia potencjalnych uchodźców. Istotną rolę powinno odgrywać również ujednolicenie zasad procedur azylowych, które powinno doprowadzić do wypracowania wspólnych zasad przyznawania statusu uchodźcy. Państwa członkowskie zobowiązały się także do uzgodnienia katalogu praw przysługujących legalnym imigrantom, opartego na prawach obywateli Unii. Działaniom tym ma towarzyszyć szeroko zakrojony program zwalczania rasizmu i ksenofobii. Rada Europejska zachęca Radę Unii Europejskiej do zawierania z państwami trzecimi umów readmisyjnych, które mają stanowić istotny element zwalczania nielegalnej migracji. Nie udało się natomiast w ramach szczytu w Tampere wypracować kryteriów dopuszczania imigrantów z państw trzecich ani też postulowanego od wielu lat przez RFN, ponoszącą główny ciężar utrzymywania imigrantów i potencjalnych uchodźców, wyrównania obciążeń z tym związanych, a zwłaszcza przejęcia części kosztów przez inne państwa członkowskie (Lastenausgleich, burden-sharing).

Drugą dziedziną pozostającą w sferze zainteresowania szczytu było utworzenie tzw. Europejskiej przestrzeni prawnej. Poważną troską Rady Europejskiej stało się zapewnienie lepszego dostępu obywateli do wymiaru sprawiedliwości w Unii, związane z zamiarem generalnego polepszenia sytuacji prawnej obywateli unijnych. Środki ku temu zmierzające zostały określone z dużą dokładnością. Komisja otrzymała zadanie przygotowania poradnika dla obywateli Unii, obejmującego najważniejsze informacje na temat poszczególnych porządków prawnych. Istotną rolę powinny odgrywać inicjatywy ustawodawcze mające doprowadzić do stworzenia skutecznego systemu pomocy finansowej na rzecz opłacania kosztów sądowych, a także (do czego została zobowiązana Rada) do wprowadzenia jednolitych zasad uproszczonego i przyspieszonego postępowania sądowego w sprawach konsumenckich i prawa handlowego. Przewiduje się również określenie minimalnego standardu uprawnień ofiar przestępstw w postępowaniu sądowym, w tym zwłaszcza dostępu ofiar do wymiaru sprawiedliwości oraz zapewnienia prawa do uzyskania zadośćuczynienia. W istotnej kwestii międzynarodowego postępowania cywilnego oraz uznawania i wykonywania orzeczeń sądowych zarysowały się dwa stanowiska. Francja proponowała daleko idące ujednolicenie procedur sądowych, podczas gdy rząd brytyjski wypowiedział się za szeroko zakrojonym wzajemnym uznaniem orzeczeń. To drugie stanowisko zyskało poparcie większości uczestników szczytu. Wyrazem tego stały się m.in. trzy rozporządzenia cywilnoprawne, przyjęte przez Radę w maju 2000 r. Planowane jest wydanie kolejnych aktów ujednolicających procedury sądowe w sprawach cywilnych i karnych (w szczególności postępowanie dowodowe); nie określono jednak bliżej terminu ich uzgodnienia. Rada wezwała wszystkie państwa członkowskie do ratyfikowania w możliwie szybkim terminie konwencji ekstradycyjnych (projekty z lat 1995 i 1996), a także do odformalizowania procedur ekstradycyjnych pomiędzy państwami członkowskimi.

Trzecią dziedziną współdziałania państw członkowskich, w której odnotowano konkretne decyzje, jest zwalczanie przestępczości zorganizowanej. Zaproponowano wprowadzenie dwóch nowych rozwiązań instytucjonalnych: systemu Eurojust oraz Europejskiej Akademii Policyjnej. Zadaniem pierwszej będzie koordynacja działań prokuratur krajowych, połączona z prowadzeniem postępowań śledczych oraz załatwianiem wniosków w zakresie pomocy prawnej. Instytucja ta ma w swej działalności korzystać z materiałów przygotowywanych w ramach Europolu. Wprawdzie postępowania sądowe nadal będą się odbywać na podstawie prawa krajowego poszczególnych państw członkowskich, jednak Eurojust może być traktowane jako pierwszy krok w kierunku utworzenia europejskiej agencji sądowej, zajmującej się zwalczaniem przestępczości transgranicznej. Z kolei zadaniem Akademii ma być szkolenie wyższych urzędników krajowych organów śledczych. W ramach szczytu nie udało się z przyczyn politycznych zharmonizowanie krajowych systemów prawa karnego, jednakże ustalono konieczność ujednolicenia przynajmniej niektórych definicji, przesłanek określonych czynów oraz sankcji w zakresie przestępczości finansowej (włączając fałszerstwo euro), handlu narkotykami, handlu ludźmi oraz przestępczości przeciwko środowisku. Podstawą działań w tym zakresie powinien być art. 31 TUE, a także zasada wzajemnego uznawania ważności orzeczeń sądowych i czynności śledczych. Zobowiązano również Radę i Parlament Europejski do przyjęcia w możliwie krótkim terminie opracowanej przez Komisję dyrektywy o przeciwdziałaniu praniu brudnych pieniędzy, upoważniającej instytucje śledcze do uzyskiwania informacji finansowych nawet z naruszeniem przepisów o tajemnicy bankowej itp. Wreszcie znaczącą zdobyczą posiedzenia Rady Europejskiej w Tampere stało się otwarcie drogi dla daleko idącej i szeroko zakrojonej współpracy z państwami trzecimi w sferze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Na grudzień 2001 r. zaproponowano posiedzenie Rady poświęcone realizacji postanowień z Tampere. Tymczasem już na posiedzeniu Rady Ministrów Sprawiedliwości w Luksemburgu w październiku 1999 r. zajęto się praktyczną realizacją decyzji z Tampere. Decyzje dotyczyły przede wszystkim współpracy policyjnej. Uznano zwłaszcza za konieczne wprowadzenie stałych, regularnych konferencji szefów wydziałów operacyjnych policji państw członkowskich, a także przyspieszenie utworzenia systemu Eurojust jako złożonego z przedstawicieli państw członkowskich (po jednym z każdego) organu o charakterze prokuratorskim, mającego wspierać Europol w koordynowaniu prowadzonych działań. Członkowie Eurojustu mają być upoważnieni do podejmowania decyzji procesowych zgodnie z przepisami prawa krajowego. Ponadto Rada zaapelowała o przyspieszenie prac legislacyjnych nad rozporządzeniem o systemie EURODAC oraz nad ratyfikowaniem konwencji unijnych, zwłaszcza w materii ekstradycji.

Szczyt w Tampere dowiódł, że przekazanie pewnych kompetencji na rzecz Wspólnoty (przeniesienie z III do I filara środków towarzyszących swobodnemu przepływowi osób, tzw. flanking measures) miało charakter zabiegu formalnego, a wspomniane środki nadal są traktowane jako związane ze współpracą policyjną, spraw wewnętrznych i sądową. Najważniejszym skutkiem zaistniałej sytuacji jest dysponowanie przez instytucje unijne uprawnieniami do działania we wszystkich dziedzinach dotyczących tej współpracy, objętych traktatami. Na uwagę zasługuje też zauważenie przez Radę konieczności włączania problematyki współpracy w dziedzinie spraw zagranicznych i wymiaru sprawiedliwości do instrumentów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz spraw wspólnotowych dotyczących aspektów międzynarodowych (wspólnych strategii i umów międzynarodowych). Tendencja do poszerzania współpracy w sferze obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości znalazła odzwierciedlenie w propozycjach Konwentu, które znacznie rozszerzyły przedmiotowo dawny III filar, jednocześnie wprowadzając w dużym stopniu zmianę metody regulacji. Rosnąca liczba aktów normatywnych w sferze współpracy w dziedzinie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości wskazuje na rosnące znaczenie tej problematyki. Intensywny przepływ osób, połączony ze zniesieniem kontroli na granicach wewnętrznych, oraz działalność gospodarcza w obrębie rynku wewnętrznego wymusiły dokonanie znaczących kroków w kierunku budowy jednolitej przestrzeni sądowej w Unii Europejskiej. Jak wskażemy w dalszym ciągu komentarza, idzie ona w trzech kierunkach: 1) zbliżania ustawodawstwa materialnego państw członkowskich, 2) uproszczenia uznawania i wykonywania orzeczeń sądowych i arbitrażowych w sprawach cywilnych, handlowych i - w ostatnim czasie - szeroko rozumianych małżeńskich i rodzinnych, 3) ułatwienia procedur sądowych poprzez rozszerzenie możliwości bezpośredniej współpracy pomiędzy sądami państw członkowskich (pomoc prawna, postępowanie dowodowe). Pomija się przy tym w coraz większym stopniu procedury administracyjne.

3. Obecne brzmienie art. 29 TUE. Od wejścia w życie Traktatu amsterdamskiego współpraca państw członkowskich w ramach Unii Europejskiej została ograniczona do policji i współpracy sądowej w sprawach karnych. Jako element budowy obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości dodano jeszcze zwalczanie rasizmu i ksenofobii; traktat nie zawiera jednak żadnych konkretnych rozwiązań w tym zakresie. W porównaniu z pierwotną wersją TUE nie chodzi tu tylko o kwestie będące przedmiotem wspólnego zainteresowania, lecz o podejmowanie wspólnych przedsięwzięć, tyle że w formach współpracy międzyrządowej. W związku z takim charakterem współpracy powstają wątpliwości co do przypisania aktów podejmowanych w ramach III filara Unii Europejskiej, skoro na gruncie obecnie obowiązujących przepisów nie ma ona podmiotowości międzynarodowoprawnej. Jedyna racjonalna konkluzja w tej kwestii to uznanie, iż akty te pochodzą łącznie od wszystkich państw członkowskich. Co więcej, w doktrynie wydaje się dominować pogląd, że w istocie są to umowy międzynarodowe zawarte w szczególnej formie. W żaden sposób nie określa to jednak zasad odpowiedzialności międzynarodowej tych państw za działania niezgodne z prawem międzynarodowym. Wydaje się, że nie ma przeszkód dla ewentualnej odpowiedzialności solidarnej.

Współdziałanie w ramach Unii będzie następować z uwzględnieniem kompetencji Wspólnoty Europejskiej - wynika to w równym stopniu z regulacji umownych, jak i z powiązań między współpracą policyjną i sądową a swobodnym przepływem osób. W szczególności art. 61 TWE stanowi wyraźnie, że w ciągu 5 lat od wejścia w życie tytułu IV Rada przyjmie środki zmierzające do zapewnienia swobody przepływu osób, w powiązaniu ze środkami mającymi na celu zwalczanie przestępczości. W wielu dziedzinach kompetencje Unii i Wspólnoty pokrywają się - dotyczyło to w szczególności zwalczania rasizmu i ksenofobii (art. 13 TWE), zwalczania przestępstw na szkodę interesów finansowych Wspólnoty (art. 280 ust. 4 TWE), likwidacji i zwalczania uzależnienia od narkotyków (art. 152 TWE) oraz współpracy administracyjnej w sprawach celnych (art. 132 TWE). W przypadku zbiegu podstaw współpracy (unijna/wspólnotowa) należy założyć pierwszeństwo prawa wspólnotowego, z zachowaniem wszystkich wymogów proceduralnych. Należy przy tym jednakże przestrzegać ograniczeń wynikających z braku właściwości Wspólnoty do stanowienia prawa karnego. Unia jest również materialnie związana przepisami prawa wspólnotowego w odpowiednim zakresie. Nie oznacza to jednak absolutnego podporządkowania - np. art. 3 ust. 2 pkt 1 dyrektywy nr 95/46 o ochronie danych stanowi expressis verbis, że przepisów jej nie stosuje się do działań w zakresie współpracy sądowej w sprawach karnych i policyjnej.

Ustęp 2 określa bardziej szczegółowo zadania Unii w dziedzinie III filara. Należą do nich zwalczanie wszelkich form przestępczości (zorganizowanej i niezorganizowanej), zwłaszcza jednak zorganizowanej przestępczości transgranicznej (Rada Europejska przyjęła w tej kwestii specjalny plan działania w czerwcu 1996 r.). Kolejnymi przedmiotami szczególnego zainteresowania Unii są zwalczanie handlu ludźmi, terroryzmu, przestępczości wobec dzieci, narkotyków oraz nielegalnego handlu bronią - wyliczenie to ma jednak charakter jedynie egzemplifikacji. Zapobieganie przestępczości wskazuje na prewencyjny charakter współpracy (novum w prawie unijnym); natomiast zwalczanie przestępczości ma się odbywać przede wszystkim poprzez prawo represyjne (zwłaszcza pomoc prawną i ekstradycję). Rozwój współpracy ma następować poprzez trzy szczegółowe formy działania: 1) współpracę policyjną i urzędów celnych, zarówno bezpośrednio, jak i z włączeniem Europolu, 2) współpracę placówek wymiaru sprawiedliwości oraz 3) harmonizację ustawodawstwa karnego państw członkowskich (zarówno poprzez dotychczasowe instrumenty prawne, tj. konwencje międzynarodowe, jak i poprzez nowy instrument: decyzje ramowe). Harmonizacja prawa otwiera drogę do stworzenia nowej kategorii przestępstw, spenalizowanej (z uwzględnieniem sankcji) przez prawo unijne. Wymagałoby to jednak odejścia przez państwa członkowskie od zasady, jakoby prawo karne pozostawało domeną tych państw. Szczegółowe osiągnięcia w sferze współpracy policyjnej i sądowej zostaną omówione dalej, por. uwagi do art. 30 i 31.

Artykuł 30. [Zasady współpracy policyjnej] - Władysław Czapliński

1. Dwie dziedziny współpracy w ramach III filara UE zostały uregulowane według odmiennych zasad. Po pierwsze, współpracę policyjną rozpoczęto od utworzenia instytucji odpowiedzialnej za jej realizację (Europol), podczas gdy budowa rozwiązań instytucjonalnych w sferze współpracy sądowej w sprawach karnych została odsunięta w czasie i dopiero stosunkowo niedawno uwieńczona powodzeniem w postaci powołania Eurojustu. Po drugie, o ile współpraca w sprawach karnych miała opierać się na wiążących instrumentach prawnych, o tyle współpraca policyjna odwoływała się do środków znacznie mniej sformalizowanych (niekiedy określanych jako soft law).

Współpraca policyjna została wprowadzona do porozumień schengeńskich. Po pierwsze, zaproponowano współpracę transgraniczną w formie wymiany informacji - tak daleko, jak dopuszczało to prawo wewnętrzne państw-stron porozumienia. Po drugie, umożliwiono obserwację transgraniczną; po trzecie, dopuszczono pościg wykonywany przez funkcjonariuszy jednego państwa na terytorium innego państwa-strony.

Układy z Schengen podkreśliły wagę, jaką państwa-strony przywiązują do współpracy pomiędzy swoimi organizacjami policyjnymi. Przede wszystkim rozwinięty został system bezpośrednich kontaktów pomiędzy policjami sąsiadujących państw. Posterunki i komendy zostały połączone bezpośrednimi liniami telefonicznymi przez granice. Zintensyfikowano kontakty robocze, głównie poprzez szkolenia międzynarodowe. Najważniejszym elementem porozumień było jednak przyznanie policji uprawnień do prowadzenia działań transgranicznych (por. uwagi do art. 32).

2. Geneza współpracy policyjnej wywodzi się z ery poprzedzającej TUE, a pierwsza propozycja zawarcia umowy ją regulującej została wysunięta przez kanclerza H. Kohla na szczycie w Luksemburgu w czerwcu 1991 r. Na podstawie odpowiedniego porozumienia pomiędzy państwami członkowskimi z 2.6.1993 r. została utworzona pierwsza jednostka organizacyjna Europolu, zajmująca się zwalczaniem nielegalnego handlu narkotykami; rozpoczęła ona działalność w Hadze od początku 1994 r. Od tego czasu mandat Europolu został rozciągnięty na zwalczanie nielegalnego obrotu materiałami radioaktywnymi i nuklearnymi, kradzieży samochodów, prania brudnych pieniędzy, a także nielegalnej imigracji i handlu ludźmi. Kolejne funkcje powierzone Europolowi to zwalczanie pornografii dziecięcej oraz fałszerstwa pieniędzy i innych środków płatniczych. Początkowo rola Europolu miała polegać na stworzeniu ram instytucjonalnych dla wymiany informacji (w tym dotyczących osób), a także na opracowywaniu ogólnych sprawozdań i analiz na temat działalności przestępczej. W tym czasie jednostka do spraw narkotyków nie dysponowała jeszcze własną bazą danych, a zatem wymiana informacji mogła następować wyłącznie za pośrednictwem oficerów łącznikowych. W pierwszych latach swego funkcjonowania organ ten załatwił około 4500 wniosków o pomoc.

3.Konwencja o Europolu została zawarta 26.7.1995 r., ale weszła w życie dopiero 1.10.1998 r., wskutek przedłużającego się postępowania ratyfikacyjnego w państwach członkowskich. Sam Europol rozpoczął działalność 1.7.1999 r. jako organizacja międzynarodowa wyposażona w osobowość prawną (art. 26 Konwencji), z siedzibą w Hadze. Organem zarządzającym jest Rada Administracyjna, złożona z przedstawicieli wszystkich państw-stron Konwencji, podejmująca decyzje jednomyślnie. W obradach uczestniczy (bez prawa głosu) przedstawiciel Komisji Europejskiej. Bieżący zarząd sprawują Dyrektor i jego czterej zastępcy. Rada Administracyjna składa coroczne sprawozdanie z działalności i informuje o planach na następny rok Radę UE, która z kolei na tej podstawie przedstawia raport Parlamentowi Europejskiemu. Finansowanie Europolu następuje bezpośrednio ze źródeł państw członkowskich, z pominięciem budżetu wspólnotowego.

Dopiero Traktat amsterdamski (w nowo wprowadzonym art. 30 TUE) przewidywał zarówno bezpośrednią współpracę operacyjną policji, jak i koordynację przez Europol wspólnych działań jednostek policyjnych państw członkowskich. Nie jest jasne, czy wnioski o wszczęcie postępowań, kierowane przez Europol do odpowiednich organów państw członkowskich, mają charakter wiążący, czy są jedynie rekomendacjami. Logika konstrukcji przepisów traktatów wydaje się wskazywać na pierwszą z tych możliwości. Zalecenie Rady z 30.11.2000 r. określa zasady wspierania przez Europol wspólnych zespołów śledczych, powoływanych przez państwa członkowskie (głównie poprzez dostarczanie wiadomości na temat przestępczości oraz pomoc w analizowaniu zjawisk przestępczych). Kompetencje Europolu są ograniczone do przestępstw o charakterze ponadnarodowym, i to jedynie wymienionych w Konwencji. Dla Rady UE została zastrzeżona kompetencja do rozszerzenia tej współpracy (w drodze jednomyślnej decyzji) na nowe kategorie przestępstw; do tej pory skorzystała ona z tej możliwości dwukrotnie, wydając 29.4.1999 r. decyzję o zwalczaniu fałszerstw pieniędzy i środków płatniczych, a 30.11.2000 r. drugą decyzję o przeciwdziałaniu i zwalczaniu prania brudnych pieniędzy, powierzając kompetencje w zakresie ścigania tych przestępstw Europolowi. W lipcu 2001 r. przyjęta została następnie decyzja ramowa w sprawie prania brudnych pieniędzy. Nie zrealizowano natomiast innych konkluzji z Tampere, dotyczących powierzenia Europolowi działań w kierunku zwalczania nielegalnej imigracji oraz terroryzmu; otwarta pozostaje sprawa utworzenia ośrodka badania przestępczości międzynarodowej, dostępu Europolu do systemu informacji celnej oraz utworzenia systemu elektronicznej wymiany odcisków daktyloskopijnych.

Jeszcze dalej idzie wspólna propozycja niemiecko-francuska z kwietnia/maja 2001 r., zmierzająca do powołania operacyjnych, europejskich jednostek policyjnych; na razie jednak nie wydaje się, by propozycja ta mogła zostać wkrótce zrealizowana. Podobnie krytycznie została oceniona niemiecka inicjatywa z lipca 2001 r. utworzenia specjalnych sił policyjnych, które mogłyby być użyte do tłumienia rozruchów.

W każdym państwie członkowskim została utworzona Narodowa Jednostka Europolu, która deleguje swego przedstawiciela do Europolu jako oficera łącznikowego. Dzięki niemu przebiegają w obie strony konieczne informacje. Docelowo liczba funkcjonariuszy zatrudnionych w Europolu osiągnęła liczbę 350 w 2003 r.

Najważniejszym elementem działania Europolu jest system informacyjny, skonstruowany na zasadach podobnych do systemu schengeńskiego. Ma on jednak węższy zasięg, gdyż pozwala na zbieranie jedynie takich informacji, które są konieczne do zwalczania określonych rodzajów przestępstw. Dane włączane do systemu obejmują osoby, które popełniły, były podejrzewane o popełnienie lub uczestniczenie w popełnieniu przestępstw albo też w planowaniu takowych (jeżeli poważne, obciążające podejrzenie takie może wynikać na gruncie badań krajowych), będących przedmiotem zainteresowania Europolu. Do celów analitycznych dane gromadzone w systemie Europolu obejmują także świadków, potencjalne lub rzeczywiste ofiary przestępstw, kontakty, wspólników oraz informatorów. Oprócz systemu informacyjnego Europol gromadzi jeszcze dwa rodzaje dokumentów: dossier analityczne (o charakterze taktycznym, pozwalające na śledzenie spraw, którymi zainteresowane są dwa lub więcej państwa członkowskie) oraz indeks.

Europol nie jest w zasadzie poddany jurysdykcji ETS; jednakże pod naciskiem Parlamentu Europejskiego państwa członkowskie uzgodniły w formie dodatkowego protokołu opt-in, iż Trybunał może uzyskać właściwość dla rozstrzygania sporów między państwami członkowskimi oraz dla wydawania orzeczeń prejudycjalnych (art. 35 ust. 1 i 5 TUE). Protokół został ratyfikowany przez wszystkie państwa członkowskie. Trzy spośród nich (Hiszpania, Francja i Irlandia) przyznały prawo zadawania pytań prejudycjalnych sądom ostatniej instancji, jeżeli uznają one, że jest to konieczne do wydania orzeczenia. Pozostałe 11 państw (z wyjątkiem Wielkiej Brytanii) uznało takie prawo dla wszystkich swych sądów. Traktat amsterdamski wyłączył natomiast kompetencję w zakresie rozstrzygania o ważności lub proporcjonalności operacji policyjnych lub innych, podejmowanych w celu utrzymania porządku publicznego i zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego. Europol nie podlega również administracyjnie instytucjom unijnym ani urzędom państw członkowskich; wyjątkiem jest Rada Europejska, która kwalifikowaną większością dwóch trzecich głosów może zwolnić dyrektora i jego zastępców. Konwencja o Europolu przewiduje również szczątkową ochronę danych.

Wymiana danych z państwami trzecimi stanowi ważki problem. Nie udało się dotąd zawrzeć umowy z USA w tej sprawie (ogólna umowa o współpracy została zawarta w grudniu 2001 r.). Z kolei niewystarczający przepływ informacji dostarczanych przez państwa członkowskie powoduje stosunkowo niską efektywność Europolu, krytykowaną przez państwa członkowskie.

W doktrynie zwrócono uwagę, że wskazane byłoby przeniesienie regulacji dotyczącej Europolu do I filara i poddanie go nadzorowi ze strony Komisji i kontroli Trybunału. Wokół Europolu należałoby stworzyć specjalne jednostki policyjne, zajmujące się ściganiem różnego rodzaju przestępstw przeciwko prawu wspólnotowemu. Jednocześnie działania podejmowane przez krajowe organizacje policyjne we współpracy z Europolem poddane byłyby kontroli sądowej zgodnie z ustawodawstwem odpowiednich państw członkowskich. W chwili obecnej wydaje się jednak oczywiste, iż pomysł ten ma niewielkie widoki powodzenia.

4. Europol nie jest jedyną instytucjonalną formą współpracy pomiędzy państwami członkowskimi. Zgodnie z decyzją szczytu w Tampere powołano do życia nieformalne porozumienie: Siły Specjalne (Task Force) szefów policji państw członkowskich. Zbierają się oni raz na kwartał w państwie sprawującym Prezydencję - pierwsze spotkanie odbyło się w Lizbonie w kwietniu 2000 r. z udziałem szefów policji i żandarmerii, przedstawiciela Komisji, Sekretariatu Generalnego Rady oraz Europolu.

5. Również zgodnie z konkluzjami z Tampere, na podstawie decyzji Rady z 22.12.2000 r. utworzone zostało Europejskie Kolegium Policyjne (CEPOL). Nie ma ono na razie charakteru trwałego, lecz opiera się na cyklach szkoleń przeznaczonych dla wyższych funkcjonariuszy policji państw członkowskich i państw kandydackich (wstępujących do UE). Tym samym w tworzeniu kolegium współuczestniczą narodowe instytucje szkolenia policji. Kolegium zarządzane jest przez Radę Administracyjną, na czele której stoi każdorazowo placówka z państwa sprawującego Prezydencję. Budżet na rok 2003 wynosi około 2,92 mln euro. Finansowanie zapewniają państwa członkowskie, przy czym udziały określane są zależnie od PKB. Szczególne znaczenie ma przygotowanie szkoleń o tematyce transgranicznej.

6. Począwszy od 1996 r., Komisja wspierała finansowo programy mające na celu szkolenie, działania studyjne oraz wymianę informacji osób (w szczególności funkcjonariuszy policji) wykonujących określone zadania w ramach unijnej współpracy policyjnej). Konkretne zadania wykonywane są przez instytucje narodowe, współfinansujące programy (finansowanie z budżetu unijnego jest ograniczone do 65% potrzeb). Na przełomie lat 2002/2003 funkcjonowało pięć programów, łącznie dotowanych na sumę 9 mln euro: Grotius (współpraca sądowa, od wejścia w życie Traktatu amsterdamskiego podzielony na dwa programy: "Grotius karny" i "Grotius cywilny"), Falcone (zwalczanie przestępczości zorganizowanej), STOP (zwalczanie handlu ludźmi), Oisin (współpraca policyjna), Hippocrates (prewencja) oraz Odysseus (azyl i imigracja). Na lata 2003-2007 zaplanowano zmianę struktury tych programów, dopasowując je do struktury traktatów. Program Argo zastąpił dotychczasowy program Odysseus; program współpracy sądowej w sprawach cywilnych został włączony do działalności statutowej Wspólnoty, a pozostałe programy połączono w jeden wspólny program AGIS. Zaplanowano również znaczący wzrost wydatków budżetowych na te programy - odpowiednio do wysokości 25, 15 i 65 mln euro.

7. Organizacje policyjne - Europol i policje narodowe - wykonują również cały szereg specjalnych działań związanych ze zwalczaniem różnych rodzajów przestępczości. Na plan pierwszy wysuwa się współpraca w sferze zwalczania przestępczości zorganizowanej. Dotyczy ona przede wszystkim określonych dziedzin, jak np. zwalczanie korupcji, przemytu narkotyków, handlu ludźmi. Na pierwszy plan wysuwa się bodaj najstarsza dziedzina współpracy państw członkowskich dotycząca zwalczania nielegalnego obrotu narkotykami. Kluczowa rola przypada w tym zakresie Europolowi, który z jednej strony organizuje wymianę informacji w sprawie handlu narkotykami, z drugiej zaś - sporządza coroczne sprawozdania dotyczące wytwarzania i obrotu narkotykami, zawierające również prognozy na przyszłość, a także studia strategiczne dotyczące konkretnych zagrożeń. Na tej podstawie realizowane są praktyczne projekty operacyjne. Znaczącym ułatwieniem stały się wspólne działania przyjęte przez Radę. Pierwsze z nich dotyczy wymiany informacji dotyczących procesów technologicznych wytwarzania narkotyków, którego celem była analiza podstawowych kierunków produkcji i handlu narkotykami. W tym samym dniu przyjęto także wspólne działanie w zakresie wspierania zawierania porozumień o współpracy pomiędzy urzędami celnymi i gospodarką według wypracowanych wytycznych, wspólne działanie w zakresie określenia kontroli oraz ulepszenia gromadzenia informacji policyjnych i celnych, a także decyzję Rady w sprawie wymiany informacji celnych i policyjnych, koniecznych przy międzynarodowych działaniach operacyjnych.

Mimo że od dawna poszczególne państwa członkowskie i instytucje unijne podkreślały konieczność intensyfikacji walki z handlem ludźmi, w tym w szczególności z prostytucją, to dopiero fala przypadków pedofilii, która wstrząsnęła Europą na początku lat dziewięćdziesiątych, wykazała totalne nieprzygotowanie policji do zwalczania tego zjawiska. Dnia 24.2.1997 r. zostało przyjęte wspólne działanie, które zobowiązywało państwa członkowskie do skonstruowania wspólnej definicji handlu ludźmi i wykorzystywania seksualnego, do przeglądu przepisów prawnych obowiązujących w tej dziedzinie oraz praktyki, a także do rozszerzenia współpracy. W szczególności chodziło o możliwie szerokie personalne i terytorialne stosowanie krajowych przepisów karnych, efektywne zagrożenie karą, odpowiednią ochronę ofiar i świadków oraz o zacieśnienie współpracy i pomocy prawnej pomiędzy państwami członkowskimi. Wspólne działanie z 29.11.1996 r. przewidywało wprowadzenie w życie specjalnego programu szkoleniowego (STOP) dla osób odpowiedzialnych za zwalczanie przestępczości seksualnej w stosunku do dzieci, finansowanego z funduszy wspólnotowych. Wreszcie - jak wspomniano - rozszerzono mandat Europolu na ściganie tych właśnie przestępstw.

Regulacje w sferze zwalczania przestępczości zorganizowanej zostały zmodernizowane przez Traktat amsterdamski. W doktrynie zwrócono jednakże uwagę, że pojęcie działań operacyjnych na określenie kompetencji Europolu w tej dziedzinie wydaje się błędne, ponieważ klasyczne formy działania policyjnego (aresztowanie, przeszukanie, zajęcie mienia itp.) pozostają nadal domeną policji narodowych. Zgodnie z art. 30 ust. 2a TUE Europol powinien jedynie ułatwiać i wspierać przygotowywanie działań śledczych poszczególnych organów krajowych. Sami funkcjonariusze Europolu nie mogą jednak uczestniczyć w postępowaniach karnych. Tym samym rzeczowe kompetencje Europolu pozostają w zasadzie niezmienione w porównaniu z Traktatem z Maastricht. Nowa kompetencja Europolu polega natomiast na możliwości zwracania się do państw członkowskich z wnioskami o wszczęcie określonych postępowań; wnioski te nie są jednak dla policji narodowych wiążące.

Pozostałe elementyacquis unijnego w zakresie współpracy policyjnej są stosunkowo niewielkie i koncentrują się przede wszystkim na bezpieczeństwie meczów piłkarskich i innych imprez masowych (koncertów rockowych, imprez sportowych, demonstracji, kampanii polegających na blokowaniu dróg) o zasięgu ponadnarodowym.

Deklaracja 7 do art. K.2 TUE przewidywała poddanie działań policyjnych kontroli sądowej ze strony sądów krajowych według właściwych dla nich procedur.

Artykuł 31. [Współpraca sądowa w sprawach karnych] - Władysław Czapliński

1. Omawiany art. 31 określa ramy współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie prawa karnego. Przede wszystkim zaś stwarza ramy instytucjonalne dla tej współpracy. Wyliczenie ma charakter egzemplifikacyjny.

Pierwszy ustęp art. 31 dotyczy zasad współpracy i pomocy prawnej w postępowaniu sądowym w sprawach karnych. Celem współpracy powinno być przyspieszenie i usprawnienie procedury, w tym przede wszystkim uruchomienie bezpośrednich kontaktów pomiędzy instytucjami sądowymi państw członkowskich, z pominięciem drogi administracyjnej.

Podstawą współpracy w początkowym okresie funkcjonowania Wspólnoty była europejska Konwencja z 20.4.1959 r. o współpracy w sprawach karnych, zawarta pod egidą Rady Europy. Oprócz tego obowiązywały umowy dwustronne o pomocy prawnej, a w stosunkach pomiędzy państwami Beneluksu - Konwencja o ekstradycji i pomocy prawnej w sprawach karnych z 27.6.1962 r. w wersji ustalonej protokołem z 11.5.1974 r. Znaczącym ułatwieniem było zawarcie konwencji wykonawczej z Schengen z 1990 r., która w art. 48-53 regulowała problematykę uproszczonej pomocy prawnej (doręczenia pism procesowych mogły następować bezpośrednio do osób przebywających na terytorium państwa-strony; wnioski o pomoc prawną powinny być kierowane wprost do odpowiednich instytucji sądowych).

2. Rada UE od 1998 r. uzgodniła podstawowe zasady pomocy prawnej w sprawach karnych. Po pierwsze, uznano, że uproszczenia wymaga przede wszystkim skomplikowany system pomocy prawnej, składający się z wielu podsystemów operujących w różnych dziedzinach oraz zróżnicowanych podmiotowo. Znaczącym krokiem naprzód i jednocześnie rozwiązaniem modelowym powinno być w tym zakresie włączenie systemu schengeńskiego do prawa unijnego. Po drugie, sugerowano znaczące ograniczenie obowiązujących na podstawie różnych umów międzynarodowych klauzul umożliwiających państwom składanie zastrzeżeń utrudniających udzielanie pomocy prawnej. Po trzecie, niezbędne stało się uproszczenie procedur udzielania pomocy prawnej i urzędowej, w tym w szczególności zastąpienie komunikowania się za pośrednictwem kanałów dyplomatycznych i urzędów centralnych przez bezpośrednie kierowanie wniosków o pomoc i odpowiedzi na nie pomiędzy zainteresowanymi placówkami. Po czwarte, należało wypracować ogólnoeuropejski system środków prawnych pozostających do dyspozycji osób, przeciwko którym toczy się postępowanie, i to system, który nie byłby nadmiernie rozbudowany i nie prowadziłby do przedłużającej się procedury, ale z drugiej strony zapewniałby ochronę zgodną ze standardami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Po piąte, ujednolicenia wymagała kwestia oceny dowodów przedstawianych państwu wzywanemu. Po szóste, konieczne było wypracowanie skutecznego systemu oceny, kontroli i nadzoru nad pomocą prawną, który pozostawałby do dyspozycji instytucji unijnych, zwłaszcza zaś Rady.

3. W 2000 r., w czasie Prezydencji portugalskiej, Rada przyjęła projekt Konwencji o wzajemnej pomocy w sprawach karnych między państwami członkowskimi UE. Zadaniem Konwencji jest uzupełnienie europejskiej Konwencji (Rady Europy) o pomocy prawnej z 20.4.1959 r., a także porozumienia z Schengen z 1990 r.

Preambuła Konwencji odwołuje się do prawa wewnętrznego poszczególnych państw, które pozostaje właściwe do określenia odpowiednich procedur, a zwłaszcza wydania przepisów prawnych niezbędnych do wykonania Konwencji (podobna zasada stosowania prawa państwa wzywanego została sformułowana w art. 4 Konwencji); zaznacza, że pomoc prawna na gruncie Konwencji powinna następować zgodnie z Europejską Konwencją Praw Człowieka, która wyznacza standard ochrony praw podstawowych. Konwencja będzie miała zastosowanie w sprawach dotyczących przestępstw karalnych w państwie wzywającym (co oznacza wyłączenie zasady podwójnej karalności znanej z konwencji ekstradycyjnych), a także w postępowaniach administracyjnych. Podstawową zasadą jest dążenie do maksymalnego odformalizowania i przyspieszenia postępowania. Zatem wszelkie dokumenty adresowane do osób mieszkających w innym państwie członkowskim powinny być przekazywane bezpośrednio tym osobom (chociaż w razie potrzeby powinny być przetłumaczone na język oficjalny państwa wzywanego); wyjątkowo tylko - gdy bezpośrednie doręczenie jest nadmiernie utrudnione lub niemożliwe - pośredniczą w tym organy państwa wzywanego. Podobnie procedurę bezpośredniego kontaktu należy stosować pomiędzy sądami państw członkowskich. Wszelkie pisma i inne dokumenty mogą być przekazywane nie tylko pisemnie, lecz również inną drogą, jeśli można potwierdzić ich autentyczność (a zatem faksem, lecz prawdopodobnie również pocztą elektroniczną). Konwencja dopuszcza tzw. spontaniczną wymianę informacji, tj. przekazywanie pewnych danych operacyjnych dotyczących wszystkich przestępstw oraz innych naruszeń prawa nią objętych, bez formalnego wniosku, jeśli ustawodawstwo wewnętrzne zainteresowanych państw taką możliwość dopuszcza. W dalszym ciągu Konwencja reguluje pewne szczególne formy pomocy prawnej, takie jak: restytucję przedmiotów uzyskanych z przestępstwa; tymczasowe przekazanie osób pozbawionych wolności do dyspozycji organów ścigania państwa wzywającego, jeżeli obecność tych osób jest konieczna do prowadzenia postępowania; możliwość przesłuchania w trybie wideokonferencji oraz konferencji telefonicznej; dopuszczalność dostaw kontrolowanych; powoływanie wspólnych zespołów dochodzeniowych w celu prowadzenia postępowania wymagającego dokonywania czynności procesowych w kilku państwach członkowskich albo też w celu koordynacji postępowań prowadzonych jednocześnie w kilku państwach; współpracy państw członkowskich w prowadzeniu postępowań pod przykryciem (tj. przy wykorzystaniu fałszywej tożsamości funkcjonariuszy). W interesujący sposób z punktu zasad prawa międzynarodowego została rozwiązana kwestia odpowiedzialności państw za naruszające prawo działania funkcjonariuszy jednego państwa członkowskiego w innym państwie członkowskim - osoby takie są uważane za organy państwa, na terytorium którego prowadzone są dane działania, natomiast odpowiedzialność cywilną regulują przepisy państwa, którego funkcjonariuszami są dane osoby. Kolejny tytuł Konwencji poświęcony jest warunkom dopuszczalności i wykonywania podsłuchu telefonicznego i innych urządzeń telekomunikacyjnych (w szczególności komputerowych). Państwo wzywane jest zobowiązane do udzielenia pomocy technicznej w takich przypadkach; jeżeli państwo wzywające jest w stanie samo przeprowadzić taką operację na terytorium państwa wzywanego, musi je o takich działaniach powiadomić. Wreszcie art. 23 Konwencji określa zasady ochrony i wykorzystania danych uzyskanych poprzez przechwycenia sygnału telekomunikacyjnego - mogą one być używane wyłącznie w celach, dla których zostały uzyskane, bądź w postępowaniach sądowych bezpośrednio z nimi związanych.

4. Jeśli chodzi o kwestie instytucjonalne, w początkowym okresie współpraca opierała się przede wszystkim na osobistych kontaktach pomiędzy poszczególnymi wysokimi urzędnikami oraz przedstawicielami wymiaru sprawiedliwości. Kontakty te jednak nie są wystarczającym narzędziem. Zaproponowano zatem wprowadzenie pewnych nowych form. Na pierwszy plan wysuwa się upowszechnienie sieci rezydentów-funkcjonariuszy łącznikowych, wysyłanych do poszczególnych państw członkowskich przez właściwe ministerstwa spraw (wewnętrznych/sprawiedliwości) lub policje poszczególnych państw, z założeniem, iż to oni właśnie mają dostarczać państwu wysyłającemu informacji na potrzeby jego wymiaru sprawiedliwości, a przede wszystkim mają przekazywać wnioski o udzielenie pomocy prawnej. Podstawą tej formy współpracy powinno stać się wspólne działanie z 22.4.1996 r. w sprawie stworzenia ram dla wymiany sędziów/prokuratorów łącznikowych w celu ulepszenia współpracy sądowej pomiędzy państwami członkowskimi. Ich zadaniem miałoby być zapewnienie i przyspieszenie łączności pomiędzy odpowiednimi instytucjami zainteresowanych państw w sferze współpracy sądowej w sprawach cywilnych i karnych; w razie potrzeby państwa mogą rozciągnąć tę współpracę na wszelkie dziedziny. W początku 1997 r. program OISIN rozszerzył współpracę na przekazywanie doświadczeń w sferze operacyjnej. W istocie ta forma współpracy zaczęła w Unii Europejskiej funkcjonować. Warto jednak zauważyć, że wymiana funkcjonariuszy łącznikowych napotykała na opór w państwach członkowskich, także ze strony samych funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości, którzy w tzw. apelu genewskim z października 1996 r. stwierdzili z pewnym przekąsem, iż Europa wybrała metodę współpracy pozostającej w cieniu, dyskretnej i zawoalowanej, a nie współpracy otwartej, czytelnej i oficjalnej.

Ułatwieniu obrotu prawnego powinno służyć także utworzenie specjalnej europejskiej sieci sądowej (European Judicial Network, Réseau judiciaire européen). W jej skład wchodzą oddelegowane placówki centralne (tak w Grecji lub Portugalii) albo terenowe (po kilka do kilkudziesięciu wyznaczonych - tak we Francji lub RFN), które miałyby zajmować się opracowywaniem i przekazywaniem do właściwych adresatów wniosków o udzielenie pomocy prawnej, a także udzielaniem informacji faktycznych i o stanie prawa. System ten różni się od opartego na osobistych kontaktach przede wszystkim tym, że nie wymagałby wysyłania przez każde państwo oficerów (urzędników) łącznikowych do pozostałych państw. Sieć dysponuje przede wszystkim zbiorem informacji na temat umów wielostronnych i prawa krajowego państw członkowskich, odpowiednim "atlasem" właściwości sędziów, pozwalającym na określenie sądu właściwego dla danej sprawy, a także specjalną siecią łączy, umożliwiającą wymianę dokumentów poufnych. Pierwsze spotkanie sieci odbyło się we wrześniu 1998 r. Rada zobowiązała się ze swej strony wyposażyć sieć we własne połączenia telekomunikacyjne.

Kolejna propozycja - opracowana bardziej szczegółowo w czasie szczytu w Tampere - dotyczy utworzenia systemu Eurojust, który miałby usprawnić współpracę sądową między państwami członkowskimi. W literaturze podkreślono - nie bez obaw - że taki właśnie kształt współpracy, proponowany przez instytucje europejskie, niesie za sobą poważne niebezpieczeństwa odformalizowania postępowania karnego, co może mieć poważne reperkusje dla ochrony praw osób ściganych. Traktat nicejski umocował Eurojust w prawie unijnym. Rada, nie czekając jednak na wejście w życie traktatu, wydała decyzję powołującą Eurojust jako instytucję posiadającą osobowość prawną, finansowaną z budżetu UE (a w zakresie wydatków personelu - z budżetów narodowych). W skład Eurojustu weszło po jednym przedstawicielu każdego państwa, wspieranym dodatkowo przez sędziego lub prokuratora. Ich status i uprawnienia określa prawo narodowe (z punktu widzenia współpracy międzynarodowej byłoby idealnie, gdyby uzyskali oni pewne kompetencje wykonawcze, np. możliwość wydawania decyzji o zamrożeniu funduszy czy tymczasowym zajęciu przedmiotów). Powinni oni posiadać pełny dostęp do informacji sądowych w swoim państwie. Celami działalności są stymulowanie i koordynacja postępowań narodowych w zakresie przestępstw należących do właściwości organu, ułatwianie pomocy prawnej oraz ekstradycji, a także inne formy wspierania współpracy międzynarodowej. Właściwość Eurojustu obejmuje wszystkie kategorie przestępstw określonych w konwencji o Europolu, przestępstwa komputerowe oraz inne przestępstwa popełnione w związku z powyższymi. Działania Eurojustu są realizowane za pomocą m.in. komputerowej bazy danych. Obsługę administracyjną zapewnia sieć sądowa. Siedziba Eurojustu znajduje się w Hadze.

Uzupełnieniem działań systemu powinien być prokurator europejski, którego powołanie zaproponowała w Zielonej księdze z 11.12.2001 r. Komisja Europejska. Znalazło to pozytywny wyraz w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy z 29.10.2004 r. (art. III-274).

5. Wykonywanie orzeczeń karnych reguluje Konwencja z 13.11.1991 r. o wykonaniu zagranicznych orzeczeń karnych, zawarta pomiędzy państwami członkowskimi WE. Mimo że nie weszła w życie, była jednak stosowana tymczasowo przez państwa, które dokonały szybkiej ratyfikacji. Przewiduje ona możliwość przekazania osoby skazanej, nawet bez jej zgody, w celu wykonania kary w państwie ojczystym; dopuszcza się też przekazanie wykonania kar pieniężnych, w tym mandatów administracyjnych. Rozwiązania proponowane przez Konwencję są dość skomplikowane i nie odpowiadają potrzebom obrotu prawnego.

6. Drugim celem współpracy na podstawie art. 31 TUE miałoby być wypracowanie reguł dotyczących uproszczonej ekstradycji pomiędzy państwami członkowskimi. Procedury przewidziane europejską Konwencją ekstradycyjną z 13.12.1957 r. były bowiem zbyt skomplikowane. W stosunkach pomiędzy państwami strefy schengeńskiej znalazły zastosowanie art. 59-66 Konwencji wykonawczej z 1990 r.

Na podstawie art. K ust. 3 pkt 2c TUE zostały opracowane projekty dwóch konwencji międzynarodowych, dotyczących uproszczonej procedury ekstradycyjnej pomiędzy państwami członkowskimi: w sprawie uproszczenia procedury ekstradycyjnej (10.3.1995 r.) oraz w sprawie ekstradycji pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej (27.9.1996 r.). Rada 22.11.1995 r. przyjęła również konkluzje w sprawie ulepszenia stosunków związanych z ekstradycją pomiędzy państwami członkowskimi. Geneza obu konwencji związana była z długotrwałą procedurą ekstradycyjną między państwami członkowskimi, trwającą od 6 do 12 miesięcy, oraz komplikacjami związanymi z formalnościami decyzyjnymi. Konwencja zaproponowana przez Radę w 1995 r. nie tyle zmienia sytuację prawną przestępców politycznych, co upraszcza procedurę ekstradycyjną, jeśli zainteresowana osoba ścigana wyrazi na to zgodę. Podstawowym celem Konwencji miało być zwiększenie efektywności procedur ekstradycyjnych, a w szczególności skrócenie do minimum okresu aresztu ekstradycyjnego i oczekiwania na decyzję o ekstradycji. Procedurę wszczynałby wniosek ekstradycyjny, zdecydowanie uproszczony w stosunku do przewidzianego przez Konwencję z 1957 r. Osoba ścigana musi być poinformowana o uproszczonej procedurze i jej konsekwencjach. Zgoda jej może obejmować tylko wydanie państwu wzywającemu, ale może rozciągać się również na rezygnację z ograniczenia postępowania w państwie wzywającym do czynów objętych wnioskiem ekstradycyjnym. Konwencja wyznacza okres 10-dniowy na złożenie wniosku ekstradycyjnego w sytuacji, w której osoba ścigana została aresztowana. Wreszcie Konwencja dopuszcza reekstradycję osoby ściganej do (trzeciego) państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Konwencja z 1996 r. natomiast ograniczała możliwość powoływania się w stosunkach miedzy państwami członkowskimi UE na polityczny charakter popełnionego aktu jako przesłankę wyłączającą ekstradycję. Zgodnie z powszechnie przyjętą w stosunkach międzynarodową zasadą, sprawcy przestępstw o charakterze politycznym nie podlegają ekstradycji. Natomiast projekt zaproponowany przez Radę wprowadza obowiązek ekstradycji sprawców czynów popełnionych z pobudek politycznych, jeżeli są one zagrożone karą pozbawienia wolności na okres dłuższy niż 1 rok. Drugim ważnym elementem nowatorskim Konwencji jest rezygnacja z zasady podwójnej karalności, zgodnie z którą ekstradycja jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy dany czyn popełniony przez osobę ściganą jest karalny zarówno w państwie wzywającym, jak i w państwie wzywanym (zasada specjalizacji, zasada ograniczenia ścigania). Dotyczy to jednak wyłącznie ściśle określonych przestępstw, związanych z działalnością terrorystyczną i przestępczością zorganizowaną. Po trzecie, Konwencja dopuszcza ekstradycję sprawców przestępstw podatkowych. Przede wszystkim jednak projekt Konwencji z 1996 r. wyłączał możliwość odmowy wydania własnych obywateli, zezwalając jednocześnie państwom na składanie zastrzeżeń w tej kwestii. Podobnie jak Konwencja z 1995 r. jej następczyni z 1996 r. dopuszczała reekstradycję.

Konwencje ekstradycyjne nie weszły w życie z powodu braku ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie. W tej sytuacji, już na gruncie Traktatu amsterdamskiego, a przynajmniej po części pod wpływem ataku terrorystycznego z 11.9.2001 r. na World Trade Center, Rada UE zdecydowała się na zastąpienie konwencji ekstradycyjnych decyzją ramową o europejskim nakazie aresztowania

Podstawowe znaczenie tej decyzji ramowej polega na wprowadzeniu automatycznego systemu uznawania decyzji sądowych dotyczących zatrzymania osoby podejrzanej o popełnienie przestępstwa. Oznacza to, z jednej strony, ograniczenie procedur administracyjnych towarzyszących tradycyjnej ekstradycji, z drugiej zaś - również ograniczenie niektórych praw osób ściganych. Konstrukcja nakazu bierze jednak pod uwagę standard procedur sądowych w państwach członkowskich, które gwarantują właściwy stopień ochrony. Spośród kwestii o charakterze karnoprawnym nakaz aresztowania odchodzi od - konsekwentnie uprzednio przestrzeganych - zasad: podwójnej karalności (wymóg karalności czynu w państwie wzywającym i wzywanym, odstępstwo dotyczy 32 kategorii przestępstw określonych w decyzji ramowej), specjalności (dopuszczenie ukarania sprawcy tylko za czyn określony we wniosku ekstradycyjnym), a także ekscepcji (przeszkód ekstradycyjnych) obywatelstwa (państwo nie może odmówić wydania własnego obywatela) i przestępstwa politycznego. Wydanie powinno nastąpić w ciągu 90 dni. Implementacja decyzji ramowej o nakazie aresztowania zmusiła kilka państw do nowelizacji konstytucji. Na gruncie polskiej Konstytucji z 1997 r. również istnieją wątpliwości co do zgodności decyzji ramowej z przepisem art. 55.

7. Kolejnymi celami współpracy w sprawach karnych są harmonizacja przepisów prawa karnego materialnego oraz harmonizacja procedur karnych. W sferze prawa materialnego konieczne działania powinny zostać podjęte w ciągu 5 lat od wejścia w życie TA. Mają one obejmować zarówno przesłanki określenia czynu karalnego, jak i rodzaj i wysokość kary. Regulacja ta powinna jednak dotyczyć jedynie przestępczości zorganizowanej, terroryzmu i handlu narkotykami. Współpraca ma na celu ponadto wyeliminowanie przypadków konfliktu kompetencji państw w sprawach karnych (tak zbiegu kompetencji pozytywnej, jak i - bardzo rzadko - negatywnej), przede wszystkim poprzez wykluczenie podwójnego karania za ten sam czyn, a także ograniczenie możliwości tzw. forum-shopping, zarówno przez ściganych przestępców, jak i przez organy ochrony prawnej.

Harmonizacja prawa karnego została zapoczątkowana przyjęciem wspólnego działania z 17.12.1996 r. w sprawie ujednolicenia przepisów dotyczących zwalczania uzależnienia od narkotyków; zwalczania handlu ludźmi i wykorzystywania seksualnego dzieci; karalności uczestnictwa w związku przestępczym w państwach członkowskich UE; prania brudnych pieniędzy, zamrożenia, zajęcia i konfiskaty narzędzi przestępstwa oraz korupcji w sektorze prywatnym. Po wejściu w życie TA większość tych instrumentów została zastąpiona przez decyzje ramowe; podobnymi aktami (a w pewnym stopniu decyzjami Rady UE) uregulowano także nowe dziedziny. Tak więc kolejne decyzje ramowe dotyczyły karania fałszerstwa euro, sytuacji ofiar w postępowaniu karnym, zwalczania nadużyć i fałszerstwa bez gotówkowych środków płatniczych, prania brudnych pieniędzy oraz rozpoznawania, ścigania, zamrażania, zajmowania i konfiskaty narzędzi zbrodni, zwalczania terroryzmu, zwalczania handlu ludźmi, wzmocnienia prawa karnego w odniesieniu do zapobiegania ułatwieniom nielegalnego wjazdu, tranzytu i pobytu, ochrony środowiska naturalnego przez prawo karne.

Ujednoliceniu prawa karnego miały także służyć propozycje zgłoszone na forum UE: jednolitego (wzorcowego) kodeksu karnego oraz kodeksu przestępstw przeciwko interesom finansowym Wspólnoty.

Na szczególną uwagę zasługują zwłaszcza: Corpus Iuris (CI) oraz wzorcowy kodeks karny. Oba zostały opracowane przez grupę wybitnych prawników unijnych pod egidą instytucji europejskich (Parlamentu Europejskiego oraz DG X Komisji Europejskiej), co nadaje im półoficjalny charakter. Przedmiotowo projekt CI ograniczony jest do karnoprawnej ochrony interesów finansowych Wspólnoty; zawiera również pewne ogólne zasady wspólnotowej procedury karnej, przy czym posiłkowo stosuje się procedury krajowe, oraz określa zasady wykonywania orzeczeń. Tym samym propozycja ta reguluje kompleksowo wszystkie konsekwencje popełnienia określonych w projekcie przestępstw. Corpus Iuris definiuje kilka kategorii przestępstw: oszustwo na szkodę budżetu Wspólnoty, oszustwo przy ogłaszaniu zamówień publicznych, nadużycie obowiązków urzędowych, przekupstwo, naruszenie obowiązków służbowych, naruszenie tajemnicy służbowej oraz pranie brudnych pieniędzy. Następnie projekt określa formy zjawiskowe przestępstwa oraz zasady wymiaru kary. Szczególne znaczenie mają gwarancje procesowe w postaci odwołania się do EKPC, zasady kontroli sądowej oraz prawa do obrony (rozumianej jako zasady kontradyktoryjności procesu). Centralne znaczenie miałoby dla realizacji tego projektu utworzenie prokuratury europejskiej, która byłaby właściwa do prowadzenia postępowań w przypadkach poważnych przestępstw na szkodę interesów finansowych Wspólnoty. W skład tej prokuratury wchodziliby oddelegowani prokuratorzy z poszczególnych państw członkowskich, którzy mieliby swe biura we własnych stolicach. W przypadku konfliktu między Corpus iuris a porządkami prawnymi państw członkowskich pierwszeństwo miałyby te ostatnie. W interesujący sposób zaproponowano rozwiązanie kontroli sądowej. Trybunał Sprawiedliwości byłby właściwy dla kontrolowania działań prokuratury europejskiej, natomiast odwołania od orzeczeń sądów krajowych miałyby być rozpatrywane przez właściwe instancyjnie sądy wewnętrzne.

8. Ochrona interesów finansowych następuje w dwojaki sposób. Po pierwsze, poprzez konwencję o ochronie interesów finansowych Wspólnoty; po drugie, poprzez działania specjalnej agendy wspólnotowej i na podstawie aktów wspólnotowych.

Rada wydała dwa rozporządzenia: nr 2988/95 z 18.12.1995 r. o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz nr 2185/96 z 11.11.1996 r. w sprawie dokonywania kontroli przez Komisję w celu ochrony interesów finansowych Wspólnoty przed oszustwami i innymi naruszeniami prawa. Podstawą prawną obu rozporządzeń są art. 235 TWE i art. 203 TEWEA. Niezależnie od tego istotne działania zostały przyjęte w sferze III filara. Należą do nich przede wszystkim: uchwała z 6.12.1994 r. w sprawie ochrony prawnej interesów finansowych Wspólnot, akt Rady z 26.7.1995 r. w sprawie opracowania Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz trzy akty Rady odpowiednio z 27.9.1996 r., 29.11.1996 r. i 19.6.1997 r. w sprawie przyjęcia dwóch protokołów do tej umowy. W ramach poszukiwania pewnych rozwiązań modelowych dla ponadnarodowej współpracy organizacyjnej 28.4.1999 r. Komisja przyjęła decyzję w sprawie utworzenia Europejskiego Urzędu do spraw Zwalczania Nadużyć Finansowych OLAF (Office européen de lutte antifraude). Podstawą decyzji był art. 218 TWE oraz odpowiednie przepisy pozostałych traktatów założycielskich, dotyczące autonomii instytucjonalnej Komisji. Tym samym Urząd jest agendą Komisji.

Konwencja definiuje pojęcie przestępstwa na szkodę interesów finansowych, nakazuje państwom członkowskim przyjęcie określonego pułapu kar minimalnych (skutecznych, proporcjonalnych do popełnionego czynu i odstraszających - co oznacza, że każde państwo powinno wprowadzić takie zagrożenie karą, jakie odpowiada podobnym przestępstwom na gruncie prawa wewnętrznego) oraz zakłada standard odpowiedzialności osób fizycznych i osób prawnych. Państwa członkowskie powinny rozciągnąć regulacje dotyczące organów krajowych na funkcjonariuszy Wspólnoty.

9. W zakresie procedury ujednolicenie powinno dotyczyć nie tylko samego postępowania karnego (a więc np. sytuacji, w której dowody uzyskane w jednym państwie członkowskim nie mogłyby być wykorzystywane w postępowaniu w innym państwie), lecz również przepisów dotyczących podsłuchu telefonicznego, produkcji, handlu i użytkowania broni palnej i amunicji, a także dwóch decyzji: w sprawie programów ochrony świadków w związku ze zwalczaniem przestępczości zorganizowanej i o świadku koronnym.

Artykuł 32. [Działania transgraniczne] - Władysław Czapliński

1. Przepis ten dotyczy szczególnie czułej kwestii związanej ze współpracą sądową i policyjną państw członkowskich; w dodatku kwestii o kluczowym znaczeniu dla suwerenności państwowej: w jakim zakresie organy policyjne jednego państwa członkowskiego mogą wykonywać czynności służbowe na terytorium innego państwa członkowskiego bez konieczności uzyskiwania każdorazowo jego zgody. Uprawnienia takie mogą okazać się szczególnie istotne wobec otwarcia granic wewnętrznych.

Komentowany przepis wzorowany jest na art. 40 i 41 Konwencji wykonawczej Schengen II. Najważniejszą - jak się uważa - konsekwencją porozumień z Schengen było jednak przyznanie poszczególnym policjom specjalnych uprawnień operacyjnych o charakterze transgranicznym. Funkcjonariusze uzyskali w szczególności prawo do śledzenia osób podejrzanych o popełnienie przestępstwa, a przebywających na terytorium innego państwa-strony. Obserwacja może być dwojakiego rodzaju: zaplanowana i spontaniczna. Pierwsza powinna być w zasadzie poprzedzona wnioskiem o pomoc urzędową (operacyjną) i zazwyczaj będzie prowadzona przez funkcjonariuszy państwa wzywanego. Obserwacja niezaplanowana natomiast wystąpi wtedy, gdy przeciwko danej osobie toczyć się będzie już w innym państwie członkowskim postępowanie karne o przestępstwo zagrożone ekstradycją. Również w takim przypadku po podjęciu obserwacji zainteresowana organizacja policyjna powinna wystąpić do odpowiednich organów innego państwa-strony, na którego terytorium odbywa się obserwacja, o wyrażenie nań zgody. Porozumienie określa precyzyjnie uprawnienia policjantów prowadzących obserwację (podobnie jak uprawnienia funkcjonariuszy prowadzących pościg).

W przypadku popełnienia przez sprawcę poważnego przestępstwa w jednym z państw-stron porozumień z Schengen istnieje możliwość podjęcia przez policję "gorącego" pościgu, który może być kontynuowany na terytorium innego państwa. W zasadzie wymaga on również zgody państwa, na którego terytorium ma się odbywać; policjanci prowadzący pościg są obowiązani poinformować lokalne władze policyjne o przekroczeniu granicy, a na ich żądanie mają obowiązek zaprzestać pościgu. Policjanci mogą nosić mundury i broń, ale nie mogą jej używać. Pościg jest w zasadzie ograniczony do strefy przygranicznej (poszczególne regulacje wewnętrzne w różny sposób określają dopuszczalny zakres terytorialny "gorącego pościgu") oraz do określonego czasu. Państwa członkowskie nie mogły jednak dojść do porozumienia w takich sprawach, jak zakres popełnionych czynów podlegających ściganiu transgranicznemu, prawo zatrzymania osoby ściganej (przyjmuje się, że jest to możliwe - podobnie jak zakucie osoby ściganej w kajdanki, przeszukanie oraz zajęcie rzeczy osobistych), możliwość przeszukania mieszkania, samochodu itp., pozostawiając te kwestie odpowiednim oświadczeniom jednostronnym. Konwencja wykonawcza (Schengen II), włączona do prawa UE, upoważnia wreszcie policję do stosowania kontrolowanej dostawy narkotyków, chociaż przepisy w tym zakresie nie są jednoznaczne i precyzyjne; zakładają one przede wszystkim współpracę między policjami sąsiadujących państw. Porozumienie przewiduje jednak w dalszej przyszłości zbliżenie ustawodawstw w tej sprawie.

Oprócz Konwencji wykonawczej Schengen II zbliżona regulacja dotycząca obserwacji transgranicznej i pościgu, a także ukrytego śledzenia podejrzanych, znajduje się w art. 19 i n. Konwencji neapolitańskiej II.

Zakres przedmiotowy współpracy w przypadku regulacji TUE nie jest jednak ograniczony do obserwacji i pościgu. Obejmuje on także możliwość powoływania wspólnych zespołów i grup operacyjnych w celu prowadzenia działań transgranicznych, także tych, o których wspominają Konwencja o Europolu i Konwencja o pomocy prawnej w sprawach karnych (cyt. wyżej) .

2. Regulacja TUE zakreśla istotne ograniczenia wspomnianej działalności operacyjnej. Po pierwsze, wymaga ona pozostawania przez funkcjonariuszy we współdziałaniu z odpowiednimi organami państwa terytorialnego; po drugie, nakazuje uzgodnienie działania z właściwymi władzami tego państwa. Traktat nie określa, jakie formy współdziałania są wymagane i jaki jest niezbędny stopień koordynacji czynności. Można spodziewać się, że - co do pierwszej kwestii - konieczne jest uczestniczenie funkcjonariuszy państwa terytorialnego w przeprowadzanych czynnościach; w zakresie drugiej - istotne wątpliwości mogą dotyczyć formy nadzoru lub kontroli nad tymi działaniami (jako minimum określa się obowiązek informowania kompetentnych agend państwa terytorialnego). Powstają również wątpliwości co do możliwości kontrolowania legalności działań organów obcego państwa przez sądy państwa, na którego terytorium są one wykonywane, ze względu na immunitet państwa.

Kompetencja do określenia dopuszczalnego zakresu prowadzenia działań operacyjnych na terytorium innego państwa członkowskiego pozostaje kompetencją Rady UE. Nie wydaje się, by porozumienie w tej sprawie było łatwe do osiągnięcia. Jeżeli jednak do niego dojdzie, będzie się ono prawdopodobnie opierało na zasadach określonych w porozumieniu wykonawczym z Schengen z 1990 r.

Artykuł 33. [Kompetencje wewnętrzne państw] - Władysław Czapliński

1. Przepis ten spełnia podobną rolę jak art. K.2 ust. 2 TUE w wersji z Maastricht; odpowiada też art. 64 ust. 1 TWE. Jego celem jest zagwarantowanie państwom członkowskim możliwości podjęcia działań odbiegających od rozwiązań przyjętych w art. 29 i 30 TUE. Doktryna pozostaje natomiast zgodna, że przepis ten nie powinien być interpretowany jako przyznający państwom wyłączną kompetencję w zakresie jurysdykcji karnej i działań policyjnych. Przeciwko takiemu rozumieniu art. 33 przemawiają: po pierwsze, powtórzenie tej regulacji w art. 100c ust. 5 TWE w pierwotnym brzmieniu; po wtóre, zobowiązanie do zapewnienia możliwości działania Europolu na terytorium poszczególnych państw członkowskich; po trzecie, uprawnienia wynikające dla organów policyjnych innych państw członkowskich z porozumień schengeńskich (w szczególności obserwacja transgraniczna i prawo pościgu); po czwarte, przyjęcie przez Radę wspólnego działania nr 97/339/JHA w sprawie współpracy w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa; po piąte, użycie w tym przepisie formuły odpowiadającej przepisom TWE w zakresie dopuszczalnych ograniczeń swobód (zob. niżej). Z drugiej strony można wysunąć również argumenty przeciwko przedstawionemu wyżej poglądowi. Przede wszystkim samo wprowadzenie tych przepisów wynika z konieczności potwierdzenia wyjątków od zasady wyłącznej kompetencji państw. Po drugie, z charakteru współpracy w ramach III filara wynika, iż współpraca sądowa i policyjna są jedynie przedmiotem wspólnego zainteresowania państw członkowskich. Tym samym zakres możliwej i dopuszczalnej ingerencji instytucji UE w działania państw członkowskich ma charakter ograniczony i obejmuje jedynie wzajemną koordynację działań. Być może optyka ta ulegnie zmianie w miarę zwiększania się liczby decyzji ramowych, stanowionych przez instytucje unijne i będących instrumentem harmonizacji prawa (zbliżania ustawodawstw państw członkowskich). Przez nie bowiem UE zyskała możliwość aktywnego oddziaływania na rozwiązania prawne państw członkowskich, nawet jeżeli wszelkie kroki w tym zakresie podejmowane są jednomyślnie.

Zakres możliwych działań państw członkowskich określony jest w tym przepisie jako służący utrzymaniu porządku publicznego i ochronie bezpieczeństwa wewnętrznego. TUE nie podaje definicji żadnego z tych czynników. Podobne klauzule występują w TWE i umożliwiają państwom członkowskim wprowadzanie ograniczeń w swobodach wspólnotowych (art. 30, 39 ust. 3, art. 46 ust. 1, art. 55, 64 i 68 TWE). W tych przypadkach jednak środki podejmowane jednostronnie przez państwa członkowskie są poddane kontroli ze strony ETS z punktu widzenia zasad proporcjonalności, niezbędności i konieczności. W przypadku niniejszego przepisu możliwość kontroli została jednak expressis verbis wyłączona przez art. 35 ust. 5 TUE. Oznacza to: po pierwsze, iż zasady wypracowane przez Trybunał przy stosowaniu wymienionych wyżej przepisów TWE mogą mieć jedynie ograniczone zastosowanie przy wykładni niniejszego przepisu, po drugie zaś, że powiększa to zakres swobody powoływania się na te klauzule przez państwa członkowskie.

2. Pomimo tych ograniczeń warto przypomnieć w tym miejscu najważniejsze konkluzje orzecznictwa Trybunału w sprawach dotyczących porządku i bezpieczeństwa publicznego na gruncie TWE. Przede wszystkim nigdy nie kwestionował on kompetencji państw członkowskich w zakresie dokonywania wykładni tych pojęć, podkreślając w ten sposób, że pojęcia te mogą być różnie rozumiane w poszczególnych państwach. Do powołania się na klauzulę porządku publicznego nie jest wystarczające zwykłe naruszenie prawa; państwo członkowskie może się doń odwołać tylko wtedy, gdy chodzi o rzeczywiste i poważne naruszenie podstawowego interesu społecznego. Zwłaszcza to drugie rozstrzygnięcie może być istotne, ponieważ dotyczy wpływu prawa karnego na swobodny przepływ osób.

Artykuł 34. [Formy prawne współpracy] - Władysław Czapliński

1. W filarach międzyrządowych przewidziano specyficzne instrumenty prawne. Przyczyną takiego rozwiązania był niewątpliwie międzyrządowy charakter współpracy, co spowodowało konieczność rozróżnienia pomiędzy środkami wspólnotowymi (ponadnarodowymi) i międzynarodowoprawnymi.

Traktat z Maastricht wprowadził nowe (w stosunku do prawa wspólnotowego) formy współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości: wspólne stanowisko, wspólne działanie i konwencję międzynarodową (art. K.3 TUE). Zostały one radykalnie zmienione Traktatem amsterdamskim i w tje postaci obowiązują dzisiaj.

Traktat amsterdamski wprowadził znaczące zmiany w strukturze instrumentów prawnych III filara. W ramach tytułu VI są nimi: wspólne stanowiska, decyzje ramowe, decyzje, konwencje międzynarodowe, a także inne środki przyjmowane w celu realizacji decyzji podejmowanych na poziomie Unii. Możemy środki te określić jako prawo wtórne UE. Mają one charakter instrumentów międzynarodowoprawnych, ale ich ważność i skuteczność uzależniona jest od przestrzegania przepisów niniejszego tytułu TUE.

Niezależnie od formy prawnej aktu utrzymana została podstawowa zasada współpracy tytułu VI TUE. Wszystkie środki prawne są przyjmowane przez Radę Ministrów Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych jednomyślnie, w trybie współpracy międzyrządowej. Ta sama zasada dotyczy aktów nieformalnych niewymienionych w tekście art. 34, tj. przede wszystkim zaleceń i uchwał. Środki wykonawcze mogą natomiast być podejmowane kwalifikowaną większością głosów. W kwestiach proceduralnych obowiązuje zasada zwykłej większości. Druga zasada została zmodyfikowana - Komisja uzyskała wspólnie z państwami członkowskimi prawo inicjatywy ustawodawczej. Jest to logiczna konsekwencja przyznania jej pozycji gwaranta interesów i wartości europejskich we współpracy pomiędzy państwami członkowskimi.

Mimo że podstawowy nacisk kładzie się w zakresie tytułu VI TUE na współpracę operacyjną i administracyjną pomiędzy państwami członkowskimi, to jednak Traktat gwarantuje również funkcjonowanie pewnych form prawnych, przynajmniej po części zmodyfikowanych w stosunku do regulacji z Maastricht.

2. Wspólne stanowiska w ujęciu Traktatu amsterdamskiego różnią się od wersji Traktatu z Maastricht przede wszystkim tym, że nie może być już kwestionowany ich wiążący charakter. Zgodnie z pkt. a) akty te precyzują zachowanie państw w konkretnej kwestii, przede wszystkim związanej ze stosunkami zewnętrznymi Unii (tym samym będą się odnosić głównie do sytuacji określonych w art. 37 TUE). Należy jednak zauważyć, że w stosunku do wspólnych stanowisk - inaczej niż w odniesieniu do decyzji ramowych i decyzji - omawiany przepis nie zawiera postanowień o mocy wiążącej. Wspólne stanowiska wiążą jedynie państwa i nie mogą być bezpośrednio skuteczne. Wobec niewielkiej liczby wspólnych stanowisk przyjętych w III filarze na gruncie Traktatu z Maastricht wydaje się, że mają one spełniać głównie rolę środka stosowanego w sytuacjach kryzysowych.

3. Decyzje ramowe są środkiem służącym harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich. Są one bezpośrednio obowiązujące, tj. stwarzają zobowiązanie dla organów prawotwórczych i administracyjnych państw członkowskich do przekształcenia prawa krajowego tych państw w kierunku wymaganym przez daną decyzję ramową. Tym samym zbliżają się one do dyrektyw (są nawet w podobny sposób zdefiniowane w traktatach założycielskich), od których różnią się jednak dwoma elementami: 1) nie mogą wywierać skutku bezpośredniego (co wynika expressis verbis z omawianego przepisu), 2) ograniczonym kręgiem sądów uprawnionych do zadawania pytań prejudycjalnych w sprawie ich interpretacji. Z istoty decyzji ramowej wynikają zatem dwie konsekwencje: obowiązek przedstawienia decyzji ramowej parlamentowi narodowemu państwa członkowskiego i obowiązek ustanowienia przez państwa członkowskie ustawodawstwa wewnętrznego realizującego postanowienia decyzji ramowej. Można założyć, że podobnie jak w odniesieniu do dyrektyw proces wdrażania decyzji ramowych będzie składał się z trzech etapów: transpozycji, stosowania i wykonywania. Należy przy tym wszelako pamiętać, że zobowiązanie takie ma charakter niejako słabszy niż podobne zobowiązania wynikające z dyrektyw, ponieważ decyzje ramowe mają rangę współpracy międzyrządowej. Z punktu widzenia prawa międzynarodowego można je kwalifikować jak umowy międzynarodowe zawarte w formie uproszczonej, nie wymagające ratyfikacji - co może stanowić pewną przeszkodę w procesie stanowienia prawa wewnętrznego (zwróćmy uwagę, że w polskim systemie prawnym ranga umów w trybie uproszczonym jest nieokreślona - mimo że z zasady pacta sunt servanda w połączeniu z art. 9 Konstytucji RP z 1997 r. wynika, iż powinny one być traktowane na równi z innymi zobowiązaniami międzynarodowymi).

Również struktura formalna dyrektywy odpowiada budowie dyrektywy: składa się ona z preambuły stanowiącej uzasadnienie (considerans), przepisów materialnych, określenia adresatów (niekiedy z możliwością zastosowania rozwiązań alternatywnych) i ciążących na nich obowiązków, daty wejścia w życie i daty implementacji decyzji. Nie ma przeszkód, by do transpozycji decyzji ramowych stosować zasady sformułowane przez ETS dla implementacji dyrektyw, z zachowaniem celu decyzji ramowej i zasady proporcjonalności. Akt prawny wdrażający decyzję ramową musi być opublikowany - należy założyć, że ze względu na materię stanowiącą przedmiot regulacji (prawo karne) implementacja musi nastąpić poprzez wydanie ustawy.

Brak skutku bezpośredniego oznacza, że nie jest zapewniony prymat decyzji ramowych przed prawem wewnętrznym państw członkowskich (z wyjątkiem skutku pośredniego), a także iż jednostki nie mogą uzyskać na podstawie decyzji ramowych żadnych uprawnień o charakterze praw podmiotowych. Może to prowadzić do pewnych wątpliwości, jeśli chodzi o ochronę prawną w zakresie prawa karnego i współpracy policyjnej (tym bardziej że oznacza to również w konsekwencji, iż sądy krajowe nie będą miały możliwości kontroli tych środków; w połączeniu ze stosunkowo ograniczoną rolą Parlamentu Europejskiego w procesie stanowienia prawa pogłębia to wątpliwości co do deficytu demokracji w UE). Nie można przy tym wykluczyć, że chociaż nie można powołać się na skutek bezpośredni decyzji ramowej (inaczej niż w przypadku orzecznictwa ETS dotyczącego dyrektywy), to jednak możliwe będzie powołanie się na taką decyzję po upływie terminu określonego dla jej implementacji w celu zapewnienia wykładni prawa krajowego zgodnego z prawem unijnym, ograniczenia stosowania prawa krajowego niezgodnego z dyrektywą czy też odszkodowania za naruszenie przez państwo praw jednostki.

TUE nie precyzuje, jakie mogą być skutki zaniechania wykonania przez państwa członkowskie decyzji ramowych; w każdym razie instytucje unijne nie dysponują skargą do ETS analogiczną do postępowania o niewywiązanie się państwa ze zobowiązań (art. 226-228 TWE). W prawie UE nie obowiązuje ponadto zasada lojalności zbliżona do sformułowanej w art. 10 TWE; podobny skutek można by wyinterpretować jedynie na gruncie prawa międzynarodowego z zasady pacta sunt servanda. Nie jest jednak oczywiste, czy pomimo takiego rozwiązania traktatowego jednostka nie może dochodzić odszkodowania, jeżeli państwo nie implementuje danej decyzji ramowej w terminie. Wydaje się, że nie ma przeszkód, aby zastosować w tej kwestii rozwiązania znane z prawa wspólnotowego. Nie wyklucza się również pośredniego skutku decyzji ramowych (i decyzji), podobnie do skutku przypisanego dyrektywom przez orzeczenia w sprawach Colson i Kamann oraz Marleasing. Nieimplementowane decyzje ramowe nie mogą też nakładać na jednostki żadnych zobowiązań, a już z całą pewnością nie mogą skutkować odpowiedzialnością karną.

Inna różnica między dyrektywami a decyzjami ramowymi polega na tym, że organem nadzorującym implementację decyzji ramowych jest Rada UE, a nie Komisja Europejska. To właśnie Radzie państwa członkowskie przedstawiają sprawozdania z wykonania decyzji ramowej. Co więcej, Komisja nie ma prawa wszczynania postępowania o niewywiązanie się ze zobowiązania implementacji decyzji ramowej; kompetencja taka mogłaby przysługiwać Radzie (w takim przypadku byłoby to jednak rozwiązanie dość niebezpieczne, gdyż świadczące o niemożności porozumienia państw członkowskich w Radzie w inny sposób) lub innemu państwu członkowskiemu.

Ze względu na swe walory formalne decyzje ramowe staną się prawdopodobnie podstawowym instrumentem prawnym współpracy sądowej i policyjnej w ramach III filara (przynajmniej do momentu wejścia w życie Konstytucji europejskiej wraz z nowym systemem źródeł prawa). Już w tej chwili decyzje ramowe są stanowione w celu wykonania lub zastąpienia innych aktów prawa unijnego: konwencji międzynarodowych (decyzja ramowa nr 2002/584/JAI o europejskim nakazie aresztowania) czy rozporządzeń wspólnotowych (decyzja ramowa z 29.5.2000 r. o wzmocnieniu represji karnej za fałszowanie euro). Według stanu na dzień 1.9.2003 r. Rada UE przyjęła 11 decyzji ramowych, z których termin implementacji upłynął dla trzech.

4. Decyzje w rozumieniu niniejszego przepisu są kierowane do państw członkowskich i są wiążące dla organów stosujących prawo, przede wszystkim dla administracji państwowej. Zakres przedmiotowy tych aktów nie jest jednoznacznie określony; mogą one służyć każdemu celowi poza zbliżaniem ustawodawstw. Podobnie jak decyzje ramowe nie są one bezpośrednio skuteczne. W odróżnieniu od decyzji podejmowanych w filarze wspólnotowym mogą one mieć charakter aktów o znaczeniu generalnym lub też aktów konkretno-indywidualnych. Środki wykonawcze mogą być przyjmowane kwalifikowaną większością głosów.

5. Nie zmieniły się zasady przyjmowania konwencji międzynarodowych. Mogą one dotyczyć harmonizacji systemów prawnych państw członkowskich, ale również innych zagadnień. Zachowano dwustopniowy tryb przyjmowania Konwencji: najpierw wydawany jest przez Radę UE akt, który informuje o podpisaniu konwencji i zaleca jej przyjęcie państwom członkowskim zgodnie z ich przepisami konstytucyjnymi. Akt ten podpisany jest przez przewodniczącego Rady. Drugie stadium to procedura wewnętrzna w państwach członkowskich. Rada może przy tym wyznaczyć termin na wdrożenie procedury ratyfikacyjnej przez państwa członkowskie, nie ma jednak takiego obowiązku. Ponieważ państwa członkowskie zdawały sobie sprawę z problemów związanych z wejściem w życie tych umów, przyjęto wniosek Hiszpanii, zgodnie z którym konwencje przyjmowane w ramach III filara będą wchodziły w życie po ich ratyfikowaniu przez połowę państw-stron, a nie - jak uprzednio - przez wszystkie państwa członkowskie. Po raz pierwszy mechanizm taki został wprowadzony w odniesieniu do Konwencji o informatycznym systemie celnym, stosowanej tymczasowo przez 10 państw członkowskich, które ją ratyfikowały, na mocy porozumienia z 26.7.1995 r. Na gruncie obecnie obowiązującego brzmienia art. 34 TUE tymczasowe stosowanie Konwencji będzie następowało automatycznie, bez konieczności przyjmowania jakichkolwiek dodatkowych regulacji prawnych w tej mierze.

Traktat amsterdamski zmienił również zasady przyjmowania środków wykonawczych do Konwencji. O ile przedtem były one uchwalane większością dwóch trzecich głosów, o tyle obecnie do ich przyjęcia potrzebna jest większość kwalifikowana, obliczana według zasad wspólnotowych (art. 205 TWE).

Utrzymano także w praktyce możliwość podejmowania przez Radę UE środków nienazwanych. Wszystkie przyjęte środki muszą być publikowane w Dzienniku Urzędowym UE.

Niezależnie od wymienionych w omawianym przepisie środków prawnych państwa zobowiązały się do odbywania wzajemnych konsultacji oraz informowania się o wszelkich kwestiach istotnych z punktu widzenia współpracy w III filarze. Współpraca ta z jednej strony odbywa się w ramach Rady UE, z drugiej zaś - w drodze ścisłych, bezpośrednich kontaktów pomiędzy zainteresowanymi organami administracji poszczególnych państw.

Artykuł 35. [Uprawnienia Trybunału Sprawiedliwości] - Władysław Czapliński

1. W znaczący sposób zmodyfikowana została pozycja TS w III filarze. Na gruncie pierwotnej wersji TUE właściwość Trybunału w zakresie filarów międzyrządowych była wyłączona, z wyjątkiem wykładni konwencji - art. K ust. 3 pkt 2c TUE. Wprawdzie Rada UE uzyskała kompetencję do przyznania Trybunałowi jurysdykcji na podstawie odpowiedniej, uchwalonej jednomyślnie deklaracji, ale sytuacja taka nigdy nie nastąpiła. Brak kompetencji Trybunału w tym zakresie był krytykowany w doktrynie. Począwszy od 1995 r., coraz częściej dochodziło do spięć pomiędzy zwolennikami rozszerzenia kompetencji TS i przeciwnikami takiego rozwiązania. Rada Europejska w czerwcu tego roku przyjęła następujące rozwiązania wspomnianej kwestii (co znalazło wyraz w przepisach konwencji w dziedzinie III filara, przyjętych w latach 1995-1998):

-możliwość przekazania TS sporu między państwami członkowskimi, jeżeli mediacja Rady okazała się nieskuteczna w ciągu 6 miesięcy;

- kompetencję do rozstrzygnięcia sporów w kwestiach dotyczących konwencji odnoszących się do prawa wspólnotowego;

- kompetencję do zadawania pytań prejudycjalnych, opartą na odpowiedniej deklaracji w systemie opting in lub opting out; państwa członkowskie mogą przy tym ograniczyć możliwość kierowania pytań prejudycjalnych do ostatniego sądu rozpatrującego daną sprawę w trybie instancyjnym.

2. Trybunał generalnie spełnia potrójną rolę: kontroluje legalność działania instytucji Wspólnoty, zapewnia przestrzeganie prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie i jednostki oraz dokonuje wykładni tego prawa. Zasady te zostały adaptowane na potrzeby III filara. Artykuł 35 TUE w wersji ustalonej Traktatem amsterdamskim wprowadza w zakresie właściwości Trybunału daleko idącą zmianę, powierzając Trybunałowi pewien zakres jurysdykcji. Regulacja jest jednak odmienna od obowiązującej w I filarze. Przepis ten wprowadza trzy rodzaje procedur.

Postępowanie o unieważnienie aktu prawnego odpowiada procedurze z art. 230 TWE. Trybunał jest uprawniony do badania legalności decyzji ramowych i decyzji (wspólne stanowiska nie są wiążące, konwencje zaś nie podlegają ocenie z punktu widzenia ich zgodności z TUE - wydaje się bowiem, że wraz z ratyfikacją uzyskują one rangę prawa pierwotnego). Postępowanie w tej sprawie może wszcząć Komisja lub dowolne państwo członkowskie. Inaczej niż na gruncie TWE przepis art. 35 nie przewiduje legitymacji procesowej Parlamentu Europejskiego. Naszym zdaniem nie ma przeszkód, aby nie uwzględnić jednak skargi Parlamentu Europejskiego w sytuacji, w której Rada UE przyjmie określony środek bez konsultacji z tym organem, pomimo że była do niej zobowiązana. W zakresie procedury o unieważnienie aktu prawnego zwracają uwagę jeszcze trzy odrębności w stosunku do prawa wspólnotowego: wyłączenie uprawnienia podmiotów indywidualnych (osób fizycznych i prawnych) do wszczęcia postępowania - co jest zrozumiałe, biorąc pod uwagę fakt, iż akty wydawane przez Unię są adresowane do państw członkowskich - oraz określenie w tekście Traktatu przesłanek nieważności aktu prawnego; wreszcie - inaczej niż w art. 231 ust. 1 TWE - art. 35 TUE nie zobowiązuje TS do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego środka.

Postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu między państwami członkowskimi może dotyczyć każdego rodzaju sporu; wydaje się, że najczęściej będzie chodziło o różnice w interpretacji aktów prawnych albo też o zarzut niewywiązania się przez państwo ze zobowiązań unijnych. Każdorazowo najpierw powinna zostać wyczerpana procedura koncyliacyjna (czy raczej mediacyjna, stosując terminologię prawa międzynarodowego publicznego) przed Radą UE. Czas na mediację wyznaczono na 6 miesięcy. Zwraca uwagę wyłączenie uprawnienia Komisji do wszczynania postępowania, z wyjątkiem sytuacji gdy przewidują to wyraźnie przepisy konwencji zawartej między państwami członkowskimi.

Pytania prejudycjalne mogą być zgłaszane jedynie przez sądy tych państw, które wyraźnie wyrażą na to zgodę. Tym samym rozwiązanie to stanowi odejście od zasady autonomii sądowej, wynikającej z przepisów TWE, a zbliża regulację unijną do pozycji Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości (jurysdykcja opcjonalna). Jest to kolejna konsekwencja zasady współpracy międzyrządowej w III filarze. Regulacja ust. 2 jest jednak osłabiona przez fakt, iż odpowiednich deklaracji nie złożyły dotąd Wielka Brytania i Irlandia; liczna grupa państw (Austria, Belgia, Grecja, Holandia, Luksemburg i Niemcy) złożyła odpowiednie deklaracje wraz z podpisaniem Traktatu amsterdamskiego. Odpowiednia deklaracja może przyznawać kompetencję zadawania pytań prejudycjalnych wszystkim sądom danego państwa bądź tylko tym, które rozpatrują określone strony jako ostatnie w trybie instancyjnym, przy czym przedstawienie pytania nie jest obowiązkowe - szczegółowe rozwiązania pozostawiono jednak w tej mierze prawu wewnętrznemu państw członkowskich, które może taki obowiązek wprowadzić. Rozwiązanie to może prowadzić do dalszego zróżnicowania dotąd jednolitego reżimu prawnego WE. W trybie art. 234 TS może dokonywać wykładni lub wypowiadać się w przedmiocie ważności jedynie decyzji ramowych i decyzji, a także interpretować konwencje międzynarodowe zawarte w ramach III filara; uprawnienie to nie dotyczy natomiast wykładni prawa pierwotnego. Rozwiązanie takie jest poniekąd nielogiczne, skoro interpretując decyzję ramową i odwołując się do zasad ogólnych prawa (unijnego), Trybunał i tak w rzeczywistości będzie dokonywał wykładni prawa pierwotnego. W postępowaniu prejudycjalnym mogą uczestniczyć także te państwa członkowskie, które nie złożyły deklaracji o uznaniu jurysdykcji Trybunału. Jeżeli Trybunał w postępowaniu prejudycjalnym uzna jakąś decyzję za nieważną, w praktyce orzeczenie takie uzyskuje moc wiążącą erga omnes - również w odniesieniu do tych państw, które nie złożyły deklaracji o uznaniu jurysdykcji TS w III filarze. W przeciwnym razie należałoby bowiem uznać konieczność ponownego wszczęcia postępowania o unieważnienie aktu prawnego, aby zapewnić skuteczność decyzji TS - a to byłoby sprzeczne z zasadami ekonomii procesowej.

Rada, Komisja i państwa członkowskie mają prawo zwracać się do TS z wnioskiem o wykładnię przepisów nowego tytułu IV TWE lub aktów przyjętych przez instytucje Wspólnoty. Tym samym naruszona została jedność jurysdykcji Trybunału w odniesieniu do obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

3. TS nie ma natomiast kompetencji w zakresie kontrolowania legalności i proporcjonalności operacji policyjnych lub prowadzonych przez inne służby w poszczególnych państwach członkowskich. Nie rozciąga się również na zakres i sposób stosowania przez poszczególne państwa ich prawa karnego. Wreszcie państwa nie zgodziły się na poddanie kontroli Trybunału sposobów i środków realizacji swej kompetencji do utrzymywania bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego (zgodnie z przepisem art. 33 TUE). Tym samym państwa zachowały swą tradycyjną suwerenność w tej dziedzinie. W tej sytuacji pozostaje rozwiązanie takiego sporu międzypaństwowego metodami politycznymi. W doktrynie zwrócono uwagę, że zastrzeżenie to może być nadużywane przez państwa pragnące ograniczyć sądową kontrolę ich działań (ale również postępowań prowadzonych wspólnie z innymi państwami); jak dotąd, obawy te jednak się nie potwierdziły.

Artykuł 36. [Komitet Koordynacyjny] - Władysław Czapliński

1. Na podstawie Traktatu z Maastricht utworzony został Komitet Koordynacyjny (zwany również Komitetem K4), złożony z wyższych urzędników ministerstw odpowiedzialnych za wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne. Funkcjonowanie tego rodzaju organów jest zasadą w dziedzinach będących przedmiotem współpracy międzyrządowej, natomiast wyjątkiem w prawie wspólnotowym (art. 114 TWE powołujący komitet walutowy). Komitet K4 był wspierany przez różnego rodzaju grupy sterujące i grupy robocze. Kompetencje Komitetu po przekazaniu szeregu spraw z III do I filara zostały ograniczone do zagadnień współpracy w sprawach karnych i współpracy policyjnej; pozostałe kwestie przejął Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER). Grupy sterujące i robocze właściwe dla spraw przeniesionych do I filara zostały rozwiązane.

Komitet powoływany jest przez państwa członkowskie, które nominują doń po 1 lub 2 przedstawicieli. O ile w Komitecie K4 regułą było wyznaczanie jednego członka, o tyle w nowym komitecie przeważa tendencja do nominowania 2 przedstawicieli ze względu na podwójną specjalizację w dziedzinie policji i prawa karnego. Zadaniem Komitetu jest koordynowanie współpracy politycznej państw członkowskich w Radzie, a z drugiej strony koordynowanie prac różnych grup roboczych, wyspecjalizowanych i eksperckich. Spełnia on dwie zasadnicze funkcje. Po pierwsze, przygotowuje stanowiska Rady; po wtóre, opracowuje projekty aktów normatywnych. Stanowiska dotyczą ogólnych kwestii politycznych, związanych ze współpracą w zakresie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. Z kolei przy opracowywaniu projektów aktów prawnych uczestniczy aktywnie COREPER; co więcej, działania Komitetu 36 muszą być podporządkowane uprawnieniom COREPER-u (art. 207 WE), w szczególności w sprawach związanych z koniecznością koordynacji pomiędzy I i III filarem oraz pomiędzy poszczególnymi formacjami Rady. Nie wydaje się natomiast celowe ingerowanie COREPER-u w działania merytoryczne Komitetu.

2. Brzmienie przepisu ust. 2 art. 36 pokrywa się z dotychczasowym art. K.4 ust. 2. Zakłada on współudział Komisji Europejskiej we wszystkich działaniach unijnych, podejmowanych w ramach współpracy sądowej i policyjnej. Uprawnienia Komisji w procesie decyzyjnym są zbliżone - w zakresie obiegu informacji i konsultacji - do uprawnień poszczególnych państw członkowskich. W szczególności jej przedstawiciele mają prawo uczestniczyć w posiedzeniach Komitetu Koordynacyjnego i innych organów unijnych. Z drugiej strony pozycja Komisji jest zdecydowanie słabsza w ramach współpracy sądowej i policyjnej niż w filarze wspólnotowym; w szczególności prawo inicjatywy ustawodawczej Komisji jest ograniczone. Znaczące możliwości oddziaływania na procesy integracyjne ma natomiast Komisja w związku z wykonywaniem budżetu.

Zwraca uwagę odrębność regulacji II i III filarów w kwestii struktury instytucjonalnej - nieobecność w III filarze organów mających na celu planowanie polityki oraz wczesne ostrzeganie przed zagrożeniami. W literaturze wiąże się to z innym charakterem współpracy. Jeżeli nawet współpraca policyjna i sądowa jest koordynowana w ramach UE, to jej realizacja została pozostawiona państwom członkowskim poprzez środki prawa karnego. Specjaliści krajowi zdecydowanie lepiej będą mogli sobie poradzić z tym zadaniem niż organy działające na szczeblu UE. Jest to również sygnał o przenoszeniu zasady subsydiarności do III filara.

Artykuł 37. [Współdziałanie na forum międzynarodowym] - Władysław Czapliński

1. Przepis ten nadaje prawne ramy istotnemu elementowi procesu integracyjnego, jakim jest ujednolicenie polityki w dziedzinie współpracy sądowej i policyjnej na konferencjach międzynarodowych oraz na forum organizacji międzynarodowych. Obowiązek współdziałania jest wzajemnym zobowiązaniem międzynarodowoprawnym.

2. Ujednolicona została przy tym forma prawna współdziałania. O ile w dotychczasowych redakcjach TUE występowały równolegle pojęcia common position i joint position (odpowiednio w art. K.5 i K.3), o tyle na gruncie niniejszego przepisu wydaje się oczywiste, że wymaganą formą współpracy jest wspólne stanowisko w rozumieniu przepisu art. 34 ust. 2a. Jeżeli wspólne stanowisko nie zostało uchwalone w odpowiednim terminie przed rozpoczęciem konferencji czy rokowań, państwa członkowskie są zobowiązane do prowadzenia konsultacji. Niezależnie od tego państwa członkowskie w stosunkach międzynarodowych są zobowiązane przestrzegać innych regulacji prawnych obowiązujących w UE.

Uchwalone dotychczas wspólne stanowiska dotyczące kwestii określonych w art. 37 obejmują: pozycję negocjacyjną w sprawie zwalczania korupcji, przestępczości zorganizowanej, cyberprzestępczości oraz nielegalnego handlu bronią.

3.Ustęp 2 niniejszego przepisu nakazuje stosowanie przepisów art. 18 (z wyjątkiem ust. 3 zorientowanego wyłącznie na II filar) i 19 TUE, dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, do współpracy w sferze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Oznacza to, że Unia będzie reprezentowana w tym zakresie przez Prezydencję, która również powinna przedstawiać wspólne stanowiska.

Artykuł 38. [Zawieranie umów międzynarodowych przez Unię Europejską] - Władysław Czapliński

1. Na podstawie niniejszego przepisu Unia uzyskała kompetencję do zawierania umów międzynarodowych z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi w zakresie objętym tytułem VI TUE.

Przed wejściem w życie Traktatu z Amsterdamu możliwe było zawieranie umów w zakresie współpracy sądowej i spraw wewnętrznych przez państwa członkowskie bądź też umów mieszanych, tj. umów, których stronami były jednocześnie instytucje Unii i państwa członkowskie. Obecna regulacja zdaje się sugerować, że Unia uzyskała kompetencję do zawierania takich umów we własnym imieniu. Nie jest jasne, czy oznacza to przyznanie Unii jakiegoś zakresu podmiotowości międzynarodowej. Przeciwko takiemu poglądowi wydaje się przemawiać fakt, że Deklaracja dołączona do Traktatu z Amsterdamu w sprawie wykładni art. 24 i 38 stanowi, iż przepisy te nie oznaczają przekazania jakichkolwiek kompetencji przez państwa członkowskie na rzecz Unii. Za nim natomiast świadczy to, że na gruncie prawa międzynarodowego kompetencję do zawierania umów międzynarodowych mają wyłącznie podmioty tego prawa.

2. Z punktu widzenia procedury tryb zawierania umów określonych w art. 38 jest taki sam jak umów zawieranych na podstawie art. 24 TUE. Zawarcie umowy następuje na podstawie decyzji Rady UE podjętej jednomyślnie na wniosek Prezydencji. Rada może jednomyślnie upoważnić Prezydencję do negocjowania odpowiednich umów.

Umowy zawierane przez UE będą rządzone międzynarodowym prawem zwyczajowym, opartym na Konwencji wiedeńskiej z 1986 r. o traktatach zawieranych między organizacjami międzynarodowymi oraz między państwami i organizacjami międzynarodowymi. Konwencja ta nie weszła w życie, ale stanowi kodyfikację prawa zwyczajowego; opiera się na rozwiązaniach przyjętych w Konwencji wiedeńskiej z 1969 r. o prawie traktatów.

3. Umowy międzynarodowe w zakresie III filara koncentrują się na współpracy policyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem pewnych form zwalczania przestępczości zorganizowanej. Tak więc jeszcze przed wejściem w życie TA zawarto z państwami Ameryki Łacińskiej porozumienia o zwalczaniu handlu narkotykami. Obszerne umowy dotyczące zwalczania przestępczości (bądź odpowiednie postanowienia włączone do innych umów, głównie o współpracy) zostały zawarte z Rosją, Ukrainą czy państwami bałtyckimi. Współpraca z państwami kandydackimi z Europy Środkowej i Wschodniej oraz Maltą i Cyprem w zakresie III filara doprowadziła do zawarcia z nimi porozumień w sprawie zwalczania przestępczości. Z drugiej strony zostały sformułowane warunki, jakie państwa te powinny spełnić przed akcesją; określony też został mechanizm oceny, w jakim zakresie państwa kandydackie spełniły nałożone na nie warunki i wywiązały się ze zobowiązań.

Zupełnie wyjątkowy charakter mają dwie umowy zawarte przez UE z USA 25.6.2003 r. Dotyczą one ekstradycji oraz współpracy i pomocy prawnej w sprawach karnych. Umowa ekstradycyjna ma w założeniu stanowić uzupełnienie dla umów dwustronnych, zawartych przez państwa członkowskie z USA. Dotyczy takich kwestii, jak przekazywanie dokumentów, uproszczone postępowanie ekstradycyjne, zbieg wniosku ekstradycyjnego z USA z europejskim nakazem aresztowania (interesujące, że nie przewiduje się w takim przypadku ani absolutnego nakazu wydania osoby ściganej, ani bezwzględnego prymatu nakazu aresztowania) czy też możliwości zastrzeżenia niewykonywania kary śmierci w stosunku do osoby przekazanej. W podobny sposób skonstruowano umowę o pomocy prawnej jako subsydiarną w stosunku do umów bilateralnych. Przewiduje ona ułatwienia w przekazywaniu informacji związanych z kontami bankowymi, powoływanie wspólnych zespołów dochodzeniowych, organizowanie wideokonferencji, procedurę przekazywania wniosków o pomoc prawną, a także warunki przekazywania danych osobowych i ograniczenia transmisji takich danych (mogą one być wykorzystywane dla celów postępowania karnego albo w przypadkach zagrożenia bezpieczeństwa publicznego).

Odrębny przypadek stanowią protokoły dotyczące stosowania porozumień z Schengen, zawarte z jednej strony z Wielką Brytanią i Irlandią, z drugiej zaś z Islandią i Norwegią.

Artykuł 39. [Parlament Europejski] - Władysław Czapliński

1. W pierwotnej wersji art. K.6 TUE Parlament uzyskał bardzo ograniczone kompetencje w zakresie III filara. W praktyce sprowadzały się one do konsultacji projektów instrumentów prawnych opracowanych przez państwa członkowskie w ostatnim stadium przed ich przyjęciem, przy czym Parlament Europejski nie miał w praktyce wpływu na kształt ustaleń pomiędzy państwami. W gruncie rzeczy procedura ta była zrozumiała, skoro współpraca w III filarze ma charakter międzyrządowy. Jednakże brak woli regularnych konsultacji ze strony Prezydencji spowodował, że PE konsekwentnie prowadził walkę o zwiększenie zakresu swych uprawnień, co zostało uwieńczone powodzeniem w Traktacie amsterdamskim.

Traktat amsterdamski wzmocnił zdecydowanie rolę Parlamentu Europejskiego w procesie stanowienia prawa. Praktyka w tym zakresie uległa zmianie już w czasie Prezydencji luksemburskiej w II połowie 1997 r., kiedy to Rada zaczęła częściej zasięgać opinii Parlamentu Europejskiego. Nowa wersja wspomnianego przepisu (obecnie art. 39 TUE) zobowiązuje Radę do zasięgnięcia opinii Parlamentu Europejskiego przed uchwaleniem każdego aktu prawnego w ramach III filara, z wyjątkiem wspólnych stanowisk oraz ewentualnych aktów niewiążących. Rada może wyznaczyć termin na wyrażenie przez Parlament Europejski swego stanowiska; w każdym przypadku ma on jednak co najmniej 3 miesiące na wydanie opinii. Jeżeli tego nie uczyni, Rada może przyjąć zamierzony środek prawny. W tej sytuacji, zgodnie z art. 35 TUE, zaniechanie obowiązku konsultacji może stanowić podstawę do wniesienia do TS skargi o nieważność aktu prawnego.

2. Przez analogię do prawa wspólnotowego należy przyjąć, że obowiązek konsultacji rozciąga się na sytuacje, w których Rada w zasadniczy sposób odchodzi od przedstawionego uprzednio Parlamentowi projektu aktu prawnego. Nie dotyczy to oczywiście sytuacji, w których zmiany idą w kierunku uwzględnienia propozycji Parlamentu zgłoszonych w trybie konsultacji.

Jeszcze inną formą współuczestniczenia w procesie decyzyjnym jest uczestnictwo przewodniczącego Komisji swobód publicznych i spraw wewnętrznych Parlamentu w nieformalnych obradach Rady do spraw Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, występujące od 2000 r. (Prezydencje portugalska i francuska). Z drugiej strony nie udało się Parlamentowi uzyskać prawa współdecydowania w procesie prawotwórczym.

Procedurę decyzyjną w Parlamencie Europejskim w III filarze regulują przepisy art. 196-199 TWE i regulamin parlamentarny.

3. Prezydencja i Komisja Europejska mają ponadto obowiązek informowania Parlamentu Europejskiego o wszystkich działaniach (w tym zamierzonych programach i planach pracy). Ustęp 2 stanowi jednak lex imperfectum, ponieważ Traktat ani przepisy szczególne nie dają Parlamentowi żadnych instrumentów prawnych, które pozwoliłyby na wyegzekwowanie tego uprawnienia. Co więcej, nie jest to bieżąca współpraca, odpowiadająca współdziałaniu Komisji z państwami członkowskimi w ramach I filara. Raz w roku w Parlamencie Europejskim powinna odbyć się debata na temat współpracy w zakresie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. W wyniku tej dyskusji Parlament Europejski może również przedstawiać Radzie wnioski i zalecenia. Nie są one jednak wiążące, a obowiązująca w Radzie zasada jednomyślności może osłabiać znaczenie aktów Parlamentu i utrudniać ich wzięcie pod uwagę. Niezależnie od tego współpraca w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych powinna być uwzględniona w programie pracy Rady na daną kadencję przedstawianym co pół roku, na początku każdej Prezydencji, a także w informacji końcowej składanej przez poszczególne Prezydencje. Zgodnie z ogólną zasadą przyświecającą procesowi integracji europejskiej w obecnym kształcie Rada UE nie jest odpowiedzialna politycznie przed Parlamentem, a zatem nie jest możliwe uchwalenie przez Parlament Europejski żadnej formy wniosku nieufności w stosunku do niej.

Ostatnim uprawnieniem, które uzyskał Parlament Europejski na podstawie niniejszego przepisu, jest możliwość kierowania pod adresem Rady zapytań i zaleceń, na które Rada powinna odpowiadać w racjonalnym terminie. Do działań Rady stosuje się przepisy regulaminu Rady.

4. Sporna jest kwestia, czy Rada i Komisja mogą odmówić udzielenia informacji ze względu na ich szczególnie czuły charakter (przedmiotem współpracy jest zwalczanie przestępczości i m.in. terroryzmu). Wydaje się, że z istoty samego prawa przesłuchania taka możliwość powinna być wyłączona, chociaż Parlament Europejski jest zobowiązany w takich okolicznościach do zapewnienia poufności obrad. Również wątpliwości wzbudza ewentualny obowiązek konsultowania przez Radę umów międzynarodowych, zawieranych z państwami trzecimi - wydaje się, że w takim przypadku będzie on uzależniony od formy działania przyjętej przez Radę.

5. Dodatkowym wzmocnieniem pozycji Parlamentu Europejskiego jest przewidziane w art. 41 zaliczenie wszystkich wydatków w ramach III filara do wydatków budżetowych. Dzięki temu Parlament Europejski uzyskał wpływ na ich kształt, a tym samym na realizację współpracy sądowej w sprawach karnych i policyjnej. Pewne możliwości oddziaływania daje również rozciągnięcie na III filar kompetencji rzecznika praw obywatelskich. Natomiast jednoznacznie zabroniono Parlamentowi Europejskiemu powoływania w związku z tą współpracą komisji śledczych oraz rozpatrywania petycji. Z kolei działania Komisji w związku z III filarem nie mogą stanowić podstawy do zgłoszenia i rozpatrywania wniosku o wotum nieufności. Należy uznać, że - pomimo formalnego wzmocnienia - uprawnienia kontrolne Parlamentu Europejskiego są w odniesieniu do III filara niewystarczające i że kluczowe znaczenie będzie w tej sytuacji miała polityka parlamentów narodowych. Mogą one wywierać wpływ na politykę Unii przede wszystkim przez oddziaływanie na rządy narodowe (należy jednak przy tym pamiętać, że w skomplikowanym procesie prawotwórczym z udziałem wielu państw rządy muszą zachować pewien margines swobody i nie mogą być krępowane zbyt wąskim mandatem negocjacyjnym) oraz przez inicjowanie dyskusji na szczeblu państwa członkowskiego nad polityką unijną. Mniejsze znaczenie będzie miała natomiast na gruncie Traktatów amsterdamskiego i nicejskiego możliwość odmowy ratyfikacji konwencji uzgadnianych w ramach III filara, ponieważ zawsze (lub prawie zawsze) będzie istniała możliwość zastąpienia ich przez decyzje ramowe albo też wcześniejszego wejścia w życie po ich ratyfikowaniu przez połowę państw członkowskich.

Artykuł 40. [Cel wzmocnionej współpracy. Warunki jej ustanawiania] - Władysław Czapliński

Artykuł 40a. [Tryb ustanawiania wzmocnionej współpracy] - Władysław Czapliński

Artykuł 40b. [Przystąpienie do wzmocnionej współpracy]- Władysław Czapliński

1. Chociaż początki współpracy wzmocnionej można znaleźć w propozycjach rozwiązań instytucjonalnych w połowie lat siedemdziesiątych, najważniejszą tego typu regulacją - nie tylko z punktu widzenia III filara, lecz całego prawa unijnego - są porozumienia z Schengen. Nie są one rozwiązaniem typowym. Grupa państw (przypadkiem członków WE) zawarła dwa porozumienia w sprawie zniesienia pomiędzy nimi kontroli granicznych: umowę z 14.6.1985 r. oraz tzw. Konwencję wykonawczą z 19.6.1990 r. Obie umowy zawierają liczne przepisy dotyczące III filara, zwłaszcza zwalczania przestępczości oraz współpracy policyjnej i sądowej (proceduralnej).

Z punktu widzenia niniejszej części komentarza istotne są dwa przepisy porozumienia wykonawczego z 1990 r. Artykuł 142 stwierdza, że w przypadku zawarcia przez państwa członkowskie umowy zmierzającej do realizacji zasad likwidacji granic wewnętrznych państwa-strony układów z Schengen podejmują się dostosowania swych regulacji do wspomnianej regulacji wspólnotowej; jednocześnie zastrzegły się one wyraźnie, że ich współpraca może sięgać dalej (głębiej) niż zobowiązania wspólnotowe. Po drugie, zgodnie z definicją sformułowaną w art. 1 Konwencji pojęcie "obywatel państwa nieczłonkowskiego" obejmuje obywateli państw niebędących członkami Wspólnoty, co implikuje, iż reżim przekraczania granic wewnętrznych i zewnętrznych "Schengenlandii" został pomyślany jako de facto wspólnotowy. Po trzecie, współpraca w ramach systemu schengeńskiego była otwarta dla innych państw członkowskich. Porozumienia schengeńskie były uważane za sukces w czasie konferencji międzyrządowej, stąd włączenie współpracy wzmocnionej do Traktatu.

Traktat amsterdamski wprowadził acquis Schengen do prawa unijnego. Formalnie dokonano tego przez Protokół B.2, który upoważnia państwa członkowskie do podejmowania ściślejszej współpracy na podstawie porozumień z Schengen, z zastrzeżeniem, że współpraca ta ma odbywać się w ramach instytucjonalnych i prawnych Unii. Komitet Wykonawczy jako organ nadzorujący przestrzeganie porozumień został zastąpiony przez Radę Ministrów Spraw Wewnętrznych i Wymiaru Sprawiedliwości (Radę UE), która miała podjąć działania w celu włączenia prawa Schengen do prawa unijnego, w szczególności wydać decyzje określające miejsce i podstawy prawne poszczególnych aktów systemu Schengen w prawie UE. Decyzje te zostały przyjęte 20.5.1999 r.

Ten sam Protokół przewiduje pewne szczególne zasady stosowania prawa schengeńskiego jako prawa unijnego.

Po pierwsze, wyłączone zostało stosowanie tego acquis wobec Wielkiej Brytanii i Irlandii, połączonych szczególnym reżimem podróżowania. Oba te państwa mogą jednak - za zgodą Rady UE - w odpowiednim czasie włączyć się do tego systemu, a także uczestniczyć w wypracowywaniu nowych środków unijnych. Wielka Brytania na podstawie decyzji Rady UE nr 2000/365/WE uzyskała prawo do włączenia się do współpracy policyjnej (z wyłączeniem gorącego pościgu), współpracy sądowej w sprawach karnych, zwalczania przemytu i handlu narkotykami, ochrony danych osobowych oraz Systemu Informacyjnego Schengen. Ze względu na konieczność wprowadzenia zmian do prawa krajowego, włączenie Wielkiej Brytanii (wraz z Gibraltarem) do współpracy schengeńskiej w zakresie współpracy sądowej i policyjnej, zwalczania nielegalnego obrotu narkotykami oraz sankcji nakładanych na przewoźników przywożących nielegalnych imigrantów do Wspólnoty, nastąpiło z dniem 1 stycznia 2005 r. (decyzja Rady UE z 22 grudnia 2004 r., Dz. Urz. UE L395/70). Nie określono daty przystąpienia Wielkiej Brytanii do SIS, natomiast przewidziano objęcie Wielkiej Brytanii w przyszłości także innymi formami współpracy, gdy pozwolą na to warunki. Prowadzone są w tej materii dalsze prace przygotowawcze. W stosunku do Irlandii decyzja o prawie do włączenia się do współpracy została podjęta 28.2.2002 r.; zakres współpracy jest zbliżony do obowiązującego Wielką Brytanię, z wyłączeniem obserwacji transgranicznej. Tym samym Irlandia nie jest związana reżimem schengeńskim w zakresie operacyjnej współpracy policyjnej oraz kontroli granicznych.

Po drugie, Dania uzyskała 6 miesięcy na podjęcie decyzji, czy będzie związana porozumieniem; w praktyce oznacza to opting out i przeniesienie współpracy między Danią a pozostałymi państwami członkowskimi na płaszczyznę prawa międzynarodowego. Ponadto Norwegia i Islandia zachowały szczególną pozycję w ramach systemu schengeńskiego, tj. stowarzyszenie. W istocie jest to równoznaczne z rozciągnięciem obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości na Europejski Obszar Gospodarczy. Tym samym nie tylko system schengeński, ale również normy prawa unijnego powstałe w wyniku włączenia tego systemu do prawa UE stanowią model ściślejszej współpracy.

2. Najważniejszą cechą prawa wspólnotowego było jego jednolite obowiązywanie na całym terytorium Unii Europejskiej. W miarę rozwoju integracji coraz trudniej było jednak znaleźć w niektórych dziedzinach rozwiązania, które satysfakcjonowałyby wszystkie państwa członkowskie. Unia stanęła przed alternatywą: rezygnacji ze współpracy w tych dziedzinach, w których niektóre państwa sprzeciwiają się współpracy, są z różnych względów niezdolne do jej podjęcia, albo wypracowania mechanizmów pozwalających na znalezienie metody współpracy pomimo sprzeciwów lub oporu takich państw. Wypracowano zatem rozwiązanie przyrównywane w literaturze do "rewolucji kopernikańskiej w prawie europejskim". Zaczątki współpracy wzmocnionej możemy znaleźć w art. K.7 TUE w wersji z Maastricht.

3. Instytucję współpracy wzmocnionej wprowadzono formalnie do Traktatu amsterdamskiego, rozszerzając płaszczyznę współpracy i wiążąc ją ze spełnieniem ściśle określonych przesłanek (z art. 43 i 44 TUE). Otwiera ona drogę dla tych państw, które chcą pogłębić istniejące stosunki albo rozciągnąć współpracę na nowe dziedziny. Traktat amsterdamski sprecyzował warunki, na jakich ta współpraca będzie możliwa. Musi w niej uczestniczyć co najmniej 8 państw członkowskich. Nie może ona naruszać ram instytucjonalnych Unii (tzn. nie może prowadzić do tworzenia nowych organów); musi być powiązana z celami Unii - co więcej, dopuszczalna jest wyłącznie wtedy, gdy nie ma innej możliwości osiągnięcia zamierzonego celu; musi mieć charakter wyjątkowy (tzn. należy najpierw podjąć próbę zgłoszenia odpowiedniej inicjatywy na forum UE); musi być zgodna z acquis communautaire; musi być otwarta dla przystąpienia w przyszłości innych państw członkowskich. Państwa nieuczestniczące we współpracy mają obowiązek powstrzymać się od działań uniemożliwiających lub utrudniających ją. Traktat wymaga przy tym zachowania określonych procedur, zwłaszcza zaś działania na wniosek Komisji i uzyskania zgody Rady UE. Akty prawne podejmowane w ramach współpracy wzmocnionej nie będą wchodziły do acquis unijnego. Koszty współpracy - poza kosztami administracyjnymi instytucji - będą ponoszone przez państwa członkowskie uczestniczące we współpracy, chyba że Rada UE zdecyduje inaczej.

4. Szczególne wymogi materialne i proceduralne dotyczą współpracy wzmocnionej w filarze III. Jest ona dopuszczalna w tytule VI TUE tylko wtedy, gdy ma prowadzić do szybszej i efektywniejszej budowy obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w szczególności do podniesienia poziomu ochrony prawnej obywateli. W szczególności nie może naruszać środków przyjmowanych w ramach III filara, wiążących dla wszystkich państw członkowskich. W pierwotnej wersji współpracy wzmocnionej inicjatywa miała pochodzić od państw członkowskich, co stanowiło wyjątek od ogólnej zasady monopolu inicjatywy ustawodawczej po stronie Komisji w prawie wspólnotowym, a jednocześnie zgodnie z zasadą wyłączności takiej kompetencji państw członkowskich w III filarze. Uprawnienia Komisji były ograniczone do przedstawienia opinii, która - jak się wydaje - nie ma charakteru wiążącego dla Rady (opinia taka będzie jednak wiążąca, jeżeli Rada nie odrzuci jej lub nie zmieni kwalifikowaną większością głosów). Procedura ta uległa zmianie w Traktacie nicejskim. Parlament Europejski ma być jedynie informowany o zamiarze podjęcia współpracy. Rada podejmuje decyzję kwalifikowaną większością głosów. Decyzja odmowna musi być uzasadniona. Na podstawie szczególnej regulacji ust. 4 pkt 2 niniejszego artykułu proces współpracy wzmocnionej może podlegać kontroli sądowej przez TS w postępowaniu z art. 226 WE, ale z zastrzeżeniem art. 35 ust. 2 TUE. Tym samym kontrola sądowa nie obejmuje skargi o nieważność aktu prawnego ani procedury prejudycjalnej. Szczególne rozwiązania dotyczą państwa, które ze względu na ważny interes narodowy sprzeciwia się współpracy wzmocnionej, oraz państwa, które początkowo nie uczestniczyło we współpracy, ale zamierza do niej przystąpić. Nie określono przy tym procedury kontroli sądowej decyzji o odrzuceniu wniosku o przystąpienie do współpracy wzmocnionej. Obie wspomniane regulacje w istocie mogą nieco spowolnić tempo integracji europejskiej, co nie musi jednak koniecznie oznaczać jej osłabienia. Ograniczenia współpracy wzmocnionej w ramach III filara muszą być traktowane kumulatywnie z wymogami ogólnymi dotyczącymi tej współpracy.

Ściślejsza współpraca w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych znalazła wyraz w postanowieniach protokołów dodatkowych do Traktatu amsterdamskiego, dotyczących pozycji Wielkiej Brytanii i Irlandii - niezależnie od postanowień dotyczących włączenia porozumień z Schengen do prawa unijnego. Protokół dotyczący tytułu IV stwierdza, że Wielka Brytania i Irlandia nie będą związane środkami przyjmowanymi w celu implementacji tego tytułu, włączając te środki, które zostały już przyjęte na podstawie art. 100c TWE w ramach wspólnej polityki wizowej. Protokół dodatkowy do art. 14 TWE pozwala natomiast obu tym państwom na utrzymywanie kontroli granicznych na granicach wewnętrznych. Z kolei analogiczny protokół dotyczący Danii stwierdza, że nie będzie ona związana środkami przyjmowanymi na podstawie tytułu IV TWE, z wyjątkiem - i tu inaczej niż Wielka Brytania i Irlandia - środków już przyjętych na podstawie art. 100c TWE. Dania wykazuje znaczący sceptycyzm wobec współpracy w sferze III filara, poczynając od spotkania Rady Europejskiej w Edynburgu w grudniu 1992 r., a jej przystępowanie do poszczególnych środków prawnych wynika raczej z akceptacji porozumień z Schengen niż z woli realizacji zobowiązań w ramach UE.

Pewną formą instytucjonalizacji ściślejszej współpracy stały się również rozwiązania dotyczące konwencji międzynarodowych zawieranych w ramach III filara UE.

5. TUE nie zawiera żadnych wskazań dotyczących sytuacji, gdy któreś z państw członkowskich narusza postanowienia obejmujące współpracę wzmocnioną. W takich sprawach będą miały zastosowanie zasady ogólne TUE. Wydaje się jednak, że skoro akty przyjmowane w ramach współpracy wzmocnionej będą obowiązywały wyłącznie w państwach uczestniczących w tej współpracy, dochodzenie ewentualnych roszczeń z tytułu ich naruszenia również będzie ograniczone do uczestników współpracy.

Nie jest jasne, w jakim stopniu i w jakich celach i okolicznościach państwa członkowskie UE będą korzystały z możliwości stworzonych przez współpracę wzmocnioną. Może okazać się, że jest to instytucja w znacznej mierze teoretyczna, ponieważ warunki materialne i proceduralne wymagane od państw podejmujących ją są sformułowane w taki sposób, który w istocie wyklucza jej wprowadzenie. Innym źródłem zagrożenia dla rozwoju współpracy sądowej i policyjnej może być zróżnicowany charakter regulacji prawnych, przyjmowanych w celu jej realizacji. Mogą to być bowiem środki wspólnotowe, unijne, a także rozwijające acquis schengeńskie. We wszystkich przypadkach krąg państw uczestniczących w procesie decyzyjnym może być różny, co nie będzie sprzyjać jedności systemu prawnego UE.

Artykuł 41. [Finansowanie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych] - Władysław Czapliński

1.Ustęp 1 rozciąga na współpracę sądową i policyjną przepisy TWE dotyczące: procedur instytucji wspólnotowych, tj. Parlamentu, Komisji i Rady, reżimu językowego, uprawnień ombudsmana, dostępu do dokumentów wspólnotowych oraz gospodarki budżetowej i finansowania współpracy integracyjnej.

2. W pierwotnej wersji art. K.8 TUE wydatki administracyjne instytucji związane z funkcjonowaniem III filara miały być pokryte z budżetu wspólnotowego. W odniesieniu do wydatków operacyjnych Rada jednomyślnie podejmowała decyzję, czy dane wydatki powinny być pokryte z budżetu Wspólnoty, czy też miały być opłacane przez państwa członkowskie. Tryb ten ograniczał kompetencje Parlamentu Europejskiego, które były tym samym ograniczone do pierwszej ze wspomnianych ewentualności. Parlament w związku z tym konsekwentnie postulował rozciągnięcie swej kontroli na wszystkie wydatki w zakresie III filara. Również Komisja Europejska żądała rozciągnięcia na współpracę sądową i policyjną uprawnień przysługujących jej na podstawie art. 205 TWE.

3. Nowa regulacja, ustanowiona przez Traktat amsterdamski, wprowadza zasadę, że wydatki związane z funkcjonowaniem III filara mają być opłacone z budżetu Wspólnoty. Stanowią one przy tym wyodrębnioną pozycję w budżecie. Podlegają one zatem tym samym regułom co wszystkie wydatki budżetowe WE. Wydatki te nadal można podzielić na wydatki administracyjne i wydatki operacyjne. Pierwsze obejmują przede wszystkim wydatki związane z utrzymywaniem personelu - funkcjonariuszy instytucji wspólnotowych odpowiedzialnych za realizację współpracy (wydatki osobowe) - oraz wydatki rzeczowe. Niejednokrotnie zresztą pojęcie to jest przez instytucje wspólnotowe interpretowane rozszerzająco. Wydatki operacyjne traktowane są jako wydatki obowiązkowe. Podobne rozwiązanie zostało zastosowane w stosunku do WPZB. Drugie natomiast dotyczą form współpracy, wspólnych inicjatyw i programów podejmowanych za zgodą Rady, zarówno na szczeblu Unii, jak i państw członkowskich. Zalicza się je do wydatków nieobowiązkowych. Programy te były początkowo realizowane na podstawie wspólnych działań UE; od wejścia w życie Traktatu amsterdamskiego przyjęcie programów wymaga decyzji Rady - co do zasady jednomyślnej, a w przypadku działań wykonawczych do już obowiązujących form - kwalifikowaną większością głosów. W chwili obecnej realizowane są następujące programy: 1. Kształcenia, wymiany i współpracy praktyków wymiaru sprawiedliwości (Grotius); 2. Współpracy pomiędzy osobami odpowiedzialnymi za handel ludźmi i wykorzystywanie seksualne nieletnich (STOP); 3. Współpracy organów represji karnej (Oisin); 4. Współpracy w zakresie azylu, imigracji i przekraczania granic zewnętrznych (Odysseus); oraz 5. Zwalczania międzynarodowej przestępczości zorganizowanej (Falcone).

Rada UE zachowała wszelako możliwość przeniesienia ciężaru wydatków operacyjnych na państwa członkowskie. Podział następuje w zasadzie odpowiednio do wkładów poszczególnych państw do budżetu Wspólnoty, chyba że Rada jednomyślnie postanowi inaczej. Genezy takiego rozwiązania należy poszukiwać w dążeniu do zagwarantowania sobie przez rządy państw członkowskich wyłączności w zakresie podejmowania współpracy w dziedzinach "czułych", jak np. bezpieczeństwo narodowe, co pozwala na ograniczenie w stosunku do nich kompetencji Parlamentu.

Spod ogólnych zasad wyłączone są wydatki na działalność Europolu (art. 35 i 36 Konwencji o Europolu i ordynacja finansowa z 1999 r.).

4. Rola instytucji. Parlament Europejski ma ograniczony wpływ na wydatki osobowe, natomiast znacznie większe kompetencje w zakresie kontrolowania wydatków operacyjnych. W szczególności może on zablokować przyjęcie programu współpracy, którego nie akceptuje (w związku z zaliczeniem tych wydatków do nieobowiązkowych). Wyjątkiem jest jednak sytuacja, w której Rada podjęła decyzje o finansowaniu działań na koszt państw członkowskich. Komisja Europejska jest odpowiedzialna za wykonywanie budżetu (art. 274 TWE), w tym celu współpracuje z państwami członkowskimi, m.in. poprzez działalność właściwych komitetów. Wykonywanie budżetu podlega kontroli ze strony TS (w szczególności w trybie art. 230 TWE) oraz TO.

Artykuł 42. [Klauzula pomostowa] - Władysław Czapliński

1. Komentowany przepis umożliwia przekazanie pewnych zadań unijnych w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach karnych, celnej i policyjnej na rzecz Wspólnoty Europejskiej. W istocie pozwala on na modyfikację Traktatu o Unii Europejskiej bez konieczności angażowania formalnej procedury z art. 48 TUE. Możliwość taką przewidywał już art. K.9 TUE w wersji z Maastricht; interesujące jest jednak, że kwestie pozostawione w III filarze przez Traktat amsterdamski były wyłączone spod działania klauzuli pomostowej. Ograniczenia takiego nie znajdujemy w obecnym art. 42, co prowadzi do konkluzji, że przedmiotem nowelizacji uproszczonej mogą być wszystkie problemy wymienione w art. 29 TUE (por. wyżej). Przekazanie kompetencji ma charakter ostateczny i nieodwołalny. Wprowadzenie klauzuli pomostowej wskazuje na długoterminową perspektywę włączenia III filara do prawa wspólnotowego, z zastrzeżeniem pewnych ograniczeń przedmiotowych (nowe postanowienia mogą stanowić jedynie część tytułu IV TWE, tj. wspólnych polityk towarzyszących swobodnemu przepływowi osób) - co zostało potwierdzone w pracach Konwentu Europejskiego.

2. Procedura przekazania kompetencji na rzecz Wspólnoty jest dwustopniowa. W pierwszej fazie Rada UE podejmuje decyzję merytoryczną co do zakresu przekazywanych uprawnień oraz określa procedurę, jaka powinna być zastosowana (w szczególności zasady tworzenia prawa wtórnego w przekazanych sprawach; można jedynie zakładać, że procedury te będą musiały odpowiadać procedurom z art. 67 TWE, tj. trybowi współdecydowania z art. 251 TWE). Traktat nie nakłada w tej kwestii żadnych szczególnych wymogów, zwłaszcza dotyczących udziału innych poza Radą instytucji UE (w tym Parlamentu i Komisji, poza prawem tej ostatniej do zgłoszenia odpowiedniej inicjatywy ustawodawczej oraz PE do przedstawienia opinii). W drugiej fazie państwa członkowskie powinny ratyfikować zmiany w traktatach założycielskich zgodnie z ich procedurami wewnętrznymi.

Artykuł 43. [Warunki ustanowienia wzmocnionej współpracy] - Cezary Mik

1.Artykuł 43 jest pierwszym z postanowień Traktatu o Unii Europejskiej dotyczących wprowadzonej Traktatem z Amsterdamu instytucji wzmocnionej współpracy. W stosunku do wersji pierwotnej różni się on jednak znacząco w wielu miejscach, co jest rezultatem nowelizacji nicejskiej. Uściślono nazwę instytucji (początkowo w wersji francuskiej mieliśmy do czynienia ze wzmocnioną współpracą - coopération renforcée, a w wersji angielskiej ze ściślejszą współpracą - closer cooperaton). Zmieniono także treść części kryteriów współpracy, eliminując je z Traktatu o Unii Europejskiej bądź ujmując usunięte postanowienia w osobne przepisy prawne. Dodano też kilka kryteriów nowych (zob. lit. d-f, i; niektóre z nich zostały przeniesione z dotychczasowego art. 11 TWE).

2.Artykuł 43 pozwala państwom członkowskim, po spełnieniu określonych warunków, ustanowić krąg współpracy o charakterze integracyjnym, którego uczestnikami nie byłyby wszystkie państwa członkowskie. Nazwano to wzmocnioną współpracą. Instytucja ta jest nowa w procesie integracyjnym, chociaż projekty uelastycznienia integracji europejskiej pojawiały się co najmniej od połowy lat siedemdziesiątych. W doktrynie istnieje też skłonność do odszukiwania archetypów wzmocnionej współpracy w różnych instytucjach szczegółowych (np. w układach z Schengen, przejściu do trzeciego etapu unii gospodarczej i pieniężnej). Rację wszakże mają ci, którzy uznają, że wprowadzenie wzmocnionej współpracy stanowi przewrót kopernikański w ideologii integracyjnej, dotąd opartej jedynie na solidarności. Tymczasem z wzmocnionej współpracy uczyniono ogólną regułę dozwolonego działania. Jako oficjalne ratio legis wprowadzenia wzmocnionej współpracy podaje się zamiar takiego uregulowania trudności wewnętrznych i zewnętrznych w warunkach rosnącego zróżnicowania Unii, które zapewniłoby utrzymanie dynamiki integracyjnej. Jakkolwiek argumentacja ta nie jest bez znaczenia, to jednak nie można też zaprzeczyć, że wprowadzenie wzmocnionej współpracy i jej reforma nicejska są istotnie motywowane rozszerzeniem się Unii na Wschód. Akcesja nowych państw, które są znacznie słabiej rozwinięte niż dotychczasowi członkowie Unii i mają niski produkt krajowy brutto, z pewnością mogłaby spowolnić tempo rozwojowe i pogłębić lukę między Europą a Stanami Zjednoczonymi czy Japonią.

3. W świetle art. 43 TUE wzmocniona współpraca jawi się jako pewna potencjalna możliwość otwarta dla wszystkich państw członkowskich. Ustanowienie wzmocnionej współpracy jest zatem prawem państw, a nie ich obowiązkiem. Współpraca może być ustanowiona (w praktyce też wykonywana) przy użyciu "instytucji, procedur i mechanizmów" ustalonych w Traktacie o Unii Europejskiej oraz w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską. Oznacza to, że można odwołać się do niej we wszystkich trzech filarach Unii (do Traktatu z Nicei jedynie w filarach wspólnotowym i współpracy policyjnej i sądowo-karnej; w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa elastyczność zapewniało tzw. konstruktywne wotum nieufności). Znaczy to także, że regulacja zawarta w art. 43 i n. TUE nie ma charakteru autonomicznego, lecz jest jedynie ogólną konstrukcją, która konkretyzuje się, gdy jest stosowana łącznie z postanowieniami trzech filarów dotyczących wzmocnionej współpracy (zob. art. 27a i n., art. 40 i n. TUE, art. 11 i n. TWE) oraz z postanowieniami traktatowymi odnoszącymi się do działania instytucji, procedur i mechanizmów specyficznych dla każdego z filarów.

4. Komentowane postanowienie wymienia 10 kryteriów, od których spełnienia uzależnione jest legalne stworzenie i działanie wzmocnionej współpracy. W ten sposób współpraca musi: a) zmierzać do sprzyjania osiągnięciu celów Unii i Wspólnoty, zachowania i służenia ich interesom oraz do wzmocnienia ich procesu integracji; b) szanować te traktaty oraz jednolite ramy instytucjonalne Unii; c) szanować dorobek wspólnotowy (acquis communautaire) oraz środki przyjęte na podstawie innych postanowień tych traktatów; d) pozostawać w granicach kompetencji Unii i Wspólnoty oraz nie dotyczyć dziedzin objętych kompetencją wyłączną Wspólnoty; e) nie naruszać rynku wewnętrznego w rozumieniu art. 14 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską ani spójności gospodarczej i społecznej ustanowionej zgodnie z tytułem XVII tego traktatu; f) nie stanowić przeszkody ani dyskryminacji w handlu między państwami członkowskimi i nie powodować zakłóceń konkurencji między nimi; g) dotyczyć przynajmniej ośmiu państw członkowskich; h) szanować kompetencje, prawa i zobowiązania państw członkowskich, które w niej nie uczestniczą; i) nie naruszać postanowień Protokołu włączającego dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej; j) być otwartą na wszystkie państwa członkowskie zgodnie z art. 43b.

5. Z przytoczonych kryteriów dopuszczalności wzmocnionej współpracy wynika, że formalnie współpraca jest możliwa, jeżeli o jej ustanowienie wystąpi co najmniej 8 członków Unii Europejskiej (art. 43 lit. g). Oznacza to, że inicjatorami współpracy są wyłącznie państwa członkowskie. Inicjatywy pozbawiona jest Komisja Europejska. Grupa państw, która występuje o ustanowienie współpracy, ma liczyć przynajmniej 8 członków. Znaczy to, że z inicjatywą może wystąpić mniejszość państw członkowskich (dotąd postanowienie mówiło o większości państw członkowskich). Trzeba wszakże pamiętać, iż wnioskodawcy muszą najpierw wykazać w ramach Rady, że w rozsądnym terminie nie można zrealizować celów traktatowych przez zastosowanie ogólnych procedur i mechanizmów traktatowych (zob. art. 43a TUE wraz z komentarzem).

6. Wzmocniona współpraca nie może stanowić zamkniętego kręgu, lecz musi być otwarta na pozostałe państwa członkowskie, zgodnie z art. 43b (art. 43 lit. j; zob. komentarz do art. 43b). Jednocześnie ustanowiona współpraca musi szanować kompetencje, prawa i zobowiązania państw członkowskich niebędących uczestnikami współpracy (art. 43 lit. h). Kryterium to wymaga, aby współpraca w węższym kręgu państw była urzeczywistniana tak, aby jej skutki odnosiły się wyłącznie do państw w niej uczestniczących i aby nie przynosiła uszczerbku państwom pozostającym poza współpracą w zakresie ich kompetencji, praw, zobowiązań i interesów (przy całej niejasności ostatniego pojęcia). Z przytoczonego postanowienia traktatowego nie wynika jednak, że wzmocniona współpraca nie może przyznawać pewnych korzyści państwom niebędącym uczestnikami. W szczególności mogłyby one stanowić substytut braku mechanizmu wspomagającego przystępowanie tych państw do współpracy.

7. Z materialnego punktu widzenia wzmocniona współpraca musi mieścić się w ramach celów, kompetencji i szanować status quo w zakresie prawa materialnego. Musi ona zatem zmierzać do sprzyjania osiągnięciu celów Unii i Wspólnoty Europejskiej, zachowania i służenia ich interesom oraz do wzmocnienia ich procesu integracji (art. 43 lit. a). Współpraca, a contrario, nie może zatem zmierzać do celów innych niż wymienione w traktatach (zob. art. 2, 11, 29 TUE, art. 2 TWE). Nie może również być uczyniona dla obejścia tych celów. Mniej jasną kategorią jest "interes" Unii czy Wspólnot. Mieści się on bowiem bardziej w sferze politycznej (identyfikacji priorytetów politycznych, ekonomicznych, wojskowych i innych) niż prawnej. Nie jest też jasne, kto ma wyrażać interesy Unii. Biorąc pod uwagę kompetencje, należałoby w tym względzie wskazać zwłaszcza Radę Europejską (zob. art. 4 TUE i komentarz do niego), chociaż nie jest wykluczone formułowanie interesów Unii również przez Radę Unii Europejskiej czy Komisję Europejską.

8. Ustanowienie wzmocnionej współpracy może być skuteczne jedynie wówczas, gdy pozostaje w granicach kompetencji Unii i Wspólnoty i nie dotyczy dziedzin objętych kompetencją wyłączną Wspólnoty (art. 43 lit. d). Oznacza to, że współpraca nie może powodować transferu kompetencji na rzecz Unii lub Wspólnoty, i to zarówno w tym znaczeniu, że Unia lub Wspólnota otrzymują kompetencje dotąd zastrzeżone dla państw członkowskich, jak i w tym sensie, iż kompetencje niewyłączne stają się kompetencjami wyłącznymi. Wzmocniona współpraca nie może bowiem również wkraczać w materie objęte kompetencją wyłączną Wspólnoty przy całej nieostrości tego pojęcia. W szczególności zatem nie może ona obejmować wspólnej polityki pieniężnej, handlowej, rybołówczej, wspólnej organizacji rynków rolnych. Nie może też naruszać wolności podstawowych rynku wewnętrznego oraz kluczowych norm z zakresu prawa konkurencji. Wzmocniona współpraca może dotyczyć natomiast dziedzin objętych kompetencją niewyłączną, np. ochrony środowiska, konsumenta, badań i rozwoju technologicznego itd.

9. Współpraca musi szanować dorobek wspólnotowy oraz środki przyjęte na podstawie postanowień traktatowych innych niż dotyczące wzmocnionej współpracy (art. 43 lit. c). Z postanowienia tego wynika, że wzmocniona współpraca może być ustanowiona wyłącznie jako "wartość dodana" do obecnego dorobku wspólnotowego. Nie może więc służyć jego uszczupleniu. Przy tym pojęcie dorobku wspólnotowego (acquis communautaire), chociaż niezbyt ostre, w tym przypadku należy pojmować jako dorobek prawny osadzony na traktatach założycielskich, a zawarty zwłaszcza w orzecznictwie sądów wspólnotowych, ewentualnie także w ustalonej praktyce decyzyjnej Komisji Europejskiej. Postanowienie art. 43 bowiem obok acquis wymienia również obowiązek poszanowania aktów prawa pochodnego wszystkich filarów (zwykle zalicza się je do dorobku wspólnotowego).

10. Doniosłymi warunkami materialnymi ustanowienia wzmocnionej współpracy są także nienaruszalność rynku wewnętrznego w rozumieniu art. 14 ust. 2 TWE, spójności gospodarczej i społecznej w znaczeniu nadanym tytułem XVII TWE, wreszcie poszanowanie negatywnie ujętej wolności gospodarczej (brak przeszkody i dyskryminacji w handlu między państwami członkowskimi, brak zakłóceń w konkurencji między tymi państwami; art. 43 lit. e, f TUE). W ten sposób wskazano, że współpraca nie może uchybić fundamentom integracji gospodarczej, a więc zasadom, które legły u podstaw procesu integracyjnego i które nadal zachowują swe kluczowe znaczenie. Współpraca nie może także generować przeszkód czy dyskryminacji w handlu wewnątrzwspólnotowym ani powodować zakłóceń w konkurencji na wspólnym rynku. W przeciwnym bowiem przypadku nie służyłaby osiągnięciu celów Unii i Wspólnoty, lecz stanowiłaby ich zaprzeczenie. Szczególnym kryterium jest wymóg, aby wzmocniona współpraca nie uchybiała postanowieniom Protokołu włączającego dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej (art. 43 lit. i). Protokół ten został przyjęty wraz z Traktatem z Amsterdamu i jest uznawany za przejaw wzmocnionej współpracy. Jednak różni się on tym od reguł ogólnych współpracy, że podstawą włączenia dorobku Schengen jest osobny protokół dodatkowy, regulacje będące rezultatem włączenia dorobku mogą objąć również państwa nieczłonkowskie - Islandię, Norwegię (art. 6 protokołu), dorobek Schengen musi zostać przyjęty przez państwa kandydujące (art. 8 protokołu), podczas gdy zwykle nie można żądać od kandydatów przyjęcia dorobku wzmocnionej współpracy (zob. art. 44 ust. 1 TUE). W związku z tym można uznać, że rozwiązania przyjęte w protokole są zasymilowane ze wzmocnioną współpracą, lecz nie są z nią identyczne. Stanowią więc lex specialis w stosunku do rozwiązań ogólnych uregulowanych w art. 43 i n. TUE.

11. Z punktu widzenia instytucjonalnego art. 43 lit. b wymaga, aby wzmocniona współpraca szanowała Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (dotąd postanowienie mówiło o zasadach traktatów), a także jednolite ramy instytucjonalne. Pierwszy z tych standardów wyznaczony po prostu postanowieniami obu traktatów założycielskich jest nieostry. Jak się wydaje, można go traktować jako ogólny standard zabezpieczający, który można przywołać na zasadzie faute de mieux. Bardziej natomiast konkretny charakter ma obowiązek poszanowania zasady jednolitych ram instytucjonalnych (zob. art. 3 TUE wraz z komentarzem), z którego wynika konieczność przestrzegania zasad spójności i ciągłości działań Unii przy poszanowaniu i rozwijaniu acquis, a ponadto konieczność zapewnienia spójności w działaniach zewnętrznych Unii. Zachowanie jednolitych ram instytucjonalnych oznacza również, że wzmocniona współpraca nie może prowadzić do podważenia roli Rady i Komisji w zapewnieniu spójności ani do zakłócenia współpracy między nimi w tym zakresie.

12. Kryteria wymienione w art. 43 TUE nie mają charakteru wyczerpującego. Wprawdzie komentowane postanowienie prima facie wygląda na numerus clausus, to jednak ze względu na niesamodzielny status wzmocnionej współpracy zawartej w art. 43-45 trzeba je postrzegać w ścisłym związku z kryteriami ustanowienia wzmocnionej współpracy ustalonymi dla poszczególnych filarów Unii (zob. art. 27a akapit 1, art. 28b, art. 40 ust. 1 TUE). Takich dodatkowych kryteriów nie przewidziano jedynie dla filaru wspólnotowego.

13. Przestrzeganie kryteriów dopuszczalności może podlegać kontroli ze strony Trybunału Sprawiedliwości (zob. art. 46 TUE), a w związku z art. 11 TWE także Komisji Europejskiej (art. 226 TWE). W ostatnim przypadku również państwa należące do Unii, instytucje i - w odpowiednich przypadkach - jednostki mogą bronić swoich interesów, korzystając zwłaszcza ze skargi o unieważnienie/stwierdzenie nieistnienia aktu podstawowego współpracy lub aktu (decyzji) wykonawczego (art. 230).

Artykuł 43a. [Wzmocniona współpraca jako środek ostateczny] - Cezary Mik

1.Artykuł 43a reguluje zasadę odwoływania się do wzmocnionej współpracy w ostateczności. W początkowej wersji regulacji ściślejszej współpracy w Traktacie o Unii Europejskiej (wersja amsterdamska) zasada ta została ujęta w art. 43 ust. 1 lit. c. Uznano wówczas, że zasada ostateczności jest jednym z kryteriów odwołania się do ściślejszej współpracy. Obecnie przyjęte rozwiązanie, które tworzy samodzielną podstawę prawną zasady ostateczności, wydaje się bardziej poprawne.

2.Artykuł 43a domaga się, aby instytucja wzmocnionej współpracy była wykorzystywana jako ultimum remedium. Do wzmocnionej współpracy można zatem odwołać się tylko wtedy, gdy w ramach Rady wykaże się, że cele współpracy nie mogłyby być osiągnięte przez zastosowanie odpowiednich procedur traktatowych w rozsądnym terminie. W stosunku do wersji amsterdamskiej postanowienie to różni się w kilku elementach. Po pierwsze, w art. 43a stanowi się jednoznacznie, że wykazanie niemożności skorzystania z procedur traktatowych ma nastąpić w ramach Rady Unii Europejskiej. Oznacza to, że wykorzystując procedury traktatowe, Rada nie będzie w stanie podjąć działania zmierzającego do osiągnięcia celów traktatowych (np. przewidziana jest jednomyślność, a tej nie można osiągnąć). Po drugie, wyraźnie akcentuje się, że niemożność dotyczy celów wzmocnionej współpracy, a nie traktatów w ogóle. Po trzecie, z art. 43a wynika implicite obowiązek starannego działania zmierzający do pokonania niemożności podjęcia działania w ramach zwykłych procedur traktatowych. Jednocześnie obowiązek ten zachowuje znaczenie jedynie "w rozsądnym terminie". Nie ma zatem obowiązku pokonywania niemożności w nieograniczonej perspektywie czasowej. Przy tym, chociaż pojęcie rozsądnego terminu nie jest ostre, to jednak nie może podlegać arbitralnej ocenie. Przy ustalaniu, czy zachowano taki rozsądny termin, z pewnością należałoby wziąć pod uwagę powagę i złożoność materii będącej przedmiotem ewentualnego działania, czas, jaki poświęcono dyskusjom w ramach zwykłych procedur traktatowych, postawę poszczególnych podmiotów, które są inicjatorami wzmocnionej współpracy. Klauzula rozsądnego czasu może być wszakże instrumentem wywierania nacisku na podmioty sprzeciwiające się projektowi działania.

3.Artykuł 43a podlega kontroli Trybunału Sprawiedliwości (art. 46 TUE). Trybunał będzie zatem władny weryfikować poszanowanie procedury ustalonej w art. 43a. Jednak, biorąc pod uwagę fakt, iż postanowienie to zawiera znaczący zakres elastycznego działania (wykazanie w rozsądnym czasie, wykazanie, że cele traktatów nie mogą być osiągnięte w zwykłym trybie), wpływa na to, że intensywność kontroli Trybunału będzie bardzo ograniczona. Ewentualne skargi będą mogły pochodzić przede wszystkim od państw pozostających poza wzmocnioną współpracą i będą mogły być formułowane na podstawie art. 40 ust. 3 TUE, art. 226 i 230 TWE. Ze względu na brak kompetencji Trybunału Sprawiedliwości w filarze II, kontrola Trybunału nie będzie wchodziła w grę.

Artykuł 43b. [Przystąpienie do wzmocnionej współpracy] - Cezary Mik

1.Artykuł 43b TUE jest postanowieniem formalnie nowym, wprowadzonym Traktatem z Nicei. Jednak jego istota znana jest już z wersji amsterdamskiej, tyle że stanowiła ona wyłącznie jedno z kryteriów ściślejszej współpracy (ówczesny art. 43 ust. 1 lit. g). W obecnym stanie prawnym treść postanowienia jest normatywnie wyodrębniona w samodzielny przepis, mimo że powiązany z art. 43 lit. j, czyli z kryteriami współpracy, dostosowana do nowej sytuacji prawnej (wzmocniona współpraca może mieć miejsce we wszystkich trzech filarach) i uzupełniona merytorycznie o ostatnie zdanie.

2. Komentowany przepis traktatowy wyraża istotę zasady otwartości wzmocnionej współpracy. Otwartość jest wymogiem ustanowienia współpracy. Art. 43 lit. j TUE odsyła wyraźnie w tym względzie do art. 43b. Jednakże zasada otwartości w art. 43b funkcjonalnie wykracza poza samo ustanowienie współpracy i dotyczy także późniejszego okresu jej działania. Wzmocniona współpraca w każdej fazie swego istnienia musi być otwarta na państwa członkowskie pozostające poza kręgiem współpracy.

3. Otwarcie wzmocnionej współpracy na nieuczestniczące w niej państwa członkowskie nie oznacza jednak, że akcesja do współpracy może nastąpić w dowolnym trybie i w dowolny sposób. Wprawdzie art. 43b nie formułuje w tym zakresie ograniczeń, to jednak odsyła do postanowień dotyczących wzmocnionej współpracy w poszczególnych filarach Unii (art. 27e, art. 40b TUE, art. 11a TWE - zob. komentarze do tych postanowień). Ponadto przepis ten wskazuje, iż przystąpienie do wzmocnionej współpracy musi wiązać się z poszanowaniem decyzji podstawowej oraz decyzji podjętych w tych ramach. Jak się wszakże wydaje, wymogi proceduralne zawarte w decyzji podstawowej i decyzjach wykonawczych nie mogą być tak skonstruowane, że przystąpienie do współpracy będzie niemożliwe.

4. Instytucja wzmocnionej współpracy była od początku krytykowana za to, że nie przewidziano w niej żadnego mechanizmu wsparcia dla państw członkowskich, które np. ze względów ekonomicznych nie są w stanie w niej uczestniczyć. Krok, jaki uczyniono w tym względzie w Nicei, można ocenić jako półśrodek. Do art. 43b wpisano bowiem obowiązek spoczywający na Komisji i uczestniczących państwach członkowskich, który polega na zapewnieniu, aby jak największa liczba państw członkowskich nieuczestniczących we współpracy została zachęcona do akcesji. Nie ma tu jednak mowy o wsparciu finansowym, chociaż w różny sposób można starać się interpretować zachęty do uczestnictwa we współpracy. Można także starać się wykazać, że odpowiednie wsparcie może być przewidziane zwłaszcza w decyzji podstawowej. Niemniej treść zachęt pozostaje niedookreślona i niepewna. Tymczasem brak realnej możliwości przystąpienia będzie mógł sprawić, że otwartość wzmocnionej współpracy będzie pustym hasłem.

Artykuł 44. [Akty i decyzje wzmocnionej współpracy] - Cezary Mik

1.Artykuł 44 reguluje trzy kwestie: 1) niektóre zagadnienia związane ze stanowieniem aktów i decyzji niezbędnych do wprowadzenia w życie wzmocnionej współpracy (ust. 1 akapit 1); 2) status aktów i decyzji wzmocnionej współpracy (ust. 1 akapit 2); 3) obowiązki państw uczestniczących i nieuczestniczących we współpracy. Postanowienie to, chociaż formalnie istniejące od Amsterdamu, to jednak uległo poważnym zmianom w Nicei. Nowe są w szczególności akapit 2 ust. 1 i 2.

2. W sprawie stanowienia aktów i decyzji art. 44 ust. 1 postanawia, że stosuje się w tym względzie "odpowiednie postanowienia instytucjonalne niniejszego Traktatu i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską". Oznacza to, że art. 44 nie jest autonomiczną normą kompetencyjną, będącą podstawą prawną ustanowienia współpracy, lecz jedynie przepisem dopełniającym właściwe postanowienia wymienionych traktatów. Odpowiednie stosowanie postanowień instytucjonalnych należy rozumieć zarówno w sensie rodzajów aktów, jakie mogą być wykorzystane we współpracy, jak i trybów ich stanowienia.

3. W odniesieniu do rodzajów aktów art. 44 wspomina jedynie o "aktach i decyzjach". Pojęcie to nie jest ostre. Wynika to z tego, że musi być ono relatywizowane do aktów poszczególnych filarów. W aktualnym stanie prawnym aktami współpracy w filarze wspólnotowym mogą być zatem zwłaszcza rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, w filarze II wspólne stanowiska czy wspólne działania, w filarze III z kolei decyzje ramowe i decyzje. Nie jest też jasne rozróżnienie między aktami a decyzjami. Można wszakże przyjąć, że kiedy mowa o aktach, chodzi o akty normatywne, kiedy natomiast mowa o decyzjach, chodzi o akty indywidualne. W tym kontekście warto zauważyć, że zgodnie z art. 46 TUE akty i decyzje wzmocnionej współpracy będą podlegały jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości, jeśli jurysdykcja ta istnieje w poszczególnych filarach.

4. Odpowiednie stosowanie postanowień instytucjonalnych oznacza również stosowanie mutatis mutandis odpowiednich trybów prawodawczych, zależnie od tego, czy wzmocnioną współpracę podjęto w sferze prawa wspólnotowego, czy też w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa lub współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. W pierwszym przypadku będą zatem wchodziły w grę, z uwzględnieniem art. 11 TWE, zwłaszcza procedury konsultacji, współpracy, współdecyzji i zgody (przede wszystkim co do aktów i decyzji wykonawczych, art. 11 ust. 2 bowiem dość precyzyjnie wskazuje tryb uchwalania decyzji podstawowej). W drugim natomiast akty i decyzje będą uchwalane odpowiednio zgodnie z art. 23, 34 i 39, z uwzględnieniem art. 40 TUE. W art. 44 ust. 1 TUE zarazem zastrzeżono, co jest dość oczywiste, że w przypadku uchwalania aktów i decyzji wzmocnionej współpracy należy brać pod uwagę tylko państwa uczestniczące. Jeżeli akt lub decyzja będą uchwalane większością kwalifikowaną głosów, będzie ona obliczana tylko w stosunku do uczestników współpracy. Jeżeli uchwała będzie miała być podjęta jednomyślnie, również będą brane pod uwagę tylko państwa-uczestnicy współpracy. Reguły te obowiązują, mimo że w posiedzeniach Rady "wzmocnionej współpracy" będą mogły brać udział wszystkie państwa członkowskie.

5.Artykuł 44 ust. 1 akapit 2 wyjaśnia także kontrowersję powstałą po regulacji amsterdamskiej co do statusu aktów i decyzji współpracy. Stanowi on bowiem, że nie należą one do acquis Unii Europejskiej. Tworzą zatem swoistą nadbudowę nad podstawowym corpus iuris Unii. Zasadniczymi skutkami takiego postanowienia są: 1) uznanie, iż akty i decyzje współpracy nie będą uważane za część twardego jądra prawnego Unii, a więc za taką część dorobku, zwłaszcza wspólnotowego, który należy zachować (nie umniejszać) i rozwijać (zob. art. 2 ostatni myślnik, art. 3 akapit 1 TUE z komentarzami); 2) akty wzmocnionej współpracy nie mogą uchylić aktów przyjętych w pełnym gronie członkowskim, choćby były wcześniejsze od aktów współpracy; 3) od państw kandydujących do Unii nie można wymagać bezwzględnej akceptacji aktów i decyzji współpracy (nie dotyczy to jednak dorobku Schengen, który musi zostać przyjęty; zob. art. 43 lit. i TUE oraz komentarz do tego postanowienia).

6. W art. 44 ust. 2 TUE wymienione są dwa zasadnicze obowiązki, jakie powinny być kojarzone z instytucją wzmocnionej współpracy, a które dotyczą odpowiednio państw uczestniczących i państw nieuczestniczących we współpracy. Pierwszy z nich (dotyczący uczestników współpracy) nakazuje stosowanie przyjętych w ramach współpracy aktów i decyzji, które odnoszą się do państw-uczestników. Jest on uzupełniony stwierdzeniem, iż akty i decyzje współpracy wiążą tylko te państwa członkowskie, które w niej biorą udział i, w odpowiednim przypadku, są stosowane bezpośrednio tylko w tych państwach (odnosi się to do rozporządzeń przyjętych w ramach wzmocnionej współpracy). Pojęcie obowiązku stosowania aktów i decyzji nie może być w tym przypadku rozumiane zbyt restryktywnie. Oznacza ono bowiem zarówno obowiązek korzystania z aktów i decyzji w szeroko rozumianej krajowej praktyce prawnej (tworzenie aktów wykonawczych, wydawanie aktów indywidualnych, w tym orzeczeń), jak i obowiązek zapewnienia ich działania i przestrzegania, w tym zapewnienia odpowiedniej do charakteru aktu skuteczności.

7. Drugi obowiązek, o którym mowa w ust. 2, nałożony został na państwa niebędące uczestnikami współpracy. Formalnie traktat wymaga od nich jedynie tego, aby nie przeszkadzały w wprowadzaniu w życie wzmocnionej współpracy. Za trafną należy przyjąć taką wykładnię, która nakazuje powstrzymanie się od zachowań destrukcyjnych tak w chwili ustanawiania współpracy, jak w trakcie funkcjonowania współpracy. Jednocześnie zaskarżenie aktów współpracy z tego tytułu, iż naruszają one np. kryteria lub procedury traktatowe, nie może być uznane za uchybienie omawianemu obowiązkowi.

Artykuł 44a. [Finansowanie wzmocnionej współpracy] - Cezary Mik

1.Artykuł 44a TUE dotyczy finansowania wzmocnionej współpracy. Jest to postanowienie wprowadzone Traktatem z Nicei, lecz z merytorycznego punktu widzenia stanowi zmodyfikowaną wersję poprzedniego art. 44 ust. 2 (zmiany dotyczą doprecyzowania zasad głosowania w Radzie oraz włączenia Parlamentu Europejskiego do procedury ustalania zasad finansowania współpracy).

2.Artykuł 44a ustanawia zasadę, iż zasadniczy ciężar finansowania wzmocnionej współpracy spoczywa na państwach członkowskich. Pokrywają one bowiem tzw. wydatki operacyjne, tj. w szczególności wydatki związane z działaniem współpracy. Z budżetu Wspólnot Europejskich pokrywane są tylko tzw. wydatki administracyjne, a zatem wydatki związane z udziałem instytucji w ustanawianiu i działaniu wzmocnionej współpracy.

3. Komentowane postanowienie określa również tryb odstąpienia od reguły ustalonej w traktacie. Modyfikacja zasad finansowania, która może polegać zwłaszcza na przejęciu przez budżet Wspólnot Europejskich finansowania wydatków operacyjnych współpracy, możliwa jest tylko wówczas, gdy stosowną uchwałę podejmie Rada. Przy tym musi być to uchwała jednomyślna, przyjęta głosami wszystkich członków Rady (a nie tylko członków reprezentujących państwa uczestniczące we współpracy). Musi ją też poprzedzać opinia Parlamentu Europejskiego przedłożona w trybie konsultacji.

Artykuł 45. [Wzmocniona współpraca a spójność działań Unii i Wspólnoty] - Cezary Mik

Artykuł 45 TUE jest nowym postanowieniem. Jego treść została ustalona na mocy Traktatu z Nicei. Można go interpretować jako szczególne przedłużenie zasady spójności działań z art. 3 TUE. Także w tym przypadku ciężar zapewnienia spójności spoczywa na Radzie i Komisji, mimo że zwłaszcza rola Komisji w filarach pozawspólnotowych jest ograniczona. Obowiązek zapewnienia spójności działa w dwóch podstawowych zakresach: 1) w sferze działań podejmowanych na podstawie postanowień dotyczących wzmocnionej współpracy (spójność wewnętrzna); 2) w sferze całości działań integracyjnych, tj. między działaniami opartymi na wzmocnionej współpracy a politykami Unii i Wspólnoty prowadzonymi poza dziedziną wzmocnionej współpracy (spójność zewnętrzna). Ponadto art. 45 nakłada na Radę i Komisję obowiązek o charakterze wspomagającym, tzn. obowiązek współpracy w celu zapewnienia spójności wewnętrznej i zewnętrznej.

Artykuł 46. [Właściwość Trybunału Sprawiedliwości] - Cezary Mik

1.Artykuł 46 wyznacza zakres właściwości rzeczowej Trybunału Sprawiedliwości (pośrednio także właściwości terytorialnej, personalnej i instancyjnej), odnosząc go do postanowień wszystkich traktatów założycielskich Unii Europejskiej i Wspólnot Europejskich. Z tego punktu widzenia postanowienie art. 46 TUE jest wyrazem zasady kompetencji powierzonych, zrelatywizowanej do głównego organu sądowego Unii, jakim jest Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Oznacza to, że Trybunał nie ma jurysdykcji generalnej, lecz jego właściwość pozostaje ograniczona, selektywna. Treść art. 46 od chwili jej pierwotnego ustalenia (Traktat z Maastricht) ewoluowała wraz z przemianami samej Unii. Z początkowej wersji pozostały niezmienione jedynie lit. a oraz f (wówczas lit. e). Na mocy Traktatu z Amsterdamu zmieniono brzmienie lit. b, co wiązało się z wprowadzeniem jurysdykcji Trybunału w III filarze Unii. Ponadto dodano lit. c oraz d, w związku z poszerzeniem jurysdykcji na sprawy ściślejszej współpracy i wzmocnieniem ochrony praw podstawowych. Ostatecznie Traktat z Nicei dodał jeszcze lit. e, dzięki czemu Trybunał może wypowiadać się w materii proceduralnych uchybień w procedurze stosowania sankcji organizacyjnych przez Unię Europejską.

2. Z punktu widzenia normatywnego należy zauważyć, iż regulacja dokonana w art. 46 TUE nie ma charakteru samodzielnego. In capite przepis ten wskazuje bowiem, że zasadniczy zrąb kompetencji Trybunału Sprawiedliwości i sposób ich wykonywania określają traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich. Kompetencje tam wskazane są rozszerzone na niektóre zagadnienia Traktatu o Unii Europejskiej na warunkach podanych w art. 46. W ten sposób Trybunał Sprawiedliwości, pozostając przede wszystkim instytucją wspólnotową, może jednak wykonywać swą władzę orzeczniczą w materiach pozawspólnotowych (w tym ujawnia się dédoublement fonctionnel; zob. komentarz do art. 3 i 5 Traktatu o Unii Europejskiej). Zarazem zakres tej władzy zasadniczo różni się w poszczególnych filarach. We Wspólnotach Europejskich jurysdykcja sądowa jest najpełniejsza. Precyzują ją same traktaty założycielskie Wspólnot. Jurysdykcja w filarze III jest ograniczona, a w filarze II prawie żadna.

3. Jako instytucja Wspólnot Europejskich (zob. uwagi do art. 7 ust. 1 TWE) Trybunał Sprawiedliwości dysponuje pełną władzą orzeczniczą w stosunku do przepisów traktatów założycielskich Wspólnot oraz postanowień wydanych na ich podstawie (art. 46 lit. a). Jego jurysdykcja została ustalona w szczególności w art. 220 i n. TWE. W obecnym kształcie prawnym wszakże Trybunał dzieli się władzą sądową z Sądem Pierwszej Instancji (do właściwości Trybunału należą wszystkie sprawy, w których skarżącym jest państwo członkowskie, instytucja Wspólnot lub Europejski Bank Centralny, a ponadto materie podlegające odesłaniu wstępnemu, z wyjątkiem spraw, w których odesłania takie można wnosić do Sądu Pierwszej Instancji, oraz opiniowanie możliwości zawarcia umów międzynarodowych przez Wspólnotę), a w przyszłości także z izbami sądowymi. Ponadto w sferze kompetencji własnej Trybunał napotyka nieraz drobne wyłączenia lub ograniczenia (zob. art. 68 - kwestie wiz, azylu, imigracji i innych polityk związanych ze swobodnym przepływem osób). Z kolei Trybunał Sprawiedliwości dysponuje w ograniczonym zakresie władzą dokonywania wykładni postanowień konwencji między państwami członkowskimi, zawieranych w zasadzie poza Wspólnotami. Kompetencja w tym zakresie wynika z protokołów dodatkowych dołączonych do tych konwencji (np. co do Konwencji brukselskiej o jurysdykcji i uznawaniu orzeczeń w sprawach cywilnych i handlowych z 27.9.1968 r.).

4.Artykuł 46 milczy w kwestii właściwości Trybunału Sprawiedliwości w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Oznacza to, że jego władza co do zasady tam nie sięga. Trybunał może jednak orzekać w przypadku wątpliwości co do granic między II a I i III filarem (podstawą działania jest wówczas art. 46 lit. e w zw. z art. 47 TUE). Akty prawne wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (wspólne stanowiska i wspólne działania) mogą też mieć znaczenie przy okazji orzekania o legalności rozporządzeń Rady o charakterze sankcyjnym (w zw. z art. 301 i 60 TWE). Trybunał będzie ponadto właściwy w kwestiach związanych z procedurą budżetową, w przypadku gdy finansowanie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa będzie odbywało się z budżetu Wspólnot Europejskich, a nie państw członkowskich, a także w sferze dostępu publicznego do dokumentów przyjmowanych w II filarze.

5. Trybunał jest właściwy w odniesieniu do postanowień tytułu VI TUE, czyli współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych (art. 46 lit. b). Jurysdykcja ta przysługuje mu jednak na warunkach określonych w art. 35 TUE. Przepis ten wprowadzono dopiero na mocy Traktatu z Amsterdamu. Na jego podstawie Trybunał może wydawać w pewnych warunkach orzeczenia wstępne (ust. 1-4 art. 35), rozpatrywać skargi na nielegalność decyzji ramowych i decyzji (ust. 6) oraz spory między państwami członkowskimi, a także między nimi a Komisją (ust. 7). W pierwszych dwóch przypadkach procedury sądowe różnią się od znanych z traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie. Trzecia z nich jest we Wspólnotach nieznana (nie jest ona równoważna procedurze ścigania naruszeń zobowiązań członkowskich). Z zakresu władzy Trybunału wyłączono też explicite pewne materie (np. ocenę wykonywania obowiązków ciążących na państwach w związku z utrzymaniem porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego - zob. art. 35 ust. 6). W filarze III Trybunał nie dysponuje znaną m.in. z TWE jurysdykcją w zakresie rozpatrywania skarg na naruszenie zobowiązań członkowskich (art. 226), skarg na zaniechanie działania prawotwórczego (art. 232), skarg odszkodowawczych (art. 233, 235), skarg pracowniczych (art. 236) i innych (zob. art. 237 i n.).

6. W sferze tytułu VII (wzmocniona współpraca - art. 43-45) władza Trybunału Sprawiedliwości istnieje na warunkach oznaczonych w art. 11 TWE i art. 40 TUE (art. 46 lit. c). Wymienione postanowienia dotyczą ściślejszej współpracy odpowiednio w zakresie TWE oraz współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Oznacza to, że stypulacje art. 43-45 TUE mogą stać się przedmiotem rozpoznania Trybunału jedynie w związku z i w granicach ustalonych w art. 11 TWE i art. 40 TUE, nigdy samodzielnie (zob. komentarz do art. 43 TUE). Jurysdykcji Trybunału podlegają przy tym nie tylko postanowienia traktatowe, ale na ich podstawie również akty prawa pochodnego przyjęte w ramach współpracy. Znaczy to także, że pomimo wprowadzenia wzmocnionej współpracy do sfery wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (art. 27a-27e TUE) Trybunał Sprawiedliwości nie może w tej dziedzinie wydawać orzeczeń.

7. Trybunał Sprawiedliwości nie jest właściwy w odniesieniu do przepisów wspólnych Traktatu o Unii Europejskiej (art. 1-7). Jedynym wyjątkiem jest jego jurysdykcja w zakresie ochrony praw podstawowych jako zasad ogólnych prawa wspólnotowego, o których mowa w art. 6 ust. 2 TUE (art. 46 lit. d). Przepis ten wprowadza wszakże tutaj ograniczenia władzy Trybunału, stwierdzając, że: 1) właściwość sądowa formalnie dotyczy wyłącznie działania (fr./ang. action) instytucji, a nie ich zaniechania czy też działania lub zaniechania działania instytucji; 2) istnieje ona tylko wówczas gdy i w zakresie, w jakim Trybunał ma jurysdykcję, z mocy TWE oraz TUE. W rezultacie Trybunał Sprawiedliwości może weryfikować wyłącznie działania instytucji Unii Europejskiej (w praktyce głównie Rady Unii Europejskiej, Komisji Europejskiej) podjętych na mocy prawa wspólnotowego, przepisów III filara (w granicach art. 35), przepisów ściślejszej współpracy (art. 43-45 TUE w zw. z art. 11 TWE i art. 40 TUE) oraz przepisów końcowych (np. art. 49 TUE). Trybunał nie może oceniać działań instytucji pod kątem poszanowania praw podstawowych w dziedzinie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Kontrola zachowań państw członkowskich pod względem poszanowania praw podstawowych może odbywać się jedynie na podstawie przepisów ogólnych (zob. art. 220 i n. TWE), co oznacza, że nie obejmuje ona działań państw w odniesieniu do sfery pozawspólnotowej Unii Europejskiej. Podstawą kontroli jest art. 6 ust. 2 TUE, który mówi, iż: "Unia szanuje prawa podstawowe zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 r., oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla Państw Członkowskich, jako zasady ogólne prawa wspólnotowego". Podstawa taka stanowi regres w stosunku do ustaleń samego Trybunału Sprawiedliwości, który regułę ochronną rozumie szerzej (zob. też komentarz do tego postanowienia).

8. Trybunał Sprawiedliwości zachowuje pełną właściwość w stosunku do postanowień końcowych Traktatu o Unii Europejskiej (art. 46-53; art. 46 lit. f). Jego jurysdykcja nie odbiega od znanej w przypadku Wspólnot Europejskich. W praktyce jednak będzie miała znaczenie głównie w kontekście wykładni tych postanowień.

Artykuł 47. [Rozgraniczanie zakresu regulacji w traktatach założycielskich] - Cezary Mik

1. Przepis art. 47 Traktatu o Unii Europejskiej wypowiada generalną zasadę poszanowania traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie oraz je zmieniających i uzupełniających. Można ją traktować jako swoiste przedłużenie zasady zachowania dorobku wspólnotowego (acquis communautaire). Postanowienie to nie uległo zmianie od czasu Traktatu z Maastricht.

2. W kontekście zasady poszanowania traktatów wspólnotowych można mówić o funkcji autonomizującej art. 47. Rolą komentowanego artykułu jest zatem zapewnienie autonomii normatywnej traktatów założycielskich Wspólnot Europejskich w ich wersji zmienionej późniejszymi traktatami nowelizacyjnymi w stosunku do Traktatu o Unii Europejskiej, oczywiście z zastrzeżeniem art. 8-10 Traktatu z Maastricht, które modyfikują wszystkie trzy traktaty ustanawiające Wspólnoty. Artykuł 47, jak się podkreśla, chroni zatem prawo wspólnotowe przed ryzykiem bezpośredniego lub pośredniego "zanieczyszczenia" postanowieniami polityk pozawspólnotowych. Samodzielność normatywna wymienionych traktatów jest jednakże względna, czego dowodzą w szczególności art. 1 akapit 3 (uzupełniająca rola filarów II i III wobec filaru wspólnotowego), art. 3 (zasada jednolitych ram instytucjonalnych, zasady ciągłości i spójności działań Unii), art. 28 ust. 2-4 i art. 41 ust. 2-4 (zasada finansowania wydatków administracyjnych II i III filara z budżetu wspólnotowego; zob. też art. 268 akapit 2 TWE), a ponadto możliwość uwspólnotowienia materii należących do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz współpracy policyjnej i sądowo-karnej.

3. Inną funkcją, jaką można łączyć z art. 47 TUE, jest funkcja rozgraniczająca. Dzięki niej analizowane postanowienie może służyć za podstawę oddzielenia prawa wspólnotowego opartego na traktatach założycielskich Wspólnot i prawie pochodnym z nich wynikającym od prawa tworzonego w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz w sferze współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Dotyczy to w szczególności aktów prawa tworzonego przez instytucje Unii Europejskiej. Jedne z nich będą mogły być zatem przyporządkowane prawu wspólnotowemu (głównie rozporządzenia, dyrektywy, decyzje) z płynącymi stąd konsekwencjami (zwłaszcza zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym, zasada skutku bezpośredniego norm wspólnotowych w krajowym porządku prawnym, podmiotowość wspólnotowa osób fizycznych i prawnych państw członkowskich, odpowiedzialność odszkodowawcza państw, co do zasady pełna jurysdykcja wobec aktów ze strony sądów wspólnotowych - zob. komentarz do art. 249 TWE), podczas gdy inne prawu II filara (wspólne działanie, wspólne stanowiska - zob. komentarze do art. 14 i 15 TUE) czy prawu filara III (decyzje ramowe, decyzje, decyzje wykonawcze, konwencje między państwami członkowskimi - zob. komentarz do art. 34 TUE).

4.Artykuł 47 może pełnić również funkcję ograniczającą. Postanowienia TUE nie mogą bowiem służyć modyfikacji traktatów założycielskich Wspólnot i w konsekwencji nie mogą powodować zmiany charakteru prawa wspólnotowego, np. przez rozszerzenie jego skuteczności także na sytuacje czysto narodowe.

Artykuł 48. [Rewizja traktatów założycielskich Unii Europejskiej] - Cezary Mik

1.Artykuł 48 TUE stanowi ogólną klauzulę rewizyjną. Prototypem tego przepisu był art. 236 TEWG. Postanowienie to zostało zmienione w Amsterdamie w stosunku do wersji z Maastricht przez usunięcie ówczesnego art. N ust. 2 (dotyczył zwołania kolejnej Konferencji Międzyrządowej). Jako ogólna klauzula rewizyjna art. 48 stanowi lex generalis w stosunku do: 1) nowelizacji traktatów wynikającej z traktatów akcesyjnych (art. 49 TUE); 2) małej nowelizacji związanej z uwspólnotowieniem dziedzin III filara (tzw. procedura kładki lub pomostu; art. 42 TUE); 3) małej nowelizacji związanej z przyjęciem ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego (art. 190 ust. 4 TWE); 4) małej nowelizacji związanej z modyfikacją systemu zasobów własnych (art. 269 TWE). Do art. 48 bezpośrednio odwołują się art. 17 ust. 5 TUE (rewizja wspólnej polityki obronnej) i art. 300 ust. 6 TWE (nowelizacja traktatów założycielskich w związku z zamiarem zawarcia umowy międzynarodowej przez Wspólnotę, sprzecznej z traktatami założycielskimi).

2. W doktrynie trwa spór co do charakteru art. 48 (przedtem co do art. 236 TEWG). Według internacjonalistów postanowienie to nie jest niczym szczególnym, ponieważ jest charakterystyczne dla wielu traktatów. Według konstytucjonalistów art. 48 wykazuje cechy szczególne, ponieważ wprowadza ograniczenia formalne i proceduralne w postępowaniu rewizyjnym. Z konstytucjonalistami trzeba się zgodzić o tyle, o ile interesującym wyróżnikiem procedury rewizyjnej jest zaangażowanie instytucji w ten proces, i to tak w odniesieniu do zwołania Konferencji Międzyrządowej, jak i w jej trakcie (Rady, Komisji, Parlamentu Europejskiego). Jednak zgodnie z Konwencją wiedeńską o prawie traktatów z 23.5.1969 r. rewizja traktatów odbywa się zgodnie z wolą państw-stron, a dopiero w przypadku gdy nie została ona wyrażona, w grę wchodzi postępowanie określone w Konwencji (art. 39 i n.). Strony mogą zatem w majestacie prawa międzynarodowego oryginalnie kształtować treść klauzuli rewizyjnej zawieranego przez siebie traktatu. W stosunku do art. 48 TUE właściwy rzeczowo jest Trybunał Sprawiedliwości. Oznacza to, że można do niego składać skargi na uchybienia w procedurze przewidzianej w TUE (np. skarga na państwa członkowskie lub Komisję, iż same usiłują zwołać konferencję). Jednak nic w traktatach nie upoważnia Trybunału czy Sądu Pierwszej Instancji do orzekania ultra vires, a zatem do wykładni faktycznie nowelizującej traktaty.

3.Artykuł 48 reguluje w zasadzie tylko jedno zagadnienie, a mianowicie tryb nowelizacji traktatów "stanowiących podstawę Unii". Ściślej, określa on zasady wszczynania procedury rewizyjnej, cel postępowania rewizyjnego oraz zasady wprowadzenia poprawek w życie. Analizowana norma traktatowa odnosi się zarówno do modyfikacji Traktatu o Unii Europejskiej, jak i obydwu traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie (traktatów rzymskich z 25.3.1957 r. dotyczących - odpowiednio - Wspólnoty Europejskiej oraz Euratomu; traktat paryski z 18.4.1951 r., kreujący EWWiS, wygasł 23.7.2002 r.). Z chwilą ustanowienia Unii Europejskiej zniesiono odrębne przepisy dotyczące zmiany traktatów konstytuujących Wspólnoty Europejskie (art. 236 TEWG, art. 204 Traktatu ustanawiającego EWEA, art. 96 Traktatu ustanawiającego EWWiS). Teoretycznie nie wyłącza to wszakże możliwości nowelizacji samych traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie. Jednak dotychczasowe nowelizacje (amsterdamska z 2.10.1997 r., nicejska z 26.2.2001 r.) objęły wszystkie traktaty założycielskie.

4. Celem postępowania rewizyjnego jest dokonanie za wspólną zgodą zmian w traktatach założycielskich Unii i Wspólnot. Pojęcie rewizji (zmian) w traktatach obejmuje zarówno częściową lub całkowitą modyfikację przepisów istniejących, jak też ich usuwanie bądź dodawanie nowych postanowień. Artykuł 48 nie pozwala przesądzić kierunku zmian. Nie istnieją bowiem żadne bariery materialnoprawne nowelizacji traktatów założycielskich. Państwa pozostają panami traktatów i korzystają w granicach prawa międzynarodowego (np. obowiązek poszanowania ius cogens) z zasady wolności umów. Mogą one (pozostaje to w ich wyłącznej kompetencji) zmodyfikować nawet tak swoisty dla systemu integracyjnego system sądowy. Jak celnie zauważa Sąd Pierwszej Instancji, "do sądownictwa wspólnotowego nie należy uzurpowanie sobie funkcji władzy założycielskiej Wspólnoty w celu zmiany systemu środków i procedur prawnych ustanowionych przez Traktat".

5. Rewizja traktatów założycielskich jest następstwem zwołanej specjalnie w tym celu Konferencji Międzyrządowej. Artykuł 48 omawia aspekty proceduralne rewizji od chwili jej inicjatywy. Przyznaje on prawo projektowania zmian w traktatach założycielskich równolegle państwom członkowskim oraz Komisji. Żaden z tych podmiotów nie ma wyłączności ani nie zajmuje pozycji uprzywilejowanej. Od czasu powstania Unii Europejskiej przewiduje się jednak obowiązek zwołania Konferencji Międzyrządowej, a niekiedy wyznacza się także podstawowy zakres potrzebnych zmian. Obowiązek taki formułuje się w postaci tzw. klauzuli rendez-vous bądź w samym traktacie (art. N ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej; konferencję postanowiono zwołać w 1996 r.), bądź w protokole dodatkowym (Protokół nr 7 w sprawie instytucji w perspektywie poszerzenia Unii Europejskiej przyjęty w Amsterdamie; art. 2, w którym postanowiono zwołać kolejną konferencję co najmniej na rok przed przekroczeniem przez Unię Europejską liczby 20 państw członkowskich), bądź w deklaracji włączonej do Aktu Końcowego poprzedniej Konferencji Międzyrządowej (Deklaracja nr 23 w sprawie przyszłości Unii zawarta w Akcie Końcowym Konferencji, która doprowadziła do przyjęcia Traktatu z Nicei; wyrażono w niej zgodę na zwołanie następnej konferencji w 2004 r.). Inicjatywa nowelizacji może też wynikać z zamiaru zawarcia przez Wspólnotę Europejską umowy międzynarodowej sprzecznej z traktatami założycielskimi (art. 300 ust. 6 TWE).

6. Inicjatywa zwołania konferencji i wstępny zakres projektowanych zmian podlega przygotowaniu. Materia ta pozostaje poza regulacją art. 48. W klasycznym ujęciu jest to przygotowanie podmiotu inicjującego, co jednak mogło wiązać się z ustanowieniem specjalnego komitetu przygotowawczego. Po Traktacie z Nicei przyjęto jednak eksperymentalną formułę, iż przygotowaniem Konferencji Międzyrządowej ma zająć się specjalnie zwołany w tym celu Konwent Europejski. Decyzję o przyjęciu takiej formuły podjęła Rada Europejska w belgijskim Laeken (14-15.12.2001 r.). Konwent Europejski II, w swej koncepcji działania i składzie wzorowany na tzw. Konwencie Europejskim I, który doprowadził do przyjęcia na szczycie nicejskim Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, składa się z przedstawicieli Parlamentu Europejskiego, parlamentów narodowych oraz rządów państw członkowskich. Do Konwentu dopuszczono delegatów z państw kandydujących. Na jego czele stoi Prezydium, którego zadaniem jest moderowanie prac Konwentu obradującego w grupach roboczych, a także przygotowywanie kolejnych wersji projektów nowelizacji traktatowych. Konwent powinien zakończyć prace dokumentem końcowym, w którym mogą się znaleźć konkretne propozycje (w formie zaleceń; warunkiem jest istnienie konsensusu) lub ich opcje. Dokument ten będzie wszakże stanowił jedynie punkt wyjścia prac Konferencji Międzyrządowej, wobec której nie ma żadnej mocy wiążącej. Konferencja może odrzucić lub zmienić nawet te ustalenia, które przyjmą postać zaleceń. Ponadto zdecydowano, iż prace Konwentu będą wsparte Forum Obywatelskim (skupia ono przedstawicieli organizacji społecznych, biznesu, uniwersyteckich i innych), które ma kanalizować debatę publiczną w sferze reform.

7. Inicjatywa zwołania Konferencji Międzyrządowej przekazywana jest Radzie Unii Europejskiej w postaci projektów zmian. Wówczas Rada konsultuje się z Parlamentem Europejskim i - w razie potrzeby - z Komisją Europejską. W przypadku zmian instytucjonalnych w dziedzinie pieniężnej, a zatem w zasadzie co do struktury organizacyjnej i zasad działania Europejskiego Systemu Banków Centralnych, Rada ma obowiązek przeprowadzić konsultacje również z Radą Europejskiego Banku Centralnego. Dostarczone w trybie konsultacji opinie nie wiążą Rady. Jeśli jednak w wyniku takich konsultacji stanowisko Rady będzie pozytywne, Przewodniczący Rady zwoła Konferencję Międzyrządową (jest to jego obowiązek prawny).

8. Praktyka wspólnotowa pokazuje, iż konferencje otwiera i zamyka posiedzenie Rady Europejskiej. Również w trakcie konferencji odbywają się jej zwyczajne lub nadzwyczajne posiedzenia, na których rozstrzygane są kwestie sporne ujawnione w toku prac i nadawane są im nowe impulsy. W toku rokowań szczególna rola przypada kolejnym Urzędom Przewodniczącego, które, dążąc do sporządzenia projektu, przedstawiają jego wstępne wersje, a ponadto występują z nowymi inicjatywami. Swoje stanowiska publikują także państwa członkowskie. Wreszcie na temat projektowanych zmian wypowiadają się niektóre organy Unii (zwłaszcza Komisja Europejska, Parlament Europejski). Poza takimi dokumentami travaux préparatoires traktatów założycielskich (przebieg dyskusji) są wszakże poufne. Konferencje trwają zwykle nie krócej niż kilka miesięcy (Konferencja Międzyrządowa luty-grudzień 2000 r.), czasem dłużej niż rok (Konferencja marzec 1996-czerwiec 1997).

9. Celem rewizyjnej Konferencji Międzyrządowej jest ustalenie, "za wspólnym porozumieniem, zmian" w traktatach. Element wspólnego porozumienia wymaga podkreślenia mimo jego względnej oczywistości. Wskazuje on bowiem na praktyczną konieczność negocjowania dopóty, dopóki nie zostanie osiągnięty konsensus, a więc zgoda wszystkich uczestników. Brak zgody któregokolwiek z uczestników uniemożliwia włączenie określonej materii do projektu traktatu nowelizacyjnego. Taka sytuacja wymusza liczne kompromisy, które zapobiegają rozkładowi procesu integracyjnego, a przynajmniej łagodzą separatystyczne następstwa forsowania interesów narodowych przez poszczególne państwa członkowskie. Z drugiej wszakże strony napędzają one potrzebę kolejnych zmian. Rzadko bowiem jest tak, aby w toku Konferencji Międzyrządowej zdołano wynegocjować wszystkie pożądane reformy. Rezultatem przyjętych zmian jest akt końcowy, którego zasadniczą częścią jest projekt traktatu (do aktu włącza się ponadto przyjęte protokoły dodatkowe, deklaracje Konferencji i poszczególnych jej uczestników). Umocowanie traktatu (ustalenie ostatecznego charakteru tekstu) w formie podpisania ma zwykle miejsce kilka miesięcy po zakończeniu prac Konferencji. Data złożenia podpisów jest datą traktatu.

10. Wynegocjowane poprawki będą wchodziły w życie po ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie, zgodnie z ich właściwymi regułami konstytucyjnymi. A zatem krajowe prawo konstytucyjne, a nie traktaty, przesądza o trybie związania się zawartymi traktatami. Artykuł 48 wskazuje jednak, że wyłącznie dopuszczalną formą związania jest ratyfikacja. W praktyce państw członkowskich zgoda na ratyfikację wyrażana jest przez parlamenty narodowe m.in. w trybie referendum ogólnonarodowego, organem ratyfikującym zaś jest zwykle głowa państwa lub rząd. Zdarzają się również przypadki, kiedy to organ ratyfikujący traktat poddaje go kontroli krajowego sądu konstytucyjnego. Proces ratyfikacji zwykle trwa dłuższy czas (zwykle ponad rok; czas ten wydłuża się wraz z wzrostem liczby państw członkowskich), co opóźnia wejście w życie traktatu (Traktat z Amsterdamu podpisano 2.10.1997 r., wszedł w życie 1.5.1999 r.; Traktat z Nicei podpisano 26.2.2002 r., wszedł w życie 1.2.2003 r.). Ratyfikacja traktatu nowelizacyjnego, nawet przez wszystkie państwa-strony, nie oznacza jego automatycznego wejścia w życie. Dokumenty ratyfikacyjne muszą bowiem spłynąć do depozytariusza traktatów założycielskich (jest nim rząd Włoch). Traktat wchodzi w życie po upływie pewnego (krótkiego) czasu od chwili złożenia ostatniego dokumentu ratyfikacyjnego.

11. W przypadku odmowy ratyfikacji przez którekolwiek z państw członkowskich mogą jednak powstać poważne problemy prawne i polityczne. Traktat o Unii Europejskiej nie przewiduje rozwiązania takiej sytuacji. Tymczasem powodowałaby ona, że państwo (państwa) odmawiające ratyfikacji albo musiałoby znaleźć się poza procesem integracji, albo nowy traktat nie wszedłby w życie. Brak stosownej reguły prawnej powoduje, że reakcje mają charakter kazuistyczny. Dąży się przy tym do przyjęcia rozwiązania pragmatycznego. Ukształtowały się dwie metody reagowania na krytyczne wobec projektowanego traktatu stanowiska niektórych państw członkowskich. Pierwszy z nich to prewencja. Wiąże się ona z włączeniem zagadnień drażliwych do negocjacji nad traktatem nowelizacyjnym, wskutek czego ewentualne ustępstwa na rzecz niektórych państw członkowskich stają się integralną częścią takiej umowy. Ustępstwa (i zarazem odstępstwa od zasadniczego zestawu zobowiązań członkowskich) ujmuje się w postaci protokołów dodatkowych dotyczących konkretnych państw (np. w Amsterdamie zaakceptowano takie protokoły w odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa, Irlandii oraz Danii). Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy rząd państwa członkowskiego zaakceptował traktat, lecz sprzeciwił się temu parlament narodowy lub społeczeństwo w referendum ratyfikacyjnym albo sam organ ratyfikujący (np. po negatywnej dla traktatu opinii sądu konstytucyjnego). Mimo że nie ma formalnych przeszkód, to jednak odrzuca się na ogół renegocjowanie traktatu nowelizacyjnego. Bywa również tak, że ze względu na charakter materii regulowanej traktatem powtórne negocjowanie pewnych ustępstw jest faktycznie niemożliwe. Przypadek negatywnego referendum w Irlandii w odniesieniu do Traktatu z Nicei potwierdza wszakże pragmatyzm państw członkowskich. Po pierwszym referendum Irlandia złożyła na szczycie w Sewilli (21-22.6.2002 r.) deklarację wyrażającą jej stanowisko i stanowiącą element ostatecznego związania się Traktatem z Nicei (zawiera ona podkreślenie neutralności Irlandii w kontekście wspólnej polityki zagranicznej i obronnej, która jest nie do pogodzenia ze wspólną obroną, Irlandia nie będzie też uczestniczyła w projektach rozwijania armii europejskiej; zmiana zasady neutralności będzie wymagała odrębnego referendum). W odpowiedzi Rada Europejska przyjęła swoją deklarację aprobującą zastrzeżenia związane z tradycyjną polityką neutralności prowadzoną przez Irlandię. Otworzyło to drogę do powtórnego, tym razem pozytywnego w skutkach referendum. Podtrzymanie negatywnej opinii w przedmiocie ratyfikacji traktatu nowelizacyjnego mogłoby jednak spowodować, że trzeba by było albo zrezygnować ze zmian i zaniechać wprowadzenia w życie Traktatu z Nicei, albo zawrzeć traktat dotyczący rezygnacji z udziału tego państwa w Unii Europejskiej bądź ustalenia specjalnego statusu w tej organizacji.

Artykuł 49. [Przystępowanie do Unii Europejskiej] - Cezary Mik

1.Artykuł 49 zawiera klauzulę przystąpienia do Unii Europejskiej. W aktualnym stanie prawnym jest to jedyna klauzula akcesyjna (Traktat z Maastricht uchylił klauzule przystąpienia zawarte w traktatach konstytuujących poszczególne Wspólnoty), co oznacza, że niemożliwe jest dzisiaj przystąpienie wyłącznie do jednej lub więcej Wspólnot Europejskich bądź tylko do II i III filara Unii Europejskiej. W jego znowelizowanym w Amsterdamie brzmieniu reguluje on trzy zagadnienia: 1) kryteriów, jakie muszą spełniać kandydaci do członkostwa; 2) trybu przystąpienia; 3) formy prawnej akcesji. Artykuł 49 jest podstawą przystąpienia do Unii Europejskiej.

2. Artykuł 49 zawiera dwa rodzaje kryteriów akcesyjnych: podmiotowe (członkiem może zostać wyłącznie państwo europejskie) i przedmiotowe (kandydat musi spełniać wymagania wynikające z art. 6 ust. 1 TUE). W odniesieniu do kryterium podmiotowego art. 49 postanawia, że kandydować do Unii może "każde państwo europejskie". Oznacza to najpierw, że członkiem Unii Europejskiej nie może stać się podmiot inny niż państwo, w szczególności organizacja międzynarodowa. Państwo, które zamierza przystąpić do Unii, musi być uznane przez wszystkie państwa członkowskie w charakterze państwa. O członkostwo może starać się jedynie państwo europejskie. Kandydatem nie może być zatem państwo pozaeuropejskie. Stało się to m. in. przyczyną odrzucenia wniosku akcesyjnego Maroka w 1987 r. W tym znaczeniu europejskość oznacza przede wszystkim położenie w Europie. Unia Europejska jest projektem, który ma objąć cały kontynent europejski. Kryterium położenia w Europie jest wszakże względne. Można np. zastanawiać się, czy taki kraj jak Rosja, usytuowany zasadniczo w Azji, spełnia wymóg traktatowy (Europa jest wszakże geograficznie półwyspem czy też subkontynentem Azji; Rosja jest członkiem Rady Europy od 1996 r.). Z tej przyczyny trafniejsze byłoby podejście uważające kryterium geograficzne tylko za orientacyjny punkt wyjścia. W tym ujęciu bardziej doniosłe byłoby kryterium kulturowe, z którym wiąże się zawarte w art. 49 odesłanie do idei tożsamości europejskiej kojarzonej z zasadami ujętymi w art. 6 ust. 1 TUE. W tym kontekście warto odnotować, że za państwa europejskie w rozumieniu art. 49 uznano Cypr, Maltę, a niedawno także Turcję, które uprzednio przystąpiły do Rady Europy.

3. Kandydatem do Unii Europejskiej może być państwo, które szanuje zasady wskazane w art. 6 ust. 1 TUE, a więc zasady wolności, demokracji, rządów prawa i poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności (zob. komentarz do art. 6). Poszanowanie tych zasad nie oznacza tylko werbalnej ich akceptacji czy zwykłego nienaruszania. Musi być ono rozumiane jako nakaz przyjęcia postawy aktywnej, wykazującej również gotowość akceptacji tych zasad jako fundamentów Unii Europejskiej oraz ich przestrzeganie we własnych porządkach prawnych. Zasady wymienione w art. 6 ust. 1 stanowią część tzw. kryteriów kopenhaskich, tj. kryteriów materialnych członkostwa przyjętych przez Radę Europejską na szczycie w Kopenhadze (21-22.6.1993 r.). Kryteria te zostały rozwinięte i ugruntowane na szczycie w Luksemburgu (12-13.12.1997 r.). Obejmują one, prócz zasad wymienionych w art. 6 ust. 1 TUE i zasady poszanowania mniejszości narodowych uznane za kryteria polityczne, również kryteria gospodarcze (obejmujące istnienie działającej gospodarki rynkowej i posiadanie zdolności do stawienia czoła presji konkurencyjnej i siłom rynkowym w Unii) i kryteria techniczne (zdolność do wywiązywania się z obowiązków członkowskich). Kryteria polityczne są przy tym o tyle ważne, że muszą być spełnione przed rozpoczęciem negocjacji akcesyjnych.

4. Konkretnie przez kryteria polityczne rozumie się gwarancje pluralizmu politycznego, wolne i uczciwe wybory, niezawisłość władzy sądowej i konstytucyjnej, gwarancje wolności wypowiedzi i wolności religijnej. Ponadto kryteria polityczne wymagają akceptacji traktatów z dziedziny praw człowieka, w tym zwłaszcza Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, niedyskryminację mniejszości narodowych, prawo mniejszości do reprezentacji w organach państwa, akceptację traktatów chroniących mniejszości narodowe. Kryteria ekonomiczne z kolei obejmują zapewnienie swobodnej gry sił rynkowych zapewniających równowagę popytu i podaży, swobodę cen i handlu, brak przeszkód w eksporcie i imporcie, przejrzystość i stabilność systemu prawnego, stabilność makroekonomiczną, szeroki konsensus co do podstaw polityki gospodarczej, dostatecznie rozwinięty sektor finansowy. Ponadto kryteria te zawierają w sobie swobodę dostosowania przedsiębiorstw, istnienie sprzyjającego środowiska gospodarczego, wolumen zasobów ludzkich i materialnych, wpływ władz publicznych na konkurencyjność, stopień i harmonogram wymiany z Unią przed rozszerzeniem, proporcje małych przedsiębiorstw w rynku. Kryteria techniczne wreszcie obejmują istnienie struktur administracyjnych i systemu sądowego zdolnego do odpowiedniego stosowania i poszanowania dorobku wspólnotowego. W kontekście udziału w unii gospodarczej i pieniężnej Komisja podkreśla również znaczenie niezależności krajowego banku centralnego, przystąpienie do paktu stabilności i wzrostu, zdolność do poddania koordynacji w sferze polityk gospodarczych.

5.Artykuł 49 nie zawiera żadnego roszczenia o przyjęcie. W wyjątkowych przypadkach można jednak dostrzec swoiste pactum de contrahendo. Takie sytuacje zachodzą, kiedy to z umów międzynarodowych państwa trzeciego ze Wspólnotami i państwami członkowskimi wynika, iż państwa członkowskie zobowiązują się przyjąć w przyszłości państwo trzecie do Unii (kazusy umów stowarzyszeniowych z Cyprem, Maltą i Turcją). Takim pactum de contrahendo nie jest natomiast stwierdzenie zawarte w umowie wyrażające zamiar przystąpienia przez państwo trzecie do obecnej Unii (taki zamiar ze strony Polski zawarto w Układzie stowarzyszeniowym).

6. Komentowany przepis wskazuje także formalną drogę do stania się członkiem Unii Europejskiej. Artykuł 49 TUE opisuje procedurę tylko częściowo i nie rozróżnia wyraźnie decyzji o wszczęciu negocjacji i decyzji o zawarciu umowy akcesyjnej. Niemniej traktat wskazuje, że pierwszym etapem postępowania jest złożenie formalnego wniosku o przyjęcie, skierowanego do Rady Unii Europejskiej. Wniosek taki zawsze jest składany indywidualnie przez każde zainteresowane państwo (Polska 8.4.1994 r.; ostatnim kandydatem jest Chorwacja, wniosek z lutego 2003 r.). Zanim rozpoczną się rokowania, Rada konsultuje się z Komisją, która ocenia wniosek pod kątem spełniania kryteriów członkowskich. Rezultatem tej konsultacji jest opinia Komisji. Nie wiąże ona Rady. Może być zatem negatywna, a mimo to Rada podejmie decyzję o rozpoczęciu negocjacji. Ponadto Rada musi uzyskać zgodę Parlamentu Europejskiego (do Maastricht wystarczała opinia Parlamentu Europejskiego), co oznacza możliwość zawetowania decyzji Rady. Zgoda ta artykułowana jest zwykłą większością członków izby. Decyzję o rozpoczęciu negocjacji Rada przyjmuje jednomyślnie, co daje każdemu państwu członkowskiemu prawo weta (weto takie zastosowała np. Grecja w stosunku do kandydatury Turcji). Zgoda udzielana jest w stosunku do każdego kandydata z osobna, chociaż może dojść do zgrupowania odpowiednich decyzji (np. teraz mówi się o tzw. grupie luksemburskiej, która obejmuje Polskę, Węgry, Czechy, Słowenię, Estonię i Cypr - decyzję podjęto na spotkaniu Rady Europejskiej w Luksemburgu w 1997 r., oraz o grupie helsińskiej, która obejmuje Bułgarię, Rumunię, Słowację, Łotwę, Litwę i Maltę - decyzję podjęto na szczycie w Helsinkach w 1999 r.). Czasami jednak od chwili złożenia wniosku do rozpoczęcia negocjacji mija wiele lat (np. Cypr i Malta złożyły wnioski w 1990 r., Turcja nawet w 1987 r.). W praktyce może zdarzyć się jeszcze tak, że zanim rozpoczną się rzeczywiste rokowania, zostanie przeprowadzony przegląd prawa państwa kandydującego pod kątem spełniania wymogów dorobku akcesyjnego (tzw. screening). W przypadku gdy nawet po podjęciu decyzji o wszczęciu rokowań państwo kandydujące podejmie negatywną decyzję dotyczącą perspektywy członkowskiej, postępowanie akcesyjne ulega zawieszeniu.

7. Zgodnie z art. 49 ust. 2 w negocjacjach uczestniczą z jednej strony państwa członkowskie, a z drugiej państwo kandydackie. W praktyce, zgodnie z modus vivendi przyjętym przez Radę 9-10.6.1970 r., państwo kandydujące prowadzi rokowania z Radą, która może zlecić czynności Komisji. W negocjacjach uczestniczy także w pewnym sensie Parlament Europejski, który jest regularnie, szczegółowo, informowany przez Radę i Komisję o postępie w rokowaniach i który na każdym etapie rokowań jest władny uchwalać zalecenia i domagać się ich uwzględnienia przed zawarciem traktatu akcesyjnego. Po zakończeniu negocjacji powtarzana jest procedura konsultacji z Komisją i zgody Parlamentu Europejskiego. W ostatnim przypadku wymagana jest jednakże zgoda wyrażona bezwzględną większością składu izby (ust. 2 art. 49).

8. Rezultatem rokowań jest umowa międzynarodowa, której przedmiotem jest przystąpienie do Unii Europejskiej. Jej stronami są wyłącznie państwa członkowskie i państwo kandydujące, co pozwala nadać umowie akcesyjnej rangę prawa pierwotnego. W historii procesu integracyjnego zawarto pięć umów akcesyjnych: 1) z Danią, Irlandią i Zjednoczonym Królestwem (22.1.1972 r.); 2) z Grecją (28.5.1979 r.); 3) z Hiszpanią i Portugalią (12.6.1985 r.); 4) z Austrią, Finlandią i Szwecją (24.6.1994); 5) z Czechami, Cyprem, Estonią, Litwą, Łotwą, Maltą, Polską, Słowacja, Słowenią, Węgrami (16.4.2003 r.). Artykuł 49 nie określa zawartości umowy. Z samego przepisu można jednak wysnuć wniosek, iż są tam określone warunki przystąpienia. W rzeczywistości umowa jest jednak krótka i ogranicza się do samego uzgodnienia przystąpienia, a zasadnicze postanowienia dotyczące akcesji są umieszczane w tzw. akcie akcesyjnym stanowiącym integralną część umowy o przystąpieniu. Akt akcesyjny zawiera zatem zasady ogólne (obowiązek przyjęcia acquis od początku członkostwa i w całości, z zastrzeżeniem ustaleń szczególnych; związanie umowami zawartymi przez Wspólnoty Europejskie, obowiązek przystąpienia do umów, których stronami są państwa członkowskie, przedstawicieli państw członkowskich; obowiązek dostosowania przedakcesyjnych zobowiązań traktatowych do warunków członkostwa; zasady dotyczące zmiany, zawieszenia stosowania lub uchylenia aktu akcesyjnego), zmiany w traktatach założycielskich Unii i Wspólnot oraz warunki i tryb akceptacji zobowiązań nowego członka, w tym zwłaszcza tzw. okresy przejściowe, pozwalające na stopniowe przyswajanie niektórych zobowiązań wynikających z członkostwa, klauzule ochronne. Akt akcesyjny dopełniają protokoły i załączniki.

9. Umowa akcesyjna wchodzi w życie z chwilą w niej ustaloną, jednak po dokonaniu ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie oraz państwo kandydackie. W sytuacji gdy państw kandydujących w jednym czasie jest więcej, zawierana jest jedna umowa, której towarzyszy jeden akt akcesyjny. Odmowa ratyfikacji umowy akcesyjnej przez jednego z kandydatów-stron wynegocjowanej umowy (kazus Norwegii w 1972 r. i w 1994 r.) nie stanowi jednak przeszkody w wejściu w życie tej umowy w stosunku do innych państw kandydujących (odpowiednio Zjednoczone Królestwo, Irlandia i Dania oraz Austria, Finlandia i Szwecja), chyba że umowy nie ratyfikuje też jakieś inne państwo członkowskie. W takich przypadkach Rada Unii Europejskiej na podstawie samego traktatu akcesyjnego podejmuje decyzję o wyłączeniu państwa-kandydata z umowy o przystąpieniu i aktu akcesyjnego. W przypadku gdy jedyny kandydat do Unii odmówi ratyfikacji, umowa nie wejdzie w życie.

10. Artykuł 49 podlega jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości. W praktyce kontrola sądowa jest jednak bardzo ograniczona. Trybunał nie może zwłaszcza oceniać legalności traktatu akcesyjnego, ponieważ jest to umowa prawa pierwotnego zawierana przez państwa członkowskie, a nie instytucje Wspólnoty (nie wchodzi w grę decyzja o potwierdzeniu takiej umowy, a zatem także nieaktualna jest kompetencja Trybunału Sprawiedliwości do unieważniania decyzji z art. 230 TWE). Wątpliwe jest, aby mógł też działać w trybie skargi na naruszenie obowiązków członkowskich przez państwa (art. 226 TWE) ze względu na zignorowanie przez nie wymogów art. 6 ust. 1 przy okazji ostatecznego wiązania się traktatem akcesyjnym. Jedynym aktem podlegającym kontroli w trybie art. 230 może być decyzja Rady Unii Europejskiej o wszczęciu negocjacji z krajem, który nie spełnia wymogów z art. 6 ust. 1.

Artykuł 50. [Uchylenie niektórych postanowień traktatowych] - Cezary Mik

Artykuł 50 TUE, utrzymany w mocy mimo nowelizacji amsterdamskiej z 1997 r., uchyla niektóre postanowienia dwóch traktatów: 1) tzw. traktatu o fuzji (ustanawiał on w szczególności Radę i Komisję jako jednolite, wspólne instytucje dla trzech Wspólnot Europejskich; został ostatecznie uchylony art. 9 ust. 1 Traktatu z Amsterdamu); 2) Jednolitego Aktu Europejskiego (odnoszące się do Rady Europejskiej, roli instytucji Wspólnot w sferze współpracy politycznej oraz tzw. Europejskiej Współpracy Politycznej). Wiązało się to z powstaniem Unii Europejskiej, a w szczególności z wprowadzeniem do TUE nowej podstawy prawnej Rady Europejskiej (art. 4) oraz z wyodrębnieniem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Ich miejsce zajął art. 9 ust. 2 i 3 Traktatu z Amsterdamu, który utrwala zasadę jednolitości organów w odniesieniu do Parlamentu Europejskiego, Rady, Komisji, Trybunału Sprawiedliwości, Trybunału Obrachunkowego, Komitetu Gospodarczego i Społecznego oraz administracji Wspólnot.

Artykuł 51. [Czas obowiązywania Traktatu o Unii Europejskiej] - Cezary Mik

1. Traktaty mogą być zawierane na czas nieoznaczony lub na konkretny okres. W przypadku TUE wybrano pierwszą możliwość: TUE ma obowiązywać przez czas nieograniczony. Postanowienie to nie uległo zmianie od chwili powstania Unii Europejskiej.

2. Przez wskazanie, iż TUE ma obowiązywać przez czas nieograniczony, zdecydowano się podkreślić, że Unia Europejska ma być bytem trwałym, co wszakże nie oznacza możliwości modyfikowania traktatu założycielskiego, a nawet jego uchylenia. Nieograniczony czas obowiązywania oznacza bowiem tylko tyle, że w chwili tworzenia TUE nie zakładano ograniczonego czasu działania tego traktatu i nie może być pojmowany jako uniemożliwiający rozwiązanie Unii Europejskiej. Państwa członkowskie pozostają bowiem jego panami. Tymczasem zgodnie z Konwencją wiedeńską o prawie traktatów z 23.5.1969 r. nie jest wykluczone położenie kresu obowiązywaniu traktatu, zwłaszcza na mocy zgodnej woli państw-stron czy późniejszej umowy rozwiązującej Unię Europejską (art. 54, 59 KWPT).

3. Nieograniczony czas obowiązywania traktatu jest też podstawą formułowania tezy o nieodwracalności procesu integracyjnego (doktryna point of no return) i niemożności jego wygaśnięcia oraz wycofania się z traktatu. Istotnie, KWPT pozwala na wycofanie się lub wypowiedzenie traktatu tylko wówczas, gdy: 1) traktat zawiera stosowne postanowienie (art. 54); w razie jego braku, wyłącznie gdy: 2) ustalono, że strony miały zamiar dopuścić taką możliwość; bądź 3) wypowiedzenie lub wycofanie może być dorozumiane z charakteru traktatu (art. 56). Żadna z tych okoliczności nie może podlegać pozytywnej weryfikacji w przypadku TUE (zob. jednak komentarz do art. 48 TUE). Samowolne opuszczenie Unii byłoby traktowane jako delikt międzynarodowy. Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, aby strony Traktatu o Unii Europejskiej zawarły późniejsze porozumienie dotyczące ustania członkostwa konkretnego państwa (art. 59 Konwencji). Ewentualną, chociaż wyjątkową, przyczyną wygaśnięcia TUE mogłaby być także zasadnicza zmiana okoliczności (art. 62). Dużo bardziej wątpliwe jest wskazywanie jako podstawy wygaśnięcia TUE wobec konkretnego państwa poważnego naruszenia zobowiązań członkowskich (art. 60 KWPT). Traktat założycielski Unii zna bowiem procedurę sankcji organizacyjnych (art. 7 TUE; procedura ta nie przewiduje wykluczenia członka z Unii Europejskiej), a także skargi na uchybienie zobowiązaniom członkowskim (art. 35 ust. 7 TUE).

Artykuł 52. [Ratyfikacja Traktatu o Unii Europejskiej] - Cezary Mik

1.Artykuł 52 Traktatu o Unii Europejskiej zawiera dwie klauzule: ostatecznego związania traktatem oraz wejścia w życie. Obie dotyczą traktatu w jego wersji z Maastricht. Mimo to nie zostały one uchylone w Amsterdamie i Nicei, ponieważ dotyczą tekstu podstawowego Traktatu o Unii Europejskiej. Wobec tego obowiązują one nadal. Należy przy tym zwrócić uwagę, że autonomiczne i analogiczne w treści klauzule zachowały traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie (art. 313 TWE, art. 224 Traktatu ustanawiającego Euratom).

2. Klauzula ostatecznego związania traktatem, wyrażona w ust. 1, ustala, że związanie się przez państwo członkowskie Traktatem o Unii Europejskiej może nastąpić wyłącznie w trybie ratyfikacji. Oznacza to, że wobec tego traktatu nie może być zastosowana żadna inna procedura związania znana prawu konstytucyjnemu państwa członkowskiego. Znaczy to też, że w przypadku Traktatu o Unii Europejskiej postanowiono wybrać najbardziej złożoną i uroczystą formę związania się umową międzynarodową. Jednocześnie art. 52 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej nie przesądza szczegółowego trybu działania prowadzącego do ratyfikacji, pozostawiając tę sprawę prawu konstytucyjnemu państw-stron. Domaga się natomiast, aby po dopełnieniu procedury krajowej przekazać dokumenty ratyfikacyjne depozytariuszowi.

3. Przedmiotem ostatecznego związania jest zarówno sam Traktat o Unii Europejskiej, jak i towarzyszące mu protokoły, mimo że brak w tym względzie jednoznacznego przepisu (w TUE nie ma postanowienia analogicznego do art. 311 TWE). Traktat i protokoły zostały objęte wspólnym, jednym aktem ratyfikacji. Nie można było zatem związać się tylko traktatem bądź tylko nim i wybranymi protokołami. Ratyfikacją są również w pewnym sensie objęte deklaracje (zwłaszcza przyjęte przez Konferencję Międzyrządową), ujęte w Akcie Końcowym Konferencji, która doprowadziła do przyjęcia Traktatu z Maastricht. Stanowią one bowiem ważny element wyrażenia zgody na przyjęcie TUE.

4.Artykuł 52 ust. 1 jest klauzulą ostatecznego związania, która miała zastosowanie także do zmian wprowadzonych Traktatem z Maastricht (7.2.1992 r.) do traktatów ustanawiających Wspólnoty Europejskie. Nowelizacje Traktatu o Unii Europejskiej następcze w stosunku do tekstu podstawowego z Maastricht mają wszakże własne klauzule ostatecznego związania (tak np. w Traktacie z Amsterdamu z 2.10.1997 r.).

5. W ust. 2 komentowanego postanowienia znajduje się klauzula wejścia w życie. Ustala ona, że chwilą tą miał być 1.1.1993 r., jeśli wszystkie państwa członkowskie złożą swoje dokumenty ratyfikacyjne, a w przeciwnym przypadku miesiąc po złożeniu depozytariuszowi ostatniego dokumentu ratyfikacyjnego. W praktyce ziściła się druga z możliwości. Na drodze do wejścia w życie Traktatu z Maastricht we wskazanym terminie stanęło bowiem negatywne referendum duńskie z 2.6.1992 r. Dążąc do rozwiązania kryzysu na szczycie w Edynburgu (11-12.12.1992 r.) szefowie państw i rządów państw członkowskich zebrani w Radzie Europejskiej przyjęli decyzję dotyczącą niektórych problemów podniesionych przez Danię w związku z Traktatem o Unii Europejskiej (decyzja ta, zawarta na czas nieograniczony i mająca rangę prawa pierwotnego, objęła kwestie obywatelstwa, unii gospodarczej i pieniężnej, polityki obronnej Unii, wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, czyniąc ustępstwa na rzecz Danii). Umożliwiło to przeprowadzenie drugiego referendum w Danii (18.5.1993 r.), a w konsekwencji wyrażenie zgody na ostateczne związanie się TUE przez Danię. Traktat o Unii Europejskiej wszedł w życie 1.11.1993 r.

Artykuł 53. [Klauzule językowe. Depozytariusz Traktatu o Unii Europejskiej] - Cezary Mik

1.Artykuł 53 TUE zawiera klasyczną końcową klauzulę traktatową, określającą autentyczne wersje językowe, które powinny być uwzględniane przy wykładni traktatu, jak również ustalającą depozytariusza traktatu. Przepis ten uległ zmianie wskutek przystąpienia Austrii, Finlandii i Szwecji (akapit 2).

2. TUE jest traktatem wielostronnym. W przypadku umów tego rodzaju zasadą jest, że państwa-strony wskazują więcej niż jeden język autentyczny. W sytuacji TUE zostało przyjęte rozwiązanie ekstremalne: język każdego państwa członkowskiego, również państw przystępujących do istniejącej już Unii (vide akapit 2 art. 53), jest jednocześnie językiem autentycznym traktatu. Taki stan prawny jest następstwem uznania znaczenia czynnika prestiżowego, który zmierza do zapewnienia równości formalnej państw członkowskich. Godne odnotowania jest jednak to, że liczba języków autentycznych jest mniejsza niż liczba państw należących do Unii. Jest ich bowiem obecnie 12. To z kolei wynika z faktu, że niektóre języki są wspólne dla dwóch lub więcej państw (np. język niemiecki dla RFN i Austrii, język francuski dla Belgii i Francji). Zarazem traktatowych języków autentycznych jest mniej niż np. języków autentycznych pochodnego prawa wspólnotowego (językiem takim nie jest język irlandzki). Wszystkie języki są jednakowo autentyczne. Żaden język nie ma znaczenia rozstrzygającego. Postanowienie to również służy zapewnieniu równego statusu wszystkim państwom-stronom.

3. Pluralizm języków autentycznych ma poważne znaczenie w wykładni TUE. Wprawdzie zgodnie z Konwencją wiedeńską o prawie traktatów z 23.5.1969 r. przyjmuje się, że wyrazy użyte w traktacie wielojęzycznym mają takie samo znaczenie w każdym z użytych języków autentycznych (art. 33 ust. 3 KWPT), to jednak domniemanie to jest wzruszalne. W przypadku gdy znaczenia przyjęte w porównywanych językach nie dają się pogodzić, należy przyjąć takie znaczenie, które najlepiej godzi teksty przy uwzględnieniu przedmiotu i celu traktatu (art. 33 ust. 4 KWPT). Taka koncyliacja semantyczna ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia jednolitego stosowania TUE w całej Unii Europejskiej. Zasada komparatystyki lingwistycznej wyklucza dokonywanie wykładni TUE wyłącznie na podstawie jednego języka. Trzeba też podkreślić, że wykładnia językowa nie jest i nie może być uznana za jedyną metodę wykładni.

4.Artykuł 53 ma zastosowanie jedynie do TUE. Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie mają bowiem własne klauzule językowe (zob. np. art. 314 TWE).

5.Artykuł 53 postanawia, że depozytariuszem TUE będzie rząd Włoch (mimo że traktat sygnowano w Maastricht, a więc w Holandii; zob. też komentarz do art. 53). Nakłada to na rząd włoski obowiązki przewidziane dla depozytariusza przez Konwencję wiedeńską o prawie traktatów z 23.5.1969 r. (art. 76 i 77), w tym utrzymywanie pieczy nad wersjami oryginalnymi TUE oraz sporządzanie uwierzytelnionych odpisów, przyjmowanie wszelkich dokumentów dotyczących tego traktatu (w tym nowelizacji TUE) i informowanie o nich pozostałych stron, rejestracja TUE (i jego zmian) w Sekretariacie Generalnym ONZ. Komentowany przepis wskazuje także, że na depozytariuszu (rządzie włoskim) ciąży obowiązek wydania rządom pozostałych państw-stron poświadczonych odpisów traktatu.

TRAKTAT USTANAWIAJĄCY KONSTYTUCJĘ DLA EUROPY

Dz. Urz. UE z 2004 r. C 310, s. 1

[wyciąg]

Art. I-1 - I-60

Art. III-257 - III-277

Art. III-292 - III-329

Art. III-341

Art. III-371

Art. III-376 - III-377

Art. III-416 - III-423

Art. III-437 - III-448

Zestawienie postanowień Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy oraz Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (istotne z punktu widzenia art. IV-438 ust. 4 Traktatu Konstytucyjnego)

Traktat ustanawiający Konstytucje dla Europy	Traktat o Unii Europejskiej (TUE), Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (TWE)
1	2
Preambuła	N
CZĘŚĆ I
Tytuł I. Definicja i cele Unii	N
Art. I-1. Ustanowienie Unii	N
Art. I-2. Wartości Unii	N (częściowo art. 6 ust. 1 TUE)
Art. I-3. Cele Unii	N
Art. I-4. Podstawowe swobody i niedyskryminacja	N (art. I-4 ust. 2 odpowiada art. 12 ust. 1 TWE)
Art. I-5. Stosunki miedzy Unią i Państwami Członkowskimi	N (art. I-5 ust. 1 odpowiada częściowo art. 6 ust. 3 TUE; art. I-5 ust. 2 odpowiada częściowo art. 10 TWE)
Art. I-6. Prawo Unii	N
Art. I-7. Osobowość prawna	N
Art. I-8. Symbole Unii	N
Tytuł II. Prawa podstawowe i obywatelstwo Unii	N (częściowo cz. II TWE)
Art. I-9. Prawa podstawowe	N (art. I-9 ust. 3 odpowiada art. 6 ust. 2 TUE)
Art. I-10. Obywatelstwo Unii	N (art. I-10 ust. 1 odpowiada art. 17 ust. 1 TWE)
Tytuł III. Kompetencje Unii	N
Art. I-11. Zasady podstawowe	N (art. I-11 ust. 3 i 4 odpowiadają częściowo art. 5 akapity 2 i 3 TWE)
Art. I-12. Kategorie kompetencji	N
Art. I-13. Dziedziny objęte kompetencją wyłączną	N
Art. I-14. Dziedziny kompetencji dzielonej	N
Art. I-15. Koordynacja polityk gospodarczych i zatrudnienia	N (art. I-15 ust. 1 akapit 1 odpowiada częściowo art. 99 ust. 1 TWE; art. I-15 ust. 2 odpowiada częściowo art. 126 TWE)
Art. I-16. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa	N (art. I-16 ust. 1 odpowiada częściowo art. 11 ust. 1 i art. 17 ust. 1 akapit 1 TUE; art. I-16 ust. 2 odpowiada art. 11 ust. 2 akapity 1 i 2 TUE)
Art. I-17. Dziedziny działań wspierających, koordynujących i uzupełniających	N
Art. I-18. Klauzula elastyczności	N
Tytuł IV. Instytucje i organy Unii Rozdział I. Ramy instytucjonalne	N
Art. I-19. Instytucje Unii	N (art. I-19 akapit 2 i ust. 2 odpowiadają częściowo art. 7 ust. 1 TWE)
Art. I-20. Parlament Europejski	N
Art. I-21. Rada Europejska	N (art. I-21 ust. 1 i 2 odpowiadają częściowo art. 4 akapity 1 i 2 TUE)
Art. I-22. Przewodniczmy Rady Europejskiej	N
Art. I-23. Rada Ministrów	N (art. I-23 ust. 2 odpowiada art. 203 akapit 1 TWE)
Art. I-24. Składy Rady Ministrów	N
Art. I-25. Definicja większości kwalifikowanej głosów w Radzie Europejskiej i Radzie	N
Art. I-26. Komisja Europejska	N (art. I-26 ust. 1 odpowiada częściowo art. 211 TWE; art. I-26 ust. 3 odpowiada częściowo art. 214 ust. 1 TWE; art. I-26 ust. 7 odpowiada częściowo art. 213 ust. 2 akapit 2 TWE)
Art. I-27. Przewodniczmy Komisji Europejskiej	N
Art. I-28. Minister Spraw Zagranicznych Unii	N
Art. I-29. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej	N (art. I-29 ust. 1 akapit 1 odpowiada częściowo art. 220 akapit 1 TWE; art. I-29 ust. 2 akapit 3 odpowiada częściowo art. 223 akapit 1 i 5 TWE)
Rozdział II. Inne instytucje i organy doradcze Unii	N
Art. I-30. Europejski Bank Centralny	N (art. I-30 ust. 1 zdanie 1 odpowiada art. 107 ust. 1 TWE; art. I-30 ust. 2 zdanie 1 odpowiada częściowo art. 107 ust. 3 TWE; art. I-30 ust. 2 odpowiada częściowo art. 105 ust. 1; art. I-30 ust. 3 odpowiada częściowo art. 107 ust. 2 i art. 106 ust. 1 zdanie 1 TWE; art. I-30 ust. 5 odpowiada częściowo art. 105 ust. 4)
Art. I-31. Trybunał Obrachunkowy	N (art. I-31 ust. 1 i 2 odpowiadają częściowo art. 248 ust. 1 zdanie 1 i ust. 2 zdanie 1 TWE; art. I-30 ust. 3 odpowiada art. 247 ust. 1 i 4 akapit 1 TWE)
Art. I-32. Organy doradcze Unii	N (art. I-32 ust. 1 odpowiada częściowo art. 7 ust. 2 TWE; art. I-32 ust. 2 odpowiada art. 263 akapit 1 TWE; art. I-32 ust. 3 odpowiada art. 257 akapit 2 TWE; art. I-32 ust. 4 odpowiada art. 258 akapit 3 i art. 263 akapit 5 TWE)
Tytuł V. Wykonywanie kompetencji Unii Rozdział I. Postanowienia wspólne	N
Art. I-33. Akty prawne Unii	N (art. I-33 ust. 1 odpowiada częściowo art. 249 TWE)
Art. I-34. Akty ustawodawcze	N
Art. I-35. Akty nieustawodawcze	N
Art. I-36. Rozporządzenia delegowane	N
Art. I-37. Akty wykonawcze	N
Art. I-38. Zasady wspólne dla aktów prawnych Unii	N
Art. I-39. Publikacja i wejście w tycie	N (art. I-39 ust. 1 i 3 odpowiada częściowo art. 254 TWE)
Rozdział II. Postanowienia szczególne	N
Art. I-40. Postanowienia szczególne dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa	N
Art. I-41. Postanowienia szczególne dotyczące wspólnej polityki bezpieczeństwa i obronnej	N (art. I-41 ust. 2 odpowiada częściowo art. 17 ust. 1 akapity 1 i 2 TUE)
Art. I-42. Postanowienia szczególne dotyczące przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości	N
Art. I-43. Klauzula solidarności	N
Rozdział III. Wzmocniona współpraca	N (por. tytuł VII TUE)
Art. I-44. Wzmocniona współpraca	N
Tytuł VI. Życie demokratyczne Unii	N
Art. I-45. Zasada demokratycznej równości	N (por. art. 3 ust. 2 TUE)
Art. I-46. Zasada demokracji przedstawicielskiej	N (art. I-46 ust. 3 odpowiada częściowo art. 1 akapit 2 TUE; art. I-46 ust. 2 odpowiada częściowo art. 191 akapit 1 zdanie 2 TWE)
Art. I-47. Zasada demokracji uczestniczącej	N
Art. I-48. Partnerzy społeczni i autonomiczny dialog społeczny	N
Art. I-49. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich	N (art. I-49 odpowiada częściowo art. 195 ust. 1 akapit 1 i ust. 3 zdanie 1 TWE)
Art. I-50. Przejrzystość prac instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii	N (art. I-50 ust. 3 odpowiada częściowo art. 255 ust. 1 TWE)
Art. I-51. Ochrona danych osobowych	N (zob. art. 286 TWE)
Art. I-52. Status Kościołów i organizacji niewyznaniowych	N (por. Deklaracje nr 11 dotyczą statusu kościołów i związków niewyznaniowych)
Tytuł VII. Finanse Unii	N
Art. I-53. Zasady budżetowe i finansowe	N (art. I-53 ust. 1 i 2 odpowiadają częściowo art. 268 akapity 1 i 3 TWE; art. I-53 ust. 3 odpowiada częściowo art. 271 akapit 1 TWE; art. I-53 ust. 5 odpowiada częściowo art. 270 TWE; art. I-53 ust. 6 odpowiada częściowo art. 274 akapit 1 TWE)
Art. I-54. Zasoby własne Unii	N (art. I-54 ust. 2 odpowiada art. 269 akapit 1 TWE)
Art. I-55. Wieloletnie ramy finansowe	N
Art. I-56. Budżet Unii	N
Tytuł VIII. Unia i jej bezpośrednie otoczenie	N
Art. I-57. Unia i jej bezpośrednie otoczenie	N
Tytuł IX. Członkostwo w Unii	N
Art. I-58. Warunki członkostwa oraz tryb przystępowania do Unii	N (art. I-58 ust. 1 odpowiada częściowo art. 49 akapit 1 zdanie 1 TUE)
Art. I-59. Zawieszenie niektórych praw wynikających z członkostwa w Unii	N (art. I-59 odpowiada częściowo art. 7 TUE)
Art. I-60. Dobrowolne wycofanie się z Unii	N
Tytuł III. Polityki i działania wewnętrzne	N
Rozdział IV. Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości	N
Sekcja 1 - Postanowienia ogólne	N
Art. III-257	N
Art. III-258	N
Art. III-259	N
Art. III-260	N
Art. III-261	N
Art. III-262	Art. 33 TUE; art. 64 ust. 1 TWE
Art. III-263	N
Art. III-264	N
Sekcja 2 - Polityki dotyczące kontroli granic, azylu i imigracji	N (sekcja 2 odpowiada częściowo tytułowi IV części III TWE)
Art. III-265	N (zob. art. 62 TWE)
Art. III-266	N (zob. art. 63 TWE)
Art. III-267	N
Art. III-268	N
Sekcja 3 - Współpraca sądowa w sprawach cywilnych	N
Art. III-269	N (zob. art. 65 TWE)
Sekcja 4 - Współpraca sądowa w sprawach karnych	N (sekcji 4 odpowiada częściowo tytuł VI TUE)
Art. III-270	N (zob. art. 29 TUE)
Art. III-271	N
Art. III-272	N
Art. III-273	N (zob. art. 31 ust. 2 TUE)
Art. III-274	N
Sekcja 5 - Współpraca policyjna	N (sekcji 5 odpowiada częściowo tytuł VI TUE)
Art. III-275	N (art. III-275 ust. 1 i 2 odpowiadają częściowo art. 30 ust. 1 TUE)
Art. III-276	N (zob. art. 30 ust. 2 TUE)
Art. III-277	N
Tytuł V. Działanie zewnętrzne Unii	N
Rozdział I. Postanowienia mające zastosowanie ogólne	N
Art. III-292	N
Art. III-293	N
Rozdział II. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa	Tytuł V TUE
Sekcja 1 - Postanowienia wspólne	N
Art. III-294	N (art. III-294 ust. 1 odpowiada art. 11 ust. 1 akapit 1 in capite TUE; art. III-294 ust. 2 akapity 1 i 2 odpowiadają art. 11 ust. 2 akapitom 1 i 2 TUE; art. III-294 ust. 2 akapit 3 odpowiada częściowo art. 11 ust. 2 akapit 3 TUE; art. III-294 ust. 3 odpowiada częściowo art. 12 TUE)
Art. III-295	N (art. III-295 ust. 1 akapit 1 odpowiada art. 13 ust. 1 TUE; art. III-295 ust. 2 odpowiada art. 13 ust. 3 akapit 1 TUE)
Art. III-296	N
Art. III-297	N (art. III-297 ust. 1 odpowiada częściowo art. 14 ust. 1 i 2 TUE; art. III-297 ust. 2-5 odpowiadają art. 14 ust. 3, 5-7)
Art. III-298	Art. 15 TUE
Art. III-299	N (art. III-299 odpowiada częściowo art. 22 TUE)
Art. III-300	N (art. III-300 ust. 1 i 2 odpowiadają częściowo art. 23 ust. 1 i 2 akapity 1-3 TUE; art. III-300 ust. 4 odpowiada częściowo art. 23 ust. 2 akapit 4 TUE)
Art. III-301	N (art. III-301 ust. 2 odpowiada częściowo art. 20 akapit 1 TUE)
Art. III-302	N (art. III-302 odpowiada częściowo art. 18 ust. 5 TUE)
Art. III-303	N (zob. art. 24 TUE)
Art. III-304	N (art. III-304 odpowiada częściowo art. 21 TUE)
Art. III-305	N (art. III-305 ust. 1 odpowiada częściowo art. 19 ust. 1 TUE; art. III-305 ust. 2 akapity 1 i 2 odpowiadają art. 19 ust. 2 TUE)
Art. III-306	N (art. III-306 odpowiada częściowo art. 20 TUE)
Art. III-307	Art. 25 TUE
Art. III-308	N
Sekcja 2 - Wspólna polityka bezpieczeństwa i obronna	N
Art. III-309	N (zob. art. 17 ust. 2 TUE)
Art. III-310	N
Art. III-311	N
Art. III-312	N
Sekcja 3 - Postanowienia finansowe	N
Art. III-313	N (zob. art. 28 TUE)
Rozdział V. Środki restrykcyjne	N
Art. III-322	N (art. III-322 odpowiada częściowo art. 301 TWE)
Rozdział VI. Umowy międzynarodowe	N
Art. III-323	N (art. III-323 ust. 2 odpowiada art. 300 ust. 7 TWE)
Art. III-324	Art. 310 TWE
Art. III-325	N (art. III-325 odpowiada częściowo art. 300 TWE; zob. te/, art. 24 TUE)
Art. III-326	Art. 111 TWE
Rozdział III. Wzmocniona współpraca	N (zob. tytuł VII TUE; art. 27A-27E TUE; art. 42 TUE; art. 11 i 11A TWE)
Art. III-416	N (art. III-416 odpowiada częściowo art. 43 lit. b, e i f TUE)
Art. III-417	N (art. III-417 zd. 1 odpowiada art. 43 lit. h TUE; art. III-417 zd. 2 odpowiada częściowo art. 44 ust. 2 zd. 3 TUE)
Art. III-418	N (art. III-418 ust. 1 odpowiada art. 43b TUE)
Art. III-419	N (art. III-419 ust. 1 odpowiada częściowo art. 11 ust. 1 i 2 TWE; art. III-419 ust. 2 odpowiada częściowo art. 27C TUE)
Art. III-420	N (art. III-420 ust. 1 akapity 1 i 2 odpowiada częściowo art. HA TWE; art. III-420 ust. 2 odpowiada częściowo art. 27E TUE)
Art. III-421	Art. 44A TUE
Art. III-422	N
Art. III-423	Art. 45 TUE
CZEŚĆ IV. POSTANOWIENIA OGÓLNE I KOŃCOWE	Część VI TUE
Art. IV-437. Uchylenie wcześniejszych Traktatów	N
Art. IV-438. Sukcesja i ciągłość prawna	N
Art. IV-439. Postanowienia przejściowe dotyczące niektórych instytucji	N
Art. IV-440. Zakres terytorialny stosowania	N (art. IV-440 ust. 1, 3, 4 odpowiada art. 299 ust. 1, 3, 4 TWE; art. IV-440 ust. 6 odpowiada częściowo art. 299 ust. 6 TWE)
Art. IV-441. Związki regionalne	Art. 306 TWE
Art. IV-442. Protokoły	Art. 311 TWE
Art. IV-443. Procedura rewizyjna	N (art. IV-443 odpowiada częściowo art. 48 TUE)
Art. IV-444. Uproszczona procedura rewizyjna	N
Art. IV-445. Uproszczona procedura rewizyjna dotycząca polityk i działań wewnętrznych Unii	N
Art. IV-446. Czas obowiązywania	Art. 51 TUE; art. 312 TWE
Art. IV-447. Ratyfikacja i wejście w życie	N (art. IV-447 ust. 1 odpowiada art. 52 ust. 1 TUE i art. 313 ust. 1 TWE)
Art. IV-448. Teksty autentyczne	N (art. IV-448 ust. 1 odpowiada częściowo art. 53 akapit 1 i 2 TUE i art. 314 akapit 1 i 2 TWE)

Uwagi:

N - oznacza zupełnie nowe postanowienie wprowadzone do Traktatu albo postanowienie jako całość nowe, lecz zbudowane z dotychczasowych różnych postanowień traktatowych, albo też postanowienie uzupełnione o nowe fragmenty (wówczas w nawiasie znajdują się informacje, którym fragmentom postanowienia odpowiadają w całości lub w części dotychczasowe postanowienia); zmiany wynikające z modyfikacji nazwy traktatu założycielskiego, nazw organów, procedur, przestawienie kolejności postanowień nie są uważane za zmiany merytoryczne

Odpowiada - termin ten oznacza, że treść postanowienia Traktatu Konstytucyjnego jest dosłownie lub niemal dosłownie powtórzona, a zmiany mają znaczenie techniczne

Odpowiada częściowo - termin ten oznacza, że postanowienie Traktatu Konstytucyjnego jest tylko częściowym powtórzeniem postanowienia dotąd obowiązującego, a zatem, że zmiany mają charakter merytoryczny

Treść przepisów dostępna przez hiperłącza na powołanych artykułach.