Organizacje biurokratyczne i dysfunkcje biurokracji
Organizacją formalną (grupa celowa) nazywamy zespół ludzi działających w sposób uregulowany przepisami, powołany do wykonywania określonych zadań. Przeważnie są to duże organizacje np. zakład pracy, przedsiębiorstwa produkcyjne, oświata, związki zawodowe. Są to grupy wtórne, których cechą jest uregulowanie przepisami.
Typy organizacji formalnych:
organizacje utylitarne - motywem uczestnictwa w tych grupach jest bodziec ekonomiczny, dają możliwość zarobku dla poprawy sytuacji materialnej,
stowarzyszenia - dobrowolne, niedochodowe, tworzone nie dla zysku a dla realizacji dobra, pożytku publicznego. Przynależność do nich nie jest motywowana bodźcem ekonomicznym,
formalne organizacje przymusowe - m.in. więzienia, wojsko, zakłady karne.
Wszystkie organizacje spełniają określone cele.
Jedną z zasad występujących w organizacjach są zasady biurokratyczne.
Organizacja biurokratyczna jest organizacją bezosobową tzn. stanowisko jest oddzielone od osoby a sfera działalności jest oddzielona od sfery życia prywatnego. Określone zasady wykluczają dobrowolność, pracę należy wykonywać pod groźbą sankcji utraty stanowiska.
Biurokracja - są to rządy urzędników państwowych. Od samego początku kojarzyła się negatywnie; oznaczała chorobę systemu - biuromanię. W ramach biurokracji tworzy się szereg niepotrzebnych działań i zadań. Z drugiej strony jednak, biurokracja może jawić się jako model precyzyjnego działania. Są to jasne i jawne zasady proceduralne.
Idealny typ biurokracji wg Maxa Webera - czysta forma organizacji:
występowanie hierarchii władzy i podziału obowiązków,
wszyscy urzędnicy podlegają prawu pisanemu,
urzędnicy zatrudnieni są na etatach i są opłacani,
występuje podział zadań na organizacje i poza organizacje,
urzędnicy nie są właścicielami materialnych środków, którymi dysponują.
Im bardziej system zbliża się do modelu idealnego, tym bardziej jest on efektywny.
Efektywność:
urzędnicy są kompetentni, przygotowani do zawodu,
działanie urzędników wyznaczane są przez przepisy, są obligatoryjne,
urzędnicy są wynagradzani za pracę,
biurokracja działa w systemie otwartym, jest kontrolowana przez opinie publiczną.
Punktem wyjścia do konstrukcji typu idealnego biurokracji dla Webera jest problematyka władzy. Kryterium właściwego stosunku władzy jest jego zdaniem - „minimum dobrowolnego podporządkowania”. Nie jest jednak obojętne, jaki to jest rodzaj podporządkowania. Żaden system władzy nie ogranicza się dobrowolnie do motywów materialnych, uczuciowych lub idealistycznych jako podstawy gwarantującej jego ciągłość. Każdy system próbuje ponadto wzbudzić i kultywować przekonanie o swej prawomocności. Zależnie od jej podstawy, na którą powołuje się władza, będą się zasadniczo zmieniały: typ podporządkowania, rodzaj aparatu administracyjnego oraz sposób wykonywania władzy. Wskazane jest zatem sklasyfikowanie typów władzy wg rodzaju podstawy prawomocności, na którą powołuje się dany typ władzy.
Nie zawsze podporządkowanie się władzy wynika z uznania jej prawomocności. Jednak uznanie prawomocności władzy czyni ją bardziej trwałą.
W oparciu o powyższe kryterium dobrowolnego podporządkowania wyróżniamy trzy typy władzy:
władzę tradycyjną, opartą na ciągłości tradycji,
charyzmatyczną, wynikającą z wiary w nadzwyczajne cechy przywódcy,
biurokratyczną (legalną), opartą na przekonaniu o słuszności norm prawnych i kompetencji osób sprawujących władzę na mocy tych norm do wydawania poleceń.
Główne założenia typu idealnego biurokracji ująć można w następujący sposób: wszystkie zachowania uczestników w organizacji biurokratycznej określone są normami prawnymi. Normy te tworzą system celowo ustanowionych, abstrakcyjnych zasad regulujących działania.
Na strukturę biurokratyczną składają się pozycje podlegające bezosobowemu, prawnie ustalonemu porządkowi nastawionemu na realizację danego celu. Zakres posłuszeństwa uczestników określają obowiązujące normy prawne. Jest to posłuszeństwo wobec bezosobowego porządku.
Przepisy zapewniają więc:
ciągłość funkcjonowania organizacji,
wykluczają dobrowolność i arbitralność decyzji,
wyznaczają sferę kompetencji (obowiązki, konieczny zakres władzy, dostępne sankcje i warunki ich stosowania).
Organizacja biurokratyczna opiera się na zasadzie hierarchii, tj. zwierzchnictwa i podporządkowania poszczególnych szczebli. Urzędnicy w takiej organizacji pozbawieni są własności środków urzędowania, są jedynie najemnymi pracownikami. Prowadzi to do oddzielenia sfery zawodowej od sfery życia prywatnego.
Fakt pozbawienia urzędnika środków urzędowania powoduje, że znajduję się on w podobnej sytuacji co robotnik pozbawiony własności środków produkcji, żołnierz pozbawiony własności środków prowadzenia wojny czy naukowiec.
Komunikacja w organizacji biurokratycznej przyjmuje formy ściśle określone przepisami, opiera się głównie na przepływie i gromadzeniu dokumentacji pisanej.
Urzędnicy biurokracji są osobiście wolni, podlegają władzy tylko w zakresie określonym na mocy dobrowolnej umowy o pracę i szczegółowych przepisów związanych z ich pozycją w hierarchii.
Podstawą selekcji kandydatów na urząd są formalne kwalifikacje zawodowe. Urzędnicy są mianowani, a nie wybierani.
Urzędnicy otrzymują za swoją pracę wynagrodzenie pieniężne, którego wysokość zależy od zajmowanej pozycji w hierarchii. Sprawowanie urzędu stanowi jedyne lub zasadnicze zajęcie urzędnika.
Hierarchia organizacyjna stanowi układ szczebli kariery otwarty przed każdym, kto spełnia wymagania formalne. Stanowi ona zarazem środek do osiągania dyscypliny i kontroli zachowań organizacyjnych. Konieczność podejmowania szybkich, jasnych i bezstronnych decyzji zwiększa rolę jednoosobowego kierownictwa, które stopniowo wypiera ciała kolegialne. W ten sposób wielkie organizacje biurokratyczne upodobniają się do organizacji armii.
Opisany powyżej idealny typ biurokracji może być - zdaniem Webera - stosowany z powodzeniem we wszystkich dziedzinach działalności ludzkiej: w przemyśle, stowarzyszeniach, instytucjach religijnych i politycznych. Jest on bardziej racjonalny od wszystkich innych, historyczne znanych typów organizacji.
Racjonalność biurokracji wynika nie tylko stąd, że całe jej działanie podporządkowane jest rozumnie ustanowionym, bezosobowym zasadom normatywnym; lecz także stąd, że gromadzi ona informacje o przeszłych sytuacjach organizacyjnych i zdolna jest do wykorzystywania tego doświadczenia, gdy pojawi się sytuacja podobna. Organizacja biurokratyczna jest więc w stanie uczyć się, czyli zwiększać racjonalność swych działań wraz ze wzrostem doświadczenia nabywanego przez pracowników w trakcie pełnienia obowiązków służbowych. Doświadczenie to, dzięki istniejącej dokumentacji, może być przekazywane następcom.
Reasumując, biurokracja cechuje się m.in. takimi zaletami jak:
uporządkowanie zasad działania, co zapewnia koordynację pracy,
wprowadzone jasne kryteria kwalifikacji eliminują dobrowolność zachowań,
zapewnia ciągłość pracy,
umożliwia wysoką specjalizację pracy,
pozwala utrzymywać dyscyplinę,
urzędnicy są kompetentni, przygotowani do zawodu.
Jednak mimo pozorów prostoty - typ idealny biurokracji nasunął wiele trudności interpretacyjnych i wywołał wiele nieporozumień. Przyczyną tego może być zarówno niedookreślenie pojęcia „typ idealny”, jak i jego niejednoznaczne stosowanie w odniesieniu do analizy biurokracji.
Można ogólnie stwierdzić, że weberowski typ idealnej biurokracji nie odnosi się bezpośrednio do żadnej konkretnie istniejącej struktury organizacyjnej ani także nie stanowi zestawu warunków, które organizacja powinna spełniać, aby osiągnąć racjonalność działania. Wady organizacji biurokratycznej były w okresie działalności naukowej Webera powszechnie znane. W biurokratyzacji życia społecznego dostrzegano zarówno wzrost racjonalności jak i poważne zagrożenie dla wolności jednostki i rozwoju kultury zachodnio - europejskiej.
Znaczenie weberowskiej koncepcji biurokracji w historii nauk społecznych polega głównie na tym, że dostarczyła ona inspiracji do ogromnej ilości badań i dyskusji teoretycznych nad funkcjonowaniem współczesnych organizacji. Ale już w latach trzydziestych pojawiają się autorzy, którzy akceptując koncepcję Webera wskazują pewne dysfunkcje takich rozwiązań.
Dysfunkcje te są skutkiem występowania właśnie takich cech organizacji, które stanowiły podstawę biurokratycznej racjonalności - regulacji zachowań przy pomocy przepisów, bezosobowości, specjalizacji, hierarchizacji. Te trudności w sferze teoretycznej znajdują swe odbicie także w zjawiskach zachodzących w rzeczywistości organizacyjnej. Wskazują one na ograniczenia racjonalności biurokratycznej.
Możemy wymienić następujące dysfunkcje biurokracji:
nie elastyczność - z trudem dostosowuje się do nowych warunków. Ponieważ regulowana jest przepisami - należałoby ciągle zmieniać i dostosowywać istniejące już przepisy,
rutyna u pracowników - ich wyuczona nieudolność powoduje, że nie potrafią znaleźć się w nowej sytuacji,
zasada instrumentalna - przestrzeganie przepisów powoduje, że urzędnik pozostając w zgodzie z przepisami załatwia coraz mniej spraw, ma coraz to gorszy kontakt z klientem,
władczość organizacji - występuje, gdy jest przerost przepisów. Nadmierna ilość przepisów jest szkodliwa dla rozwoju samej instytucji.
Dochodzi do konfliktów z celem. Urzędnik nie „nadążając” za przepisami wskazuje inna osobę, która być może załatwi sprawę petenta.
Biurokracja koordynuje działalność szczebli niższych w oparciu o ustaloną i przejrzystą hierarchię szczebli służbowych. Wiedza zaś związana jest z jednostką, nie może być przekazana innej osobie na mocy dekretu. Kreatywność, jako atrybut jednostek, również nie może podlegać poleceniom ani koordynacji zwierzchników.
Ograniczona zdolność organizacji biurokratycznej do innowacji wiąże się bezpośrednio z charakterem nagród, którymi dysponuje organizacja oraz niską tolerancją na konflikt. Kreatywność wynika głównie z wewnętrznej potrzeby i opiera się przede wszystkim na wewnętrznych nagrodach. Współzawodnictwo hierarchiczne sprzyja indywidualizmowi i wzajemnej wrogości. Opierając się na nagrodach w postaci władzy i statusu, organizacja biurokratyczna staje się areną walki politycznej, na której poszczególne grupy organizacyjne toczą boje o udział w podziale zysków, nagród. Zagadnienia związane z realizacją celów schodzą w tych warunkach na dalszy plan.
Często też wskazuje się na niezdolność organizacji biurokratycznej do uprawomocnienia konfliktu. Ujawnienie się konfliktu wydobywa na światło dzienne problemy, które zagrażają istniejącej władzy. Każda niemal działalność innowacyjna - niezależnie od tego, czy dotyczy ona technologii, czy bezpośrednio struktury organizacji - musi wywołać konflikt organizacyjny, ponieważ zawsze - w mniejszym lub większym stopniu narusza wewnętrzne stosunki władzy i podziału przywilejów.
Im większa jest organizacja, tym częściej stykać się będzie z różnorodnymi sytuacjami w środowisku społecznym. Jeżeli dla każdej z tych sytuacji ustanowi się regułę postępowania, to ilość przepisów będzie tak wielka, że uniemożliwi jakikolwiek proces uczenia się organizacji.
To samo odnosi się do hierarchii władzy i określenia obowiązków i przywilejów związanych ze stanowiskiem. Dla zapewnienia wysokiej sprawności władza i przywileje powinny być oparte na ocenie zasług. Jest to proste w przypadku środowiska jednorodnego. Gdy jednak każde wydarzenie w środowisku ma charakter unikalny, wtedy żądna pojedyncza hierarchia nie wystarczy do realizacji wszystkich zadań organizacji.
Podobnie rzecz się ma w przypadku specjalizacji. Tam, gdzie problemy występują w wielu płaszczyznach i gdzie zmieniają się szybko, zastosowanie zasady specjalizacji może prowadzić do przedwczesnego „zamknięcia się” organizacji i wielkiej sztywności w podejmowaniu decyzji.
Wymóg bezosobowości, podkreślony w opisie typu idealnego, również zakłada jednorodność środowiska. Jednostki w kontakcie ze zróżnicowanymi i zmiennymi zdarzeniami muszą odczuwać niepewność. Może być ona ograniczona przez nawiązywanie bliskich więzi nieformalnych w grupach koleżeńskich. W sytuacjach niejednorodnych przyczyni się to do zwiększenia sprawności organizacyjnej.
Na podstawie tych rozważań można poddać w dyskusję prawdziwość stwierdzenia Maxa Webera o bezwzględnej racjonalności organizacji spełniającej warunki typu idealnego. Organizacja taka miała swoje zalety w okresie wcześniejszym, gdy sprawność organizacyjna zależała od rutyny i doświadczenia pracowników, a środowisko organizacji było niezróżnicowane i stabilne. Warunki takie panowały w okresie rewolucji przemysłowej. Scentralizowana hierarchia władzy ułatwiała szybkie i skoordynowane działanie. Te warunki należą jednak już do zamierzchłej przeszłości.
Organizacja biurokratyczna okazała się niezdolna do absorpcji innego typu wiedzy niż wiedza oparta na doświadczeniu i rutynie. Próby wykorzystania wiedzy naukowej, poprzez tworzenie tzw. „komórek sztabowych”, prowadziły do ostrych konfliktów i napięć wewnętrznych. Przyczyną powstawania tych konfliktów jest struktura władzy biurokratycznej i sposób alokacji przywilejów, co sprzyja raczej biernemu wykonywaniu pleceń niż rozwijaniu samodzielności i kreatywności.
7