Gospodarka komunalna
Podstawowe pojęcia związane z gospodarką komunalną
Obszerna materia przedmiotu wymaga czasem szerszego wyjaśnienia pojęć i terminów tak, aby zawarte treści były jasne i czytelne. Treści tych terminów są często zmienne i łączą wiele sprzecznych ze sobą elementów; politycznych, gospodarczych, społecznych. Określenia są często mało precyzyjne i przeniesione na grunt prawa z nauk ekonomicznych.
Zastosowanie jednakowej terminologii oraz jej wyjaśnienie ułatwi zrozumienie tematyki związanej z realizacją zadań komunalnych:
GOSPODARKA KOMUNALNA - Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
GOSPODARKA KOMUNALNA - dział gospodarki narodowej, którego celem jest zaspakajanie materialno-bytowych potrzeb ludności miejskiej (komunikacja miejska, oczyszczanie miasta, wodociągi, gospodarka mieszkaniowa itp.).·Pojęciem gospodarka komunalna obejmuje się wszelkie działania, jakie podejmuje gmina, wykonując zadania własne, zmierzające do zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.
Infrastruktura - to podstawowe urządzenia, budynki i instytucje usługowe, których istnienie jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania gospodarki i społeczeństwa. Wyróżnia się infrastrukturę społeczną oraz techniczną. Słowo infrastruktura oznacza dosłownie "konstrukcja pod spodem".
MIENIE KOMUNALNE - to własność i inne prawa majątkowe należące do komunalnych osób prawnych. W związku z tym dokonuje się zwykle wyodrębnienia w pojęciu mienia komunalnego zakresu: przedmiotowego i podmiotowego.
Na zakres przedmiotowy składa się własność i inne prawa majątkowe. Przedmiotem własności są: nieruchomości rolne i leśne, nieruchomości przeznaczone do użytku publicznego (ulice, place, mosty, parki, zieleńce, siedziby urzędów), obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej (jednostki dostarczające wodę, elektryczność, gaz, zajmujące się wywozem śmieci, uzbrajaniem terenu, ochroną środowiska, komunikacją zbiorową), obiekty i urządzenia infrastruktury społecznej (szkoły, przedszkola, żłobki, szpitale, domy dla ubogich, łaźnie, amfiteatry, boiska, stadiony sportowe), kasy pożyczkowe i oszczędnościowo - pożyczkowe. Obok własności w skład mienia komunalnego wchodzą też inne prawa majątkowe, takie jak: użytkowanie wieczyste, ograniczone prawa rzeczowe, prawa obligacyjne i majątkowe prawa na dobrach niematerialnych. W skład mienia komunalnego wchodzą dodatkowo kwoty należne gminie z tytułu przede wszystkim podatków, opłat, subwencji, dotacji, nadwyżek budżetowych, spadków, zapisów, darowizn, i innych dochodów.
Zakres podmiotowy obejmuje wszystkie komunalne osoby prawne, czyli: gminę i inne gminne osoby prawne, czyli jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez gminę.
ZADANIA WŁASNE SAMORZĄDU - to te, które mają być wykonywane przez gminę samodzielnie, tzn. bez możliwości nieograniczonej ingerencji organów państwowych. Ingerencja tego rodzaju jest tylko dopuszczalna w formie nadzoru, polegającego na korygowaniu niezgodnych z prawem działań organów samorządu.
PRZEDSIĘBIORSTWO WODNO-KANALIZACYJNE - przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzenia ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność.
ZAKŁAD BUDŻETOWY -jest najwyżej zorganizowaną oraz najbardziej wyodrębnioną i samodzielną formą organizacyjną gospodarki pozabudżetowej. Prowadzi samodzielnie swoją działalność gospodarczą oraz finansową, nie posiadając osobowości prawnej. Jest silnie powiązany z budżetem jednostki samorządu terytorialnego, nadwyżka przychodów nad kosztami jest odprowadzana do budżetu, zaś niedobór pokrywany jest dotacjami z budżetu.
ODPADY KOMUNALNE - to stałe i ciekłe odpady powstające w gospodarstwach domowych, w obiektach użyteczności publicznej i obsługi ludności, w tym nieczystości gromadzone w zbiornikach bezodpływowych, porzucone wraki pojazdów mechanicznych oraz odpady uliczne, z wyjątkiem odpadów niebezpiecznych z zakładów opieki zdrowotnej i zakładów weterynaryjnych.
ZBIERANIE SELEKTYWNE - jest wymogiem ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001r. Jest to system oddzielnego zbierania dwóch lub więcej grup odpadów z podziałem według jasno określonych cech. Selektywną zbiórkę realizuje się za pomocą zestawu pojemników wyróżniających się barwą.
ZWIĄZEK MIĘDZYGMINNY - związek międzygminny cechuje przede wszystkim odrębna osobowość prawna. Wykonuje on zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, posiadając przy tym tyle praw i obowiązków, ile miały gminy w związku z wykonywaniem przekazanych mu zadań.
POROZUMIENIE MIĘDZYGMINNE - przejęcie przez jedną z gmin określonych zadań czy kompetencji innych gmin, które od chwili zawarcia porozumienia wykonują organy przejmującej zadania, jednak na koszt gmin przekazujących zadania.
DODATEK MIESZKANIOWY - jest szczególnym świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków za zajmowany lokal mieszkalny.
OPŁATA TARGOWA - uregulowana przepisami ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Dochody z niej płynące zasilają budżet gminy. Zobowiązanie z jej tytułu powstaje bez udziału organu podatkowego, w drodze wystąpienia okoliczności faktycznych.
REGULACJE PRAWNE DOTYCZĄCE ZADAŃ KOMUNALYCH
Polski ustawodawca w art.163 Konstytucji z 1997 r. wprowadził regulację, iż „Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych”. Oraz w art. 166 pkt.1 „Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne”.
Z normy tej można wnioskować, iż zadania publiczne niezastrzeżone na rzecz administracji rządowej przypadają samorządowi, o ile jednak kompetencje do realizacji tych zadań są klarownie rozdzielone pomiędzy te dwa podmioty.
Konkretyzacja powyższej normy nastąpiła w drodze regulacji ustawowej. Art.6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym zakres działania gminy przedstawił za pomocą swoistej klauzuli generalnej, wskazując, iż „Do zakresu działań gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów”.
Oznacza to uniwersalność zakresu działań własnych gminy, bowiem gmina nabyła możliwość wykonywania wszystkich zadań publicznych o znaczeniu lokalnym na swoim terenie, według swego swobodnego uznania, ograniczonego jedynie regulacjami zawartymi w ustawie. Wynika z tego, że gmina załatwia lokalne sprawy publiczne, które zostały ustawowo włączone do zakresu jej działania, a także te, których ustawy nie przekazały żadnemu podmiotowi.
Należy sobie zdawać sprawę ze względności i zmienności znaczenia pojęcia „sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym”. Podział ten pochodzi z okresu, kiedy tworzył się samorząd terytorialny, tj. około połowy XIX w. Zadania spełniane wtedy przez administrację publiczno-rządową i samorządową, były stosunkowo nieliczne. Ustalenie granic zadaniowych było, zatem proste. Nowoczesna interpretacja pojęcia „ sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym” musi uwzględniać jako punkt wyjścia bardzo skomplikowany podział pracy w administracji publicznej. Zadania własne gminy można podzielić na pewne kategorie, a mianowicie zadania z zakresu:
infrastruktury technicznej gminy (gminne drogi, ulice, mosty, place, wodociągi, kanalizacja, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych; utrzymanie czystości, utrzymanie urządzeń sanitarnych; wysypiska oraz utylizacja odpadów komunalnych; zaopatrzenie w energię elektryczną i cieplną; komunalne budownictwo mieszkaniowe; lokalny transport zbiorowy; targowiska i hale targowe; gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej oraz obiekty administracyjne);
infrastruktury społecznej (ochrona zdrowia, pomoc społeczna, oświata, kultura, kultura fizyczna);
porządku i bezpieczeństwa publicznego (organizacja ruchu drogowego, porządek publiczny, ochrona przeciw pożarowa, bezpieczeństwo sanitarne);
ładu przestrzennego i ekologicznego (planowanie przestrzenne, gospodarka terenami, ochrona środowiska).
Ustawa samorządowa w art.7, ust.1 wskazuje, iż, głównym zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty.
W szczególności zadania własne obejmują sprawy:
ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska,
gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną,
lokalnego transportu zbiorowego,
ochrony zdrowia,
pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,
komunalnego budownictwa mieszkaniowego,
oświaty, w tym szkół podstawowych, przedszkoli i innych placówek oświatowo wychowawczych,
kultury, w tym bibliotek komunalnych i innych placówek upowszechniania kultury,
kultury fizycznej, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
targowisk i hal targowych,
zieleni komunalnej i zadrzewień,
cmentarzy komunalnych,
porządku publicznego i ochrony przeciwpożarowej,
utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,
zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej,
Gmina wykonuje zadania własne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, na zasadach określonych przez ustawy, korzystając z samodzielności chronionej na drodze sądowej. Samodzielność zadaniowa gminy jest ustawowo ograniczona poprzez wprowadzenie instytucji obowiązkowych zadań własnych. Gmina nie może uchylić się od ich wykonania, jeśli tak stanowi ustawa. Zaspokojenie potrzeb publicznych nie może zależeć od swobodnej oceny aktualnego składu osobowego organów gminy. Przez wprowadzenie zadań obowiązkowych ustawodawca zabezpiecza ich realizację oraz zapewnia mieszkańcom gminy określony poziom zaspokojenia potrzeb publicznych. Jest to także gwarancja prawna równości ludzi wobec prawa, dążenie do równego dostępu do świadczeń w skali państwa, niezależnie od miejsca zamieszkania. Jest to oczywiście pewna tendencja, gdyż w praktyce występują jeszcze duże różnice, np. między gminami biednymi i bogatymi czy między gminami miejskimi a wiejskimi.
Ustawodawca dostrzegając narastającą tendencję do nadmiernego obarczania gmin nowymi, obowiązkowymi zadaniami własnymi, w nowelizacji ustawy o samorządzie terytorialnym z 29 września 1995r. wprowadził nowy ust.3 do art.7, który uzyskał brzmienie: „Przekazanie gminie, w drodze ustawy, nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji”.
Mając na uwadze oszczędne i racjonalne wykorzystanie środków publicznych, a także rozwój uczciwej konkurencji i jednocześnie zapobieganie korupcji, ustawodawca wprowadził daleko idącą reglamentację zachowań jednostek sektora publicznego. Nastąpiło to ustawą z dnia 10 czerwca 1994r. o zamówieniach publicznych. Wprowadzone ustawą rozwiązania polegają na ustanowieniu określonego reżimu przy wydatkowaniu środków finansowych głównie przez sektor publiczny na zakup rzeczy i dóbr oraz wykonywanie robót i usług. Celem tego reżimu jest przyjęcie najkorzystniejszych ofert, a finałem jest zawarcie umowy przez dysponenta środków publicznych z wybranych w określonym trybie oferentem (dostawcą, wykonawcą).
Przepisy ustawy o zamówieniach publicznych mają zastosowanie do wyłonienia podmiotu, któremu organy samorządowe w drodze umowy zamierzają powierzyć wykonanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej.
Sprawy z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków są zadaniami własnymi gminy. W celu wspólnego wykonywania tych zadań przez gminy, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy:
związku międzygminnego,
gminy wskazanej w porozumieniu miedzygminnym.
Gmina jest obowiązana zapewnić czystość i porządek na swoim terenie oraz stworzyć warunki niezbędne do ich utrzymania. Ustawa z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w art. 3 ust. 1 zalicza do tego typu działań:
tworzenie warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewnienie wykonywania tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych,
zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji, własnych lub wspólnych z innymi gminami, składowisk odpadów komunalnych i obiektów wykorzystywania lub unieszkodliwiania tych odpadów,
zapobieganie zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych przez: likwidację składowania odpadów w miejscach do tego nie przeznaczonych i przeciwdziałanie takiemu składowaniu, budowę i utrzymanie szaletów publicznych, ustawianie koszy ulicznych na odpady,
tworzenie warunków do selektywnej zbiórki, segregacji i składowania odpadów.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego „tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy”.
Obszar działania gminy w obrębie polityki mieszkaniowej obejmuje trzy podstawowe zagadnienia
uchwalanie wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy;
realizacja gospodarowania istniejącymi zasobami mieszkaniowymi;
procesy budownictwa mieszkaniowego.
Komunalne zasoby mieszkaniowe, stanowią poważne obciążenie budżetów gminy. W pierwszym rzędzie zależy ono od wielkości i stanu technicznego tychże zasobów. Dochody z tytułu czynszu za wynajem komunalnych lokali mieszkaniowych nie pokrywają w pełni wydatków samorządu na bieżące utrzymanie, naprawy, modernizacje i remonty gminnej substancji mieszkaniowej, zazwyczaj niedoinwestowanej już w chwili jej przejmowania przez władze lokalne w procesie komunalizacji.
Ustawa o gospodarce komunalnej
Leksykon Samorządu Terytorialnego. Pod redakcją Marka Chmaja. Oficyna Wydawnicza Graf-Punkt. Warszawa 1999r. str. 80.
Leksykon Samorządu Terytorialnego. Pod redakcją Marka Chmaja. Oficyna Wydawnicza Graf-Punkt. Warszawa 1999r. str. 115.
Leksykon Samorządu Terytorialnego. Pod redakcją Marka Chmaja. Oficyna Wydawnicza Graf-Punkt. Warszawa 1999r. str. 319.
Prawo Gospodarki Komunalnej. Krzysztof Byjoch, Sylwester Redeł. Wdawnictwa Prawnicze PWN. Warszawa 2000r.str. 112.
Z. Leoński „Samorząd terytorialny w RP”. Warszawa 1998.
Z. Leoński „Samorząd terytorialny w RP”. Warszawa 1998.