Problematyka ochrony informacji niejawnych w Polsce.
Wolność dostępu do informacji.
Mariusz POLOK
Kontakt obywateli z organami władzy państwowej czy samorządowej postrzegany jest głównie przez pryzmat przepływu informacji. Należy zauważyć, że fundamentem każdego demokratycznego państwa jest dostęp obywateli do informacji oraz możliwość ich przetwarzania czy rozpowszechniania.
W rzeczywistości prawnej naszego państwa podstawowe znaczenie w tym zakresie ma konstytucja, w której zapisy na temat wolności dostępu do informacji znajdziemy w trzech miejscach. Jest to fakt o tyle ważny, iż w ten oto sposób zagwarantowano obywatelom możliwość sprawowania kontroli społecznej nad życiem publicznym.
Pierwszy zapis znajdziemy w rozdziale „Wolności i prawa osobiste”. Art. 54 ust.1 mówi: „Zapewnia się każdemu wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji”.
Wyraża on wolę społeczeństwa do tworzenia porządku prawnego szanującego wolność człowieka. Dawno minęły już czasy, gdy cenzura dbała o „właściwy” odbiór społeczny przekazywanych informacji. Teraz jednak o wiele bardziej istotnym wydaje się być cel przekazywania informacji. Chociaż szeroko rozumiane media, bez wątpienia, mają bardzo wielkie znaczenie w kreowaniu odbioru informacji, to jednak nikt nie może zarzucić, że nie jest możliwe szybkie dotarcie do informacji obiektywnej i wielopłaszczyznowej. W Polsce możliwości takie gwarantuje ustawa z 26 stycznia 1984 roku prawo prasowe1, która w art.1 mówi: „Prasa, zgodnie z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, korzysta z wolności wypowiedzi i urzeczywistnia prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej.” Przepisy prawa prasowego realizują więc w pełni postanowienia Konstytucji.
Polska ustawa zasadnicza zawiera bardzo istotne zapisy dla tej problematyki jak w rozdziale „Wolności i prawa polityczne”, w którym podkreślono raz jeszcze wolność dostępu do informacji. Art. 61 mówi:
„1.Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
2. Prawo do uzyskiwania informacji oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.
3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust.1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.”
Przepisy te mają kluczowe znaczenie dla zrozumienia charakteru tego prawa. Jest ono bowiem powszechne, ale może podlegać ograniczeniom z w/w powodów.
Art. 74.2 w rozdziale „Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne” zapewnia, iż „ każdy ma prawo do informacji o stanie środowiska”, co jest jak gdyby konsekwencją zapisów art. 61 Konstytucji.
Wszystkie w/w wymienione postanowienia respektują wolność dostępu do informacji, a przejawy reglamentacji prawnej uzyskały status odstępstwa od zasady. Wolność dostępu do informacji może jednak zostać ograniczona ze względu na wspomniane już wyżej okoliczności. Wprowadzenie do ustawy zasadniczej takiej możliwości powoduje, że można wyróżnić dwojakiego rodzaju informacje:
a) prawnie chronione
b) nie podlegające ochronie
Podział ten jest o tyle istotny, iż pozwala dogłębnie zbadać przyczyny reglamentacji wolności, mającej tak istotne znaczenie dla funkcjonowania demokratycznego państwa. Nie jest wskazane, aby w sposób nieograniczony pozbawiać możliwości uzyskania informacji. Wszystkie praktycznie źródła prawa dopuszczają jednak dwojakiego rodzaju ograniczenia:
a) ze względu na dobro powszechne (np. bezpieczeństwo państwa)
b) ze względu na dobro innej jednostki (ujawnienie takiej informacji może mieć wpływ na prawa lub obowiązki innych -np. dobra osobiste)
W wypadku próby reglamentacji tego prawa musimy zadać więc sobie pytanie o celowość takiego działania. Gdy istnieje jednak uzasadnienie i podstawa prawna ustawodawca podejmuje decyzję o ograniczeniu lub raczej o dopuszczeniu poszczególnych grup ludzi do pewnego rodzaju informacji.
W 1766 roku Szwecja ustawą konstytucyjną o wolności prasy znosiła cenzurę i zagwarantowała prawo do rozpowszechniania faktów i opinii oraz dostępu do dokumentów pozostających w posiadaniu władz, nikt nie przypuszczał, że wolność słowa i dostęp do informacji stanie się standardem w państwach demokratycznych, a zapisy o powszechności dostępu do informacji znajdą się prawie we wszystkich podstawowych aktach prawnych na świecie.
XX wiek jest okresem w historii, który charakteryzuje się rozwojem myśli wolnościowych (wręcz liberalistycznych), a zasadniczą rolę w procesie upowszechniania tych idei odegrała uchwalona 4 listopada 1950 roku w Rzymie Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Członkowie Rady Europy-Rządy Państw-Sygnatariuszy, powołując się na Powszechną Deklarację Praw Człowieka, sporządzili dokument, który ich zdaniem miał zapewnić każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności. Art. 10 tej deklaracji stwierdzał, iż „Każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to ma obejmować wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe[...]. Korzystanie jednak z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego, ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej.”
Istotne znaczenie dla upowszechniania wolności informacyjnej miał także Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, uchwalony 16 grudnia 1966 roku, który w art. 19.2 stanowi, że „Każdy ma prawo do wyrażania opinii; prawo to obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe[...]. Realizacja tego prawa może być ograniczona jedynie ze względu na poszanowanie dobrego imienia innych oraz ochrony bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego albo zdrowia lub moralności publicznej.”
Polska aspirująca do grona państw respektujących zasady wolności dostępu do informacji, wciąż jednak nie posiada ustawy (z wyjątkiem zapisów Konstytucji i ratyfikowanych aktów prawa międzynarodowego) gwarantującej wolność informacji.
Kolejne grupy parlamentarne nie zdołały zadbać o solidne podstawy prawne, dające możliwość poszanowania tego bądź co bądź konstytucyjnego prawa.
Czesi, którzy podobnie jak Polacy przechodzą okres transformacji, od 1 stycznia 2000 roku uzyskali prawo gwarantujące wszystkim obywatelom dostęp do informacji. Urzędy i Instytucje będą musiały odpowiedzieć każdemu lub wyszukać informację dla każdego, kto o to poprosi, za co będzie można pobierać opłaty, a od 2001 roku w każdym czeskim urzędzie obowiązywać będzie cennik usług informacyjnych. Powszechnym dostępem do informacji jednak nie zostaną nadal objęte te dotyczące tajemnicy handlowej, sytuacji majątkowej (konta) toczących się postępowań sądowych, pracy służb specjalnych i wyników inspekcji przeprowadzanych przez Najwyższy Urząd Kontroli2.
Dziwnym faktem jest, że Polska nie naśladuje tym razem Stanów Zjednoczonych, gdzie już w 1966 roku uchwalono ustawę o wolności informacji (Freedom of Information Act)3. Wydaje się, że kraj nasz daleki jest od bardzo liberalnie pojmowanego w USA prawa do informacji.
Teraz, gdy w 1995 roku Międzynarodowe Centrum przeciw Cenzurze (tzw. Paragraf XIX-nazwany tak od przepisu Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych dotyczącego tej tematyki), organizacja z siedzibą w Londynie ogłosiła tzw. Zasady Johannesburskie (przyjęte na konferencji w Johannesburgu w RPA) wydaje się wręcz sprawą honoru uchwalenie ustawy o dostępie do informacji. Podpisy na tym dokumencie złożyli wybitni prawnicy z kilkunastu krajów, związanych m.in. ze środowiskami uniwersyteckimi, instytucjami międzynarodowymi, takimi jak Centrum Praw Człowieka ONZ w Genewie, Human Rights Watch w USA czy Amnesty International. Jak wiadomo prace nad polską ustawą trwają. Wcześniej jednak istniał już projekt ustawy o dostępie obywateli do informacji przygotowany przez Unię Pracy z 1997 roku, a także projekt, który pojawił się ostatnio, a przygotowany został przez Centrum im. Adama Smitha, opracowany pod kierunkiem Jana Stefanowicza, dr Władysława Kuleszy i prof. Zbigniewa Cieślaka oraz jednego z fundatorów Centrum im. Adama Smitha - Andrzeja Sadowskiego.
Oczekując na stosowne przepisy odnośnie wolności dostępu do informacji, należy wymagać aby akt ten spełniał wszystkie oczekiwania związane z jawnością informacji publicznej, a ograniczenia były tworzone w oparciu o standardy międzynarodowe. W Polsce wprowadzono dwa akty prawne ograniczające dostęp do szczególnego rodzaju informacji, które swym poziomem legislacyjnym (pomimo niedociągnięć) nie odbiegają od ustawodawstwa europejskiego. Akty te to: ustawa o ochronie informacji niejawnych z 1999 roku i ustawa o ochronie danych osobowych z 1997 roku. Nie da się ukryć, że rola informacji we współczesnym państwie stale wzrasta, a dostęp do informacji, środków ich gromadzenia zyskał rangę jednej z głównych determinant skutecznego działania w różnych dziedzinach życia4. Nie wszystkie jednak informacje są na „sprzedaż” i to właśnie jest niezwykle istotne.
Wolność dostępu do informacji, jak już wyżej wspomniano ma charakter konstytucyjny. Niewątpliwą więc wolą narodu jest poszanowanie jej. Dążąc do do wykształcenia w Polsce dojrzałej demokracji nie zapominajmy, że to właśnie wolność determinuje rozwój społeczny i kształtuje świadomość dojrzałego społeczeństwa. Trudno jest wolność osiągnąć, znacznie jednak trudniej jest tę wolność dobrze wykorzystać. Musimy sami ocenić wagę problemu i zdefiniować granice pomiędzy swobodą dostępu do informacji, a ochroną informacji przed nieupoważnionym dostępem.
Przypisy:
Por. Ustawa z dn. 26.01.1984r. Prawo prasowe, Dz.U. z 1984r. nr 5, poz. 24 z licznymi zmianami,
Por. Barbara Sierszuła, Informacje na sprzedaż, Rzeczpospolita nr 305 z 31.12.1999r.,
Por. Ignacy Rutkiewicz, Dlaczego nie naśladujemy Ameryki? Państwo obywatelskie i wolność informacji, Tygodnik Powszechny z 20.II.2000r.,
Por. R. Szałowski, Prawna ochrona informacji niejawnych i danych osobowych, Warszawa 2000r, s. 11
Bibliografia:
1. Konstytucja z 2.IV.1997 r., Dz.U. z 1997r., nr 78, poz. 483,
2. Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Dz.U. z 1993r., nr 61, poz. 284,
3. Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, Dz.U. z 1977r., nr 38, poz. 167,
4. Barbara Sierszuła, Informacje na sprzedaż, Rzeczpospolita nr 305 z 31.12.1999r.,
5. Ignacy Rutkiewicz, Dlaczego nie naśladujemy Ameryki? Państwo obywatelskie i wolność informacji, Tygodnik Powszechny z 20.II.2000,
6. Ryszard Szałowski, Prawna ochrona informacji niejawnych i danych osobowych,
Warszawa 2000r,
7. Projekt ustawy Unii Pracy o dostępie obywateli do informacji,
8. Projekt ustawy o dostępie do informacji publicznej-przygotowany przez Centrum Adama Smitha
9. Barbara Kudrycka, Stefan Iwanowski, Prawo do informacji o działaniach organów administracji publicznej, Państwo i Prawo, 1999r., nr 8