Wpływ Prezydenta na politykę

zagraniczną RP na wybranych przykładach

Autorzy:

Katarzyna Semczuk

Jan Gąska

1.Wstęp

1.1. Ogólna geneza słowa „prezydent”

Słowo „prezydent” pochodzi z języka łacińskiego, gdzie „praesidere” znaczy „ochraniać”, „stać na czele”, „rozkazywać”. Prezydent jako jednoosobowa głowa państwa pojawił się w Stanach Zjednoczonych w 1787 roku, we Francji w 1848 roku i ponownie w 1875 roku, w Niemczech w 1919 roku, we Włoszech w 1947, w Rosji - w 1990 roku. W Polsce natomiast urząd prezydenta Rzeczpospolitej ustanowiony został przez Konstytucję Marcową z 17.03.1921 roku, a utrzymany przez Konstytucję Kwietniową z 23.04.1935 roku. W latach 1952-1989 urząd prezydenta w Polsce nie istniał. O powrocie do tej formy sprawowania władzy zadecydowały ustalenia Okrągłego Stołu, w wyniku których w kwietniu 1989 znowelizowano Konstytucję PRL. Warto też wspomnieć, że w latach 1939 - 90 istniał urząd prezydenta na emigracji, który do 1945 roku uznawany był na arenie międzynarodowej.

1.2. Prezydent jako organ ogólnego kierownictwa w różnych sferach

Funkcja najwyższej reprezentacji państwa jest zazwyczaj automatycznie kojarzona z instytucją prezydenta, stąd przecież prezydent nazywany bywa „głową państwa”. Z życia politycznego, znane jest hasło używane w kampanii prezydenckiej: „Prezydent wszystkich Polaków.”. Chcąc zatem wyjaśnić istotę pojęcia głowy państwa należy zwrócić uwagę, że będzie to organ jedno- bądź wieloosobowy, na którym spoczywa obowiązek reprezentowania państwa w stosunkach międzynarodowych oraz reprezentowania władzy wobec społeczeństwa. Funkcja reprezentacyjna będzie mieć zatem charakter zarówno wewnętrzny, jak i zewnętrzny. W naszej prezentacji zajmiemy się głównie tym zewnętrznym wymiarem prezydentury.

1.3. Rozległe uprawnienia prezydenta, przyznane mu przez Konstytucję RP

Konstytucyjne uprawnienia prezydenta możemy podzielić na uprawnienia w stosunku do: władzy ustawodawczej, Rady Ministrów, władzy sądowniczej, a także inne, służące arbitrażowi politycznemu i równoważeniu władz. W ramach kompetencji w stosunku do władzy ustawodawczej prezydent może wpływać na tok pracy parlamentu, gdyż to właśnie on zwołuje wybory do Sejmu i Senatu, zwołuje pierwsze posiedzenie każdej z izb, może także skrócić kadencję. O ile dwa pierwsze uprawnienia mają charakter wyłącznie techniczny, o tyle groźba skrócenia kadencji może stanowić istotną siłę oddziaływania na parlament.

Kompetencje w stosunku do władzy ustawodawczej dotyczą podpisywania ustaw, a także prawo inicjatywy ustawodawczej czy występowania z orędziem do parlamentu. Prawa te niestety nie były często wykorzystywane przez prezydenta Kwaśniewskiego.

Kompetencje w stosunku do Rady Ministrów obejmują prawo powoływania Rządu i dokonywanie zmian w jego składzie. Choć jest to rola wyłącznie formalna świadczy o wysokiej pozycji prezydenta w systemie ustrojowym Rzeczpospolitej. Prezydent przyjmuje również dymisję Rady Ministrów w przypadku stosownego wniosku. Może on zwołać również Radę Gabinetową, czyli wspólne zgromadzenie Rady Ministrów i Prezydenta, która jednakże nie może podejmować wiążących decyzji.

Kompetencje w stosunku do władzy sądowniczej są z natury ograniczone - nie może w żaden sposób wpływać na pracę sądów, a jego uprawnienia są głównie organizacyjne:

• Powołuje sędziów wszystkich sądów na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa

• Powołuje organy kierownicze w naczelnych instytucjach władzy sądowniczej

Prezydent ma również inne uprawnienia, niewiążące się bezpośrednio z innymi organami państwa. Jest to prawo do przedłożenia Sejmowi projektu ustawy o zmianie Konstytucji, a także prawo do zwołania referendum w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa.

Kompetencje prezydenta jako głowy państwa obejmują szereg uprawnień o charakterze formalnym, które mogą stać się narzędziem wywoływania wpływu na politykę zagraniczną - szczegółowo omówimy to w dalszej części wykładu. Są to m.in:

• Prawo do wypowiadania i ratyfikowania umów międzynarodowych (z obowiązkiem powiadamiania o tym Sejmu i Senatu).

• Prawo do mianowania i odwoływania pełnomocnych przedstawicieli Rzeczpospolitej przy innych Państwach i organizacjach międzynarodowych oraz przyjmowania listów uwierzytelniających i odwołujących akredytowanych przy nim przedstawicieli dyplomatycznych innych państw i organizacji międzynarodowych

Innymi kompetencjami, dotyczącymi spraw obronności Państwa są przede wszystkim zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi, które wiąże się z prawem do mianowania wysokich przedstawicieli w wojsku zarówno na czas pokoju, jak w czasie wojny, a także zarządza częściową lub powszechną mobilizację. Prezydent może także ogłosić stan wojny, jeśli Sejm nie może się zebrać na posiedzenie. Kompetencje w zakresie bezpieczeństwa państwa zarezerwowane są na sytuacje wyjątkowe; w przypadku stanu wojny lub stanu wyjątkowego prezydent zyskuje szczególne uprawnienia do kierowania państwem.

2. Narzędzia wywierania wpływu na politykę zagraniczną

2.1. Ratyfikowanie i wypowiadanie umów międzynarodowych

Prawo prezydenta do wypowiadania i ratyfikowania umów międzynarodowych. Ratyfikacja jest ostatecznym potwierdzeniem przyjęcia przez Polskę pewnego aktu międzynarodowego i dlatego jest zdziałana przez najwyższego przedstawiciela RP. Należy tu jednak rozróżnić ratyfikację umów od ich zawierania - ta druga czynność leży w kompetencjach rządu. Ponadto Rada Ministrów zawiera i wypowiada umowy międzynarodowe nie wymagające ratyfikacji. Między konstytucjonalistami toczy się spór, czy prezydent może odmówić ratyfikowania traktatu zawartego uprzednio przez Radę Ministrów. Jest jednak możliwe opóźnienie tego procesu lub skierowanie umowy międzynarodowej do Trybunału Konstytucyjnego - prezydent prowadzi więc w ten sposób kontrolę polityki zagranicznej rządu.

2.2. Prawo do mianowania i odwoływania ambasadorów przy innych państwach i organizacjach międzynarodowych

Bardzo ważnym komponentem władzy prezydenta jest prawo czynnej i biernej legacji, czyli powoływania polskich przedstawicieli dyplomatycznych w innych krajach lub przy organizacjach międzynarodowych a także przyjmowania przedstawicieli dyplomatycznych innych państw (organizacji międzynarodowych). Jeżeli chodzi o powoływanie ambasadorów prezydent jest niejako ograniczony, gdyż robi to na wniosek ministra spraw zagranicznych, który sam proponuje odpowiedniego kandydata, opiniowanego następnie przez Komisję Spraw Zagranicznych Sejmu RP. W pierwszych latach obowiązywania Konstytucji z 1997 roku miał miejsce istotny spór między Aleksandrem Kwaśniewskim, a ówczesnym ministrem spraw zagranicznych - Bronisławem Geremkiem, który dotyczył tego czy prezydent tylko potwierdza decyzję odpowiedniego ministra, czy też może odmówić mianowania ambasadora. Niezgodność ta zapoczątkowała debatę czy dyplomata ma prowadzić politykę zagraniczną rządu za granicą, czy też jest tylko przedstawicielem prezydenta. Wyciągnięto wniosek, że głowa państwa powininna budować stosunki z innymi z innymi podmiotami areny międzynarodowej we współpracy z Radą Ministrów - w związku z tym kandydat na przedstawiciela Rzeczpospolitej przy innym kraju powinien akceptowany być również przez najwyższego reprezentanta państwa.

3. Wpływ prezydenta na politykę zagraniczną, jako najwyższego reprezentanta RP na wybranych przykładach

3.1. Składanie wizyt w innych krajach i przyjmowanie przywódców innych państw

Pierwszym, i zapewne najważniejszym aspektem reprezentacyjnej funkcji prezydenta składane przezeń wizyty w innych krajach. Odwiedza on inne podmioty niejako w imieniu całego aparatu państwowego. Postrzegany jest on jako inspirator polityki zagranicznej, składając wizyty w poszczególnych państwach, pokazuje, co jest dla Polski ważne, buduje międzynarodowe partnerstwo i współpracę. Mniej lub bardziej formalnie wskazuje kierunki rozwoju i najważniejsze cele polityki zagranicznej. Bardzo aktywne zaangażowanie w politykę zagraniczną jest immanentną cechą wszystkich trzech prezydentur III Rzeczpospolitej. Stawało się to powodem kontrowersji w kraju, jak wtedy, gdy Aleksander Kwaśniewski skorzystał ze słynnej ukraińskiej gościnności w czasie wizyty w Charkowie.

Podobnie rzecz ma się, gdy para prezydencka przyjmuje wizyty głów innych państw. Sposób ich traktowania, kwestie o których prezydent RP rozmawia z przywódcami innych nacji w znaczącym stopniu wpływają na kształt polskiej polityki zagranicznej.

3.2. Wypowiedzi na forum międzynarodowym

Wypowiedzi na forum międzynarodowym znacząco zmieniają pozycję Polski w Europie, pokazują kierunek naszej polityki zagranicznej, a także umożliwiają kształtowanie stosunków Polski z sąsiadami. Prezydent w imieniu całego aparatu państwowego tworzy przyjacielskie relacje z sąsiadami na polu politycznym. Przykładem może być wypowiedź Aleksandra Kwaśniewskiego w czasie otwarcia cmentarza Orląt we Lwowie, która dobitnie pokazuje jak ważne są wypowiedzi na forum międzynarodowym dla kształtowania wzajemnych stosunków z innymi krajami.

3.3. Prowadzenie rozmów i negocjacji (podtrzymanie stosunków z innymi państwami)

Rolę rozmów, negocjacji i mediacji w innych krajach doskonale pokazuje rola naszego prezydenta w czasie pomarańczowej rewolucji na Ukrainie. Rozmowy między prezydentem Kuczmą, Juszczenką i Kwaśniewskim przyniosły wymierny rezultat w postaci wzmocnienia pozycji Polski na arenia międzynarodowej, gdyż cała Europa mogła zaobserwować, jak to właśnie nasz prezydent wpływa na sytuację polityczną na Ukrainie. Zwróciło to uwagę Europy na wschód i wyraźnie wskazało sposób działania Polaków na wschodzie. Bardzo znaczący gest Aleksandra Kwaśniewskiego zyskał aprobatę międzynarodowych polityków, którzy zaczęli liczyć się ze zdaniem naszego kraju.

3.4. Podpisywanie apeli, deklaracji, komunikatów

Jest to również bardzo ważne narzędzie wywierania wpływu na politykę zagraniczną. Podpisanie przez prezydenta jakiegoś apelu czy deklaracji powoduje zwrócenie uwagi środowiska międzynarodowego na konkretny problem, który trzeba rozwiązać. Pozwala to również pokazać ogólne wytyczne dla polityki zagranicznej rządu.

4. Kompetencje prezydenta w zakresie polityki zagranicznej w innych państwach europejskich

4.1. Pozycja prezydenta w dziedzinie spraw zagranicznych pochodną jego pozycji ustrojowej

Kompetencje prezydenta w zakresie polityki zagranicznej są w naturalny sposób pochodną jego pozycji ustrojowej. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której prezydent mając niską pozycję ustrojową posiada szerokie kompetencje w zakresie polityki zagranicznej - powodowałoby to niespójność w państwie i oderwanie polityki zagranicznej od wewnętrznych problemów. Dlatego też w krajach, w których prezydent ma małe uprawnienia dotyczące polityki wewnętrznej, nie może zasadniczo wpływać na kształt polityki zagranicznej. Oczywiście, ze względu funkcję reprezentacyjną prerogatywy prezydenta w zakresie polityki zagranicznej są większe niż w polityce wewnętrznej; rozdźwięk ten nie może być jednak zbyt duży ze względu na wspomnianą wcześniej spójność państwa.

4.2. Forma wzajemnych relacji między prezydentem, a rządem

Jeżeli chodzi o formę wzajemnych relacji między prezydentem, a rządem występują 3 modele:

• Przewaga prezydenta

• Przewaga rządu

• Względna równowaga

Wpływ prezydenta na politykę zagraniczną w oczywisty sposób zależy od sposobu kształtowania się wymienionej relacji. W różnych krajach kształtuje się ona inaczej, co powoduje różnice we wpływie, jaki prezydent może wywierać na politykę zagraniczną poszczególnych państw.

4.3. Dwojaki charakter roli prezydenta w kształtowaniu polityki zagranicznej

Rola prezydenta w kształtowaniu stosunków zagranicznych może mieć charakter dwojaki:

• Prezydent jest szefem polityki zagranicznej

• Prezydent pełni wyłącznie funkcje ceremonialne

4.4. Analiza instytucji prezydenta w wybranych krajach Unii Europejskiej

W poszczególnych krajach Unii Europejskiej prezydent odgrywa różną rolę - we Francji polityka zagraniczna jest domeną właśnie prezydenta. Podobną rolę instytucja ta odgrywa w Konstytucji Rosji, Ukrainy i w mniejszym stopniu - Litwy.

Właśnie na Litwie prezydent rozstrzyga ważniejsze problemy polityki zagranicznej i ją prowadzi. Musi jednak współpracować w tym zakresie z rządem , gdyż to właśnie Rada Ministrów nawiązuje stosunki dyplomatyczne i podtrzymuje więzi z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi. Prezydent jest więc niejako zobligowany do współpracy z rządem w zakresie stosunków zagranicznych.

We Francji prezydent odgrywa istotną rolę w kształtowaniu polityki zagranicznej. O ile prerogatywa ratyfikowania traktatów należy do typowych kompetencji prezydenta, o tyle prawo prezydenta V Republiki do prowadzenia rokowań nad umowami międzynarodowymi, podlegającymi ratyfikacji oraz wymóg, by był on informowany o wszelkich rokowaniach, zmierzajacych do zawarcia umowy międzynarodowej zapewnia mu uprzywilejowaną pozycję i możliwość bezpośreniego wpływu na rozwój międzynarodowych stosunków Francji. Prezydent Francji musi jednak współpracować z premierem w zakresie polityki zagranicznej.

W Finlandii to właśnie prezydent sprawuje kierownictwo w dziedzinie spraw zagranicznych i jest moderatorem polityki zagranicznej. Umowy, które wchodzą w zakres kompetencji ustawodawczych, a także inne, o których mowa w konstytucji muszą zostać ratyfikowane przez parlament. W sprawach wojny i pokoju prezydent podejmuje decyzje za zgodą parlamentu. Najważniejsze decyzje o znaczeniu strategicznym w dziedzinie polityki zagranicznej prezydent podejmuje samodzielnie, ale bieżąca polityka zagraniczna jest domeną premiera i urzędującego ministra.

W pozostałych krajach Unii uprawnienia prezydenta są mniejsze. W Czechach, prezydent zawiera i ratyfikuje umowy międzynarodowe, jest to jednak uprawnienie wykonywane z kontrasygnatą. Ponadto prezydent może te uprawnienia przenieść na rząd lub jego członków.

Na Słowacji prezydent również zawiera i ratyfikuje umowy międzynarodowe, jednak w Konstytucji zostało wyraźnie zaznaczone, które wymagają kontrasygnaty Rady Narodowej, a które nie. Do tej pierwszej grupy zaliczono międzynarodowe umowy polityczne, umowy gospodarcze o szczególnym znaczeniu, a także inne, szczegółowo określone przez ustawę. Zawieranie umów, dla których nie jest wymagana zgoda Rady Politycznej, stanowi wyłączną kompetencję prezydenta; może on jednak powierzyć ich zawarcie rządowi.

Prezydent Węgier zawiera umowy międzynarodowe w imieniu państwa, ale jeżeli przedmiot umowy zawiera kompetencje, należące do władzy ustawodawczej, musi uzyskać zgodę Zgromadzenia Narodowego.

W Estonii prezydent podpisuje listy ratyfikacyjne, ale to właśnie parlament ratyfikuje i wypowiada umowy zmieniające granice państwa, mające wpływ na tamtejsze prawodastwo, dotyczące przyłączenia się lub wystąpienia z sojuszy międzynarodowych i te które mają wpływ na finanse państwa. Konstytucja wskazuje na rząd, jako na podmiot, który prowadzi politykę zagraniczną.

Na Łotwie prezydent realizuje decyzje Sejmu, dotyczące polityki zagranicznej, natomiast na Litwie prezydent podpisuje umowy i przedkłada je do ratyfikacji Sejmowi, i to właśnie Sejm wypowiada umowy międzynarodowe.

W Irlandii wpływ prezydenta na politykę zagraniczną jest czysto iluzoryczny, gdyż przyjmuje tylko listy uwierzytelniające od przedstawicieli innych państw, oraz za zgodą rządu dokonuje akredytacji ambasadorów Irlandii za granicą. Reprezentuje też kraj w trakcie oficjalnych podróży zagranicznych. Konstytucja jednak nie przewiduje specjalnych uprawnień prezydenta na wypadek stanu wojny czy stanu wyjątkowego.

We Włoszech prezydent ratyfikuje umowy międzynarodowe, czasami jest jednak wymagana do tego uprzedna akceptacja obu izb parlamentu.

W Niemczech prezydent reprezentuje państwo w stosunkach zewnętrznych - przyjmuje i mianuje w jego imieniu ambasadorów i posłów - zawiera traktaty i umowy międzynarodowe. Ważniejsze kwestie dotyczące polityki zagranicznej muszą być z nim konsultowane. Oczywistym jest, że wszystkie umowy, zawierane przez prezydenta, muszą być podpisane również przez kanclerza lub właściwego ministra - wynika stąd, że faktyczny wpływ prezydenta na politykę zagraniczną jest znikomy - jest on tylko organem, przez który rząd prowadzi swoją politykę, akceptowaną przez parlament. Prezydent nie inicjuje umów z innymi państwami, tylko mianuje pełnomocników, którzy je negocjują i umowy te ratyfikuje. Prezydent składa i przyjmuje wiążące oświadczenia i nawiązaniu bądź zerwaniu stosunków dyplomatycznych i zawarciu umów międzynarodowych. Może również składać wizyty w innych krajach i uczestniczyć w konferencjach międzynarodowych.

Reasumując, prerogatywy prezydenta w różnych krajach są pochodną jego pozycji ustrojowej, tradycji i innych czynników. Zróżnicowanie pozycji prezydenta w różnych krajach pokazuje różnorodność systemów rządów w krajach Europy.

5. Zakończenie

Reasumując, prezydent jest organem, posiadającym szczególne funkcje i zadania ustrojowe i zdecydowana większość współczesnych szefów państw aktywnie uczestniczy w prowadzeniu polityki zagranicznej. Omówione przykłady prezydentur państw Unii ukazują różne style kierowania państwem, a przede wszystkim zróżnicowany zakres oddziaływania prezydentów na politykę zagraniczną. Jest to o tyle ważne, gdyż modele prezydentur są ściśle powiązane z systemami ustrojowymi, tradycjami demokratycznymi oraz osobowością pełniącego funkcję.

W zakończeniu chcielibyśmy przywołać refleksję, jaka nasunęła nam się podczas przygotowywania niniejszej prezentacji. Dotyczy ona przyszłości prezydentur europejskich w kontekście postępującej integracji politycznej i gospodarczej w ramch organizacji międzynarodowych. Zastanawialiśmy się, czy Polska i inne państwa Unii Europejskiej nie staną się w bliższej lub dalszej perspektywie częścią europejskiego superpaństwa o federalnej lub unitarnej strukturze. Czy nie spowoduje to zaniku narodowych ustrojów i instytucji politycznych? W bliskiej perspektywie nie widać takiego zagrożenia, negatywnie na powyższe pytanie odpowiada bowiem nawet traktat konstytucyjny Unii Europejskiej. Rola prezydenta, jako najwyższego przedstawiciela państwa i strażnika niepodległości - tak jasno akcentowana przez ustawy zasadnicze Polski i innych państw regionu - wydaje się niezagrożona. Można powiedzieć więcej - w procesie integracji jeszcze wyraźniej jawić się będzie wyjątkowa pozycja prezydenta, jako reprezentanta państwa i symbolu narodu - politycznej wspólnoty wszystkich obywateli.

---