Dokonujące się zmiany strukturalne w naszym kraju związane z przejściem na gospodarkę rynkową spowodowały wystąpienie zjawiska bezrobocia. Bezrobocie najczęściej rozumie się jako zjawisko społeczne polegające na braku pracy zarobkowej dla osób zdolnych do pracy i poszukujących jej. Zjawisko to spowodowało powstanie zupełnie nowej sytuacji w gospodarce naszego państwa oraz w życiu wielu rodzin. Problem ten można rozpatrywać w dwóch aspektach: pozytywnym i negatywnym. Najczęściej jednostka ocenia brak pracy jako zjawisko negatywne, zwłaszcza, gdy pozostaje długo bez pracy. W tej sytuacji bezrobotny ma kłopoty materialne i negatywne przeżycia psychiczne.
Materialne skutki bezrobocia polegają przede wszystkim na obniżeniu dotychczasowego standardu życia bezrobotnego i jego rodziny, a często na ograniczeniu możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb. Natomiast psychologiczne następstwa braku pracy mogą objawiać się w postaci wzrostu napięcia psychicznego, negatywnej samooceny, w apatii, alkoholizmie, narkomanii i izolacji społecznej. Bezrobocie może być przyczyną zakłócenia funkcjonowania rodziny, np. narastanie konfliktów rodzinnych. Jako zjawisko społeczne może zaś wywołać napięcia społeczne, naruszać poczucie bezpieczeństwa społeczeństwa oraz powodować wzrost zachowań patologicznych.
Można wyróżnić trzy teorie bezrobocia:
Keynowska teoria bezrobocia - teoria ta wiąże się z myślą szkoły neoklasycznej, a w szczególności dotyczy nie rozwiązanej do tej pory kwestii pełnego zatrudnienia. Keynes kwestionował prawo Saya (wszelka podaż produktów jest jednocześnie popytem na inne produkty. Według Keynesa należy tworzyć warunki do zwiększenia popytu na dobra i usługi poprzez możliwie jak najszersze zatrudnienie, aby tym samym umożliwić ludziom konsumowanie tych dóbr i usług za zarobione pieniądze. Nie zwiększając popytu na pracę, można się było spodziewa, że stan niepełnego zatrudnienia będzie trwał bardzo długo. Państwo aby zwiększyć ten popyt powinno:
drogą bezpośrednią interweniować w gospodarkę,
zmniejszać podatki i tym samym podnosić finansowe możliwości społeczeństwa w nabywaniu dóbr i usług,
kontrolować rynek pieniężny poprzez zmniejszenie stopy procentowej i tym samym osiągać wzrost inwestycji.
Polityka oparta na powyższej teorii była realizowana w zasadniczych swych tezach w latach 1945-1976.
Nowa klasyczna ekonomia - teoria bezrobocia - twórcy tej teorii (m.in. J. F. Muth, R. Lucas, T. J. Sargent przyjęli tezę, iż rynek działa doskonale, z tego też punktu widzenia bezrobocie nie może istnieć. Jeśli natomiast rzeczywiście występuje, jest to rezultatem ingerencji czynników zewnętrznych w funkcjonowaniu rynku. Tymi czynnikami mogą być zasiłki i ubezpieczenia dla bezrobotnych orz działalność związków zawodowych. Państwo powinno stosować politykę nieintegrowania i pozostawić stan rzeczy własnej, naturalnej regulacji lub też podejmować działania mające uwolnić rynek od owych czynników zewnętrznych, destabilizujących jego równowagę. Rynek pracy pozostawiony sam sobie powinien automatycznie zmierzać ku równowadze, jednocześnie eliminując bezrobocie. Może to następować w krótkim czasie. Działania państwa mogłyby jedynie osłabić funkcjonowanie całego układu.
Strukturalna teoria bezrobocia J. A. Schupmetera - strukturalne bezrobocie następuje w wyniku zmian związanych z zapotrzebowaniem na inne techniki produkcyjne, nowy rodzaj pracy. W rezultacie pewne kwalifikacje stają się zbędne. Robotnicy z tymi kwalifikacjami pozostaną bezrobotni do czasu przeszkolenia lub podjęcia pracy w innym miejscu, gdzie mogą one być wykorzystane. Bezrobocie według tej szkoły, jest spowodowane reakcją dynamicznie działającej gospodarki na postęp techniczny i zmiany w technice wytwarzania. Podstawowym problemem jest, aby w warunkach radykalnych zmian strukturalnych zbyt wiele przedsiębiorstw nie zbankrutowało, czego rezultatem byłoby masowe bezrobocie. Niemniej jednak - będąc bliżej neoklasycznych poglądów - popierający omawianą szkołę skłonni są pozostawić ten problem naturalnym mechanikom rynkowym, by one same doprowadziły rynek pracy do równowagi.
Na tle skrótowo przedstawionych teorii bezrobocia można podejmować próby opisu i wyjaśnienia jego występowania i utrzymywania się w polskiej gospodarce.
„Zjawisko bezrobocia zaliczyć można do głównych problemów współczesnych państw, zarówno tych o ustabilizowanej gospodarce rynkowej jak i tych, które znajdują się w procesie transformacji systemu gospodarczego.” Bezrobocie jest wynikiem zakłóceń w funkcjonowaniu systemu gospodarczego, wyrażającym się niedoborem możliwości wykonywania pracy w stosunku do istniejącego w danej gospodarce potencjału pracy. Inaczej mówić jest to stan nierównowagi rynku pracy wyrażający się nadwyżką podaży pracy nad popytem na pracę. Z zjawiskiem naturalnym jest 3-5% odsetek osób szukający pracy, świadczy on o wolności wyboru i zmiany miejsca pracy. Problematyczne zaś bezrobocie staje się w momencie, gdy znacznie przekracza ten poziom, oraz gdy wśród bezrobotnych rośnie odsetek osób pozostających bez pracy ponad rok.
Wyróżnia się cztery główne rodzaje bezrobocia:
bezrobocie frykcyjne
bezrobocie strukturalne,
bezrobocie koniunkturalne
bezrobocie ukryte.
Bezrobocie frykcyjne - tzw. przejściowe, jest wynikiem „naturalnych procesów dostosowawczych między podażą i popytem na pracę i wiąże się ze zmianą pracy, która wynikać może zarówno z inicjatywy pracownika jak i pracodawcy. Cechą charakterystyczną bezrobocia frykcyjnego jest przejściowość sytuacji pozostawania bez pracy (umownie można przyjąć okres do trzech miesięcy).” Można więc stwierdzić iż jest ono zjawiskiem normalnym, nie stanowi tym samym zasadniczego problemu dla polityki zatrudnienia.
Bezrobocie strukturalne uwarunkowane jest wieloma czynnikami. U jego podłoża leżą innowacje w zakresie produkcji wyrobów, stosowanych technologii, organizacji pracy itp. One powodują zmianę wielkości i struktury zatrudnienia. W praktyce oznacza konieczność zmiany kwalifikacji osób nie znajdujących z powyższych powodów pracy. Cechą charakterystyczną tego bezrobocia jest dłuższy okres pozostawania bez pracy.
Bezrobocie koniunkturalne (tzw. cykliczne) jest wynikiem „niedostatecznego popytu na dobra i usługi w stosunku do istniejącego w danej gospodarce potencjału produkcyjnego”. Jak powstaje? Otóż malejące wydatki (obniżający się popyt) prowadzą do ograniczenia produkcji dóbr i świadczenia usług, co w dalszej konsekwencji prowadzi do zmniejszenia zatrudnienia. Cechą charakterystyczną bezrobocia koniunkturalnego jest jego spadek (nawet całkowity brak) w okresach wzrastającej koniunktwry gospodarczej i wzrostu w okresach recesji.
Bezrobocie ukryte (tzw. cicha rezerwa) - obejmuj osoby oficjalnie nie zarejestrowane jako bezrobotne, ze względu na fakt, iż wykonują pracę w niepełnym wymiarze czasu (choć chcieliby podjąć pracę w pełnym wymiarze godzin) oraz osoby, które zniechęciły się do poszukiwania pracy po wielu bezowocnych próbach. Bezrobocie takie może niejednokrotnie osiągać dość dużą liczbę osób, i oznacza, iż bezrobocie jest faktycznie wyższe niż to może wynikać z oficjalnych statystyk.
Można wymienić cztery główne przyczyny bezrobocia.
głęboki spadek produkcji materialnej oraz ograniczenia skali działalności w pozostałych sektorach naszego życia (kultura, nauka, usługi socjalne itp.), z czym jest związany znaczny spadek wykorzystania zdolności produkcyjnych,
zmniejszenie nadmiernego zatrudnienia, które występowało w przeszłości (obecnie przedsiębiorstwa są zainteresowane ograniczaniem zatrudnienia lub jego likwidacją),
aktywizowanie się osób , które dotychczas nie pracowały , a pragną korzystać ze świadczeń przysługujących tej kategorii osób,
mechanizm kształtowania funduszu płac i opodatkowanie jego wzrostu. Mechanizm ten zachęca przedsiębiorstwa do zmniejszenia zatrudnienia, będąc - w ich pojęciu - najlepszą i najłatwiejszą drogą do podniesienia płac przeciętnych pozostałym pracownikom.
Jeżeli chodzi o analizę skutków bezrobocia, należy je postrzegać jako niewykorzystywanie (można użyć wyrażenia „marnotrawstwo”) istniejących w gospodarce zasobów oraz przyczynę obniżania się dochodu społeczeństwa. Skutki bezrobocia można podzielić na:
ekonomiczne,
psychospołeczne,
polityczne.
Ekonomiczne skutki bezrobocia wiążą się ze stratami, jaki ponosi gospodarka państwowa w związku nie wykorzystaniem potencjału pracy oraz z koniecznością „zarabiania” osób pracujących na osoby bezrobotne. W efekcie zmniejszonej produkcji (nie wykorzystanie potencjału) poziom produktu narodowego brutto jest niższy od poziomy, który mógłby potencjalnie osiągnąć.
Długotrwałe bezrobocie wywołuje szereg skutków o charakterze psychospołecznym: narastanie poczucia zagrożenia bieżącej egzystencji oraz niepewności na przyszłość, frustracja związana z trudnościami finansowymi, wzrost przestępczości, alkoholizm, narkomanię.
Do politycznych skutków bezrobocia zaliczyć można niezadowolenie części społeczeństwa z rządów sprawujących władzę, krytykę tych rządów; niejednokrotnie nadmierne bezrobocie prowadzi do fali strajków i protestów.
Wszystkie powyższe problemy powodują, że państwo stara się przeciwdziałać bezrobociu i zapobiegać jego rozszerzaniu się oraz likwidować jego skutki.
Przedsięwzięcia zapobiegające rozszerzeniu się bezrobocia dotyczą osób zatrudnionych, lecz zagrożonych zwolnieniami oraz osób którym kończy się okres pobierania zasiłków, zaś względem osób niepracujących podejmuje się przedsięwzięcia mające na celu zmniejszenia rozmiarów bezrobocia, są to:
doskonalenia i zdobywania nowych kwalifikacji,
kreowanie bądź wpływanie na powstawanie nowych miejsc pracy,
pomoc we włączaniu się w proces pracy,
poszerzanie granic wyłączenia ludzi i tak nie pracujących z aktywności zawodowej (np. ludzie starsi),
pomoc w założeniu własnej firmy,
sponsorowanie i wspieranie powrotu do pracy w ojczyźnie (dotyczy obcokrajowców),
pomocy w zatrudnieniu za granicą,
robót publicznych, rozwijających infrastrukturę techniczną na terenach szczególnie zagrożonych bezrobociem.
Pomoc dla pozostających bez pracy w przypadku braku możliwości z wyżej wymienionych form sprowadza się do płacenia przez organy administracji państwowej zasiłku pieniężnego.
Dodatkowo osobom poszukującym pracy pomagają wojewódzkie i powiatowe urzędy pracy oraz specjalistyczne firmy zajmujące się poszukiwaniem pracowników na zlecenie firm
Jednakże jednym z najbardziej istotnych elementów są ubezpieczenia na wypadek bezrobocia. Niestety w Polsce ta forma swoistego zabezpieczenia na wypadek bezrobocia nie została do końca wykorzystana (tak jak np. w Szwecji). Jako dominującą formę zabezpieczenia można wymienić Fundusz Pracy. Reguły funkcjonowania funduszy celowych określone zostały w ustawie z 5 stycznia 1991 r. (Prawo budżetowe). Gospodarka finansowa takiego funduszu jest prowadzona na podstawie planów stanowiących część ustawy budżetowej, określających przychody i rozchody poszczególnych państwowych funduszy celowych. Fundusz pracy jest odrębnie tworzonym funduszem, przeznaczonym głównie na pokrywanie wydatków związanych z zatrudnianiem pracowników i bezrobociem. Tworzony on jest ze składek płaconych na ubezpieczenie społeczne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazuje je na konto Funduszu Pracy.
Środki z Funduszu Pracy nie służą zaspokajaniu świadczeń z ubezpieczenia społecznego , lecz jedynie określonych wydatków związanych z zatrudnianiem pracowników i łagodzeniem skutków bezrobocia. Dysponentem Funduszu Pracy jest Minister Pracy i Polityki Socjalnej, Funduszem Ubezpieczeń Społecznych zaś dysponuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Powiązanie między Funduszem Pracy a Funduszem Ubezpieczeń Społecznych polega także na tym , że z Funduszu Pracy opłacane są składki na ubezpieczenia społeczne osób pobierających zasiłki szkoleniowe i zasiłki dla bezrobotnych. Konsekwencją tego jest wliczenie okresów pobierania zasiłków do okresów zatrudnienia w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz wypłacanie osobom mającym prawo do tych zasiłków części tzw. krótkoterminowych świadczeń ubezpieczeniowych (zasiłków na okres niezdolności do pracy, za które przysługiwałyby im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa.
Co do zasady podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne pracowników stanowi dochód w gotówce i w naturze z tytułu wykonywania pracy w ramach stosunku pracy. Od tak ustalonych kwot wyliczana jest składka na Fundusz Pracy w wysokości 2%. Spółdzielnie inwalidów i niewidomych oraz zakłady szkoleniowo-produkcyjne Polskiego Związku Głuchych, Polskiego Związku Niewidomych, Związku Ociemniałych Żołnierzy RP, Towarzystwo Opieki nad Ociemniałymi i Zakład dla Niewidomych w Laskach są zwolnieni z opłacania składek.
Innymi dochodami Funduszu Pracy poza wyżej wymienionymi składkami są:
dotacje z budżetu państwa,
dochody z tytułu oprocentowania depozytów oraz udziałów Funduszu Pracy w spółkach,
dochody z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej i inne.
Składki na Fundusz Pracy opłaca się za okres trwania ubezpieczenia społecznego, „w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne i zaopatrzenie emerytalne. Poboru składek na Fundusz Pracy dokonuje ZUS w okresach miesięcznych, łącznie ze składkami na ubezpieczenie społeczne i zaopatrzenie emerytalne”, przekazywanymi przez pracodawców, a następnie ZUS przekazuje je do Funduszu Pracy do 15 dnia następnego miesiąca.
Środki z Funduszu Pracy przeznaczone są m. in. na finansowanie:
kosztów przyuczenia do pracy lub przekwalifikowania osób bezrobotnych oraz pracowników zwalnianych z pracy (dotyczy pracowników skierowanych na organizowane miejsca pracy powstałe z środków FP i pracowników zwalnianych z pracy na podstawie przepisów o szczególnych zasadach"rozwiązywania z pracownikami stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy),
pożyczek dla pracowników o których mowa w pkt. 1,
kosztów wynagrodzeń bezrobotnych , kierowanych do prac interwencyjnych, robót publicznych i składek na ubezpieczenia społeczne,
zasiłków i składek na ubezpieczenia społeczne osób pobierających te zasiłki,
zwrotu pożyczki na zagospodarowanie,
dodatków wyrównawczych wypłaconych osobom objętym przepisami o szczególnych zasadach rozwiązywania umowy o pracę z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz składek na ubezpieczenia społeczne,
opracowania centralnych i wojewódzkich informacji zawodowych,
wynagrodzeń dla młodocianych pracowników zatrudnianych w celu przygotowania zawodowego oraz składki na ich ubezpieczenie społeczne,
ekwiwalentów dla uczniów szkół zawodowych dla niepracujących w okresie praktycznej nauki zawodu w warsztatach szkolnych lub zakładach pracy, odbywanej na podstawie umowy zawartej między szkołą a zakładem pracy,
dodatków i premii wypłacanych dla opiekunów praktyk uczniowskich,
udziałów wnoszonych do spółek, nabywania akcji lub obligacji,
świadczeń dla bezrobotnych rolników (zwolnionych jak w pkt. 6).
W wypłatach z Funduszu Pracy dominują środki przeznaczone na pokrycie zasiłków dla bezrobotnych oraz związanych z nimi wydatków na składki na ubezpieczenie społeczne, dlatego też dążąc do zmniejszenia wydatków z Funduszu Pracy, ustawodawca stara się przede wszystkim ukształtować możliwie precyzyjne przesłanki nabycia, utraty i odzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Niestety fundusze z tej formy zabezpieczenia na wypadek utraty pracy nie są zbyt duże, z czego wynika (również w powiązaniu z
Dorota Pantak, Bezrobocie w Polsce - plusy i minusy, [w:] Wybrane problemy transformacji w Polsce na przykładzie prac dyplomowych z lat 1994-1995, red.W. Rachalska, W. Brzozowska, Wydawnictwo WSP, Częstochowa 1997, s.77.
Za: Rynek pracy w procesie transformacji systemu gospodarczego, red. A. Szałkowski, Wydawnictwo Secesja, Kraków 1992.
J. M. Keynes, General Theory of Employment. Interest and Money. McMillan, London 1936.
A. Francik, A. Pocztwoski, Wybrane problemy zatrudnienia i rynku pracy, Akademia Ekonomiczna, Kraków 1993, s.45.
A. Miś, J. Olbrycht, Problematyka bezrobocia i instytucjonalizacja rynku pracy, [w:] Rynek pracy w procesie transformacji systemu gospodarczego, red. A. Szałkowski, Akademia Ekonomiczna, Kraków 1992, s.76.
A. Francik, A. Pocztwoski, Wybrane, op. cit., s.46.
Tamże, s.47.
Tamże.
M. Kabaj, Jaka polityka zatrudnienia, „Polityka społeczna” 1990, nr 4.
A. Francik, A. Pocztwoski, Wybrane, op. cit., s.63-65.
A. Francik, A. Pocztwoski, Wybrane, op. cit., s.67.
Walerian Sanetra, Zatrudnienie i bezrobocie. Przepisy i komentarze, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1993, s.174.
Patrz. Dz.U, Nr 4, poz. 18, Nr 34, poz. 150, Nr 94, poz. 421, Nr 107, poz. 464, Nr 110, poz. 475, z 1992 r. Nr 21, poz. 85, Nr 33, poz. 143 i nr 64, poz. 322, w: Walerian Sanetra, Zatrudnienie, op. cit., s.174 i dalsze.
Walerian Sanetra, Zatrudnienie, op. cit., s.175.
Art53 Ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, Tamże, s.177.
Art. 54 Ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, Tamże, s.178.
Art. 55.1 Ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, Tamże, s.179 i dalsze.
Art. 56.1 Ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, Tamże, s.182-184..
Art.16 Ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, Tamże, s.73.
Tamże, s.187.