Organy kolegialne, Agnieszka Korzeniowska


Z PROBLEMATYKI KOLEGIALNOCI I KOLEGIALNYCH ORGANÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.

Od pocztku lat 90-tych mona zaobserwowa renesans kolegialnych org. adm. publicznej, których liczba i rola znacznie zmniejszyy si od chwili reformy adm. terenowej z lat 1972-1975. Wówczas jej struktura zostaa zdominowana przez organy jednoosobowe - wojewodów, naczelników, prezydentów. Due znaczenie, jakie przypisywano organom monokratycznym, uwidaczniao si w zwikszaniu w drodze aktów prawnych kompetencji tych organów w aparacie terenowym i gospodarczym. Marginalizowanie roli organów kolegialnych w strukturze administracji publicznej w Polsce zostao przerwane dopiero po prawie 20stu latach.

Po roku 1989 powstay równie organy kolegialne o kompetencjach opiniodawczych, jak np. Rada Bezpieczestwa Narodowego.

Podstawowym pojciem (wci ewoluujcym) jest termin „organ administracji”. Kady organ kolegialny jest bowiem przede wszystkim organem adm., czyli „wyodrbnion jednostk w organizacji pastwowej, posiadajc ustalony prawem, jej tylko waciwy zakres dziaania za porednictwem okrelonych prawem osób i w swoistych dla niej formach prawnych”.

W doktrynie pojcie „kolegialno” definiowane jest jako oznaczenie okrelonego sposobu dziaania lub jako okrelona struktura organu.

W pierwszym znaczeniu pojcie „kolegialno” suy do okrelenia metody dziaania, czyli „koniecznoci wspópracy szeregu osób”. Z tego faktu wspópracowania ze sob kilku osób nie wynika jednak, aby organ dziaajcy przy zastosowaniu tej metody posiada struktur wieloosobow. Metoda dziaania kolegialnego moe by waciwa równie dla organu jednoosobowego, np. w sytuacji, gdy organ jednoosobowy przed wydaniem rozstrzygnicia zasiga opinii innych osób. Kolegialno rozumiana jako metoda dziaania nie jest równoznaczna z koniecznoci wydania decyzji przez zespó osób.

W drugim przypadku „kolegialno” oznacza okrelon struktur organu. Pojcie to zatem charakteryzuje organ skadajcy si z wielu osób, majcych równe prawa i obowizki, powoanych do cznego podejmowania decyzji czy innych czynnoci. Jest to organ, w którym „tylko cay zespó, jeli si zbierze okrelone quorum jest uprawniony do dziaania i na zewntrz liczy si dziaanie caego zespou, a nie poszczególnych osób wchodzcych w skad zespou”.

Teoretycznie, organem kolegialnym bdzie ju organ liczcy dwie osoby, w praktyce jednak nie spotyka si organów kolegialnych o skadzie mniejszym ni trzyosobowym, a liczebno organu ustalana jest przez przepisy prawne, na mocy których dany organ funkcjonuje.

Gówne zalety organów kolegialnych to:

stworzenie odpowiednich warunków wypracowania decyzji uwzgldniajcych wielo i rónorodno pogldów na rozstrzygane problemy, wiksze prawdopodobiestwo wyboru optymalnych rozwiza, zabezpieczenie - poprzez dyskusje i konfrontacje rónych punktów widzenia - przed rutyn i jednostronnym ujmowaniem zmieniajcych zagadnie i spraw,

istnienie (w ramach organu) kontroli wew., eliminacja subiektywnego podejcia do rozpatrywanych problemów poprzez kontrol i korygowanie pogldów oraz stanowisk przedstawianych podczas dyskusji przez czonków organu,

moliwo poczenia w jednym organie reprezentacji wielu rodowisk wg przyjtego klucza.

Ujemne cechy organów kolegialnych to:

powolno czy nawet „ociao” dziaania skutkujcego wydanie decyzji czy opinii,

przedstawienie koncepcji, starcie si pogldów wielu osób na jedn spraw, uzgodnienie kompromisowego stanowiska musi zaj wicej czasu ni podjcie decyzji przez jedn osob,

dugotrwao procesu podejmowania decyzji czy si jednoczenie z wikszymi kosztami utrzymania organu kolegialnego, nawet wówczas, gdy jego charakter jest spoeczny,

dyskusyjne jest te, czy decyzje podjte przez organ kolegialny, jako gruntownie przemylane i blisze optymalnym rozwizaniom s „wiee”, miae i z rozmachem,

trudno w ustaleniu odpowiedzialnoci poszczególnych czonków organu za decyzje podjte kolegialnie. Konsekwencj kolegialnego trybu podejmowania dziaa musi by kolegialna odpowiedzialno, której sankcj powinno stanowi odwoanie caego organu. Problem pojawia si jednak przy gosowaniu tajnym - nikt nie ponosi odpowiedzialnoci, gdy nie mona ustali, kto gosowa za, a kto przeciw.

J. Starociak podaje trzy podstawowe reguy, których zastosowanie moe w pewnym stopniu zneutralizowa wady organów kolegialnych:

ograniczenie skadu liczbowego organu kolegialnego do niezbdnego minimum w celu usprawnienia jego pracy,

profesjonalne przygotowanie przez aparat obsugi projektów decyzji, by organ kolegialny móg skoncentrowa si na sprawach istotnie wtpliwych,

przeprowadzenie podziau zada pomidzy czonków org. Kolegialnego w taki sposób, by mona byo ustali osobist odpowiedzialno.

W nauce adm. pojawiay si te pewne wnioski dot. umiejscowienia org. kolegialnych i jednoosobowych w systemie organów adm. publicznej, dajce moliwo najpeniejszego wykorzystania zalet tych organów. I tak:

organy kolegialne powinny by umiejscowione tam, gdzie rozstrzyga si sprawy o charakterze generalnym, wzowym, wymagajce rozwaania rónych stanowisk i pogldów;

org. kolegialne powinny dziaa w sprawach, w których chodzi o szczególnie wszechstronne ich rozeznanie i zaopiniowanie lub skoordynowanie rónych interesów czy dziaa rónych organów;

dziaanie org. kolegialnych jest szczególnie korzystne w sytuacjach, w których konieczne jest odwoanie si do szerszej opinii.

Stawiajc pytanie, jakie byy przyczyny powrotu przez ustawodawc do koncepcji zwikszenia udziau organów kolegialnych w administracji publicznej, naley stwierdzi, i ogromne znaczenie dla tego procesu miaa demokratyzacja ycia publicznego. Reaktywowanie sam. teryt. I czynny udzia obywateli w yciu spoecznoci lokalnej, narzuca w pewien sposób prawodawcy przyjcie dla organów adm. samorzdowej struktury kolegialnej.

W 1990 roku Parlament przyj ustawodawstwo znoszce system organów rad narodowych oraz przywracajce sam. teryt., co zapocztkowao okres powstania wielu nowych org. kolegialnych. Na podstawie ustawy z 8 marca 1990 r. powoane zostay sejmiki samorzdowe, zarzdy gmin, kolegia odwoawcze przy sejmikach sam. Wiele kolegialnych organów samorzdów zawodowych zostao powoanych do ycia na mocy ustaw uchwalonych w latach 1989-1991.

Wyróniamy zatem: