FINANSE PUBLICZNE I PRAWO FINANSOWE

(wykład I)

dr Paweł Borszowski (p. 109C; środy i piątki 11.30-12.30)

LITERATURA:

1. „Finanse publiczne i prawo finansowe”, red. prof. Cezary Kosiński i prof. Eugeniusz Ruśkowski;

2. ustawa o finansach publicznych

3. „Prawo podatkowe”, Ryszard Mastalski, 2009r.

4. ustawa Prawo bankowe

5. ustawa o bankowym funduszu gwarancyjnym

FINANSE PUBLICZNE - pewne procesy dotyczące podmiotów zarówno ze sfery sektora finansów publicznych, jak i spoza sektora finansów publicznych, związane z:

1. gromadzeniem środków publicznych

2. zarządzaniem środkami publicznymi

3. rozdysponowaniem środków publicznych

Zakres finansów publicznych został zdefiniowany w sposób normatywny w ustawie o finansach publicznych poprzez wskazanie procesów, które dotyczą finansów publicznych. Natomiast zakres podmiotowy finansów publicznych ustawodawca odniósł do pojęcia sektora finansów publicznych.

Ponadto na normatywny zakres finansów publicznych wpływ ma ustawowe określenie środków publicznych, które niektórzy przedstawiciele doktryny określają jako przedmiotowy zakres finansów publicznych.

GROMADZENIE ŚRODKÓW PUBLICZNYCH:

- jest związane z realizacją zadań państwowych, dlatego zasadniczym problemem przy określaniu procesów gromadzenia środków publicznych jest dopasowanie środków publicznych do potrzeb budżetowych (potrzeb budżetu państwa) i poszczególnych budżetów jednostek samorządu terytorialnego;

- system poboru podatków i opłat;

Podatki, które stanowią najważniejszy element systemu gromadzenia środków publicznych są także elementami funkcjonowania gospodarki, w związku z tym nie można systemu podatkowego traktować w sposób mechaniczny, jako wyłącznie środka do realizacji zadań państwowych. Państwo oddziałuje na gospodarkę poprzez podatki (akcyza, VAT).

- zabezpieczenie potrzeb budżetowych.

ZARZĄDZANIE ŚRODKAMI PUBLICZNYMI:

- odbywa się wg ściśle określonych normatywnie reguł bez udziału charakterystycznej dla prawa cywilnego zasady swobody umów;

- ważnym elementem jest system ewidencji i kontroli.

ROZDYSPONOWANIE ŚRODKÓW PUBLICZNYCH:

- procesy związane z pokrywaniem potrzeb budżetowych i w ramach tych procesów szczególne znaczenie należy przypisać ewidencji i kontroli;

SEKTOR FINANSÓW PUBLICZNYCH:

- ustawodawca wprowadza to określenie, dzieląc podmioty, które zakwalifikował do tego sektora, na 3 podsektory, w zależności od zadań realizowanych przez dany podmiot:

1) podsektor rządowy - podmioty, które realizują zadania administracji rządowej (organy administracji rządowej, ministerstwa, kancelaria sejmu i senatu);

2) podsektor samorządowy - podmioty, które realizują zadania samorządu terytorialnego (jednostki budżetowe, zakłady budżetowe);

3) podsektor ubezpieczeń społecznych - ZUS, KRUS.

ŚRODKI PUBLICZNE:

1. dochody publiczne;

2. przychody budżetu państwa i przychody budżetu samorządu terytorialnego pochodzące z operacji wykonywanych przez te jednostki;

3. środki z budżetu UE;

4. środki zagraniczne niepodlegające zwrotowi.

Finanse publiczne można także scharakteryzować poprzez odniesienie do finansów niepublicznych - różnice:

- przymusowość;

- kontrola i ewidencja (publiczne - ścisła; niepubliczne - dostosowana do danego podmiotu);

- system zarządzania (publiczne - opierają się o regulacje publicznoprawne, które nie pozostawiają podmiotom swobody w doborze środków zarządzających; niepubliczne - opierają się na marketingowym systemie zarządzania, który jest wymuszony poprzez realia rynkowe);

- podmioty realizujące (publiczne - skierowane do sektora finansów publicznych; niepubliczne - do jednostek niepublicznych spoza sektora finansów publicznych).

PRAWO FINANSOWE:

- stworzone przez ustawodawcę, by zapewnić legalne pobieranie środków publicznych;

- jest służebne do finansów publicznych (zapewnia ich realizację);

- uznawane za odrębną gałąź prawa, wywodzi się z prawa administracyjnego;

- charakteryzuje się swoistymi zasadami oraz przedmiotem (pozwala wydzielić prawo finansowe od prawa administracyjnego i prawa cywilnego) i metodą (wskazuje, jak zbudowane są akty w prawie finansowym) regulacji;

- przedmiotem regulacji są stosunki prawne zachodzące między Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego dotyczące przesuwania środków publicznych;

- metoda regulacji ma charakter metody administracyjnoprawnej (charakterystycznej dla prawa administracyjnego);

- charakteryzuje się ścisłym dopasowaniem regulacji.

Prawo finansowe można charakteryzować, jako odrębną gałąź prawa charakteryzującą się administracyjnoprawną metodą regulacji, która zapewnia od strony normatywnej pobieranie, gromadzenie i rozdysponowanie środków publicznych.

Elementy prawa finansowego:

1. regulacje dotyczące prawa budżetowego;

2. regulacje dotyczące prawa podatkowego;

3. regulacje dotyczące prawa bankowego;

4. regulacje dotyczące prawa celnego i dewizowego.

- ze względu na specyfikę regulacje są związane ze zrealizowaniem celów fiskalnych, jak i celów pozafiskalnych;

- musi zawierać regulacje prawne do celów pozafiskalnych (gospodarczych i społecznych;

*gospodarcze - konieczność tworzenia takich regulacji, które będą pobudzały przedsiębiorstwa do inwestowania;

*społeczne - konieczność poszanowania wartości konstytucyjnych;

- postuluje się, aby akty zapewniały kompromis między celami fiskalnymi i pozafiskalnymi, kompromis ten powinien być wpisany w te ustawy, a w praktyce podmioty realizujące powinny szukać tego kompromisu;

*wspólne opodatkowanie małżonków - art. 6 ustawy o opodatkowaniu osób fizycznych - legalne obniżenie ciężaru podatkowego;

*ulgi i zwolnienia dla przedsiębiorców - np. karty uzyskania przychodów.

(wykład II)

ZASADY OGÓLNE FINANSÓW PUBLICZNYCH

Konsekwencją uznawania prawa finansowego za odrębną gałąź prawa jest charakterystyka zasad ogólnych tego prawa.

ZASADY PRAWNE - mają charakter ogólny, nienormatywny; to pewne postulaty kierowane zarówno do podmiotów stosujących prawo, jak i do podmiotów będących adresatami norm prawnych; do takiego ukształtowania stosunków prawnych, aby realizowane były „najoptymalniejsze” warianty rozwiązań prawnych.

W przypadku zasad ogólnych finansów publicznych chodzi o takie postulaty, które mają na celu zarówno zorganizowanie systemu poboru świadczeń publicznych, jak i zorganizowanie systemu rozliczeń pomiędzy podmiotami zakwalifikowanymi do sektora finansów publicznych.

Zasady ogólne finansów publicznych, podobnie jak zasady charakteryzujące poszczególne gałęzie prawa, mogą mieć charakter normatywny i nienormatywny.

Zasady o charakterze normatywnym mają postać konkretnych regulacji prawnych, w związku z tym naruszenie takiej zasady wiąże się jednocześnie z naruszeniem danej normy prawnej, np. naruszenie zasad jawności finansów publicznych poprzez nieudostępnienie przebiegu sesji rady gminy.

Zasady o charakterze nienormatywny nie są bezpośrednio wyrażone w przepisach prawnych, natomiast są formułowane przez orzecznictwo i doktrynę prawa finansowego. W związku z tym zachowanie podmiotu niezgodne z tą zasadą nie powoduje naruszenia danej normy prawnej; dopiero wówczas, gdy zasada zostanie wyrażona w przepisie, powoduje bezpośrednie konsekwencje prawne.

Zasady ogólne finansów publicznych podlegają charakteryzacji wg kryteriów umownych.

Najbardziej charakterystyczne zasady ogólne prawa finansów:

1. zasada równowagi budżetowej - ma charakter zasady ogólnej ze względu na jej bezpośrednie odniesienie do budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, gdzie budżet jest podstawowym planem finansowym, służącym realizowaniu finansów publicznych;

- zakłada idealny postulat równości pomiędzy dochodami i wydatkami budżetowymi, który jest trudny do zrealizowania przede wszystkim z uwagi na charakter budżetu jako planu finansowego;

*plan finansowy - składa się z pewnych prognoz, założonych celów realizacji i wydatków, mających charakter limitu; te prognozy odnoszą się do dochodów, tj. szczególnie do dochodów podatkowych;

*dochody podatkowe - są bezpośrednio powiązane ze stanem gospodarki, dlatego najczęściej zrównoważenie budżetu państwa czy budżetów samorządowych dokonuje się przez prawną definicję deficytu;

*deficyt budżetowy - nie należy go oceniać wyłącznie negatywnie, gdyż należy go odnosić wprost do teorii cyklów koniunkturalnych; chodzi bowiem o ujęcie deficytu w pewnych bezpiecznych granicach, gdyż deficyt w tym zakresie jest uznawany jako stymulacja dla gospodarki.

2) zasada jawności i przejrzystości finansów publicznych - ma charakter zasady ogólnej, gdyż jest związana z zagadnieniem sprawowania kontroli publicznej finansów publicznych;

- wyraża postulat dostępu do informacji na każdym etapie „funkcjonowania budżetu”, tj. zarówno w ramach procedury jego uchwalania, jak i wykonywania oraz kontroli;

*ustawodawca w ustawie o finansach publicznych z 2009r. wprowadza regulacje o charakterze mechanizmów zapewniających realizację zasady jawności;

- odnosi się nie tylko do procedury realizowania budżetu, ale także dotyczy bezpośrednio wybranych podmiotów zarządzających środkami publicznymi bądź też uczestniczących w podejmowaniu rozstrzygnięć dotyczących środków publicznych;

- zasada przejrzystości warunkuje realizację zasady jawności, gdyż dotyczy nie tylko regulacji dotyczących procedury budżetowej, ale także samego kształtu normatywnego budżetu.

3) zasada szczegółowości budżetu - wyraża postulat normatywnego kształtu budżetu, który by zachowywał proporcje pomiędzy poszczególnymi elementami klasyfikacji budżetowej;

- wyraża ją instytucja klasyfikacji budżetowej, wskazująca na części budżetowe, działy, rozdziały i paragrafy.

4) zasada jedności budżetu:

*w ujęciu materialnym - zasada niefunduszowania - wyraża postulat takiego ukształtowania budżetu, aby budżet ten był pozbawiony instytucji funduszy celowych, które nie dają możliwości przesuwania środków finansowych zawartych w tych funduszach do całości budżetu;

- budżet jako plan finansowy pozostaje pod bezpośrednim wpływem zmian gospodarczych i społecznych, dlatego wymaga bardzo częstych zmian, polegających na przesuwaniu środków finansowych pomiędzy poszczególnymi podziałkami klasyfikacji budżetowych;

- środki publiczne zawarte w funduszach celowych uniemożliwiają takie operacje, a więc nie przyczyniają się do podniesienia płynności budżetu;

*w ujęciu formalnym - zakłada, aby budżet miał postać jednego aktu prawnego, jednego dokumentu, bez załączników (np. dotyczących funduszy celowych).

JEDNOSTKI SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH

charakteryzujemy jako takie podmioty, które są w pewien sposób powiązane z budżetem.

METODA FINANSOWANIA BRUTTO - podmiot powiązany z budżetem państwa lub budżetem jednostki samorządu terytorialnego tą metodą pokrywa całość swych wydatków z tego budżetu, a jednocześnie całość swoich dochodów odprowadza do tego budżetu.

METODA FINANSOWANIA NETTO - podmiot jest powiązany z budżetem macierzystym jedynie częścią swoich dochodów i wydatków; podmiot ten ma więc pewną samodzielność finansową (np. samorządowy zakład budżetowy).

Od dłuższego już czasu toczy się spór w doktrynie na temat metody finansowania podmiotów realizujących zadania publiczne. Jest to związane z hasłem prywatyzacji zadań publicznych. Zmiany legislacyjne (w ciągu ostatnich 10 lat) wskazują, że ustawodawca w pewnym zakresie realizuje postulat prywatyzacji zadań publicznych. Jednak to dążenie ma charakter stopniowy, gdyż w obecnym kształcie ustawy o finansach publicznych na pierwszym miejscu ustawodawca charakteryzuje jednostki budżetowe, które są przykładem gospodarki budżetowej brutto. Nie ma możliwości prowadzenia niektórych zadań publicznych poprzez podmioty samodzielne finansowo, natomiast jednostki budżetowe zapewniają ciągłość realizowania tych zadań. Przedstawiciele doktryny będący za dużym stopniem prywatyzacji zadań publicznych wskazują na duży stopień efektywności realizacji zadań publicznych poprzez podmioty samodzielne finansowo, wskazując na nowoczesny sposób zarządzania tymi podmiotami.

JEDNOSTKI BUDŻETOWE:

- np. urząd gminy, starostwo powiatowe, urząd skarbowy, sąd rejonowy, urząd marszałkowski;

- taki podmiot sektora finansów publicznych, który całość swoich wydatków pokrywa bezpośrednio z budżetu i całość swoich dochodów odprowadza na rachunek budżetu;

- będąc podmiotem wyodrębnionym organizacyjnie, nie ma samodzielności finansowej, w związku z tym ustawodawca wskazuje wprost w ustawie o finansach publicznych, że jednostka budżetowa nie ma osobowości prawnej;

- konsekwencją nieposiadania osobowości prawnej jest brak przymiotu właściciela, w związku z tym majątek, który przekazywany jest jednostce budżetowej w celu realizacji przez nią zadań nie jest przedmiotem jej własności, w związku z tym po likwidacji jednostki budżetowej, organ, który dokonał tej likwidacji, musi podjąć decyzję o przeznaczeniu mienia tej jednostki;

- podstawą funkcjonowania jednostki budżetowej jest statut oraz plan finansowy;

- ustawodawca określa podmioty, które mają kompetencje do utworzenia jednostki budżetowej i wyłączne kompetencje do ich przekształcenia lub likwidacji:

*ministrowie,

*kierownicy urzędów centralnych,

*wojewodowie,

*organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.

Nowa ustawa - przyznanie kompetencji Prezesowi RM do utworzenia jednostki budżetowej, przy czym taka jednostka może wykonywać zadania wyłącznie z zakresu administracji rządowej. Ustawodawca zobowiązuje Prezesa RM do określenia zadań, które wykonuje jednostka budżetowa.

(wykład III)

I - jednostki organizacyjne (stan prawny do końca 2009r.)

ZAKŁAD BUDŻETOWY - podmiot sektora finansów publicznych, który odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania i pokrywa koszty swojej działalności z przychodów własnych;

- może być tworzony przez organy państwowe, np. wojewoda, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego;

- finansowany metodą netto (otrzymuje pewne dotacje z budżetu, ma obowiązek przekazać nadwyżkę środków obrotowych).

GOSPODARSTWO POMOCNICZE - podmiot, który ma byt prawny niesamodzielny, utworzony przy jednostce budżetowej poprzez wyodrębnienie części podstawowej działalności, bądź też przez wyodrębnienie działalności ubocznej;

- celem jego funkcjonowania jest usprawnienie funkcjonowania jednostki budżetowej bądź też przekazanie temu podmiotowi do realizacji tych zadań, które dla jednostki budżetowej byłyby zbytnim obciążeniem, np. stołówki w szkołach, internaty;

- tworzył je kierownik jednostki budżetowej za zgodą, w przypadku państwowej jednostki budżetowej - ministra kompetentnego do utworzenia, a samorządowej jednostki budżetowej - organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego;

- przykład metody finansowania netto (funkcjonuje w obrocie na zasadzie sprzedaży własnych usług, ale może otrzymywać dotacje i jest zobowiązane do wpłacania połowy osiągniętego zysku).

FUNDUSZ CELOWY - może występować w dwóch formach organizacyjnych:

*jako wyodrębniona osoba prawna,

*jako wyłącznie wyodrębniony rachunek bankowy;

- cechą charakterystyczną jest ścisłe powiązanie wydatków z konkretnymi zadaniami;

- wyodrębniamy fundusze celowe państwowe, powiatowe, gminne i wojewódzkie.

II - stan prawny od początku 2010r.

1. likwidacja gospodarstwa pomocniczego;

2. zakład budżetowy zawężony do samorządowego zakładu budżetowego;

3. fundusz celowy może funkcjonować wyłącznie jako państwowy fundusz celowy;

4. wprowadzenie nowych podmiotów:

*agencja wykonawcza,

*instytucja gospodarki budżetowej

- mogą otrzymywać środki z budżetów w wolnej dotacji, ale muszą osiągać również przychody własne, czego wyraźnym przejawem jest konieczność wykazania w planie finansowym wyniku finansowego.

SAMORZĄDOWY ZAKŁAD BUDŻETOWY - ustawodawca wiąże instytucję zakładu budżetowego wyłącznie z wykonywaniem zadań własnych danej jednostki samorządu terytorialnego;

*zadanie własne - przekazane wyłącznie do realizacji dla danej jednostki, np. szkolnictwo podstawowe (gmina);

*zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej - wykonują poprzez konkretną ustawę albo poprzez zawarcie porozumień;

*zadanie powierzone - wykonywane wspólnie z inną jednostką samorządu terytorialnego;

- ustawodawca wskazał, że chodzi tylko o zadania własne i określił, które mogą być realizowane w ramach samorządowego zakładu budżetowego, katalogu tych zadań nie można rozszerzać;

- wykładnia zadań własnych wymienionych w ustawie o finansach publicznych, dokonywana w oparciu o ustawę o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim, powinna mieć bezpośrednie zastosowanie do wykładni tych zadań własnych, które ustawodawca w ustawie o finansach publicznych wskazał, jako uprawniające do tworzenia samorządowych zakładów budżetowych;

- taki podmiot, który odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania, ponosząc koszty swojej działalności z przychodów własnych;

- przykład gospodarki budżetowej netto;

- otrzymuje przede wszystkim dotację przedmiotową, może również uzyskać dotacje celowe na realizację zadań inwestycyjnych; na finansowanie zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE; w wyjątkowych sytuacjach może otrzymywać dotacje podmiotowe;

- nowoutworzonemu zakładowi budżetowi może być przyznana dotacja na wyposażenie w pierwsze środki obrotowe;

- ustawodawca wskazuje limit dotacji: 50% kosztów działalności zakładu (nie dotyczy dotacji celowych);

- ma obowiązek przekazać do budżetu nadwyżkę środków obrotowych;

- podstawą działalności jest plan finansowy - różni się od planu finansowego jednostki budżetowej, gdyż w planie finansowym samorządowego zakładu budżetowego trzeba wskazać rozliczenia z budżetem, otrzymywane dotacje i nadwyżkę środków obrotowych, dlatego mysi on zawierać stan środków obrotowych;

- nie został wyposażony w osobowość prawną, dlatego majątek, który jest przekazywany, nie jest jego własnością, ale pozostaje w użytkowaniu tego zakładu;

- nie ma przymiotu właściciela, dlatego organ, który go likwiduje musi podjąć decyzję o przeznaczeniu mienia tego podmiotu;

- organ, który tworzy, przekształca i likwiduje ten podmiot, ma tę kompetencję wyłączną.

AGENCJA WYKONAWCZA - podmiot sektora finansów publicznych, który jest państwową osobą prawną; jest tworzony na podstawie odrębnej ustawy;

- ma status prawnofinansowy uregulowany w ustawie o finansach publicznych i częściowo w ustawie tworzącej daną agencję wykonawczą;

- gospodarka finansowa agencji wykonawczej jest prowadzona na podstawie ustawy o finansach publicznych z uwzględnieniem ustawy tworzącej tę agencję;

- działa w oparciu o plan finansowy, w którym muszą być wykazane przychody, dotacje z budżetu państwa i zestawienie kosztów;

- jest samodzielnym podmiotem praw i obowiązków;

- ustawodawca daje kompetencję do zaciągania zobowiązań, nawet wyjątkowo przekraczających rok budżetowy, ale tylko i wyłącznie w związku z realizacją konkretnego zadania i pod warunkiem, że środki na to zadanie znajdują się w planie finansowym;

- ustawodawca nakłada obowiązek wpłacania do budżetu państwa nadwyżkę środków finansowych, która jest wpłacana na rachunek państwowych jednostek budżetowych.

INSTYTUCJA GOSPODARKI BUDŻETOWEJ - podmiot sektora finansów publicznych, który odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania oraz pokrywa koszty swojej działalności oraz zobowiązania z uzyskanych przychodów;

- ma osobowość prawną z chwilą wpisania jej do właściwego rejestru;

- ustawodawca w sposób szczegółowy określa podmioty, które mają kompetencję do utworzenia instytucji gospodarki budżetowej:

*ministrowie,

*szef kancelarii Prezesa RM za zgodą RM,

*organy i kierownicy jednostek samorządu terytorialnego,

*art.139 ust.2.

- katalog tych podmiotów jest bardzo szeroki, oznacza to że podmiot ten w założeniu ustawodawcy ma się rozwijać, ma stanowić obok jednostki budżetowej podstawową formę realizacji zadań publicznych;

- podstawą działalności jest plan finansowy, który zawiera: przychody, koszty działalności, dotacje z budżetu, a nawet wynik finansowy;

- nabywa osobowość prawną z chwilą wpisania do odpowiedniego rejestru;

- realizując pewne przejawy działalności gospodarczej może samodzielnie zawierać umowy;

- ma przymiot właściciela w stosunku do składników majątkowych przekazanych jej do prowadzenia działalności;

- po likwidacji, organ, który dokonuje likwidacji, określa przeznaczenie mienia instytucji.

(wykład IV)

FUNDUSZ CELOWY - obecnie funkcjonują państwowe, gminne, powiatowe i wojewódzkie; po wejściu w życie nowej ustawy będą mogły funkcjonować wyłącznie państwowe fundusze celowe;

- funkcjonuje wyłącznie jako wyodrębniony rachunek bankowy;

- „jednostka” sektora finansów publicznych, której środki na funkcjonowanie pochodzą wyłącznie ze środków publicznych, natomiast koszty działalności funduszu, mogą być przeznaczone na realizację ściśle określonych zadań;

- ustawodawca określa w sposób negatywny definicję funduszu celowego, wyłączając z zakresu tych podmiotów te fundusze, których jedynym źródłem finansowania są dotacje z budżetu państwa;

- podstawą ich działalności jest plan finansowy, ale w stosunku do instytucji gospodarki budżetowej ma on charakter mocno uproszczony.

Okresy przejściowe:

1. z dniem 30 czerwca 2010r. likwidacji ulegają fundusze motywacyjne - środki, które nie zostaną zlikwidowane przechodzą do jednostek budżetowych;

2. z dniem 31 grudnia 2010r. - zakończeniu ulega likwidacja państwowych zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, a także działalność gminnych, powiatowych i wojewódzkich zakładów budżetowych w innym zakresie niż określone w ustawie;

3. z dniem 1 stycznia 2012r. - funkcjonujące agencje państwowe, jak np. Agencja Nieruchomości Rolnych, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorstw, Wojskowa Agencja Nieruchomości, stają się agencjami wykonawczymi;

4. z dniem 31 grudnia 2010r. likwidacji ulegają wojewódzkie i powiatowe fundusze celowe, natomiast państwowe fundusze celowe, które miały osobowość prawną stają się wyodrębnionymi rachunkami bankowymi;

BUDŻET PAŃSTWA

W nowej ustawie o finansach publicznych nie znajdujemy odpowiednika definicji budżetu określonej w ustawie z 2005r.; nowa definicja ma charakter doktrynalny:

• plan finansowy określający dochody i wydatki tego budżetu, uchwalony na okres roku kalendarzowego w specjalnym trybie przez parlament (po stronie dochodów mamy tylko prognozy, a po stronie wydatków tylko limity)

• rok kalendarzowy = rok budżetowy - jest związany z zasadą roczności, która wymaga nie tylko uchwalenia, ale i ogłoszenia budżetu przed rozpoczęciem roku budżetowego, ustawodawca przewiduje możliwość odstąpienia od zasady roczności;

• ma postać ustawy budżetowej, ale jest to ustawa szczególna, bo nie może wprowadzać przepisów zmieniających inne ustawy;

• zawiera normy o charakterze techniczno-rachunkowym;

• ma w stosunku do innych ustaw „uboższy” system normatywny;

• prowizorium budżetowe - charakter czasowy

• określa się zakres środków (art.110), które zawiera ustawa budżetowa;

DOCHODY:

- dochody z podatków i opłat, które nie są zakwalifikowane do podatków i opłat lokalnych;

- cła, dywidendy;

- wpłaty z zysku NBP;

- dochody uzyskane z najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa;

WYDATKI (można je scharakteryzować ze względu na cel, przeznaczenie i rodzaj):

- na funkcjonowanie organów władzy publicznej, organów administracji publicznej, zadania wykonywane przez organy rządowe, subwencje ogólne i dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego, obsługa długu politycznego;

*dotacje i subwencje,

*świadczenia dla osób fizycznych,

*wydatki bieżące jednostek budżetowych,

*wydatki majątkowe,

*obsługa długu Skarbu Państwa,

*środki własne UE,

*realizowanie zadań współfinansowanych ze środków UE.

• mogą być z niego udzielane pożyczki

• charakter prawny budżetu polega na tym, że zamieszczenie środków budżetowych nie daje uprawnień podmiotom do ich uzyskania, za wyjątkiem dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego;

• powinny być tworzone rezerwy budżetowe;

REZERWA OGÓLNA - limit kwotowy jest niższy, wielkość nie może przekroczyć 0,2% wielkości budżetu.

REZERWY CELOWE - na wydatki, których szczegółowy podział nie jest możliwy w trakcie uchwalania budżetu, nie może przekroczyć 3% wydatków budżetu.

PROCEDURA UCHWALANIA BUDŻETU:

1. Minister Finansów przedkłada RM założenia do projektu budżetu;

2. Minister Finansów przedkłada RM projekt budżetu z uzasadnieniem;

3. projekt trafia pod obrady RM;

4. RM podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia projektu ustawy budżetowej i w ustawowym terminie 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy ma obowiązek przekazać dokument Sejmowi;

*zamiast projektu ustawy budżetowej, RM może przygotować projekt ustawy o prowizorium budżetowym, również obowiązuje termin do 30 września;

*jeżeli RM podejmie uchwałę o prowizorium, wówczas najpóźniej na 3 miesiące przed końcem obowiązującego prowizorium ma obowiązek przedstawić projekt budżetu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin ten może nie zostać dotrzymany;

W ramach procedury uchwalania budżetu ustawodawca wprowadza pewne zobowiązania dla dysponentów części budżetowych - mają oni do 25 października obowiązek przekazać jednostkom podległym informacje o kwotach dochodów i wydatków.

(wykład V)

WIELOLETNI PLAN FINANSOWY:

- ustawa o finansach publicznych z 2009r. wprowadza nową regulację (samo jej wprowadzenie należy ocenić jednoznacznie pozytywnie, z uwagi na jej ścisłe powiązanie z ustawą budżetową);

- jest podstawą dla przygotowania budżetu na dany rok, a jednocześnie stanowi punkt odniesienia dla przyszłych budżetów;

- powinien być oceniany w kontekście zagadnienia gromadzenia środków publicznych;

- finanse publiczne w sensie ich zakresu zostały doprecyzowane poprzez gromadzenie środków publicznych z uwzględnieniem wieloletniego planu finansowego;

- ustawodawca wprowadza definicję legalną, wskazując, iż jest to plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów państwa sporządzany na 4 kolejne lata budżetowe;

- 4 lata - taki okres planu finansowego tłumaczony jest przede wszystkim kadencyjnością parlamentu, ale z drugiej strony jest także uzasadniony cyklami funkcjonowania gospodarki; minimalny horyzont czasowy, w ramach którego można zaplanować dochody i wydatki budżetowe uwzględniając realny stan gospodarczy (art. 104 ufp - elementy, jakie określe wieloletni plan finansowy państwa w podziale na poszczególne lata - uwzględnienie podstawowych wielkości makroekonomicznych, kierunków polityki ekonomicznej, kwoty prognozowanych dochodów oraz poziom deficytu);

- cecha charakterystyczna: konieczność zamieszczenia kwoty prognozowanych dochodów budżetu środków UE;

- procedura tworzenia związana jest z kompetencjami Ministra Finansów (projekt) i Rady Ministrów (uchwala);

- ściśle powiązany z budżetem państwa ze względu na procedurę aktualizacji i korygowania danych zawartych w tym dokumencie;

AKTUALIZACJA: 2 miesiące od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej należy „zestawić” przyjęte w budżecie kwoty dochodów i wydatków z danymi zawartymi w wieloletnim planie finansowym, zgodnie z tą procedurą ustawodawca nakazuje doprowadzenie do zgodności danych zawartych w wieloletnim planie finansowym do przyjętych kwot w budżecie (budżet ma pierwszeństwo przed wieloletnim planem finansowym);

STRUKTURA USTAWY BUDŻETOWEJ:

- składa się zasadniczo z dwóch elementów: budżet + załączniki (np. plany budżetowe agencji wykonawczych lub instytucji gospodarki budżetowej);

BUDŻET PAŃSTWA - jako „dokument”: łączna kwota prognozowanych dochodów budżetu państwa oraz łączna kwota planowanych wydatków;

- wprowadzanie bezpośrednio do budżetu państwa łącznej kwoty prognozowanych dochodów budżetu środków UE wraz z łączną kwotą planowanych wydatków budżetu środków UE (regulacja z nowej ufp);

- ujmowany od strony klasyfikacji budżetowej:

1) części budżetowe, którymi kierują dysponenci - wydatki odpowiadające np. poszczególnym ministerstwom, kancelariom;

2) działy i rozdziały (węższy zakres klasyfikacyjny) - rodzaj działalności;

3) paragrafy - źródło, rodzaj dochodu, rodzaj wydatku;

- podatkowe dochody budżetowe: np. dochody z tytułu podatków państwowych (PIT, CIT) w części, która nie stanowi dochodu budżetu jednostek samorządu terytorialnego;

- niepodatkowe dochody budżetowe: opłaty (bez jednostek samorządu terytorialnego), wpłaty z zysku NBP, cła, wpłaty z tytułu dywidendy, z zysku przedsiębiorstw państwowych;

- określenie dochodów państwa bezpośrednio w ufp, w odróżnieniu od dochodów jednostek samorządu terytorialnego, która w przeważającym zakresie jest określona w odrębnej ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego;

- regulacja prawna wydatków budżetu państwa: ustawodawca określa ich przeznaczenie i rodzaje, przy czym określenie rodzaju wiąże się ze wskazaniem grupy wydatków;

PRZEZNACZENIE WYDATKÓW BUDŻETU PAŃSTWA:

1. funkcja organizowania administracji publicznej (rządowej, sądów, trybunałów);

2. zadania wykonywane przez administrację rządową;

3. zapewnienie środków na realizację zadań przez jednostki samorządu terytorialnego (subwencja ogólna, dotacje).

RODZAJE WYDATKÓW BUDŻETU PAŃSTWA:

1. dotacje i subwencje;

2. świadczenia na rzecz osób fizycznych;

3. wydatki bieżące jednostek budżetowych;

4. wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa;

5. wydatki majątkowe;

6. środki własne UE;

7. wydatki przeznaczone na finansowanie zadań i programów realizowanych z udziałem środków UE.

WYKONYWANIE BUDŻETU:

- nie zostało zdefiniowane przez ufp w formie definicji legalnej; jest to zakres czynności określonych ustawowo podejmowanych przez określone podmioty w oparciu o przyjęte zasady, których celem jest doprowadzenie do realizacji ustawy budżetowej;

- analiza wykonania budżetu w oparciu o:

*wskazanie podmiotów kompetentnych do wykonania budżetu;

*określenie zasad wykonania budżetu;

*wskazanie na mechanizmy zabezpieczające prawidłowe wykonanie budżetu

PODMIOTY KOMPETENTNE:

1. Rada Ministrów: kieruje wykonaniem budżetu (nie zostało ściśle określone, czym jest w ufp); problem zasady niedomniemywania kompetencji;

- art. 160 ufp - możliwość wydania przez RM rozporządzenia, którego zakres został określony niezwykle szeroko, ma dotyczyć celowego, rzetelnego i gospodarnego wykonania budżetu; określić organy uprawnione do dokonywania określonych wydatków, a nawet wytyczne dotyczące sposobu dokonywania poszczególnych wydatków wraz z koniecznością przekazywania informacji dotyczących wydatków;

2) Minister Finansów - sprawuje ogólną kontrolę; w jej zakres wchodzą:

- realizacja dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów;

- kwestia efektywności wykonania budżetu w układzie zadaniowym (ocena ekonomiczna);

- kontrola poziomu deficytu;

- kontrola wykorzystania środków z budżetu UE;

3) dysponenci części budżetowych - kompetencje o charakterze nadzorczo-kontrolnym nad częścią gospodarki finansowej podległych im jednostek:

- wykorzystanie udzielonych dotacji;

- realizacja zadań wykonywanych ze środków budżetu;

- efektywność realizowanych zadań (nie tylko zgodność z prawem, ale i efektywność);

- wprowadzenie kryteriów, w oparciu o które sprawowany jest nadzór:

*zgodność wydatków z ich przeznaczeniem;

*prawidłowość i terminowość pobierania dochodów.

KONTROLA - badanie stanu faktycznego i porównywanie go ze stanem postulowanym; ewentualne stwierdzenie rozbieżności pomiędzy nimi i sformułowanie zaleceń.

NADZÓR - KONTROLA + możliwość wymuszenia środkami władczymi doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego ze stanem postulowanym.

(wykład VI)

Zasady obowiązujące w trakcie wykonywania budżetu państwa (regulacja szczególna - specjalne zasady obowiązujące wyłącznie dla wykonywania budżetu państwa) są określona jako zasady gospodarki finansowej. Katalog tych zasad w kolejnych ustawach o finansach publicznych ( z 1998, 2003, 2005 i 2009r.) jest zawężany.

Zasady ogólne także obowiązują przy wykonywaniu budżetu.

1. gromadzenie, pobieranie i odprowadzanie dochodów: wszystkie trzy muszą następować zgodnie z regulacjami ustawowymi i w terminach wynikających z obowiązujących regulacji;

- podmioty sektora finansów publicznych nie mają swobody w określaniu terminów oraz harmonogramu pobierania i odprowadzania dochodów publicznych;

2) realizacja zadań: powinna następować w sposób pełny z uwzględnieniem harmonogramu oraz w oparciu o ściśle określone terminy;

- w sposób bardzo istotny przejawia się publicznoprawny charakter prawa finansowego: aspekt pełnej realizacji zadań- podczas oceny wykonywania tych zadań należy kierować się pełnym wykonaniem zadań w odróżnieniu od możliwości częściowego wykonania zobowiązań (prawo cywilne);

3) dokonywanie wydatków: ustawodawca wskazuje na sposób i limity dokonywania wydatków;

- konieczność zastosowania przepisów dotyczących zamówień publicznych, które określają wybór najkorzystniejszej oferty;

*prawo zamówień publicznych wprowadza specjalne tryby (przetargi ograniczone i nieograniczone) w celu dopuszczenia jak najszerszego kręgu podmiotów mogących pozyskać zamówienie z uwzględnieniem zasady równości;

*praktyka: specyfikacja cech istotnych zamówienia (obejście zasady równości);

- podmiot dokonujący zamówienia publicznego ma obowiązek wśród ofert wybrać ofertę najkorzystniejszą (cena, jakość termin, gwarancja);

- w ramach nieprzekraczania limitów z uwzględnieniem możliwości dokonywania przeniesień wydatków.

MECHANIZMY ZABEZPIECZAJĄCE PRAWIDŁOWĄ REALIZACJĘ BUDŻETU: specjalne regulacje - aby wykonanie budżetu było zgodne z prawem, ale i efektywne.

1. blokowanie wydatków (art. 177 - 179); występuje w dwóch formach:

• dotyczących poszczególnych części budżetowych - ustawodawca dla jego zastosowania wymaga spełnienia co najmniej jednej z 4 ustawowych przesłanek:

*niegospodarność w określonych jednostkach - wystarczające jest stwierdzenie niegospodarności w co najmniej jednej jednostce sektora finansów publicznych;

*opóźnienia w realizacji zadań - opóźnienie (niezawinione niedotrzymanie terminu) i zwłoka (opóźnienie kwalifikowane - zawinione niedotrzymanie terminu); chodzi o oba te terminy, zwłoka jest dalej idąca w skutki;

*nadmiar posiadanych środków - może być efektem opóźnień, jeśli nadmiar jest zbyt wysoki, to staje się przesłanką;

*naruszenie zasad obowiązujących w trakcie wykonania budżetu (zasady gospodarki budżetowej);

- blokowanie: okresowy lub obowiązujący do końca roku zakaz dysponowania całością lub częścią planowanych wydatków (ufp - definicja legalna);

- oparte na konstrukcji uznania administracyjnego - „organ kompetentny może dokonać blokowania”; budżet to struktura złożona, zablokowanie pewnych kwot dla jednej części ma znaczenie dla innych części budżetowych;

- zarówno Minister Finansów, jak i dysponenci części budżetowych muszą rozważyć, czy bardziej opłacalne z punktu wykonania budżetu będzie dokonanie blokowania czy przejście do porządku dziennego;

- kompetencje ma Minister Finansów i dysponenci części budżetowych, przy czym Minister Finansów może dokonać blokowania w każdej części budżetu państwa, a dysponenci tylko w zakresie swoich części (np. w ramach swojego resortu) i muszę po blokowaniu poinformować Ministra Finansów;

- środki zablokowane mogą być przekazane na specjalnie utworzoną rezerwę celową - przez Ministra Finansów z pozytywną opinią sejmowej komisji właściwej ds. budżetu (najczęściej przeznaczone na zwiększenie wpłat własnych do budżetu UE);

• w przypadku zagrożenia realizacji ustawy budżetowej;

- Rada Ministrów ma kompetencje do blokowania w zakresie całego budżetu;

- ma charakter bardzo wyjątkowy - zagrożenie musi dotyczyć całego budżetu państwa i musi być realne, a nie potencjalne;

- blokowanie: wstrzymanie przekazywania środków na realizację zadań finansowanych z budżetu państwa bądź też okresowy lub obowiązujący do końca roku zakaz dysponowania całością lub częścią planowanych wydatków;

- Rada Ministrów dokonuje blokowania wydając stosowne rozporządzenie i musi uzyskać pozytywną opinię sejmowej komisji właściwej ds. budżetu;

- charakter fakultatywny - ma wpływ na cały budżet;

2) wykorzystanie dotacji: ustawa wprowadza regulacje dotyczące skutków niewykorzystania dotacji w części i niewykorzystania dotacji w całej kwocie (art. 168 i 169 ufp);

• dotacja udzielona z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlega zwrotowi do tego budżetu do 31 stycznia kolejnego roku budżetowego;

• dotacja z budżetu wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub dotacja z budżetu pobrana w nadmiernej wysokości (pobrana kwota jest wyższa niż określona w umowie lub w regulacji wyższego rzędu) bądź udzielona nienależnie (bez podstawy prawnej) podlega zwrotowi tej części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, pobrana w nadmiernej wysokości bądź udzielona nienależnie - ustawodawca określa termin zwrotu w ciągu 15 dni od stwierdzenia konkretnej okoliczności;

3) niezrealizowane wydatki: wydatki niezrealizowane w trakcie roku budżetowego wygasają (zgodne z zasadą roczności, planowości);

- wyjątek: Rada Ministrów ma kompetencję do określenia w rozporządzeniu wykazu wydatków, które nie wygasają (do 15 grudnia roku budżetowego - okres zamknięcia roku budżetowego); musi uzyskać opinię sejmowej komisji właściwej ds. budżetu (nie musi być pozytywna);

- przyznanie tej kompetencji RM wynika z jej kompetencji do kierowania wykonywaniem budżetu;

- RM określając wykaz wydatków niewygasających nie ma zupełnej swobody w tym zakresie, a powinna dostosować zakres tych wydatków i terminy ich realizacji do terminów przepisów dotyczących zamówień publicznych;

KONTROLA WYKONANIA BUDŻETU: proces polegający na porównywaniu stanu faktycznego w zakresie wykonania budżetu ze stanem postulowanym, który jest wyrażony i przyjęty w budżecie i w ustalonym harmonogramie budżetu;

- można wyróżnić:

1) bieżącą kontrolę budżetu - od momentu opracowania harmonogramu budżetu do zamknięcia roku budżetowego;

*Minister Finansów (kontrola ogólna wykonania całości budżetu),

*dysponenci części budżetowych (kontrola i nadzór resortowy),

*Rada Ministrów (kieruje wykonaniem budżetu),

*Sejm (sejmowa komisja właściwa ds. budżetu),

*NIK;

*Minister Finansów ma obowiązek przedstawić sejmowej komisji właściwej ds. budżetu i NIK informację o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze (do 10 września roku budżetowego);

2) następczą kontrolę budżetu - po zakończeniu roku budżetowego;

*Sejm i NIK - mechanizmem jest sprawozdanie z wykonania budżetu, które przygotowuje Rada ministrów i przedkłada Sejmowi oraz NIK w terminie do 1 maja roku następnego.

---