Polska w okresie transformacji - przywileje
O przywilejach można mówić wówczas, gdy dany podmiot otrzymuje od państwa na zasadzie wyłączności możliwość uzyskania dochodu większego niż ten, który wynika z jego pozycji rynkowej. Są dwa zasadnicze rodzaje przywilejów: przywileje ochronne, zapobiegające przed upadłością danego podmiotu, oraz przywileje prorozwojowe - umożliwiające jego ekspansję. W przypadku przywilejów ochronnych dany podmiot ma z góry zapewnione przetrwanie, w przeciwieństwie do innych podmiotów - narażonych na bankructwo. W przypadku przywilejów prorozwojowych - dany podmiot ma przewagę nad innymi podmiotami w większych możliwościach ekspansji. Korzystanie z obu rodzajów przywilejów jest więc nieuchronnie związane z dyskryminacją podmiotów nie otrzymujących tych przywilejów. Niektóre z tych podmiotów zmuszone są także bezpośrednio finansować podmioty uprzywilejowane. Te ostatnie mają zatem w sumie większe szanse na przetrwanie i rozwój aniżeli podmioty dyskryminowane. Tak więc przywileje i dyskryminacja to dwie strony tego samego medalu: różnicowania przez państwo szans poszczególnych podmiotów poprzez redystrybucję produktu krajowego.
Dwa mechanizmy przywilejów w gospodarce.
Można wyróżnić odgórny i oddolny mechanizm przywilejów. W mechanizmie odgórnym państwo określa przywileje autonomicznie, kierując się preferencjami publicznymi, których źródłem może być przyjęta doktryna teoretyczna względnie ideologiczna. Mechanizm oddolny polega na wymuszaniu na państwie przez określone grupy interesów udzielania im odpowiednich przywilejów. Państwo nie posiada tutaj publicznych preferencji. Dla zachowania władzy stara się zaspokoić roszczenia najsilniejszych politycznie grup nacisku. W mechanizmie odgórnym przywileje są zazwyczaj udzielane według określonych, stałych zasad. Przywileje mają tu charakter uznaniowy. Istnieje też zależność między określonym mechanizmem przywilejów a charakterem państwa. Mechanizm odgórny jest typowy w systemach autorytarno-dyktatorskich, w których władza nie pochodzi z wolnych wyborów. Jeśli chodzi o system demokratyczny, w którym władza pochodzi z wolnych wyborów, to interes ekipy parlamentarno-rządowej wymusza liczenie się z głosem swych wyborców i ulegnie im, m. in. w sprawie określonych przywilejów. Oznacza to, że w systemie demokratycznym oddolny mechanizm przywilejów jest bardziej prawdopodobny aniżeli mechanizm odgórny. Rozpatrując oba mechanizmy przywilejów w gospodarce można sformułować jeszcze inną, ważna prawidłowość. Przywileje mają to do siebie, że łatwo jest je wprowadzić w życie, trudno natomiast jest się później z nich wycofać. Jeśli nawet początkowo są one generowane w mechanizmie odgórnym, to z czasem, wraz z wykształceniem się wokół nich odpowiedniej struktury interesów, zaczynają one coraz bardziej być rozdzielane pod presją zainteresowanych podmiotów. Innymi słowy: mechanizm odgórny określania przywilejów wykazuje skłonność do degeneracji w postaci przekształcania się w oddolny mechanizm wymuszania ich. Wydaje się, iż tendencja ta dotyczy zarówno systemów dyktatorsko-autorytarnych, jak i demokratycznych, ale te ostatnie są szczególnie na to narażone.
Struktura podmiotowa przywilejów.
Teoretycznie rzecz ujmując, podmiotem przywilejów w gospodarce może być:
rodzaj przedsiębiorstwa,
dziedzina gospodarki,
kierunek sprzedaży,
region,
sektor własnościowy,
kategoria ludności,
producent ( versus konsument).
W przypadku A, w ramach odgórnego mechanizmu przywilejów, ich podmiotem może być przedsiębiorstwo ze względu na jego wielkość, a więc przedsiębiorstwo „duże” lub „małe”, w zależności od przyjętej koncepcji. Jeśli preferencjami publicznymi będzie objęte przedsiębiorstwo duże oznacza to, że państwo wyznaje koncepcję, iż duże przedsiębiorstwo jest bardziej efektywne niż małe. Może być także wzięty pod uwagę wzgląd większej łatwości sprawowania kontroli przez państwo nad niewielką liczbą dużych przedsiębiorstw niż wielką liczbą przedsiębiorstw małych. Łatwo jest znaleźć na świecie praktyczne przykłady tego rodzaju podejścia, np. Korea Południowa, w której długo faworyzowane były duże przedsiębiorstwa i dyskryminowane małe.
Odwrotnie, gdy w układzie preferencji publicznych znajduje się przedsiębiorstwo małe, znaczy to, że państwo jest zwolennikiem dywersyfikacji struktur rynkowych i polityki konkurencji. W obu przypadkach uprzywilejowanie określonego typu przedsiębiorstwa zgodne jest z interwencjonistyczną koncepcją ekonomiczną. Koncepcja liberalna zalecałaby usuwanie barier w rozwoju każdego rodzaju przedsiębiorstwa, bez wyróżniania na zasadzie wyłączności jakiegokolwiek z nich. W sytuacji oddolnego mechanizmu przywilejów, jeśli jakieś przedsiębiorstwo jest ich podmiotem, to raczej przedsiębiorstwo duże, a nie małe, dlatego, że w przedsiębiorstwie dużym z reguły znajduje się silniejsza politycznie załoga, zorganizowana w bardziej wpływowym związku zawodowym niż w przedsiębiorstwie małym.
Jak wykazuje praktyka światowa, podmiotem rozmaitych przywilejów najczęściej i w stopniu najszerszym bywa wybrana dziedzina w gospodarce (przypadek B). Tutaj także przesłanki wyboru dziedziny priorytetowej zależą od mechanizmu generowania przywilejów. Jeśli mechanizmem tym jest mechanizm odgórny, to można wyróżnić co najmniej siedem możliwych przesłanek wyboru określonej dziedziny gospodarki jako podmiotu przywilejów:
przesłanka konkurencyjności międzynarodowej,
przesłanka internalizacji efektów zewnętrznych,
przesłanka bezpieczeństwa zaopatrzeniowego,
przesłanka bezpieczeństwa kooperacji,
przesłanka bezpieczeństwa zatrudnienia,
przesłanka bezpieczeństwa depozytów,
przesłanka suwerenności narodowej.
Każda z tych przesłanek odpowiada odmiennej koncepcji ekonomicznej. Przesłanka 1), mająca swe zastosowanie głównie w przemyśle (i budownictwie) opiera się na koncepcji, że o dynamice PKB decyduje konkurencyjność gospodarki w skali międzynarodowej oraz że wybór branż potencjalnie konkurencyjnych powinno wziąć na siebie państwo, gdyż rynek może sobie z tym nie poradzić. W oparciu o te dwa założenia wysuwany jest postulat, aby to rząd dokonywał selekcji branż potencjalnie konkurencyjnych i odpowiednio wspomagał ich rozwój, zwłaszcza ekspansji na rynkach zagranicznych. Oznacza to, że te właśnie branże powinny być podmiotem określonych przywilejów prorozwojowych. Na przykład w Polsce wykształciła się kilka lat temu w MpiH koncepcja tzw. Sektorów wysokiej szansy, jako podstawy rozwoju promowania wybranych dziedzin produkcji w oparciu o specjalny ranking (MpiH, 1996).
W przypadku przesłanki 2) przywileje (prorozwojowe) otrzymują dziedziny kreujące korzyści zewnętrzne, takie jak ochrona zdrowia, kultura, edukacja i badania naukowe. Gdyby przywileje ograniczyć tylko do tych dziedzin, to można powiedzieć, że jest to w zasadzie zgodne z liberalnymi koncepcjami ekonomicznymi. Jeśli jednak koncepcję internalizacji korzyści zewnętrznych rozciągnąć na produkcję przemysłową, wówczas będzie to zgodne z koncepcjami interwencjonistycznymi. Koncepcje te ekspomują znaczenie tzw. dóbr społecznie pożądanych, generujących korzyści zewnętrzne. W przypadku uznania danego rodzaju produkcji przemysłowej za społecznie pożądany wysuwa się postulat udzielania mu przez rząd odpowiednich przywilejów prorozwojowych.
Odmienne wnioski nasuwają się, gdy rozpatrujemy dobra społecznie niepożądane, wywołujące koszty zewnętrzne. Wynika to z tego, że koszty te najczęściej są generowane przez produkty przemysłowe (zanieczyszczenie środowiska naturalnego, używki, narkotyki itd.). Wolno sądzić, że dyskryminacja przez państwo tych rodzajów produkcji przemysłowej, które wywołują koszty zewnętrzne, nie jest sprzeczna z koncepcjami liberalnymi. Dyskryminacja w tej sytuacji polega na ograniczeniu rozwoju (bądź niedopuszczaniu do powstania) szkodliwych zewnętrznie dziedzin produkcji.
Przesłanka 3) - bezpieczeństwo zaopatrzeniowe - wydaje się najbardziej kontrowersyjna. Jeśli bowiem, bezdyskusyjne skądinąd, wymogi zapewniania ciągłości dostaw mają być realizowane poprzez przywileje (ochronne) udzielane przez państwo dziedzinom produkcji przemysłowej, będącym przedmiotem handlu międzynarodowego (tzw. dobra handlowe), to oznacza to, że w odniesieniu do tych dziedzin obowiązuje kosztowna zasada samowystarczalności, będąca przeciwieństwem zasady efektywnej specjalizacji międzynarodowej.
Dziedzinami produkcji mającymi istotne znaczenie w krajowym bilansie zaopatrzeniowym najczęściej są dziedziny o powszechnym zastosowaniu w konsumpcji (np. wybrane artykuły żywnościowe) oraz produkcji (energia i paliwa). Pomijamy tu przypadek zaopatrywania sektora obronnego. Są to jednak typowe dziedziny handlowe. Noszą one niekiedy nazwę dziedzin „strategicznych”. Dziedziny te w krajach rozwijających się zazwyczaj objęte są polityką antyimportową. Jest oczywiste, że udzielanie przez państwo przywilejów (ochronnych) tego rodzaju dziedzinom, poprzez uniezależnienie się od importu odpowiada interwencjonistycznej koncepcji ekonomicznej. Koncepcja liberalna zalecałaby w tym przypadku w pierwszej kolejności rozbicie monopolistycznych struktur produkcyjnych jako głównego (krajowego) źródła niepewności dostaw. Następnie powinno się gromadzić w odpowiedniej skali rezerwy zagraniczne oraz dywersyfikację źródeł importu, plus ewentualnie rezerwy państwowe - wszystko przy stosowaniu zasady efektywnej specjalizacji międzynarodowej w obrębie tych dóbr.
Przesłanka 4) - bezpieczeństwo kooperacji - ma uzasadniać udzielanie przywilejów (ochronnych) zagrożonym upadłością dziedzinom produkcji przemysłowej, które mają wielu dostawców w krajowym łańcuchu kooperacyjnym. Na przykład argumentuje się, że upadłość Ursusa byłaby niepożądana, gdyż doprowadziłaby do upadłości wielu jego kooperantów. Chodzi tu więc w istocie rzeczy o utrzymanie potencjału produkcyjnego u tych dostawców. Tego rodzaju przesłanka wywodzi się z koncepcji typowo interwencjonistycznych. Częściej jednak przesłanka ta bywa przez poszczególne grupy interesów w ramach oddolnego mechanizmu przywilejów.
Przesłanka 5) - bezpieczeństwo zatrudnienia - stanowi podstawę postulatu udzielania przywilejów (ochronnych) zagrożonym dziedzinom produkcjo przemysłowej, zatrudniającym wielu pracowników, w celu niedopuszczenia do bezrobocia. Wywodzi się to również z interwencjonistycznych koncepcji opartych na pełnym, a nie efektywnym zatrudnieniu.
Przesłanka 6) - bezpieczeństwo depozytów - ma zastosowanie w sektorze bankowym w postaci przywilejów (ochronnych) zagrożonym upadłością bankom. Chodzi tu o zapewnienie zaufania ludności do systemu bankowego w ogóle, a nie tylko do konkretnego banku, którego upadłość na zasadzie efektu domina może doprowadzić do masowego wycofywania wkładów przez ludność we wszystkich bankach. Według koncepcji liberalnej należałoby tworzyć specjalne fundusze gwarantowania depozytów, a nie chronić przed upadłością niewypłacalne banki.
Zgodnie z przesłanką 7) - suwerenność narodowa - państwo faworyzuje kapitał krajowy, dyskryminując kapitał zagraniczny. To faworyzowanie ma dotyczyć określonych przywilejów dla kapitału krajowego przy prywatyzacji, udzielaniu koncesji na zakup ziemi, na inwestycje itd. A oto klasyczny przykład tego rodzaju podejścia. „Zamiast zachowywać dla polskich właścicieli najlepsze zakłady przemysłowe, aby w przyszłej wspólnej Europie były naszym atutem i siłą, prywatyzuje się zakładu w sposób nieprzemyślany. W obce ręce przechodzą także nasze narodowe specjalności jak budownictwo czy meblarstwo”.
Powyższe przesłanki, uzasadniające udzielanie przywilejów wybranym dziedzinom gospodarki, odnosiły się głównie do odgórnego mechanizmy przywilejów. W przypadku mechanizmu oddolnego najczęstszymi argumentami wpływowych grup interesów, mającymi usprawiedliwiać przywileje dla określonych branż produkcji przemysłowej są: konkurencyjność międzynarodowa oraz bezpieczeństwo zaopatrzeniowe, kooperacyjne, bezpieczeństwo zatrudnienia i narodowe, tradycje danej branży.
Dość swoistym argumentem na rzecz przywilejów dla rolnictwa posługują się przedstawiciele rolników w wielu krajach. Tym argumentem mają być pozaekonomiczne korzyści zewnętrzne związane z tą dziedziną gospodarki. Korzyści te wywodzi się ze starych ideologii agraryzmu społecznego, mówiących o tym, iż rolnictwo uosabia wyższe wartości, gdyż stanowi jedyny zdrowy moralnie dział gospodarki, pozytywnie wpływający na jakość życia wszystkich obywateli. Następuje tu pomieszanie rolnictwa w sensie życia na wsi (versus w mieście) z produkcją rolną jako taką. O ile wiejski tryb życia można ocenić z punktu widzenia tak rozumianych korzyści zewnętrznych, o tyle rolnictwo jako dział produkcji niewiele ma wspólnego z tymi korzyściami.
Przejdźmy teraz do omówienia przypadku C - kierunek sprzedaży - jako podmiotu przywilejów. W praktyce światowej ten przypadek miał miejsce dosyć często. Chodzi tu o przywileje (prorozwojowe) udzielane w ramach mechanizmu odgórnego bądź produkcji antyimportowej nastawionej na rynek wewnętrzny, bądź eksportowi.
W wypadku pierwszym było to związane z koncepcją wzrostu gospodarczego opartego na samowystarczalności. Dodatkowym argumentem był tu argument pełnego zatrudnienia. Wobec tego, iż konkurencyjny import wypiera produkcję krajową, co grozi utratą miejsc pracy, należy do tego nie dopuścić preferując produkcję antyimportową. Oczywiście była to koncepcje typowo interwencjonistyczna, gdyż zakładała restrykcje importowe oraz to, że państwo ma dokonywać selekcji produkcji zastępującej import i sprzyjać jej rozwojowi.
W przeciwieństwie do produkcji antyimportowej eksport jako podmiot przywilejów (prorozwojowych) oparty jest na odmiennej koncepcji ekonomicznej. Tą koncepcją jest wzrost pchany przez eksport. Koncepcja powyższa może być jednak rozumiana dwojako: raz w sensie popytowym, innym razem - podażowym. W ujęciu popytowym chodzi o eksport netto (tj. po odliczeniu importu), czyli nadwyżkę eksportową, gdyż tylko ona może zapewnić wzrost PKB w ramach teorii globalnego popytu. Istotnym elementem tej koncepcji jest więc kwestia utrzymania pełnego zatrudnienia. Natomiast podażowa polityka proeksportowa opiera się na założeniu, że wzrost eksportu (brutto) dynamizuje PKB poprzez import inwestycyjny, efekty skali oraz korzyści wynikające z dyfuzji technologii.
Eksport, jako podmiot przywilejów, oparty jest na koncepcji mniej interwencjonistycznej aniżeli produkcja antyimportowa, gdyż zazwyczaj wiąże się z liberalizacją sektora eksportowego danej gospodarki. Natomiast przywileje dla eksportu, a tym samym dyskryminacja produkcji na kraj, nie są akceptowane przez zwolenników koncepcji liberalnej. Uważają oni, że żaden kierunek sprzedaży (na kraj, względnie na eksport) nie powinien być przedmiotem jakichkolwiek przywilejów, a struktura bodźców powinna być z tego punktu widzenia neutralna.
Przypadek D, kiedy podmiotem przywilejów prorynkowych jest region, występuje w praktyce dość często. Dotyczy to zwłaszcza regionów uznanych za zacofane, które otrzymują rozmaitą pomoc ze strony państwa (np. specjalne strefy ekonomiczne). Uzasadnieniem dla tej pomocy może być: duże bezrobocie, wyznawana przez państwo zasada równomierności rozwoju poszczególnych regionów bądź względy osadnicze wynikające z uwarunkowań geopolitycznych (np. tereny przygraniczne). Uzasadnienia te wynikają z interwencjonistycznej koncepcji ekonomicznej.
Przypadek E odnosi się do sektora własnościowego jako podmiotu przywilejów. Najbardziej typowe były w krajach realnego socjalizmu przywileje dla sektora państwowego („uspołecznionego”) wraz z dyskryminacją sektora prywatnego. Odmienne podejście władzy państwowej do obu tych sektorów wynikało z marksistowskiej doktryny wyższości własności społecznej nad prywatną. Działał tu w pełni odgórny mechanizm narzucania gospodarce przywilejów dla własności państwowej. Ciekawy jest wariant, gdy podmiotem przywilejów jest własność prywatna. Wystąpił on w pierwszym okresie transformacji byłych krajów realnego socjalizmu, kiedy za kluczową uznana została sprawa prywatyzacji.
Kolejnym z listy możliwych przywilejów jest kategoria ludności (przypadek F). W praktyce przypadek ten występuje najczęściej w odniesieniu do ludności bezrobotnej, ponadto ludności osiągającej z tych czy innych względów dochody poniżej przeciętnych w danym kraju standardów, a także ludności w wieku poprodukcyjnym, gdy wypłacana emerytura jest większa niż ta, która wynika ze składek emerytalnych. Tego rodzaju przywileje (ochronne) generowane są w zasadzie w mechanizmie odgórnym. Doświadczenie wskazuje jednak, że w wielu wypadkach następuje nadużywanie prawa do tych przywilejów (np. bezrobotni pracujący na czarno, fikcyjne rozwody), co oznacza, iż w grę wchodzi tutaj także mechanizm oddolny, wymuszający otrzymywanie przywilejów.
Wreszcie ostatnią pozycją z listy podmiotów przywilejów jest producent (przypadek G). Jest to typowy przypadek oddziaływania mechanizmu oddolnego, w ramach którego silni politycznie producenci są w stanie wymusić na państwie określone przywileje, zawsze niekorzystnie odbijające się na konsumentach. Najbardziej typowym przywilejem są tu cła ochronne, powodujące wzrost cen krajowych oraz zakazy wejścia na dany rynek i jednocześnie monopolizujące go. W praktyce producenci z reguły są uprzywilejowani względem konsumentów, gdyż są zdolni - w przeciwieństwie do konsumentów - do zorganizowania się we wpływowe lobby.
Narzędzia realizacji przywilejów.
Narzędzi te dzielą się na: finansowe i niefinansowe.
W mechanizmie odgórnym typowymi narzędziami finansowymi są:
subsydiowany kredyt wraz z ułatwieniami w dostępie do niego i w spłacie;
ubezpieczenia kontraktów eksportowych;
rządowe gwarancje i poręczenia kredytowe oraz dotacje bezpośrednie i ukryte (np. poprzez kurs walutowy lub rachunek wyrównawczy);
ulgi i zwolnienia podatkowe (w tym celne - pomoc dla importerów);
obligacje restrukturyzacyjne.
Narzędzia powyższe są również wykorzystywane w ramach mechanizmu oddolnego, ale wówczas przybierają charakter uznaniowy. W mechanizmie odgórnym powinny być one, jak wiadomo, stosowane systemowo. Ponadto w mechanizmie oddolnym zainteresowany podmiot wymusza na państwie zgodę na:
„rolowanie” kredytu,
umarzanie długów,
tolerowanie zaległości podatkowych,
umarzanie zaległości podatkowych,
zaniechanie zobowiązań podatkowych,
„przejadanie” majątku państwowego,
zamówienia rządowe.
Pierwsze sześć z wymienionych wyżej przywilejów stanowią typowe dla mechanizmu oddolnego przywileje finansowe. Siódmy - zamówienia rządowe - jest przywilejem, jeśli zamówienia są udzielane na podstawie przetargu polityczno-korupcyjnego, a nie efektywnościowego.
Odpowiednikiem wymienionych wyżej finansowych narzędzi realizacji przywilejów są narzędzia dyskryminacji podmiotów nie preferowanych przez państwo. Do narzędzi tych można zaliczyć:
droższy i trudno dostępny kredyt wraz z ostrymi warunkami otrzymania go i spłaty,
podwyższone stawki i opłaty podatkowe.
Dyskryminowane podmioty nie mogą ponadto korzystać z gwarancji i poręczeń rządowych.
Niefinansowe narzędzia realizacji przywilejów stanowią dość różnorodny zbiór. Wymienić tu można:
protekcjonistyczne instrumenty celne i pozataryfowe (pomoc dla producentów),
licencje importowo-eksportowe,
koncesje i zezwolenia,
informacje naukowo-handlowo-finansowe,
przydziały dewizowo-zaopatrzeniowo-inwestycyjne,
prawa wyłączności na określoną dziedzinę dziłalności.
W ramach niefinansowych narzędzi dyskryminacji podmioty znajdujące się poza układem preferencji publicznych z zasady nie korzystają z ochrony przed importem, nie otrzymują licencji importowo-eksportowych i koncesji produkcyjnych, nie mają dostępu do rządowych informacji naukowo-handlowo-finansowych, nie otrzymują przydziałów dewizowo-zaopatrzeniowo-inwestycyjnych ani też praw wyłączności.
Przywileje a systemy gospodarcze.
Operujemy tutaj dwoma przeciwstawnymi systemami gospodarczymi: systemem rynkowym i systemem nierynkowym oraz przypadkiem transformacji ustrojowej systemu nierynkowego w rynkowy.
W ramach czystego (idealnego) modelu systemu rynkowego żaden z omówionych wyżej przywilejów nie ma racji bytu. Zadaniem państwa jest stwarzanie warunków prawno-instytucjonalnych zabezpieczających równe szanse rozwojowe wszystkim wymienionym wcześniej podmiotom. Oznacza to, że żaden typ przedsiębiorstwa, żadna dziedzina gospodarki oraz żaden kierunek sprzedaży, region i sektor własnościowy, a także żadna kategoria ludności - nie mogą korzystać z jakichkolwiek przywilejów, które mogłyby spowodować naruszenie naczelnej zasady równości wszystkich wobec prawa. W modelu tym dochody zależne są wyłącznie od pozycji rynkowej danego podmiotu. Mówiąc o systemie nierynkowym należy podkreślić, że jego cechą charakterystyczną jest powszechne - na zasadzie uzaniowej -rozdzielnictwo przywilejów według struktury podmiotowej. Przykładem tego może być gospodarka PRL.
Przykłady przywilejów.
Wydawałoby się, że transformacja ustrojowa w Polsce zapoczątkowana w 1989 r., powinna prowadzić do zerwania z PRL-owskim systemem przywilejów i dyskryminacji. Przede wszystkim zostały oficjalnie zanegowane przez rządy solidarnościowe poglądy o prymacie własności państwowej nad prywatną oraz przedsiębiorstwa wielkiego nad małym, a także o przewadze produkcji antyimportowej nad importem i dominacji państwa nad rynkiem w określaniu głównych kierunków przemian w strukturze rzeczowej przemysłu. Z drugiej jednak strony brakowało, jak się wydaje, wyraźnych deklaracji dotyczących fałszywości PRL-owskich zasad ekonomicznych co do samowystarczalności żywnościowej i surowcowej. Ponadto rodząca się dopiero demokracja, sprzyjała przetrwaniu, a nawet wzmocnieniu oddolnego mechanizmu wymuszania na państwie określonych przywilejów.
W sferze przekształceń własnościowych funkcjonuje określenie przedsiębiorstw i dziedzin o „szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa”. Oznacza to, że tego rodzaju przedsiębiorstwo może być komercjalizowane i prywatyzowane przez Radę Ministrów, a nie przez Ministerstwo Przekształceń Własnościowych (Ministerstwo Skarbu Państwa).
W latach 1990-1997 lista przedsiębiorstw o „szczególnym znaczeniu” często się zmieniała. Na ogół jednak zawsze obejmowała przedsiębiorstwa sektora elektroenergetycznego, naftowego, węglowego, gazowniczego, spirytusowego itd.
Aktualnie obowiązująca lista tych przedsiębiorstw obejmuje łącznie 95 przedsiębiorstw państwowych i 146 spółek Skarby Państwa. Są wśród nich kopalnie węgla brunatnego i kamiennego, elektrownie, zakłady wojskowe, 19 zakładów przemysłu spirytusowego (Polmos), Warszawska Wytwórnia Wódek „Koneser” (!), zakłady tworzyw sztucznych, zakłady azotowe, a także LOT, Polskie Radio, Telewizja Polska, Telekomunikacja Polska, banki: Handlowy, Zachodni, PBK, PKO S.A. oraz Mennica Państwowa i ZUS. Rozporządzenie RM z dnia 25 marca 1997 r. dołącza do poprzedniej listy pięć przedsiębiorstw państwowych (2 huty, 2 zakłady chemiczne oraz jedno przedsiębiorstwo sprzętu komunikacyjnego), a także 18 elektrociepłowni będących spółkami Skarbu Państwa i 3 inne spółki Skarbu Państwa (H. Cegielski - Poznań, Huta „Batory”, Walcownia Metali „Łabędy”).
Oprócz formuły przedsiębiorstwa o „szczególnym znaczeniu” w dokumencie urzędowym „Polityka przemysłowa. Założenia. Program realizacji na lata 1993-1995 (kierunki)”, Warszawa, wrzesień 1993, zastosowano pojęcie militarne: „sektor strategiczny” - wspierany przez rząd na podstawie specjalnych uregulowań prawnych. Do sektora tego zaliczono wówczas w pierwszym rzędzie przemysł obronny oraz paliwowo-energetyczny, a także hutnictwo żelaza i stali, przemysł cementowy, stoczniowy, celulozowo-papierniczy oraz ciężką chemię.
Okazuje się więc, że w badanym okresie obowiązuje w istocie podział poszczególnych przedsiębiorstw i dziedzin na: „szczególnie ważne” („strategiczne”) oraz pozostałe (czyli „mniej ważne”). Te pierwsze nie doczekały się jednak do chwili obecnej jednoznacznej definicji. W interpretacji praktycznej dziedzina o „szczególnym znaczeniu” („strategiczna”) to taka, której towary (usługi) nie są traktowane jak zwykłe towary rynkowe, a więc zaopatrzenie w nie odbiorców jest właściwie elementem świadczeń socjalnych państwa, zaś wytwarzające je przedsiębiorstwa są w istocie przedsiębiorstwami użyteczności publicznej. (Formułę tę nadal posiada np. Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.).
Status „szczególnego znaczenia” zainteresowane podmioty wykorzystują np. w wymuszaniu na rządzie przedłużenia okresu ochronnego dla owych „strategicznych” dziedzin gospodarki. Dotyczy to hutnictwa (przemysłu stalowego) i sektora paliwowego. Dla przypomnienia: hutnictwo jeszcze w 1992 r. zostało uznane za dziedzinę o kluczowym znaczeniu, która „decyduje o bezpieczeństwie i samodzielności kraju”, zaś w przypadku sektora paliwowego rząd na początku ubiegłego roku podwyższył cła na 21 pozycji taryfy celnej w zakresie produktów petrochemicznych, zaś UE zgodziła się na ochronę rynku krajowego do 2000 r. Jako uzasadnienie podano konieczność restrukturyzacji tego sektora, podczas gdy w rzeczywistości sektor ów do chwili obecnej jest jednym z najbardziej opóźnionych pod tym względem. Dotyczy to w pewnym stopniu także hutnictwa żelaza, w stosunku do którego rząd stara się uzyskać zgodę UE na przedłużenie okresu ochronnego do 2002 r.
Status „szczególnego znaczenia” jest także wyjątkowo niebezpieczny, gdyż stanowiąc podstawę rozmaitych przywilejów, może zamrozić rynkową restrukturyzację w danym przedsiębiorstwie i dziedzinie gospodarki. Na ogół dotyczy to licznych przypadków firm i sektorów stanowiących pozostałość po inwestycjach PRL, które wymagają gruntownej rekonstrukcji i modernizacji. Ponadto status ów oparty jest w branżach surowcowych na zasadzie samowystarczalności (antyimport), która to zasada w dobie umiędzynarodowienia gospodarki światowej stanowi anachronizm, nie mówiąc o tym, iż jest sprzeczna z naszymi zobowiązaniami w stosunku do WTO i UE.
Na posiedzeniu Rady Przekształceń Własnościowych w 1994 r., podczas dyskusji nad ustawą o przemyśle cukrowniczym padło pytanie: Czy cukier jest surowcem strategicznym ? Odpowiedź brzmiała: Nie, ale jest towarem „specyficznym”. Oczywiście, to nie status towaru „specyficznego” był przyczyną przyjęcia ustawy o utworzeniu w przemyśle cukrowniczym czterech holdingów państwowych oraz specjalnych regulacji rynku cukru, lecz interesy grupowe w tej branży.
Regulacje te (corocznie wyznaczane kwoty produkcji cukru, cło na cukier i na towary zawierające cukier, ceny minimalne, dopłaty do eksportu, wewnątrzholdingowa redystrybucja zysków), to nic innego jak przywileje (ochronne) dla plantatorów buraków cukrowych oraz cukrowni, mające zapewnić im przetrwanie w warunkach strukturalnej nadprodukcji cukru. Bez tych przywilejów musiałaby nastąpić ekonomicznie uzasadniona redukcja areału zasiewu buraków cukrowych oraz likwidacje nierentownych cukrowni. Nic takiego, jak dotąd, nie nastąpiło, a nawet przeciwnie. Na przykład plantatorzy w 1995 r. zwiększyli powierzchnię zasiewu buraków cukrowych do ok. 451 tys. ha (w 1994 r. - 384 tys. ha ). Ponadto cukrownie wymusiły na MriGŻ podniesienie limitów produkcji na kampanię 1995/96, uzasadniając to tym, iż przyznane poprzednio limity były zbyt niskie w stosunku do zdolności produkcyjnych, które wzrosły w wyniku inwestycji. Dla 36 cukrowni limity zostały odpowiednio podniesione. Prócz tego, w końcu 1995 r. MriGŻ przyznano 35 cukrowniom dodatkowe limity, wykupione przez Agencję Rynku Rolnego (według NIK). Z kolei w 1996 r. lobby to wymusiło na rządzie renegocjację umowy z WTO w celu zwiększenia limitów eksportowych. Koszty tego przedsięwzięcia ponieśli konsumenci, gdyż eksport w całości był subsydiowany. Podaż cukru w gospodarce zmierzającej do kapitalizmu jest więc uregulowana nie przez popyt, lecz interes lobby cukrowniczego.
Jak wiadomo, rolnictwo w Polsce stanowi dziedzinę wyjętą spod reguł rynkowych. Dzieje się tak dzięki rozmaitym przywilejom, które otrzymują wytwórcy rolni dla swej produkcji. Przywilejami są: gwarantowane przez państwo ceny minimalne na podstawowe produkty rolne, ochrona przed importem produktów rolno-żywnościowych, dofinansowanie paliwa, nisko oprocentowane kredyty obrotowe na sfinansowanie bieżącej produkcji, dotacje budżetowe do 97% emerytur rolniczych, zwolnienia rolników od podatku dochodowego. Ostatnie dwa posunięcia z tego zakresu to przywrócenie 20% ceł na zboża paszowe oraz przeforsowanie w Sejmie specjalnej ustawy o dotacji do cen paliwa rolniczego (kolorowego).
Ursus, Stocznia Gdańska i Elemis stanowią przypadek potwierdzający tezę, iż tzw. nadzór założycielski i właścicielski w sektorze publicznym jest fikcją, zwłaszcza w obrębie wielkich przedsiębiorstw, co powoduje, iż przedsiębiorstwa te w istocie przekształcają się we własność grupową. To co nas interesuje, to przywileje dla tych pierwszych dwóch firm. W przypadku Ursusa były to:
tolerowanie przez kolejne rządy faktu odrzucenia przez Ursus programu naprawczego z 1991 r., co doprowadziło w ciągu 5 lat do wzrostu długów z 2 bln zł do ok. 7 bln zł (starych);
tolerowanie narastających zaległości wobec ZUS i urzędu skarbowego (na ok. 2 bln zł).
To tolerowanie w obu wypadkach miało charakter wymuszany przez załogę Ursusa, a zwłaszcza jego „Solidarność”, gdyż traktor nie został jeszcze zaliczony do produktów „strategicznych”. Gdyby jednak Ursus był traktowany jak normalne przedsiębiorstwo rynkowe, to dawno już wierzyciele (banki i dostawcy) powinni postawić go w stan upadłości, tak jak Elemis. Tymczasem, po ostatnich strajkach Ursus otrzymał tani kredyt EFSAL i zajęła się nim Agencja Rozwoju Przemysłu, organizując postępowanie ugodowe, zaś w zeszłym roku rząd darował Ursusowi 700 mln zł jego zaległości podatkowych. Powtórzony został więc w istocie program z 1991 r.
Przypadek Stoczni Gdańskiej stanowi charakterystyczne połączenie polityczne uwarunkowanych przywilejów z pewną formą dyskryminacji (w porównaniu z Ursusem).
Przywileje dla stoczni polegały na tolerowaniu przez 6 lat strat finansowych, a przez to zaległości Stoczni wobec ZUS i urzędu skarbowego. Ugoda z wierzycielami zmniejszyła dług stoczni w 1994 r. do 35 mln zł. W tym samym roku rząd udzielił Stoczni gwarancji na 2,1 bln zł. (starych), bez wymuszania programu naprawczego, w tym zwłaszcza skrócenia cyklu budowy statków oraz zmniejszenia majątku i redukcji załogi. W wyniku tego gwarancja przekształciła się w dotację w kwocie 450 mld zł, które budżet musiał zapłacić. Ponadto w latach 1993-95 umorzono bądź zaniechano poboru należności budżetowych w stosunku do stoczni na łączną kwotę ponad 500 mld zł. Charakterystyczna jest tutaj wypowiedź J. Lewandowskiego, ministra przekształceń własnościowych w rządzie J.K. Bieleckiego i H. Suchockiej: „W 1991 r. Stoczni niestety odrzuciła plan naprawczy, przewidujący m.in. zmianę prezesa, głęboką restrukturyzację i wydzielenie dwóch spółek. Forsowanie tego programu oznaczałoby konflikt z załogą i „urzędem prezydenta” ”.
Elementy dyskryminacji można dostrzec w dwóch faktach. Po pierwsze Ministerstwo Przekształceń Własnościowych nie wykazało w ciągu 5 minionych lat inicjatywy podjęcia procedury ugodowej w powiązaniu z wymuszeniem programu naprawczego. Po drugie, w przeciwieństwie do Ursusa orza kilkunastu niewypłacalnych kopalni węgla kamiennego, hut itd., państwo dopuściło do upadłości Stoczni. To samo dotyczyło Elemisa, a jeszcze wcześniej Zakładów Radiowych Kasprzaka. Upadłość tej pierwszej, być może była w połowie 1996 r. najlepszym wyjściem z aktualnej wówczas sytuacji, ale oznacza to, iż w stosunku do innych dużych przedsiębiorstw przemysłowych zagrożonych upadłością państwo prowadzi uznaniową politykę właścicielską i założycielską: jednych w ten czy inny sposób wspomaga, innych zaś tego pozbawia, wykazując twardość zgodnie z rynkowymi regułami gry.
Ursus z jednej strony, zaś Stocznia Gdańska, Elemis i Zakłady Kasprzaka z drugiej to najbardziej spektakularne przykłady słabości polityki założycielskiej i właścicielskiej państwa. Zaś każda tego rodzaju słabość rodzi rozmaite przywileje.
W sektorze bankowym zwraca uwagę uprzywilejowana pozycja Banku Gospodarki Żywnościowej. Polega ona na tym, iż bank ten otrzymał w swoim czasie pomoc finansową (w tym obligacje restrukturyzacyjne o wartości przeszło 1,6 mld nowych zł) bez rygorystycznego rozliczania go za jakość i terminowość realizacji zobowiązań dotyczących likwidacji „złych” kredytów, przekształcenia BGŻ w spółkę akcyjną oraz podpisania umów zrzeszeniowych przez banki spółdzielcze, regionalne i krajowy. Skutek jest taki, iż BGŻ został w 1996 r. dokapitalizowany już po raz trzeci (700 mln zł), zaś NBP zwolnił BGŻ z wymogu odprowadzania rezerwy obowiązkowej. Problemem pozostaje tu monitoring realizacji programu naprawczego, który był warunkiem tegoż zwolnienia; chodzi o brak właściwych instrumentów nadzoru i wymuszenie na BGŻ (i innych bankach, głównie spółdzielczych) przestrzegania wymogów sanacji. W przypadku tych ostatnich banków minister finansów G. Kołodko, ostatnio je „wzmocnił” przez rezygnację z 70% należnego od nich podatku dochodowego. Zwolnienia będą dotyczyły głównie banków zrzeszonych w strukturach BGŻ, choć nie tylko.
Ponadto nie jest do końca jasne (interesujące pole dla badań empirycznych), dlaczego jedne banki są ratowane (np. Pierwszy Komercyjny Bank w Lublinie i Prosper Bank), a inne nie (Agrobank).
Koncern Fiata uzależnił swój udział w prywatyzacji FSM S.A. w Bielsku-Białej od zapewnienia mu przez stronę polską całego pakietu przywilejów, które otrzymał. Były nimi:
licencje importowe i zwolnienia od wszystkich opłat importowych dla potrzeb produkcji samochodów przez utworzoną spółkę;
wolnocłowy kontyngent samochodów importowanych do Polski z EWG;
transfer zysku za granicę;
zwolnienie od podatku dochodowego do wysokości wniesionego do końca 1993 r. wkładu kapitałowego;
nieingerowanie w cenotwórstwo;
zapewnienie przewagi względem konkurencji (ze stopą tej przewagi malejącą z roku na rok, począwszy od 1996 r.);
rozwiązanie problemów ochrony środowiska „ku rozsądnemu zadowoleniu Fiata”.
Przywileje dla Fiata zostały poprzedzone przywilejami udzielonymi w 1993 r. trzem koncernom: Siemensowi, Alcatelowi i AT&T, jako dostawcom urządzeń dla telekomunikacji. W zamian za sfinansowanie restrukturyzacji i prywatyzacji polskiego przemysłu urządzeń teletransmisyjnych, koncerny te otrzymały od ówczesnego rządu gwarancję zachowania dominującej pozycji na rynku do 1999 r.
W obu poprzednich przypadkach mamy do czynienia z podobną sytuacją. Zarówno FSM w Bielsku-Białej, jak i przedsiębiorstwa telekomunikacyjne („Telfa”, PZT, „Teletra”, ZWUT, „Elwro”), nie miały szans na sfinansowanie wielkich inwestycji warunkujących modernizację produkcji. Wykorzystali to inwestorzy zagraniczni, wymuszając na rządzie odpowiednie przywileje prorozwojowe.
W górnictwie udzielania rozmaitych przywilejów nie przerwała transformacja ustrojowa. Można tu wskazać na następujące charakterystyczne przypadki:
Jeszcze w 1990 r. przyznane zostały dotacje podmiotowe na likwidację kopalni wałbrzyskich. Jednakże kopalnie te przeznaczyły je na podtrzymanie wydobycia, a nawet na niewielkie inwestycje. Już wówczas brakowało systemu kontroli wykorzystania środków publicznych.
Budżet państwa umorzył w 1995 r. podatek od wzrostu wynagrodzeń w wysokości 320 mln zł oraz przyznał dotację na pokrycie zaległych zobowiązań wobec ZUS (448 mln zł).
Utworzone przed kilku laty branżowe holdingi umożliwiły dofinansowanie kopalni słabych przez kopalnie rentowne. Ponadto struktury te wymusiły tworzenie państwowych rezerw węgla kamiennego, za które ma zapłacić Skarb Państwa. Straty górnictwa w 1996 r. osiągnęły przeszło 1,5 mld zł, co oznacza dalsze tolerowanie zaległości wobec ZUS i urzędu skarbowego, a jednocześnie budżet dopłaca do górnictwa prawie 1 mld zł.
Stosowane wybiórczo restrykcje eksportowo-importowe stwarzają wybranym firmom i dziedzinom ułatwione warunki działania, innym zaś - ostrą konkurencję z zagranicą. Restrykcje dla jednych oznaczają przywileje udzielane od 1991 r. innym dziedzinom. Chodzi tu m.in. o:
ograniczenia eksportu złomu, odpadów żeliwa i stali oraz odpadów skor surowych (w wyniku żądań producentów stali i garbarzy);
zakaz importu ciężarówek, autokarów i kombajnów (!) mających więcej niż 3 lata oraz 35% cło na import tych wyrobów (nowych), a także samochodów osobowych;
cło na import miedzi (przy zerowej stawce celnej na kable);
12% cło na wybrane urządzenia telekomunikacyjne;
opłaty wyrównawczw na wybrane produkty rolne;
cło na produkty odzieżowe, metalowe, chemii ciężkiej, szklarskie i metalurgiczne.
Według obliczeń K. Marczewskiego, najbardziej z tego punktu widzenia dyskryminowana była w 1995 r. branża paszowo-utylizacyjna i poligraficzna (o ujemnej stopie protekcji), a także przemysł maszynowy i paliwowo-energetyczny. Warto w tym miejscu przytoczyć charakterystyczną wypowiedź ówczesnego ministra przemysłu i handlu K. Ścierskiego: „Jeśli będzie duży nacisk producentów, to wówczas w połowie tego roku przywrócone zostanie cło na papier”. Zdanie to świadczy o faktycznym mechanizmie udzielania ochrony poszczególnym branżom przemysłowym.
Praktyka wykazała, że przywileje można stosować nie tylko wprowadzając podwyższone cła ochronne w odniesieniu do „szczególnie ważnych” dziedzin jako importerów. Chodzi tu głównie o kontyngenty imortowe zawierające preferencyjną (tj. obniżoną nawet do zera) stawkę celną.
W sferze podatkowej mamy do czynienia z praktyką uprzywilejowywania jednych podmiotów i twardego egzekwowania podatkow od innych. Jedne firmy (głównie państwowe) otrzymują specjalne ulgi, względnie Skarb Państwa odstępuje od egzekucji podatków, zaś od innych egzekwuje się należność co do grosza. Warto tu przedstawić za Ministerstwem Finansów listę największych dłużników budżetu w końcu 1994 r.: Bytomska Spółka Węglowa S.A. - 201 mln zł, Zakłady Przemysłu Bawełnianego „Zwoltex” S.A. w Zduńskiej Woli - 185,7 mln zł, FSO w Warszawie - 167,5 mln zł, Katowicki Holding Węglowy S.A. - 130,2 mln zł, Zakłady Elementów Prefabrykowanych w Koninie - 120 mln zł, Ursus - 111,8 mln zł, Zakłady Przemysłu Dziewiarskiego SIRA w Sieradzu - 92 mln zł, Huta im T. Sendzimira - 87,6 mln zł, PKP - 86,5 mln zł. Większość tych firm (bezprocentowo kredytowanych przez budżet) zalegała także wobec ZUS i swych dostawców. W roku 1997 rząd chce przeznaczyć 100 mln zł na oddłużenie przedsiębiorstw państwowych i spółek z udziałem Skarbu Państwa wobec ZUS. Rok temu na ten cel wydano z budżetu prawie 250 mln zł, a w 1995 r. - aż 778 mln zł.
Można tu wysunąć tezę, że asymetria w egzekwowaniu podatków (w tym składek na ZUS) pokrywa się z podziłem na sektor publiczny i prywatny. Bezpośrednim dowodem na to, iż rząd w latach ubiegłych faworyzował przedsiębiorstwa państwowe było orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 1996 r. dotyczące zarządzenia ministra finansów z 10 listopada 1995 r. w sprawie zwolnienia od podatku akcyzowego paliw produkowanych przez rafinerie. Chodzi tu o to, że ustawa o podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowym upoważniała ministra finansów do zwolnienia niektórych wyrobów z akcyzy. Miało to być tzw. zwolnienie przedmiotowe. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny uznał, iż minister finansów zastosował zwolnienie podmiotowe. Zamiast więc objąć nim jakiś rodzaj paliwa, zaadresował je do konkretnych firm. Dzięki temu ze zwolnień podatkowych mogły korzystać głównie państwowe rafinerie (z południa Polski), nie mogły zaś tzw. mieszalnie paliw (prywatne). Trybunał Konstytucyjny uznał, że została tu naruszona konstytucja (zasada równości i sprawiedliwości), ustawa o podatku od towarów i usług oraz ustawa o działalności gospodarczej (swoboda działalności bez względu na formę własności). Przyczynę owego zarządzenia ministra finansów z listopada 1995 r. otwarcie ujawniono. Chodziło o to, że państwowe rafinerie z południa Polski „cienko przędą, są przestarzałe, korzystają z drogiego transportu” itd. Zwolnienie od podatku akcyzowego miało je podtrzymać przy życiu.
Na tle prywatyzacji zostały stworzone specjalne przywileje dla pracowników prywatyzowanych zakładów. Do niedawna było to uprawnienie do zakupu do 20% akcji po cenach preferencyjnych. Ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji, która weszła w życie z początkiem br., zamieniła ten przywilej na niczym nie ograniczone prawo do bezpłatnych akcji. Oznacza to, że pracownicy prywatyzowanych przedsiębiorstw mogą uzyskać ekstra ogromne (powyżej 1 mld starych zł !) transfery pieniężne tylko dlatego, iż w chwili prywatyzacji (komercjalizacji) byli pracownikami tych firm. Tym samym np. sfera budżetowa i pracownicy innych zakładów mogą czuć się dyskryminowani, gdyż oni też finansowali z podatków prywatyzowane przedsiębiorstwa. Ponadto nadal najwięcej innych przywilejów socjalnych utrzymują pracownicy najsilniejszych branż: górnictwa, hutnictwa, kolei.
Wnioski końcowe.
Chociaż pojęcie przywilej ma zabarwienie pejoratywne, to nie każdy rodzaj przywileju zasługuje na negatywną ocenę z ekonomicznego punktu widzenia. Mam tu na myśli określane systemowo przywileje (ochronne i prorozwojowe) dla dóbr (usług) generujących zewnętrzne korzyści oraz przywileje (ochronne) dla grup ludności o dochodach kształtujących się poniżej przyjętych standardów z przyczyn losowych. Wykaz analizowanych wcześniej przypadków przywilejów w Polsce w latach 1990-1997 może stanowić podstawę sformułowania następujących wniosków.
Po pierwsze, najbardziej szkodliwe dla reform strukturalnych są uznaniowe przywileje (ochronne) wymuszane na państwie przez wielkie przedsiębiorstwa państwowe oraz dziedziny produkcji przemysłowej o „szczególnym znaczeniu” („strategiczne”).Wynika to z tego, że wielkie przedsiębiorstwa państwowe na ogół należą do dziedzin uznanych za te „ważniejsze”.
Te uznaniowe przywileje to typowe tzw. specyficzne (podmiotowo i przedmiotowo) formy pomocy państwa. Są one zabronione w świetle porozumień Polski z OECD, WTO i UE (poza ściśle określonymi i przejściowymi wyjątkami). Choćby z tego względu konieczne jest więc zerwanie z politycznym w istocie statusem „szczególnego znaczenia” i przyjęcia jako powszechnej zasady, iż naprawdę szczególne znaczenie dla gospodarki ma to przedsiębiorstwo (dziedzina produkcji), które jest w stanie generować zyski w warunkach otwartego rynku krajowego i międzynarodowego.
Wiąże się z tym odrzucenie dogmatu samowystarczalności jako podstawy bezpieczeństwa zaopatrzeniowego. Bezpieczeństwo to należy wiązać przede wszystkim z osiągnięciem pozycji konkurencyjnej danej dziedziny produkcji, a następnie z monopolizacją produkcji, dywersyfikacją importu, rezerwami zagranicznymi (dewizowymi) i w końcu z zapasami państwowymi (w racjonalnej skali). Utrzymywanie (za wszelką cenę) określonych dziedzin produkcji w imię zapewnienia bezpieczeństwa zaopatrzeniowego jest sprzeczne z regułami rynkowymi i wspomnianymi zobowiązaniami Polski wobec OECD, WTO i UE. Szkodliwość przywilejów skumulowanych w triadzie: wielkie przedsiębiorstwa przemysłowe, dziedziny „strategiczne”, własność państwowa - polega także na tym, iż powodują one dyskryminację dziedzin kreujących korzyści zewnętrzne (nauka, oświata, kultura). Dyskryminacja ta właściwie ma miejsce w całym okresie transformacji.
Ponadto, jako hamujące reformy strukturalne należy uznać wszystkie te przywileje (ochronne) dla rolnictwa, w tym dla BGŻ i sektora cukrowniczego, które podtrzymują istniejący status quo kosztem niezbędnych przekształceń na wsi (rozwój usług i żywności proekologicznej, przeobrażenia struktury obszarowej itd.).
Jeśli chodzi o przyszłość, to szkodliwe dla reform mogą być przywileje (prorozwojowe) udzielane uznaniowo przez państwo rozmaitym tworzonym przez siebie kapitałowym strukturom pośrednim, wspomnianym wcześniej państwowym holdingom, sojuszom interesów i branżowym wspólnotom. Tego rodzaju struktury mogą wręcz zahamować prywatyzację i rynkową rekonstrukcję hutnictwa, metalurgii, przemysłu chemicznego i petrochemicznego, węglowego i stoczniowego. Dziedziny te, w większości uznawane za „strategiczne”, już teraz są podmiotem rozmaitych przywilejów. Połączenie przywilejów obecnych z przywilejami przyszłymi, wymuszanymi przez rodzące się struktury kapitałowe, może być szczególnie szkodliwe dla dalszych reform w Polsce.
W odniesieniu do przypadków przywilejów udzielanych w Polsce które można uznać za zasadniczo dopuszczalne z punktu widzenia reform strukturalnych, zaliczyć do nich można przede wszystkim przywileje dla inwestorów zagranicznych, bez których często nie możliwa byłaby prywatyzacja w połączeniu z zobowiązaniami inwestycyjnymi. Do powyższej grupy przywilejów wchodzą także przywileje, które otrzymują konkretni importerzy, korzystający z selektywnego obniżania ceł. Mamy tu bowiem do czynienia z prawidłowym kierunkiem przemian, jakim jest liberalizacja importu (tyle że dawkowana wybiórczo). Należy tu jednak dążyć do ograniczania tej selektywności, czemu będzie sprzyjała konieczność wypełnienia naszych zobowiązań traktowanych wobec WTO i UE.
Problematyka przywilejów w gospodarce będzie dziedziną wybitnie interdyscyplinarną. Charakter interdyscyplinarny tej problematyki wynika stąd, iż przywileje są organicznie związane z mechanizmami sprawowania władzy. Toteż wiele do powiedzenia mieliby tu socjologowie i politolodzy mogący bliżej ujawnić ukryte sprężyny generowania przywilejów ekonomicznych na styku władzy politycznej i biznesu. Sądzę też, iż problematyką przywilejów mógłby szerzej zainteresować się NIK.
Spis treści:
Rozważania ogólne.
Dwa mechanizmy przywilejów w gospodarce.
Struktura podmiotowa przywilejów.
Narzędzia realizacji przywilejów.
Przywileje a systemy gospodarcze.
Przykłady przywilejów.
Wnioski końcowe.
Bibliografia:
J. Głuchowski „Rozwiązane i nie rozwiązane problemy strategiczne gospodarczej integracji z Unią Europejską: elementy finansowe”, referat na sesję Rady Strategii Społeczno-Gospodarczej, 24 października 1996 r.
Rozporządzenie RM z 23 grudnia 1996 r. (DzU nr 157, poz. 792) oraz 25 marca 1997 r.
DzU nr 30, poz. 166.
Raport NIK na temat funkcjonowania „ustawy cukrowniczej” Informacja o wynikach kontroli jednostek przemysłu cukrowniczego, handlu oraz administracji rządowej w zakresie funkcjonowania rynku cukru i przekształceń własnościowych w przemyśle cukrowniczym, Warszawa, lipiec 1996 r.
Gazeta Wyborcza z 21 marca 1997 r.
Życie Warszawy, 14-15 sierpnia 1996 r.
„Kontrola prywatyzacji FSM S.A.”, Biuletyn NIK nr 1/1996
A. Karbownik: Górnictwo węgla kamiennego w Polsce, Gliwice, marzec 1997
K. Marczewski: „Szacunek stopy efektywnej produkcji w 1995 r.”, Studia i Materiały, nr 26, IKC, Warszawa 1995.
Gazeta Bankowa, 14 kwietnia 1996 r.
P. Skwirowski: „Fiskus lubi państwowe”, Gazeta Wyborcza, 30 października 1996 r.
J. Mojkowski: „Marsz na akcje”, Polityka z 22 marca 1997 r.
1