FINANSE PUBLICZNE
WYKŁAD 6
Formy organizacyjno-prawne sektora finansów publicznych
Fundusze celowe
Apogeum w latach 70. Nieustannie tworzono nowe FC. Można było je utworzyć na poziomie centralnym uchwałą RM. Uchwały rad narodowych były podstawą do tworzenia FC lokalnych.
Balcerowicz zaczął walczyć z FC.
Zarzut przeciwko FC - jeśli jest ich wiele, to osłabia funkcjonowanie budżetu państwa.
W FC określonym źródłom dochodów odpowiadają odpowiednie źródła wydatków.
Prof. Kaleta - zbyt dużo FC utrudnia realizację zadań przez budżet państwa.
Obecnie ponad 20 FC.
Na gruncie ustawy z 2005 r. dopuszczono istnienie FC, ale utworzonych tylko na podstawie ustaw wchodzących w życie przed datą wejścia w życie ustawy o FP.
Obecnie ograniczono FC tylko do państwowych. Tworzone na podstawie ustaw. Zlikwidowano fundusze samorządowe. Zmiana postaci prawnej funduszu. Poprzednio FC mogły przyjmować postać osoby prawnej albo wyodrębnionego rachunku bankowego. Obecnie zasadą jest wyodrębniony rachunek bankowy (unikniemy problemu, że organy osoby prawnej decydowały o sposobie wykorzystania FC).
Kto kontroluje działalność FC? Właściwy naczelny organ administracji państwowej (minister lub inny podmiot wyznaczony przez ustawę powołującą do życia FC).
Środki, które zasilają FC, to wyłącznie środki publiczne. Jeśli na rachunek FC miałyby wpływać wyłącznie dotacje z budżetu państwa, to nie ma podstawy, by taki FC tworzyć.
Plan dochodów i wydatków. Przyjmuje się, że gospodarka powinna być zrównoważona. Obecnie nie wyklucza się zwrotnych źródeł finansowania. FC będą mogły zaciągać podatki i pożyczki.
Środki będą przeznaczane na realizację zadań publicznych.
FC mogą pożyczać środki na realizację zadań publicznych przez JST (konieczność zapłaty wynagrodzenia na rzecz FC).
Zasada roczności
budżety uchwalane na okres 1 roku
środki planowane w budżecie mogą być wydatkowane w ciągu roku budżetowego
wyjątki - środki zagraniczne (można je wykorzystać w następnym roku budżetowym, jeśli nie zostały wykorzystane) i wykaż środków, które nie wygasają (RM ustala)
Ta 2. zasada jest nieprawidłowe z punktu widzenia racjonalności gospodarki, bo podmiot który dysponuje środkami publicznymi robi wszystko, żeby te środki wydać. Jeśli nie wykorzystamy środków, to już ich nie otrzymamy, mimo że w następnym roku możemy mieć zwiększone potrzeby budżetowe.
Odstępstwem od zasady roczności są FC. Jeśli na rachunku FC pozostaną środki niewykorzystane w ciągu danego roku budżetowego, to mogą zostać wykorzystane w następnym, bo nie podlegają zwrotowi.
W przeszłości różnie oceniano funkcjonowanie FC. Skoro FC nie wykorzystał środków, to wówczas trzymał je na rachunkach. Uznawano, że to właściwe rozwiązanie z punktu widzenia gospodarki, bo odsetki rosły. Zdebel kwestionuje ten pogląd.
Samorządowe i państwowe osoby prawne
Art. 30 i 31
Działają na podstawie planów finansowych. Projekty przekładane ministrowi finansów zwłaszcza państwowych osób prawnych. Treśc planów zbliżona do tych, które przygotowują inne jednostki sektora publicznego - uwzględniona strona przychodów (w tym dotacje), koszty stałe, zmienne, osobowe, rzeczowe.
Art. 32; plany finansowe w ujęciu zadaniowym w ujęciu 3-letnim. Czasokres planowania wydłużony. Zadaniowe ujęcie budżetu - ustawodawca eksperymentuje.
Przedsiębiorstwo państwowe (obecnie około 800, w większości ich założycielem był wojewoda)
Ich gospodarka była silnie scentralizowana z budżetem państwa.
Lata 80. koncepcja (ciągle aktualna) prof. Działkowskiego (z naszego WPIA, więc Zdebel go lubi) - system powiązań wielorakich. Istnieje budżet, przedsiębiorstwo państwowe, ma osobowość prawną, samo finansuje się, jest przedmiotem własności. PP rozlicza się z budżetem przy użyciu wielu instrumentów, ale wszystkie biegną w obu kierunkach. Jest wiele przykładów rozwiązań prawnych, wedle których środki trafiają z PP (np. podatki, długi celne) do budżetu i są rozwiązania prawne, w oparciu o które budżet dofinansowuje PP (przede wszystkim dotacje przedmiotowe, podmiotowe). Połączenia biegnie 2 kierunkami, ale nie doprowadzają, że powstaje różnica, którymi się PP rozlicza (stratą lub zyskiem), więc odpada metoda per netto.
Fundusz założycielski jest uzupełniany subwencjami.
BUDŻET
Podstawowe zagadnienie regulowane ustawą o FP.
Budżet - pojęcie (ciągle ewoluuje).
Def. prof. Komara (nieszablonowy sposób myślenia) - rdzeń FP i nerw państwa (czyli coś istotnego), w którego strukturze dochodów i wydatków zawarty jest program rządzenia państwem.
Def. prof. Natalii Gaj - budżet jest powiązany z innymi planami finansowymi, zatwierdzany przez parlament; plan finansowy najwyższej rangi, obejmuje zestawienie w ujęciu klasyfikacyjnym przewidywanych wydatków i dochodów państwa (dostrzega już 2 strony) w określonym przedziale czasowym (pozostawia ustawodawcy swobodę określenia tego czasu).
Def. prof. Misiąga (zajmował się przez wiele lat tworzeniem budżetu) - plan dochodów i wydatków sektora publicznego lub jego wyodrębnionej części, stanowiący podstawę(nowy element) gospodarki finansowej państwa lub JST uchwalany corocznie przez organy przedstawicielskie.
Def. prof. Majchrzycka-Guzowska - trojakie rozumienie budżetu (myślenie ekonomiczno-prawne), trzeba traktować jako całość, bez pozostałych elementów koncepcja traci sens:
1. scentralizowany zasób pieniężny państwa i JST (ekonomiczne pojmowanie budżetu),
2. roczny plan gromadzenia i wykorzystywania zasobów środków pieniężnych gospodarki państwa i JST (2 strony: gromadzenie i wykorzystywanie),
3. akt normatywny (ustawę lub uchwałę budżetową) upoważniający organ wykonawczy do gromadzenia dochodów i dokonywania wydatków zgodnie z planowanymi ustaleniami.
Na gruncie ustawy z 2009 r. sporządza się wieloletni plan finansowy dla potrzeb gospodarki państwowej i wieloletnią prognozę dla potrzeb gospodarki samorządowej (powrót planowania wieloletniego), a ustawy budżetowe mają uszczegóławiać te rozwiązania.
Technika krocząca - w ramach 4-letnich planów ustawy budżetowe będą uszczegóławiały i jednocześnie przesuwały ten okres na następny rok. To spowoduje, że wieloletnie plany będą z każdym rokiem obejmowały następny okres.
Def. prof. Brzezińskiego i prof. Dębowskiej-Romanowskiej - budżet to publiczny plan finansowy opracowywany, uchwalany i wykonywany w sposób prawem określony w interesie wspólnoty. Budżet to szczegółowe zestawienie przewidywanych na dany okres przychodów i rozchodów państwa lub innego podmiotu publicznego, na podstawie którego prowadzą one swoją gospodarkę finansową. Pojawiają się tu wszystkie zasygnalizowane u poprzednich autorów elementy.
Budżet jako plan finansowy. To urządzenie odnoszące się do przeszłości, przewidywanie, swoiste kreowanie przyszłości. Zawiera normy powinnego zachowania, dlatego jest aktem normatywnym. Normy kierowane do wykonawców budżetu. Mają postać typowej normy prawnej.
Publiczny plan, czyli plan, który wyraża interes publiczny. Plan publicznie dostępny - na każdym etapie konstruowania planu każdy zainteresowany ma możliwość zapoznania się z czynnościami określonych organów, które uczestniczą w procesie tworzenia i wykonywania tego planu.
Budżet jako plan publiczny jest znany.
Publiczny plan finansowy - proces o charakterze finansowym (przepływ pieniądza związany z procesem gromadzenia i wydatkowania) wyznaczany wg okreslonych reguł, powinien zawierać 2 strony.
Tak rozumiany budżet pojawił się późno.
Po raz pierwszy instytucja budżetu pojawiła się w Anglii Bill of rights, 1684 r. Parlament zobowiązał wykonującego, że będzie konsultował z nim kwestię wydatków.
Drugim aktem prawnym uznawanym za namiastkę budżetu jest akt uchwalony przez polski sejm w 1768 r. - Tabele intrat i ekstenzy ordynaryjnej i ekstraordynaryjnej (zestawienie dochodów zwyczajnych i nadzwyczajnych państwa, które miały posłużyć finansowaniu wydatków publicznych).