XX. ORGANY KONTROLI PAŃSTWOWEJ I OCHRONY PRAWA

Rozdział IX Konstytucji ma za przedmiot regulacji problematykę związaną z trzema organami państwowymi, które nie mieszczą się w zakresie władzy ustawodawczej ani wykonawczej czy sądowniczej. Są to organy, które stanowią odrębną, czwartą z kolei grupę w ramach systemu organów państwowych. Obejmuje ona Najwyższą Izbę Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich i Krajową Radę Radiofonii i Telewizji.

1. Najwyższa Izba Kontroli

a) pojęcie kontroli państwowej i jej ewolucja w Polsce

W każdej zorganizowanej działalności ludzkiej występuje zjawisko kontroli, które ma na celu zapewnienie sprawnego funkcjonowania społeczeń­stwa, struktur państwowych itp. Zjawisko to jest szeroko spotykane, zakres jego stosowania może być różnie kształtowany, stąd i samo pojęcie kontroli występuje w różnym znaczeniu.

Pierwsze znaczenie tego terminu oznacza funkcje korygujące działalność danego organu, a także związane z tym uprawnienia władcze. W drugim znaczeniu używa się określenia „kontrola" na oznaczenie działań polegających głównie na ocenie czynności jednostki kontrolowanej, na zbieraniu informacji o stanie faktycznym i na wydawaniu stosownych zaleceń, które jednak nie mają władczego charakteru. W trzecim znaczeniu jest to działalność organu polega­jąca na kontroli czynności w toku ich wykonywania lub skutków osiągniętych w praktyce i porównywanie ich z zamierzonymi¹. Działalność tego rodzaju prowadzą organy specjalnie do tego powołane.

Kontrola państwowa Konstytucje różnych państw powierzają zadania kontrolne różnym podmiotom, np. w Polsce posiada je Sejm, Rada Ministrów, premier i inne organy, które jednak wykonują je obok innych zadań i nie traktują ich ani jako wyłączne, ani, niekiedy, i pierwszoplanowe. Natomiast gdy mowa o organach kontroli państwowej, chodzi o organy wyspecjalizowane w tym zakresie, powołane wyłącznie do prowadzenia działalności kontrolnej traktowanej jako pierwszoplanowa i jedyna. Zadania te w Polsce spełnia Najwyższa Izba Kontroli, od dawna już istniejąca i mająca długoletnią tradycję.

Ewolucja w Polsce Istnienie kontroli państwowej zakładała Konstytucja marcowa, w oparciu

o którą wydana została w 1923 r. ustawa powołująca do życia Najwyższą Izbę Kontroli. Zadaniem jej było prowadzenie kontroli finansowej całej administracji w państwie i na podstawie uzyskanych materiałów coroczne przedstawianie Sejmowi wniosku w przedmiocie udzielenia rządowi absolutorium. Najwyższa Izba Kontroli była zorganizowana na zasadzie kolegialności i niezależności od rządu, a jej funkcjonowanie w istotny sposób wspomagało działalność kontrolną Sejmu.

W okresie Konstytucji z 1935 r. organy kontroli państwowej pozostawały pod zwierzchnictwem prezydenta, który powoływał i odwoływał Prezesa NIK. W okresie Polski Ludowej kontrola państwowa przechodziła poważną ewolucję, przyjmując zróżnicowane formy organizacyjne i zmienną pozycję w strukturze aparatu państwowego. Ewolucja ta wskazuje na występowanie dwu modeli organizacyjnych, przesądzających nie tylko o roli ustrojowej i miejscu NIK w państwie, ale także o skuteczności funkcji kontrolnej reali­zowanej przez Sejm.

Na podstawie ustawy z dnia 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych, kontrola państwowa była zorganizowana w formie Biura Kontroli działającego przy Prezydium KRN. Zakres działania biura był wzorowany na rozwiązaniach przyjętych w ustawie z 1923 r. Biuro Kontroli działało przy Prezydium KRN, które było czymś więcej niż tylko odpowiednikiem Prezydium Sejmu, organizacyjnie więc kontrola została związana z ówczesnym parlamentem, czyli z KRN, która spełniała funkcje, jakie Konstytucja marcowa powierzała Sejmowi. Działalność biura wspomagała wykonywanie funkcji kontrolnej przez KRN, a Biuro Kontroli było organem niezależnym od rządu.

Na podstawie przepisów Małej Konstytucji z 1947 r. dużą część kompe­tencji Prezydium KRN przejęła Rada Państwa, organ od rządu niezależny, złożony z osób wybieranych przez Sejm Ustawodawczy. Powiązanie zatem Biura Kontroli, a następnie Najwyższej Izby Kontroli z Radą Państwa i Sejmem utrwalało niezależność organów kontroli państwowej od rządu. Tak więc i w tym okresie konsekwentnie utrzymywany był model kontroli powiązanej organizacyjnie z Sejmem, przy zachowaniu jej niezależności od rządu, wobec którego i jego agend NIK realizowała funkcje kontrolne. Nadal też NIK posiadała prawo występowania do Sejmu z wnioskiem w sprawie udzielania rządowi absolutorium, w oparciu o składane przez rząd sprawozdanie z wykonania budżetu państwa. Warto dodać, że Prezes NIK z urzędu był członkiem Rady Państwa, która nadawała kierunek działalności kontroli państwowej.

Model kontroli z 1952 r. Model ten zostaje odrzucony w 1952 r. Uchwalona wówczas Konstytucja PRL nie wspominała ani słowem o NIK, co automatycznie przesądzało jej los.

Został on ostatecznie przypieczętowany uchwaleniem ustawy z dnia 22 li­stopada 1952 r. o kontroli państwowej. Ustawa ta, likwidując NIK, powołała urząd Ministra Kontroli Państwowej, któremu powierzyła zadania należące dotąd do NIK.

W ten sposób kontrola państwowa została poddana zasadniczym prze­obrażeniom, z organu od rządu niezależnego przekształca się w organ w pełni podporządkowany rządowi, a kontrola prowadzona dotąd wobec rządu i jego organów stała się kontrolą rządu, który zyskał prawo określania jej celów i za­dań. Nadzór nad jej działalnością sprawowała zatem Rada Ministrów. Zmiana ta dotyczyła nie tylko organów kontroli państwowej, ale i Sejmu, który w ten sposób utracił ważny, wyspecjalizowany i niezależny organ, który w istotny sposób wspierał i ułatwiał mu realizację funkcji kontrolnej. Ułatwiało to zało­żone zredukowanie aktywności i roli ustrojowej Sejmu, co stało się widoczne zwłaszcza w latach 1952-1954.

Wprawdzie zakres kontroli nie zmienił się w sposób zasadniczy, ale inna stała się jej skuteczność. Kontrolę państwową włączono w skład aparatu wy­konawczego, nie mogła więc spełniać ani tej roli, ani zadań, jakie spełniało Biuro Kontroli czy NIK - organy w pełni od rządu niezależne.

Zmiany 1 1957 r. Krytyka stalinowskich metod sprawowania władzy podejmowana szeroko zwłaszcza w 1956 r. musiała doprowadzić także do zmian w zakresie budowy systemu organów państwowych. Już w lipcu 1957 r. Sejm powołuje Komisję Nadzwyczajną do opracowania projektu ustawy o NIK. W grudniu 1957 r. dokonana została zmiana Konstytucji, w toku której wprowadzono nowy roz­dział o Najwyższej Izbie Kontroli i w tym samym dniu Sejm uchwalił ustawę o NIK. Manifestowana wówczas powszechnie przez opinię publiczną wola przywrócenia Sejmowi należnej roli w państwie obejmowała również postulat zwiększenia jego funkcji kontrolnej, co nie było możliwe bez stworzenia sku­tecznego i niezależnego od rządu aparatu kontroli państwowej. Przywrócenie instytucji NIK miało istotne znaczenie również dla Sejmu.

W wyniku tych zmian pojawia się NIK jako organ podległy Sejmo­wi, formy kontaktów NIK - Sejm zostały szczegółowo określone w aktach prawnych uchwalonych w grudniu 1957 r. Nie znaczy to, że NIK stała się organem Sejmu, była bowiem tworem samodzielnym, niezależnym od rządu, a powiązanym z Sejmem i Radą Państwa. Tak więc po stosunkowo krótkim okresie (1952-1957) stosowania modelu kontroli państwowej jako organu rządu doszło do przywrócenia w Polsce znanego od dawna modelu kontroli od rządu niezależnej.

Zmiany w 1976 r. Ten stan prawny trwał do 1976 r., gdy w toku nowelizacji Konstytucji dokonanej 10 lutego, a następnie w ustawie z 27 marca 1976 r. ponownie przy­jęty został model kontroli państwowej jako aparatu będącego w dyspozycji rządu. Wprawdzie nie doszło do zlikwidowania NIK, ale jej prezesa włączono w skład rządu, poddając nadzorowi Rady Ministrów i jej premiera. Odtąd Prezes NIK był wprawdzie nadal powoływany przez Sejm, ale na wniosek premiera uzgodniony z Przewodniczącym Rady Państwa. W ten sposób ponownie aparat kontroli państwowej uzależniono od rządu, pozbawiając tym samym Sejm ważnego i niezależnego instrumentu kontroli nad rządem, jakim do 1976 r. była NIK.

Przywrócenie zasady niezależności od rządu Ograniczenie roli ustrojowej NIK sprzyjało uzyskaniu przez Radę Mini­strów stanu dużej samodzielności, w dodatku uwolnionej od kontroli. Uzasad­niało to głosy krytyki dotyczącej sposobu zarządzania państwem i kierowania gospodarką narodową. W wyniku tej krytyki, szczególnie wyraźnej od 1980 r. po zawarciu porozumień społecznych w Gdańsku i Szczecinie, podjęte zostały prace nad kolejną reformą aparatu kontroli państwowej, czego wynikiem była ustawa z 8 października 1980 r. Reforma objęła zmianę Konstytucji i uchwalenie nowej ustawy o NIK.

W wyniku tych zmian NIK ponownie staje się organem niezależnym od rządu, powiązanym z Sejmem, któremu podlegała. Sejm określał prawne podstawy działania NIK, powoływał i odwoływał jej prezesa (od 1989 r. za zgodą Senatu), przed Sejmem Prezes NIK odpowiadał za sprawowanie urzę­du i za podległy mu aparat. Najwyższa Izba Kontroli przedkładała Sejmowi uwagi do sprawozdania rządu z wykonania budżetu państwa, a Sejm miał prawo zlecania kontroli i mógł ustosunkowywać się do planów kontroli opra­cowywanych w NIK.

Model ten utrzymał się także w świetle nowej ustawy z 23 grudnia 1994 r, która dostosowała przepisy prawne do nowych warunków działania i potrzeb państwa przechodzącego szeroko zakreśloną transformację ustrojową.

b) ustrój i organizacja Najwyższej Izby Kontroli

Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem państwowym (art. 202), działającym na zasadzie kolegialności i podległym Sejmowi². Na czele NIK stoi prezes powoływany na kadencję sześcioletnią przez Sejm bezwzględną większością głosów. Dla ważności wyboru konieczna jest zgoda Senatu, któ­ry ma miesiąc na zajęcie stanowiska. Brak stanowiska w tym czasie oznacza zgodę Senatu, natomiast w przypadku odmowy wyrażenia zgody przez Senat konieczne jest podjęcie całej procedury od początku. Ustępujący prezes może być wybrany ponownie tylko jeden raz.

Powołanie i odwołanie prezesa następuje na wniosek Marszałka Sejmu lub 35 posłów. Prezes NIK korzysta z immunitetu sędziowskiego, nie może być pociągany do odpowiedzialności karnej ani aresztowany bez zgody Marszałka Sejmu. Artykuł 205 ust. 3 wprowadza zakaz należenia prezesa do partii politycznej, związku zawodowego, a także prowadzenia działalności publicznej niedającej się pogodzić z godnością urzędu.

Wiceprezesów NIK powołuje i odwołuje Marszałek Sejmu na wniosek prezesa. Prezes z urzędu przewodniczy kolegium NIK, w skład którego wcho­dzą: wiceprezesi, dyrektor generalny, siedmiu przedstawicieli nauk prawnych lub ekonomicznych i siedmiu dyrektorów jednostek organizacyjnych NIK. Członkowie NIK są niezawiśli w pełnieniu swych funkcji.

Jednostkami organizacyjnymi NIK są departamenty, a w terenie dele­gatury. Szczegółowo organizację i tryb działania NIK reguluje ustawa o NIK z 1994 r.

c) zakres i procedura działań kontrolnych

Najwyższa Izba Kontroli ma szeroki zakres działania, określony w art. 203 Konstytucji. Ujęte w nim kompetencje można podzielić na obligatoryjne, a więc te, do których wykonywania NIK została powołana, a także fakultatywne, czyli te, które może realizować. Całość tych kompetencji można ująć następująco:

1) kompetencje obligatoryjne, które obejmują kontrolę działalności organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych; ten zakres kontroli został ujęty najszerzej, gdyż działalność kontrolna jest prowadzona z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności; dodać należy, że w tej grupie zadań kontrolnych w stosunku do takich instytucji, jak Kancelarie: Prezydenta RP Sejmu, Senatu, Trybunału Konstytucyjnego i innych jednostek, zakres kontroli ogranicza się do wykonywania przez nie budżetu, gospodarki finansowej i majątkowej;

2) grupa druga obejmuje zadania fakultatywne, bowiem art. 203 ust. 2 stanowi, że NIK „może kontrolować" działalność organów samorządu terytorial­nego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności; kryteria kontroli zostały zatem zawężone i nie obejmują celowości, o czym powinien decydować samorząd;

3) trzecia grupa zadań, także o charakterze fakultatywnym, obejmuje kon­trolę, ale tylko z punktu widzenia legalności i gospodarności, działalności innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe oraz komunalne i wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa.

Najwyższa Izba Kontroli przedkłada Sejmowi analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej, opinie w przedmiocie absolutorium dla rządu, informacje o wynikach kontroli, a także coroczne sprawozdanie ze swej działalności.

Najwyższa Izba Kontroli przedkłada także prezydentowi informacje o wynikach kontroli, czyni to również wobec Prezesa Rady Ministrów. Wyniki ważniejszych kontroli działalności terenowych organów administracji delega­tury NIK przedkładają wojewodom i sejmikom samorządowym.

Określając zadania organów kontroli państwowej, ustawa nie pominęła kwestii uprawnień podmiotów kontrolowanych. Świadczą o tym istniejące w jednostkach organizacyjnych NIK instancje odwoławcze, co upodabnia tę procedurę do postępowania administracyjnego. Sprawy rozstrzyga komisja wewnętrzna NIK działająca w składzie trzech osób.

Uchwałę komisji odwoławczej zatwierdza prezes NIK. Uchwałę taką lub uchwałę komisji rozstrzygającej otrzymuje osoba składająca zastrzeżenia.

Wyniki kontroli są podstawą opracowania wystąpienia pokontrolnego. Jednostki i organy, które otrzymały wystąpienia pokontrolne, mają prawo wnosić zastrzeżenia, które rozstrzyga kolegium NIK

Jednostkami organizacyjnymi NIK w terenie są delegatury, których zakres działania określa statut NIK nadawany przez Marszalka Sejmu na wniosek Prezesa NIK. Siedziby delegatur mieszczą się w stolicach województw.

Delegatury NIK przedkładają wojewodom informacje o wynikach waż­niejszych kontroli działalności terenowych organów administracji rządowej, a także wojewodom i sejmikom województw informacje o wynikach ważniej­szych kontroli dotyczących działalności samorządu terytorialnego.

2. Rzecznik Praw Obywatelskich

a) geneza Rzecznika Praw Obywatelskich

Rzecznik Praw Obywatelskich to polski odpowiednik bardzo rozpowszech­nionej instytucji ombudsmana, który był wzorem i inspirował prace prowadzone w Polsce w tym zakresie. Urząd ombudsmana wywodzi się ze Skandynawii, gdzie w początkach XVIII w. pojawił się jako organ nadzorujący działalność instytucji publicznych. Powołano go do nadzorowania wywiązywania się ze swych obowiązków przez organy państwowe i przez urzędników.

Instytucja ta przeszła wyraźną ewolucję, wprowadziło ją wiele państw nie tylko europejskich. Nie wszędzie występuje ona pod tą nazwą, niekiedy jest określana jako pełnomocnik (RFN), mediator (Francja), rzecznik spra­wiedliwości (Portugalia), komisarz parlamentu do spraw administracji (Wielka Brytania) itd. Nie w nazwie jednak tkwi istota rzeczy, ale w funkcjonowaniu specjalnego organu czuwającego nad poszanowaniem praw jednostki. Jego przydatność znajduje potwierdzenie także w fakcie, że ombudsman pojawił się również w strukturach Unii Europejskiej, a jego zadaniem jest rozpatry­wanie skarg pochodzących od obywateli państw nienależących do Unii na przypadki naruszania prawa wskutek działań lub decyzji podejmowanych przez organy Unii.

Wspólną cechą omawianej instytucji, niezależnie od przyjętej przez nią nazwy, jest to, iż jest to samodzielny organ państwa, z reguły powiązany z parlamentem i zachowujący niezależność w stosunku do organów władzy wykonawczej, ale i sądowniczej. Tylko w niektórych państwach (Francja) jest powoływany przez głowę państwa.

Wspólną cechą jest także charakter i zakres wykonywanych zadań. Należy do niego ochrona wolności i praw człowieka i obywatela w przypadku ich naruszenia decyzjami podjętymi w sposób nieprawidłowy, niezgodny z pra­wem. Drugim jego podstawowym zadaniem jest przedkładanie parlamentowi informacji o stanie w zakresie przestrzegania prawa w państwie, co ułatwia parlamentowi realizację funkcji kontrolnej w stosunku do organów władzy wykonawczej. Należy także podkreślić, że postępowanie w tych sprawach jest w znacznym stopniu odformalizowane, co niewątpliwie ma znaczenie dla obywatela.

Istotną sprawą jest powierzenie tej ważnej społecznie funkcji osobie

0 wysokim autorytecie moralnym, cieszącej się szacunkiem społecznym

i zaufaniem obywateli. Cechy te mogą zapewnić uzyskanie liczącego się autorytetu urzędu.

Powołanie RPO W Polsce ombudsman pojawił się dopiero w 1987 r., nie mając wcześniej swego odpowiednika w strukturze aparatu państwowego. Był więc tworzony od podstaw, bez możliwości nawiązywania do rodzimych tradycji i doświadczeń. Przedstawiciele nauki prawa postulat powołania tej instytucji wysuwali od dawna, ale bezskutecznie. Dopiero po wydarzeniach sierpnia 1980 r. powstał dla tej idei lepszy klimat, nasiliły się wówczas głosy środowiska prawniczego, później pojawiła się uchwała Kongresu PRON, w wyniku czego, w maju 1987 r. do Laski Marszałkowskiej wpłynął projekt ustawy o Rzeczniku Praw Obywa­telskich. Sejm przyjął tę ustawę 15 lipca 1987 r., powołując organ stojący na straży praw i wolności obywatelskich określonych w Konstytucji i ustawach. Pierwszego rzecznika powołał Sejm w dniu 19 listopada 1987 r. w osobie prof. Ewy Łętowskiej, która odegrała ogromną rolę w nadaniu tej instytucji odpowiedniej rangi i uzyskaniu przez nią wysokiego autorytetu³.

Podstawy prawne istnienia Rzecznik Praw Obywatelskich działał początkowo w oparciu o ustawę, nie miał bowiem konstytucyjnych podstaw, uzyskał je w trakcie przeprowadzo­nej 7 kwietnia 1989 r. nowelizacji Konstytucji. Został ujęty w rozdziale 4 ustawy zasadniczej wraz z Trybunałem Konstytucyjnym, Trybunałem Stanu i Najwyższą Izbą Kontroli. Początkowo był wybierany przez Sejm, zaś po przywróceniu w 1989 r. Senatu, uległ modyfikacji tryb powoływania rzecznika, wymagana jest bowiem także zgoda Senatu na osobę wybraną przez Sejm.

b) pozycja ustrojowa Rzecznika Praw Obywatelskich

W Konstytucji Rzecznik Praw Obywatelskich znalazł się w rozdziale poświęconym organom państwowym stojącym na straży ochrony prawa, dotyczą go art. 208-212. Nowe uregulowania konstytucyjne są zatem wyraźniej obszerniejsze, bardziej rozbudowane w porównaniu z dotychczasowymi.

Zadania Zgodnie z art. 208 Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz innych aktach normatywnych. Utrzymany został dotychczasowy tryb jego powoływania, a więc przez Sejm za zgodą Senatu. Wydłużona została też jego kadencja do lat pięciu, dopuszczalna jest jedna jego reelekcja. Kandydaturę zgłosić może Marszałek Sejmu lub co najmniej 35 posłów. Wniosek w tej sprawie powinien być zgłoszony 30 dni przed upływem kadencji dotychczasowego rzecznika, zaś w ciągu 14 dni w przypadku jego odwołania lub stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Wybór jest dokonywany bezwzględną większością głosów, przy czym w ciągu 30 dni Senat ma zająć stanowisko wobec osoby wybranej przez Sejm. Brak takiego stanowiska mimo upływu 30 dni oznacza zgodę. W przypadku odrzucenia kandydata wybranego przez Sejm należy procedurę rozpoczynać od nowa. Senat podejmuje uchwałę w sprawie wyboru Rzecznika zwykłą większością głosów.

Urząd Rzecznika może sprawować wyłącznie obywatel polski, wyróż­niający się wiedzą prawniczą i doświadczeniem życiowym oraz wysokim autorytetem.

Sytuacja prawna RPO W okresie kadencji rzecznik jest nieodwoływalny, poza przypadkami, które wyraźnie określa ustawa. Wyjątki te są następujące:

a) zrzeczenie się urzędu,

b) trwała niezdolność do pełnienia obowiązków,

c) sprzeniewierzenie się ślubowaniu.

O zaistnieniu którejkolwiek z tych przesłanek orzeka Sejm w formie uchwały przyjętej bezwzględną większością głosów na wniosek Marszałka Sejmu. Przytoczone rozwiązania prawne stanowią istotne gwarancje niezależ­ności i niezawisłości tego organu. Niezawisłość rzecznika i jego niezależność od innych organów określa art. 210.

Zasadę niezawisłości i niezależności rzecznika wzmacniają inne jesz­cze przepisy Konstytucji, m.in. te, które wprowadzają zakaz zajmowania przez niego innego stanowiska, z wyjątkiem profesora wyższej uczelni, zakaz przynależności do partii politycznej i związku zawodowego, a także prowa­dzenia działalności publicznej niedającej się pogodzić z godnością urzędu. Wzmacnia ją immunitet i nietykalność, zakazująca pociągania rzecznika do odpowiedzialności karnej oraz pozbawiania wolności, jak też zatrzymania lub aresztowania bez zgody Sejmu. Ujęcie rzecznika na gorącym uczynku jest dopuszczalne, z tym że Marszałek Sejmu może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego.

■

c) zakres i tryb działania rzecznika

Konstytucyjnym zadaniem Rzecznika Praw Obywatelskich jest stanie na straży wolności i praw człowieka i obywatela. Przepis ten (art. 208) określa przedmiotowy i podmiotowy zakres działalności. Rzecznik strzeże wolności i praw jednostki zawartych nie tylko w Konstytucji, ale i w ustawach. Obo­wiązek ten w świetle art. 87 ust. 1 rozciąga się także na ratyfikowane przez Polskę umowy międzynarodowe.

Gdy chodzi o zakres podmiotowy, to kompetencje RPO obejmują, zgod­nie z nowym ujęciem instytucji wolności i praw jednostki przez Konstytucję, tak obywateli polskich, cudzoziemców, jak i bezpaństwowców. Interwencja rzecznika jest uzasadniona, gdy mamy do czynienia z naruszeniem wolności i praw przez organy władzy publicznej, natomiast brak podstaw działania z jego strony w przypadku naruszenia prawa wynikającego ze stosunków umownych. Rozstrzyganie sporów tego rodzaju leży już nie w gestii rzecz­nika, lecz sądów.

Rzecznik ma podstawy prawne do interwencji, wówczas gdy stwierdza naruszenie prawa przez organ państwowy spowodowane jego działaniem lub zaniechaniem.

Wszczęcie postępowania przez rzecznika odbywa się na wniosek osoby, organizacji lub organów samorządowych, jest on także uprawniony do podej­mowania działań z własnej inicjatywy. Przyjęte rozwiązania są więc dalekie od sformalizowania znanego z różnych procedur stosowanych w Polsce. Nie ma więc precyzyjnych wymogów co do formy wniosku (ustnie czy na piśmie), opłat itp. Wnioskodawca powinien określić osobę, której sprawa dotyczy, i przedmiot sprawy.

Rzecznik nie jest związany wnioskiem, powinien go jednak rozpatrzyć, a przepisy prawne nie określają, w jakim terminie ma tego dokonać. Jeśli stwierdza zasadność sprawy, podejmuje ją. Stwierdziwszy że wnioskodawca nie wyczerpał wszystkich możliwości dochodzenia swych praw, może wskazać istniejące możliwości działania. Może też przekazać sprawę do kompetencji właściwych władz. W każdym jednak przypadku ma obowiązek powiadomie­nia wnioskodawcy o powziętej decyzji, chodzi bowiem o zachowanie zasady jawności postępowania.

Postępowanie wyjaśniające może rzecznik prowadzić sam lub korzystać z pomocy innych organów państwowych⁴. Gdy sprawą zajmuje się sam, może ją badać na miejscu, żądać wyjaśnień oraz udostępnienia niezbędnych akt, żądać informacji o stanie spraw rozpatrywanych przez organy ścigania lub przez sąd, może zlecać sporządzanie opinii i ekspertyz.

W wyniku tych działań rzecznik zawiadamia wnioskodawcę o wystąpieniu do organu czy instytucji, w której działalności stwierdził naruszenie prawa, bądź informuje, iż nie stwierdził naruszenia wolności i praw.

W przypadku spraw mających ogólne znaczenie rzecznik może podej­mować działania inspirujące inne organy czy instytucje do wykonania inicja­tywy ustawodawczej, wydania lub zmiany aktu prawnego, może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Rzecznik corocznie składa Sejmowi sprawozdanie o stanie przestrzegania praw i wolności jednostki, wskazując na występujące braki i niedociągnięcia⁵.

Ustawa przewiduje możliwość powołania zastępców rzecznika. Orga­nem pomocniczym jest Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich działające na podstawie statutu, który nadaje Marszałek Sejmu.

3. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji

a) pozycja ustrojowa Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji

Trzeci z organów działających w zakresie ochrony prawa - KRRiTV ist­nieje najkrócej. Powstał dopiero w 1992 r. jako zupełnie nowy organ, niemający w Polsce tradycji, niemogący zatem nawiązać do rodzimych doświadczeń. Jest to organ, który w zakresie ustroju państwa ma mniejsze pole działania niż charakteryzowane wcześniej instytucje ustrojowe. Nie znaczy to jednak, że jego rola jest mała, że prowadzona przez niego działalność nie ma istotnego znaczenia.

Rola ustrojowa Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji ma ważną rolę do spełnienia, jest ona związana ściśle ze sferą wolności i praw jednostki, z jej konstytucyjnym prawem do informacji. Uznanie tego prawa wymagało wprowadzenia daleko idących i gruntownych zmian w dziedzinie funkcjonowania środków maso­wego przekazu, w tym głównie radiofonii i telewizji. Nic dziwnego, że prace w tej dziedzinie nad koniecznymi zmianami rozpoczęto już w 1989 r. Podjęte wówczas prace nad ustawą o radiofonii i telewizji trwały długo, bowiem zostały zakończone dopiero w 1992 r. Główną troskę i przedmiot rozważań stanowiły kwestie stworzenia mechanizmów prawnych zapewniających gwarancję obywatelskiego prawa do rzetelnej informacji, co jest niezbędnym warunkiem istnienia społeczeństwa obywatelskiego. Aby ten cel osiągnąć, należało prze­budować cały system informacji publicznej, uczynić z mediów publicznych instrumenty spełniające służebną rolę nie wobec władzy państwowej i jej aparatu, ale wobec społeczeństwa. Chcąc cel ten osiągnąć, należało uczynić media niezależnymi i bezstronnymi.

Podstawy prawne Na podstawie takich założeń powstała ustawa o radiofonii i telewizji uchwalona 29 grudnia 1992 r., która realizację tak rozumianych zadań w zakresie radia i telewizji powierzyła Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji. Uznaniem roli i gwarancją istnienia tej rady było danie jej konstytucyjnych podstaw. Podstawy takie stwarzało ujęcie przepisów dotyczących KRRiTV w rozdziale 4 Konstytucji z 1952 r. regulującej dotychczas kwestie związane z istnieniem Trybunału Konstytucyjnego, Trybunału Stanu, Najwyższej Izby Kontroli i Rzecznika Praw Obywatelskich. Krajowej rady w rozdziale tym dotyczył tylko jeden artykuł - art. 36b, określający jej podstawowy cel działania.

Wejście w życie Konstytucji z 1997 r. potwierdziło w zasadzie dotychcza­sowe rozwiązania prawne w omawianej dziedzinie. Nowa ustawa zasadnicza poświęciła KRRiTV trzy artykuły (art. 213-215). Konstytucja potwierdziła za­sadność dotychczasowych regulacji dotyczących miejsca i roli rady w aparacie państwowym, czego dowodem jest włączenie wymienionych artykułów do rozdziału IX poświęconego organom kontroli państwowej i ochrony prawa. W ten sposób KRRiTV, wraz z Najwyższą Izbą Kontroli i Rzecznikiem Praw Obywatelskich, potraktowana została jako instytucja, która ma do spełnienia szczególnie ważne zadania w zakresie ochrony prawa Rzeczypospolitej. Podkreśla to wagę i znaczenie omawianej instytucji jako jednej z istotnych gwarancji ochrony wolności środków masowego przekazu. Tym samym Konstytucja traktuje KRRiTV jako gwaranta wspomnianego już prawa do in­formacji, o którym stanowi art. 61, ale także gwaranta wolności słowa, o czym traktuje art. 54 ustawy zasadniczej.

Cel działania KRRiTV określa art. 213 Konstytucji, stanowiąc, iż stoi ona „na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji". W cytowanym przepisie Konstytucja posługuje się określeniem „interes publiczny" w miejsce stosowanego dotychczas w pra­wie sformułowania „interes społeczny", co należy traktować jako zawężenie obszaru chronionego przez radę, skoro w świetle ustawy o radiofonii wyraź­nie stanowi się, że telewizja publiczna to wyłącznie Telewizja Polska SA i jej ośrodki regionalne, a także Telewizja Polonia; podobnie rzecz się przedstawia w przypadku radiofonii. Ochrona ta nie obejmuje zatem stacji komercyjnych, które w myśl ustawy są niepubliczne⁶.

Zadania Skład liczbowy Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji kreują trzy organy, a mianowicie: Sejm, wybierając dwóch jej członków, Senat, który wybiera jednego, i prezydent - dwóch. Organom tym rada przedstawia coroczne sprawozdanie ze swej działalności, informując je o podstawowych problemach radiofonii i telewizji. Sprawozdania te organy kreujące radę zatwierdzają, przy czym Sejm i Senat czynią to w formie oddzielnych uchwał. Odrzucenie sprawozdania przez te organy powoduje wygaśnięcie mandatu wszystkich członków rady w ciągu 14 dni od podjęcia ostatniej z uchwał.

Przewodniczącego KRRiTV powołuje i odwołuje rada spośród swoich członków większością 2/3 ustawowej ich liczby. Natomiast zastępcę prze­wodniczącego wybiera także rada spośród swoich członków, ale na wniosek przewodniczącego.

Tryb działania Krajowa rada działa w systemie permanencji, a jej skład odnawiany jest co dwa lata w 1/3. Tak więc kadencja członków wynosi sześć lat. Istnieje zakaz powoływania członków rady na następną pełną kadencję.

Konstytucja wprowadza zasadę apolityczności rady, przyjmując zakaz przynależenia jej członków do partii pplitycznych, związków zawodowych, jak również prowadzenia działalności publicznej niedającej się pogodzić z godnością pełnionej funkcji. Niezależność członków rady gwarantuje tak­że ograniczenie możliwości ich odwoływania do przypadków określonych w ustawie. Należą do nich:

a) zrzeczenie się stanowiska,

b) trwała choroba uniemożliwiająca pełnienie funkcji,

c) skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione z winy umyślnej,

d) naruszenie przepisów ustawy stwierdzone przez Trybunał Stanu.

b) kompetencje i tryb funkcjonowania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji

Kompetencje KRRiTV konkretyzuje ustawa z 1992 r., zaliczając do

nich:

a) projektowanie, w porozumieniu z premierem, kierunków polityki państwa w dziedzinie radiofonii i telewizji,

b) określanie warunków prowadzenia działalności przez nadawców,

c) podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów,

d) sprawowanie kontroli działalności nadawców,

e) organizowanie badań treści i odbioru programów,

f) określanie opłat abonamentowych,

g) opiniowanie projektów aktów ustawodawczych oraz umów międzyna­rodowych dotyczących radiofonii i telewizji,

h) organizowanie i inicjowanie współpracy z zagranicą,

i) inicjowanie postępu technicznego,

j) współpraca z organizacjami i instytucjami w zakresie ochrony praw au­torskich, praw nadawców i producentów.

Tak więc nie wszystkie zadania KRRiTV dotyczą bezpośrednio ochrony prawa, gdyż niektóre z nich mają charakter zadań administracyjnych. Kon­stytucja wyposaża radę w prawo wydawania rozporządzeń, a w sprawach indywidualnych w prawo podejmowania uchwał np. w sprawie nadania lub cofnięcia koncesji.

---