Uniwersytet Warszawski
Magisterskie Uzupełniające Studia Administracyjne
„CZY OBOWIĄZUJE ZAKAZ Reformationis in peius W POSTĘPOWANIU W SPRAWIE WNIOSKU O PONOWNE ROZPATRZENIE”
Zgodnie z Kodeksem Postępowania Administracyjnego - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku i zawartym w nim artykule 127 „Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji”. Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji.
Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne, powtórne merytoryczne rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i wydanie odpowiedniej decyzji:
Art. 138.* 1.Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
umarza postępowanie odwoławcze
* 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organu ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Postępowanie odwoławcze toczy się z reguły przed organem drugiej instancji /organem odwoławczym/, bowiem odwołanie ma charakter środka prawnego dewolutywnego, co oznacza przekazanie sprawy do wyższej instancji.
Art. 139. Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Formułując przepis w art. 139 ustawodawca wprowadził do postępowania administracyjnego, znany także prawu sądowemu, zakaz reformationis in peius. Zakaz reformationis in peius polega na tym, że organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekając co do istoty sprawy (art. 138* 1 pkt 2 k.p.a.) nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji na niekorzyść strony, która się odwołała. Strona nie powinna mieć obaw i oporów przed składaniem środków prawnych - w tym odwołania od decyzji - bowiem środki prawne, w tym zwłaszcza odwołanie, są pomyślane jako instrumenty służące przede wszystkim ochronie interesów strony.
Zakaz pogarszania sytuacji strony odwołującej się został uznany przez Sąd Najwyższy - wyrok z dnia 24 czerwca 1993 roku z glosą Marka Wierzbowskiego - za jedną z podstawowych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawnym jakim niewątpliwie jest Polska. Strona składając odwołanie nie powinna się obawiać, że wskutek rozpoznania odwołania w postępowaniu odwoławczym i uzyskania nowej decyzji pogorszy się jej status prawny (otrzyma mniej praw, albo uzyska więcej obowiązków niż wynikało to z decyzji pierwszej instancji). Zwolennicy zakazu reformationis in peius uznają bowiem, że środki prawne służą obronie interesów strony i nie można hamować strony w chęci korzystania z tych środków.
Zakaz reformationis in peius pozostaje w ścisłym związku zarówno z zasadą ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu (w każdej jego fazie), z zasadą uwzględniania słusznego interesu obywateli (interesu stron), jak i z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która z kolei ma związek z instytucją środków prawnych.
Od zasady reformationis in peius ustawodawca wprowadził dwa wyjątki: organ odwoławczy może wydać decyzję reformacyjną, w której pogorszy sytuację strony odwołującej się, jeżeli po pierwsze - zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, po drugie - rażąco narusza interes społeczny.
Rażące naruszenie prawa jako przesłankę dopuszczalności pogorszenia sytuacji strony odwołującej się, należy rozumieć w dość szeroki sposób. Będą nimi przypadki naruszenia prawa wymienione w art. 145 * 1 i 145 a k.p.a. jako przyczyny wznowienia postępowania oraz w art. 156 * 1 k.p.a. Jako przyczyny nieważności decyzji. Należy zauważyć, że jedynie naruszenie prawa w stopniu rażącym pozwala organowi odwoławczemu na pogorszenie strony odwołującej się, więc inne naruszenie prawa nie może być podstawą odstąpienia od zakazu reformationis in peius. Wyjątek ten jest o tyle słuszny, że nie powinna pozostawać w obrocie prawnym żadna decyzja naruszająca prawo, bowiem łamie to zasadę praworządności funkcjonowania administracji publicznej.
Drugi wyjątek od zakazu reformationis in pejus polega na tym, że wolno wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, jeżeli zaskarżona decyzja „rażąco” narusza interes społeczny.
Rażące naruszenie interesu społecznego jako przesłanka odstąpienia od zakazu art. 139 k.p.a. jest bardzo szeroko zakreślona. Kryterium interesu społecznego w konkretnym wypadku jest jeszcze szersze, bowiem chodzi o kwalifikowane jego naruszenie w postaci „rażącego” naruszenia interesu społecznego.
Rażące naruszenie interesu społecznego, jako pojęcie nieostre, pozostawia organowi odwoławczemu szeroką swobodę interpretacji i znaczną swobodę w wartościowaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Prowadzi to w efekcie do łatwego odstąpienia od zakazu reformationis in peius, ale jednocześnie prowadzi do rzetelnego uzasadnienia w treści nowej decyzji motywów odstąpienia od zakazu. W doktrynie podkreśla się, a wynika to wprost z przepisów k.p.a., że owo uzasadnienie odstąpienia od zakazu reformationis in peius , jak również sposób wykładni rażącego naruszenia interesu społecznego, zawarty w tym uzasadnieniu, podlegają sprawdzeniu i ocenie, zarówno przez organ nadzoru, jak i sąd administracyjny, do którego może wpłynąć skarga na decyzję organu odwoławczego, podjęta w wyżej opisanych okolicznościach. Jeżeli organ odwoławczy naruszył zakaz reformationis in peius, co nast.ąpi w wypadku zbyt szerokiego zastosowania wyjątków, to jest to podstawą uchylenia decyzji odwoławczej w trybie nadzoru albo w postępowaniu przed NSA w swoim orzecznictwie.
W postępowaniu przed NSA obowiązuje zakaz reformationis in peius na mocy art. 51 NSAU. Z tego przepisu wynika, że sąd nie jest związany granicami skargi. Nie można jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi takie naruszenie prawa, które powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (postanowienia), jeżeli zaskarżona decyzja (postanowienie) jest obarczona istotną wadą, wymienioną w katalogu wad istotnych decyzji w art. 156 k.p.a.
3