Postępowanie administracyjne
12.09.2009
dr G. Łaszczyca
Kodeks Postępowania Administracyjnego jest ustawą starą (1960 rok), jest to rzadkość w polskim porządku prawnym. Stabilność tego aktu jest bardzo duża. Europejski Kodeks Postępowania Karnego jest bardzo zbliżony do naszego kodeksu postępowania karnego (można powiedzieć że jest niby wzorcem). Jednak Kodeks ten wymaga zmian, nowelizacji
(jest to konieczne ze względu np. na rozwój nowych technologii). Obecnie są w trakcie tworzenia 2 nowelizacje- jedna o rozszerzeniu instrumentów elektronicznych niedługo wejdzie w życie.
KPA reguluje 4 rodzaje postępowań (postępowań względem siebie luźnych, odrębnych, jedynym czynnikiem, które je zespala jest prowadzenie przez organ administracji publicznej)
a) postępowanie administracyjne ogólne-najszerzej omawiany (art. 1-162 + ustawa o udziale prokuratora i przepisy o kosztach i opłatach). Jest decyzyjne (kończy się decyzją administracyjną), jurysdykcyjne.
b) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość-tylko 2 przepisy (art.22-23), rodzaj bardzo szczegółowy, kazuistyczny. Problem sporny to ustalenie właściwości miejscowej. Są 2 rodzaje sporu o właściwość:
-negatywny- żaden z organów nie uznaje się za właściwy
-pozytywny- jednocześnie 2 organy uznają się za właściwe
! Zasada rozstrzygania sporów- Organem właściwym do rozstrzygania sporu jest organ wyższego stopnia ale wspólnym dla obu pozostających w sporze organów. Jeżeli nie ma organu wspólnego wtedy orzeka Naczelny Sąd Administracyjny.
c) podstępowanie w sprawach wydania zaświadczeń (dział VII) przez organy administracji publicznej (217-220). Regulują je 4 przepisy. Oparte na postępowaniu uproszczonym-wydanie zaświadczenia nie jest decyzją (aktem) administracyjnym ale jest zwykłą czynnością faktyczną. Odmowa w formie postanowienia i jest zaskarżalna.
d) postępowanie w sprawach skarg i wniosków (dział VIII). Regulują ją artykuł 221-259. Wymaga ono zdecydowanej przebudowy (dr Łaszczyca ocenia je bardzo negatywnie). Nie jest pragmatyczne. Skargę może wnieść każdy podmiot. Zawiadomienie niewzruszalne- irracjonalne. Bardzo szeroko podmiotowo ujęty, jest uniwersalny ale jego rezultaty są niewystarczające.
Pojęcie postępowania administracyjnego ogólnego powszechnego-jest to postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnie rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej (art. 1 punkt 1 i 2-> definicja)
Obejmuje 4 elementy konstrukcyjne:
element podmiotowy- postępowanie przed organem administracji publicznej
element właściwości organu- organ administracji musi być w sprawie właściwy
element charakteru sprawy- postępowanie toczy się w sprawie indywidualnej
element formy rozstrzygania sprawy- sprawa podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej
! Wszystkie te elementy muszą wystąpić jednocześnie- jeśli nie to nie sięgamy do kodeksu !
Pojęcie organu administracji publicznej (art. 5 par.2 pkt 3 KPA)
Organami administracji publicznej w rozumieniu KPA są :
-ministrowie
-centralne organy administracji rządowej
-wojewodowie
-inne terenowe organy administracji rządowej (zespolone i niezespolone)
-organy jednostek samorządu terytorialnego
-inne organy państwowe oraz inne podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnej
Funkcjonalne rozumienie organu administracji publicznej
ze względu na ostatnią grupę podmiotów uznawanych przez KPA za organy administracji publicznej można mówić o funkcjonalnym rozumieniu organu (rektor, dziekan zarówno w szkołach publicznych i prywatnych). Ustawa o dostępie do informacji publicznej-> najszerzej
znaczenie ma wyłącznie powołanie podmiotu do załatwienia spraw indywidualnych w formie decyzji
powołanie to może wynikać z mocy prawa lub porozumienia administracyjnego
Właściwość organu administracji publicznej
organ z urzędu przestrzega swojej właściwości (art. 19 i 65)- podanie możemy wnieść do jakiegokolwiek organu administracji (mamy 14 dniowy termin odwołania od decyzji). Cały ciężar właściwości spada na organ administracji publicznej to ona ma ta właściwość zbadać. Nieważność istotna kwalifikowana- naruszenie którejkolwiek właściwości powoduje że jest ona nieważna.
Naruszenie przepisów o właściwość- wada nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 par.1 pkt 1)
Dwie zasadnicze postacie właściwości organu : właściwość rzeczowa (jej elementem składowym jest właściwość instancyjna) oraz właściwość miejscowa.
Właściwość rzeczowa to zdolność prawna organu do rozpoznania i rozstrzygania sprawy administracyjnej określonego rodzaju np. sprawy wydania pozwolenia na budowę, wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Ustalenie właściwości rzeczowej następuje według przepisów o zakresie działania organu (art. 20 KPA). Kodeks nie reguluje właściwości rzeczowej bo musiałby być często zmieniany.
Właściwość miejscowa to zdolność prawna organu do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w danej jednostce podziału terytorialnego (gminie, powiecie, województwie, okręgu, obwodzie lub jeszcze innej jednostce podziału terytorialnego. Podział pomocniczy między okręgami i obwodami jest nieistotny. Ustalenie właściwości miejscowej następuje w oparciu o łączniki (kryteria) określone a art. 21 KPA.
Kryteria ustalania właściwości miejscowej:
kryteria I stopnia (art. 21 par.1) i drugiego stopnia (art.21 par. 2) i w takiej kolejności je rozpatrujemy
Kryteria I stopnia (odnoszą się do przedmiotu sprawy)
- sprawy dotyczące nieruchomości (miejsce położenia lub większa część)
-prowadzenie zakładu pracy (działalność gospodarcza i miejsce, w którym zakład jest, był lub ma być prowadzony)
-w innych sprawach -> miejsce zamieszkania (siedziby) w kraju,
w braku zamieszkania w kraju- miejsce pobytu strony lub jednej ze stron
jeżeli strona nie ma w kraju zamieszkania lub pobytu- ostatnie miejsce zamieszkania lub pobytu w kraju.
Kryteria ustalania właściwości miejscowej (wyjątkowe). Kryteria II stopnia
- organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania administracyjnego
-organ właściwy dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie (stosowany w stosunku do cudzoziemców)
Sprawa indywidualna- jest to sprawa podwójnie konkretna (podmiot żyjący)
konkretność podmiotowa- dotyczy ściśle określonego podmiotu, posiadającego zdolność administracyjnoprawną podmiotu żyjącego bądź istniejącego
-osoba prawna- nazwa, forma działania, siedziba
-osoba fizyczna- imię i nazwisko
konkretność przedmiotowa- dotyczy określonego precyzyjnie uprawnienia lub obowiązku np. udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości 4,5 % alkoholu oraz piwa w lokalu „Pod psem” w Katowicach przy ulicy Wirtualnej 17
! DECYZJA WYDANA NA PODMIOT NIEŻYJĄCY NIEISTNIEJE !
Decyzja jako forma rozstrzygania sprawy
zasadniczo forma ta wynika z przepisu prawa
może mieć także inna nazwę: koncesja, zezwolenie, pozwolenie, nakaz, rozkaz, zgoda, orzeczenie i inne
w braku wskazania przez przepisy formy załatwienia sprawy indywidualnej należy rozgraniczyć formę decyzji od czynności materialno-technicznej
po spełnieniu dodatkowych warunków sprawa indywidualna może zostać załatwiona przez zawarcie ugody
Wyłączenia z zakresu stosowania przepisów KPA
a) wyróżniamy 2 grupy wyłączeń (art. 3)
-bezwzględne ( niedopuszczają wyjątków)
-względne (stosowanie kodeksu jest dopuszczalne gdy tak stanowi przepis szczególny)
b) wyłączenie bezwzględne - przepisów KPA nie stosuje się do postępowania w sprawach karnych służbowych
c) wyłączenie względne
-sprawy uregulowane w Ordynacji podatkowej za wyjątkiem działów IV i VII
-postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych
-do postępowania w sprawach wewnątrzadministracyjnych
Zasady postępowania administracyjnego
Charakter prawny zasad ogólnych:
są normami prawnymi rangi ustawowej ,stosowane są samodzielnie bądź współstosowane z innymi przepisami KPA
naruszenie zasady ogólnej powoduje naruszenie prawa o różnym ciężarze gatunkowym, w tym może stanowić rażące naruszenie prawa
Funkcje zasad ogólnych
ujednolicanie praktyki stosowania prawa administracyjnego
sterowanie działaniami podejmowanymi w ramach uznania administracyjnego
pełnienie roli dyrektyw interpretacyjnych
wypełnianie luk w prawie administracyjnym
wyznaczanie kierunku pracom legislacyjnym
Klasyfikacja zasad ogólnych w KPA
zasady dotyczące podmiotów działania (art.6,9,10,12)
zasady dotyczące treści postępowania (zasada prawdy obiektywnej, zasada wyważania interesów)
zasada dotycząca formy postępowania (art. 14,15)
zasada dotycząca rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu (art.16)
Zasada legalności
Jest zasadą konstytucyjną (art. 7 Konstytucji). Oznacza obowiązek organu działania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego ( wszelkich ich postaci). Formułuje zakaz działania w oparciu o przepisy prawa wewnętrznego w tym zarządzenia Rady Ministrów i uchwały Rady Ministrów. Nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stosowania obowiązującego prawa bez możliwości kwestionowania jego legalności (art.6 Konstytucji)
Zasada prawdy obiektywnej (art.7)
Formułuje obowiązek podejmowania wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (aspekt oficjalności).
Obejmuje 2 konkretne wymogi:
określenie z urzędu dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy
przeprowadzenie z urzędu wskazanych dowodów
Strona ma prawo a nie obowiązek przedstawienia dowodów. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80), chodzi tu o ocenę:
opartą zasadniczo na materiale zebranym przez organ
oparta na wszechstronnej analizie materiału dowodowego
uwzględniającą znaczenie i wartość dowodów dla sprawy
uwzględniającą zasady logiki i doświadczenia zawodowego
Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 )
obowiązek wyważania interesów, które mogą pozostawać w sprzeczności
„Interes społeczny” i „słuszny interes obywateli” to pojęcie niedookreślone
zasada ta ma znaczenie w zakresie uznania administracyjnego -orzecznictwo formułuje domniemanie prymatu interesu indywidualnego nad interesem społecznym w demokratycznym państwie prawa
Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym
Formułuje dwa obowiązki organu: ogólny i konkretny, korelatem obowiązku organu jest uprawnienie strony
-obowiązek ogólny- zapewnienie stronie prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania (od wszczęcia do momentu uzyskania przez decyzje charakteru ostatecznej)
-obowiązek konkretny- umożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji
b) Wyjątek- odstępstwo od zasady (stan wyższej konieczności art. 10 par 2)
c) Naruszenie zasady- wadliwość prowadząca do wznowienia postępowania (art. 145 par 1 pkt 4)
13.09.2009
Zasada przekonywania (art. 11) - prymat dobrowolnego wykonania decyzji
w znaczeniu szerokim obejmuje całokształt działań organu administracji publicznej w toku postępowania (udzielanie właściwej informacji, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej)- wyjątkiem jest koncesja
w znaczeniu wąskim to dołożenie staranności w uzasadnianiu podejmowanych rozstrzygnięć (spełnienie wymagań art. 107 par.3)
celem jest doprowadzenie do wykonania decyzji administracyjnej (prymat dobrowolnego wykonania decyzji przed wykonaniem przymusowym)
Zasada szybkości i prostoty postępowania administracyjnego
Możliwe są różne rozwiązania prawne służące przeciwdziałaniu milczenia organu
dewolucja kompetencji- jeśli organ nie załatwi sprawy w terminie wtedy strona może żądać żeby przejął ją organ wyższego stopnia ale w postępowaniu I instancyjnym
fikcja decyzji negatywnej- jeżeli sprawa nie zostanie załatwiona w określonym terminie tzn. że organ wydał decyzje negatywną ( prawo we Francji ). Wadą jest to, że aby się odwołać strona musi sama pilnować terminów
fikcja decyzji pozytywnej- jeżeli sprawa nie zostanie załatwiona w określonym terminie tzn. że organ wydał decyzje pozytywną (rzadko spotykany). Poza kontrolą organów może dojść do naruszenia interesu publicznego. ( Ustawa o zgromadzeniach, o organizowaniu działalności kulturowej)
instytucja sygnalizacji - jeżeli organ niedotrzymuje terminów ma obowiązek zawiadomić stronę o przyczynach i ma wskazać nowy termin załatwienia sprawy
Kodeksowe instytucje przeciwdziałania milczeniu:
wyznaczenie maksymalnych, realnych terminów załatwienia sprawy (art. 35)
instytucja sygnalizacji (art. 36)
środki prawne przeciwdziałania milczeniu organu ( zażalenie art. 37 i skarga do sądu administracyjnego art. 3 par 2 pkt 8 PPSA)
odpowiedzialność dyscyplinarna , porządkowa lub inna przewidziana przepisami prawa (art. 38)
W postępowaniu odwoławczym sprawa powinna być załatwiona do 1 miesiąca. Termin realny- organ ma zapewniony rzeczywisty czas zrealizowania zadania
Zażalenie (art. 37) może być wniesione nawet po upływie czasu wyznaczonego. Złożone musi być bezpośrednio do organu wyższego stopnia-> postępowanie incydencjalne (wpadkowe), nie bada istoty sprawy bada kwestie terminowości. Kończy się postanowieniem (jeśli uzna zażalenie za uzasadnione wyznacza nowy termin załatwienia sprawy)
Zasady ugodowego załatwienia sprawy administracyjnej (1980 rok)- instytucja martwa
Obowiązek organu nakłaniania stron do zawarcia ugody w przypadku zaistnienia przesłanek zawarcia ugody.
Przesłanki dopuszczalności ugody:
przesłanki prawne:
-sporność interesów stron tego samego postępowania administracyjnego (tym samym wielość stron postępowania)
-zawarcie ugody przyczyni się do uproszczenia czy przyspieszenia postępowania
-przemawia za tym charakter sprawy (problem podzielności przedmiotu postępowania). Np. ugoda między byłymi małżonkami gdy jedna ze stron chce wymeldować drugą jest niemożliwa bo sprzeciwia się temu koncepcja meldunku.
-nie sprzeciwia się temu przepis prawa ( nie jest możliwa w wywłaszczeniu)
przesłanka faktyczna- wola stron zawarcia ugody - wola o charakterze dobrowolny). Polska ugoda administracyjna występuje tylko w relacji między stronami, nigdy miedzy organem a stroną.
Zasad pisemności (art. 14)
sprawy należy załatwiać w formie pisemnej- szerokie rozumienie, każda czynność postępowania mająca znaczenie dla sprawy
podstawowe formy utrwalania czynności procesowych to protokół i adnotacja
inne postacie form pisemnych to zawiadomienie, wezwanie, postanowienie, ugoda administracyjna
granice ustnego załatwienia sprawy
musi za tym przemawiać interes strony
przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie
obowiązek utrwalenia w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji treści oraz istotnych motywów ustnego załatwienia sprawy.
decyzja - art. 109, tylko pisemna ( art. Ten jest nowelizowany, rozszerzenie o formę elektroniczną)
forma ustna-bardzo rzadko stosowana
Zasada pogłębiania zaufania obywateli do działań organu państwa
Zasada najszersza, można powiedzieć, że zawiera pozostałe zasady (legalizm, wyważanie interesu). Zawiera szczegółowe wymogi, zachowanie służące realizacji tej zasady:
równość wobec prawa
spójność poglądów wyrażonych w decyzjach organów administracyjnych w odniesieniu do tego samego adresata i na tyle takich samych stanów faktycznych
zasada bezstronności postępowania (art. 24,25,27)
zasada wyjaśnienia rzeczywistej woli stron
rozstrzyganie wątpliwości na korzyść jednostki
Zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej
Formułuje obowiązki, których treść zależy od podmiotu postępowania. W odniesieniu do stron- należyte i wyczerpujące informowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na jej prawa i obowiązki. W odniesieniu do pozostałych podmiotów- czuwanie aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielenie im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (informacja pełna). Wszelka informacja powinna być zrozumiała,jasna, czytelna dla adresata.
! WEZWANIE- musi być pouczenie o konsekwencjach niezastosowania się do wezwania.
Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego
Jest to zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji)- każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. Wyjątki od tej zasady muszą mieć podstawę ustawową (np. art. 127, ustawa o cudzoziemcach- odmowa wydania wizy przez konsula-> brak odwołania). Istotą zasady jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (merytoryczny charakter odwołania). Odrębność dwuinstancyjnego "odwoławczego" i "zażaleniowego" toku instancji-> zażalenie tylko wtedy, gdy tak stwierdza kodeks (obecnie 22 takie postanowienia). II instancja nie jest instancją kontrolną ( art. 128- odwołanie nie musi zawierać powodów, wystarczy, że powiem, że jestem niezadowolony)
Zasada trwałości decyzji administracyjnej
Różne etapy trwałości w postępowaniu administracyjnym. Trwałość wyznaczona jest momentem :
a) doręczenia (ogłoszenie decyzji)
b) uzyskania cechy ostateczności
c) uzyskanie cechy prawomocności
d) uzyskania cechy przedawnienia -najmocniejszy
Pojęcie decyzji ostatecznej- decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym w II instancji; decyzja podjęta w I instancji, jeżeli nie zostało wniesione w terminie odwołanie (strona nie miała interesu we wniesieniu odwołania, uchybiła terminowi i nie został on przywrócony ; decyzja wydana w postępowaniu jednoinstancyjnym
Wyjątki od zasady trwałości decyzji ostatecznej
a) uchylenie lub zmiana decyzji prawidłowej lub wadliwej nieistotnie (art. 154,155,161)
b) uchylenie decyzji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 i następne)
c) stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 i następne)
d) zmiana decyzji w trybie autokontroli (art. 54 par 3 Ppsa)
e) zmiana lub uchylenie decyzji na mocy przepisów szczególnych
f) stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (art. 162 par 1 )
g) uchylenie decyzji ze względu na niewykonanie zlecenia (art. 162 par 2)
Zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnej
Regulacja kodeksowa ma wymiar ramowy- odsyła do odrębnych przepisów. Odrębne przepisy to przede wszystkim ustawa z 30.08.02 "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (Ppsa). Kontroli podlegają wszystkie, co do zasady,decyzje administracyjne (klauzula generalna- zaskarżalność decyzji). Kryterium kontroli- legalność, zgodność z prawem powszechnie obowiązującym wąsko rozumianym (Konstytucja i ustawy)
Podmioty postępowania administracyjnego -klasyfikacja
1) podmioty obligatoryjne
a) organy administracji publicznej
b) strona postępowania administracyjnego
2) podmioty fakultatywne
a) podmioty na prawach stron
b)pozostali uczestnicy postępowania
Organy administracji publicznej
1) pojęcie organu (art. 5 par 2 pkt. 3 KPA) - ujęcie funkcjonalne
2) Zdolność prawna organu- to zespół przesłanek decydujących o zdolności do podejmowania czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym. Może być ona zdolnością ogólną ( do załatwienia spraw administracyjnych w danym układzie postępowania) albo zdolnością potencjalną lub szczególną ( do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej w określonym układzie postępowań)
3) zdolność (kompetencje) ogólne określają 2 grupy przepisów:
a) wyznaczające właściwość organu (rzeczową, miejscową, instancyjną)
b) regulujące instytucje wyłączeń w prawie administracyjnym
- wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu
- wyłączenie organu od załatwienia sprawy
- wyłączenie członka organu kolegialnego
Instytucje wyłączeń w postępowaniu administracyjnym
1) wyłączenie pracownika (art. 24)0 KPA wprowadza 2 typy:
-z mocy samego prawa ( par 1 )
- przez bezpośredniego przełożonego (postanowienie) ( par 3)
a) wyłączenie z mocy prawa (określa art. 24 par 1 w sposób wyczerpujący)
wskazują one na bliskość pracownika wobec stron postępowania ( sprawa małżonka pracownika, jego krewnych i powinowatych do II stopnia) albo bliskosci pracownika wobec załatwianej sprawy (" jego" sprawa, brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji)
wystąpienie pracownika z mocy prawa powoduje odsunięcie pracownika od udziału w konkretnym postępowaniu ( nie ma podstaw do wydawania aktu)
2) wyłączenie przez bezpośredniego przełożonego
przesłanka wyłączenia- wystąpienie innej okoliczności niż powodującej wyłączeniz mocy prawa, mogącej wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika (konkubinat)
przesłanka ta nie wymaga udowodnienia (uprawdopodobnienie)
Inicjatywa wyłączenia może pochodzić:
- od strony pracownika
- od samego pracodawcy
- z urzędu ( inicjatywa przełożonego)
Wyłączenie następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Jest to akt związany ( przełożony " jest obowiązany.... wyłączyć")
skutki wyłączenia pracownika
wyłączony pracownik może podejmować tylko czynności nie cierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron ( art. 24 par 4) -stan wyższej konieczności
w przypadku wyłączenia pracownika jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do prowadzenia sprawy, w formie postanowienia ( art. 26 par 1)
3) Wyłączenie organu od załatwienia sprawy art. 25
przesłanki
- przedmiotowa- postępowanie toczy się w sprawie dotyczącej interesów majątkowych ( szerokie rozumienie)
- podmiotowa- sprawa ta dotyczy:
*kierownika organu
* osoby zajmującej kierownicze stanowisko w organie bezpośrednio wyższego stopnia a także ich małżonków, krewnych, powinowatych do II stopnia, osób związanych z tytułu, przysposobienia, opieki i kurateli
8