Równowaga między elastycznością i bezpieczeństwem na polskim rynku pracy. Jak osiągnąć flexicurity?

prof. dr hab. Elżbieta Kryńska

Znajdź inne teksty tego autora »

Tekst pochodzi z numeru: 7/2007

Pojęcie flexicurity powstało z połączenia dwóch konkurencyjnych, w istocie, względem siebie pojęć: flexibility (elastyczność) i security (bezpieczeństwo). W wolnej interpretacji można traktować je jako kategorię równowagi między elastycznością a bezpieczeństwem. Zagadnienie równowagi między elastycznością i bezpieczeństwem na rynku pracy traktowane jest jako jedno z poważniejszych wyzwań europejskiej polityki zatrudnienia. Póki co - w Polsce nie stanowi problemu pierwszoplanowego w obszarze polityki rynku pracy. Jest obecnie raczej przedmiotem badań¹ i prac projektowych², a jego pełnego rozwiązania należy oczekiwać dopiero w przyszłości.

Debaty nad równowagą między elastycznością i bezpieczeństwem prowadzone są głównie na konferencjach, gdzie na ogół podkreśla się konieczność zmian i jednocześnie wskazuje na trudność ich wprowadzenia. W debatach tych biorą udział naukowcy oraz przedsiębiorcy, działacze samorządów gospodarczych, przedstawiciele władz lokalnych i instytucji działających na rynku pracy. Dominuje pogląd, że Polska powinna stworzyć własny model flexicurity na podstawie istniejących różnorodnych doświadczeń europejskiego rynku pracy.

Celem niniejszego opracowania jest analiza warunków istnienia i trwania równowagi między elastycznością i bezpieczeństwem na polskim rynku pracy. Jest to również próba włączenia się do dyskusji o ścieżkach dochodzenia do polskiego modelu flexicurity.

Warunki flexicurity na rynku pracy

W dokumentach UE przyjęto, że dla osiągnięcia równowagi między elastycznością i bezpieczeństwem na rynku pracy konieczne jest spełnienie czterech warunków, takich jak:

• dostępność właściwych porozumień umownych,

• aktywna polityka rynku pracy,

• wiarygodne systemy uczenia się przez całe życie,

• nowoczesne systemy zabezpieczenia społecznego³.

Warunek pierwszy - właściwe porozumienia umowne - dotyczy w szczególności możliwości wykorzystania nietypowych form zatrudnienia, zapewniających elastyczność pracy z jednej strony, a z drugiej - redukujących segmentację rynku pracy i rozmiary pracy nierejestrowanej. Formy te powinno uwzględniać nowoczesne prawo pracy, zapewniając przy tym zaspokojenie potrzeb zarówno pracodawców, jak i pracowników. Częścią porozumień umownych jest także wyraźne zaakcentowanie związku między wydajnością pracy a wynagrodzeniem za jej świadczenie.

Warunek drugi - aktywna polityka rynku pracy (ALMP) - to skuteczna pomoc ludziom w zmaganiu się ze zmianami na rynku pracy, zwłaszcza z okresami bezrobocia i przechodzeniem do nowej pracy.

Warunek trzeci - wiarygodne systemy uczenia się przez całe życie (LLL) - ma zapewnić pracownikom stałą przystosowalność i zdolność do zatrudnienia. W jednym z dokumentów UE zaznaczono, że aktywna polityka rynku pracy i uczenie się przez całe życie są istotne dla wsparcia zmiany pewności miejsca pracy na pewność zatrudnienia⁴.

I warunek czwarty - nowoczesne systemy zabezpieczenia społecznego, czyli takie, które łączą zastosowanie środków wsparcia dochodu z potrzebą stworzenia warunków umożliwiających mobilność na rynku pracy. Wspieraniu dochodu powinny towarzyszyć prawa i obowiązki odnoszące się do możliwości pracy lub szkolenia zawodowego dla zapewnienia powiązania z rynkiem pracy. Systemy ochrony socjalnej powinny wyposażyć ludzi w zdolności przystosowawcze do zmian zachodzących w cyklu życia, aby mieli większe poczucie bezpieczeństwa i postrzegali zmiany na rynku pracy bardziej jako szansę i część życia zawodowego, którą da się zaakceptować, niż jako zagrożenie. Warunek ten obejmuje również usunięcie wszystkich restrykcji ograniczających mobilność pracowników w ramach UE.

Prawo pracy

Elastyczność prawa pracy mierzy się za pomocą indeksu Employment Protection Legislation (EPL - Prawna Ochrona Zatrudnienia). Według wyliczeń OECD wartość indeksu EPL w Polsce w 2003 r. ukształtowała się na poziomie 2,1, nieco niższym niż średni w OECD (tab. 1).

Tabela 1. Składowe indeksu EPL dla Polski w 2003 r.

Rodzaj regulacji	Indeks	Indeks odniesiony do średniej w OECD
Indeks syntetyczny	2,1	0,98
Umowy na czas nieokreślony, w tym:	2,2	1,00
niedogodności proceduralne	3,0	1,39
wypowiedzenia i odprawy	1,4	0,84
trudności zwalniania	2,3	0,84
Umowy czasowe, w tym:	1,3	0,72
umowy na czas określony	0,0	0
praca tymczasowa	2,5	1,33
Zwolnienia zbiorowe	4,1	1,36

^{Źródło: M. Bukowski (red.), Zatrudnienie w Polsce 2005, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa 2005, s. 238.}

Na poziom indeksu EPL złożyły się⁵:

• EPL umów na czas nieokreślony wynoszący 2,2:

a) wysoki poziom indeksu dotyczył niedogodności proceduralnych rozwiązywania umów o pracę na czas nieokreślony (3,0). Trudności te wynikają z konieczności powiadamiania zakładowej organizacji związkowej (jeżeli działa w zakładzie) oraz czasu koniecznego dla załatwienia formalności związanych ze zwolnieniem⁶. Uważa się, że formalne wymogi procesu zwalniania są zbyt uciążliwe dla pracodawców i obniżają elastyczność zatrudnienia na czas nieokreślony, nie przynosząc jednocześnie korzyści pracownikom w postaci zmniejszenia niepewności,

b) stosunkowo krótki jest natomiast okres wypowiedzenia⁷ oraz nie ma odpraw dla pracowników zwalnianych z przyczyn leżących po stronie pracowników⁸ (indeks na poziomie 1,4),

c) stosunkowo łatwe jest zwalnianie pracowników (indeks trudności zwalniania wyniósł 2,3). Brak umiejętności do wykonywania pracy lub czynniki ekonomiczne są wystarczającym powodem zwolnienia, a definicja nieuzasadnionego zwolnienia obejmuje wąski zakres przyczyn. Jedyną grupą pracowników chronionych przed zwolnieniem są osoby, którym brakuje nie więcej niż 4 lata do osiągnięcia wieku emerytalnego, jeżeli okres zatrudnienia umożliwia im uzyskanie prawa do emerytury z osiągnięciem tego wieku⁹. Należy podkreślić, że do 2004 r. „okres ochronny” pracownika był o połowę krótszy, wynosił bowiem 2 lata. Zmiana ta wskazuje na zwiększenie dbałości o ochronę zatrudnienia osób w starszych grupach wieku;

• EPL umów czasowych wynoszący 1,3:

a) poziom indeksu dotyczącego umów na czas określony w 2003 r. (0,0) wynikał z bardzo dużych możliwości zatrudnienia w tej formie. W 2002 r. (do momentu akcesji Polski do UE) zniesiono warunek, że trzecia umowa na czas określony przekształca się automatycznie w umowę na czas nieokreślony, jeśli były one zawarte w odstępie co najwyżej jednego miesiąca. Jednocześnie możliwe było zawieranie nieograniczonej liczby takich umów w przypadku prac sezonowych i na zastępstwo. Obecnie indeks ten jest na pewno wyższy,

b) indeks dotyczący pracy tymczasowej wyniósł 2,5. Możliwość świadczenia pracy tymczasowej jest ograniczona do prac sezonowych, okresowych, zastępstw oraz sytuacji, gdy zatrudnienie pracownika tymczasowego jest niezbędne do realizacji zadań danego przedsiębiorstwa. Ma to chronić pracowników zatrudnionych u pracodawcy użytkownika przed zastępowaniem ich pracownikami tymczasowymi. Innym ograniczeniem jest wprowadzenie warunku, że w ciągu 3 lat czas pracy tymczasowej pracownika na rzecz jednego pracodawcy użytkownika nie może przekroczyć 12 miesięcy. Ustawodawca przewidział jedno odstępstwo od tego warunku - jeżeli jest to praca na zastępstwo. Kolejnym ograniczeniem jest sześciomiesięczny zakaz zatrudniania pracowników tymczasowych w podmiotach, które dokonały zwolnień grupowych¹⁰. Niektóre rozwiązania wprowadzone ustawą o zatrudnianiu pracowników tymczasowych mają na celu podniesienie bezpieczeństwa pracowników. Rozwiązania te jednak zacierają różnicę między pracą tymczasową a zatrudnieniem na etat, przez co zwiększają wymagania formalne względem agencji pracy tymczasowej;

• EPL zwolnień zbiorowych wynoszący 4,1. Problematyka dokonywania zwolnień grupowych jest uregulowana ustawowo¹¹, a przepisy ich dotyczące są mocno rozbudowane. Nie zawierają jednak szczegółowego katalogu przyczyn, które uzasadniałyby zmniejszenie zatrudnienia w trybie zwolnień grupowych. Oznacza to, że każda przyczyna rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem niedotycząca pracowników może powodować konieczność stosowania przepisów ustawy. Warunkami przeprowadzenia zwolnień grupowych są wypłata odpraw oraz negocjacje ze związkami zawodowymi. Z procedur zwolnienia grupowego zwolnione są firmy zatrudniające poniżej 20 osób, w firmach poniżej 100 zatrudnionych dotyczy ono zwolnienia 10 osób, w firmach zatrudniających od 100 do 300 osób - 10% pracowników, a w zatrudniających powyżej 300 osób - 30 pracowników. Zapisy te są - w stosunku do wcześniejszych - bardziej restrykcyjne dla firm zatrudniających od 300 do 1000 osób, a łagodniejsze dla firm zatrudniających do 100 osób. Skrócone zostały również procedury prowadzące do zwolnień grupowych¹². Dość ścisła regulacja zwolnień grupowych wynika z obaw o ich powszechne stosowanie w trakcie restrukturyzacji. Obawy te zgłaszane były głównie przez związki zawodowe.

Zmiany w Kodeksie pracy służące uelastycznieniu stosunków pracy, w tym zwłaszcza w zakresie czasu pracy, oraz zmniejszeniu obciążeń administracyjnych pracodawców podjęte zostały na większą skalę w 2002 i 2003 r. Generalnie można ocenić, że polskie prawo pracy pozwala na względnie elastyczną organizację pracy oraz wykorzystywanie nietypowych (elastycznych) form zatrudnienia. Do wniosków takich prowadzą także wyniki badań w tym zakresie¹³:

Nie istnieją bariery prawne zwiększania elastyczności organizacji pracy w drodze jej kontraktowania (outsour­cing i zlecanie do wykonania zadań w innym trybie). Prawo nie ogranicza stosowania elastycznej organizacji pracy poprzez wykorzystanie tzw. zatrudnienia niepracowniczego (na podstawie umów cywilnoprawnych), a więc możliwości wykonywania pracy na innych podstawach niż umowa o pracę. Dość często praktykowane jest zastępowanie zatrudnienia pracowniczego tzw. samozatrudnieniem¹⁴. Proceder ten jest korzystny dla pracodawcy ze względu na unikanie obciążeń fiskalnych. Najważniejszym powodem ograniczeń w wykorzystaniu zatrudnienia niepracowniczego w miejsce pracowniczego okazały się duże różnice w zakresie ochrony interesów pracowników i wykonawców pracy świadczonej na podstawie umów cywilnoprawnych. Różnice te istnieją, mimo że jedni i drudzy wykonują podobne zakresy czynności i ich pozycja w przedsiębiorstwie jest zbliżona. Prowadzi to do zmniejszenia skłonności do podejmowania pracy na rachunek własny i staje się barierą zwiększenia elastyczności organizacji pracy.

Nie ma istotnych barier prawnych wykorzystania nietypowych form zatrudnienia. Bariery takie dotyczą głównie zatrudnienia typowego (umów na czas nieokreślony), a - zdaniem pracodawców - najbardziej krępująca jest wysoka ochrona pracowników przed wypowiedzeniem. Decyzjom pracodawców o wykorzystaniu nietypowych form zatrudnienia na ogół nie przeciwstawiają się zakładowe związki zawodowe.

Wykorzystanie nietypowych form zatrudnienia ocenić można jako skromne. Najczęściej stosowaną formą nietypową jest praca na czas określony, tradycyjnie występująca w praktyce polskich podmiotów gospodarczych (tab. 2). Pozostałe formy stosowane są rzadziej¹⁵. Przyczyną niskiego wykorzystania nietypowych form zatrudnienia jest głównie niechęć pracowników. Pracownicy wiążą nietypowe formy zatrudnienia z zajęciami pomocniczymi, oznaczającymi niepewność egzystencji, gorsze warunki pracy i uzależnienie od koniunktury. Innymi słowy, są one na ogół postrzegane (i nie bez powodu) jako gorsze.

Tabela 2. Zatrudnienie w nietypowych formach (% ogółu pracujących)

		2001	2002	2003	2004	2005
Samozatrudnieni	UE25	15,5	15,4	15,7	15,8	15,6
		Polska	36,6	37,0	29,0	28,8	28,8
	Pracujący w niepełnym wymiarze czasu	UE25	16,3	16,6	17,0	17,7	18,4
		Polska	10,3	10,8	10,5	10,8	10,8
	Zatrudnieni na czas określony	UE25	12,9	12,9	13,0	13,7	14,5
		Polska	11,7	15,4	19,4	22,7	25,7

^{Źródło: European Commission, DG Employment,Social Affairs
and Equal Opportunities, Employment in Europe 2006, http://ec.europa.eu/employment_social/employment_analysis/employ_2006_en.htm.}

W Polsce stosunkowo elastyczne są mechanizm ustalania płac i procedura rokowań płacowych. Negocjacje płacowe w sektorze prywatnym są zdecentralizowane, co jest przede wszystkim skutkiem niskiego uzwiązkowienia pracowników (szczególnie w przedsiębiorstwach małych i średnich, gdzie związki zawodowe praktycznie nie istnieją). Układy zbiorowe pracy są zawierane rzadko, najczęściej jako umowy zakładowe, porozumienia ponadzakładowe są sporadyczne. W uzwiązkowionym sektorze przedsiębiorstw państwowych płace ustalane są w rokowaniach wewnętrznych, przy czym zmiany płac są ograniczane centralnie ustalanymi wskaźnikami maksymalnego wzrostu wynagrodzeń. W sektorze rządowym poziom wynagrodzeń ustalany jest przez rząd. Generalnie można ocenić, że prawne i instytucjonalne ramy rokowań płacowych są dość efektywne i nie stanowią barier dla flexicurity.

Aktywna polityka rynku pracy

Polityka rynku pracy w Polsce jest określona w ustawie z 20.4.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy¹⁶. Ustawa ta znacząco zmieniła zakres przedmiotowy i podmiotowy polityki rynku pracy. Zmiany te wymuszone zostały przez konieczność usprawnienia funkcjonowania publicznych służb zatrudnienia, ukierunkowanie działań na rzecz promocji zatrudnienia, a nie łagodzenia skutków bezrobocia oraz szersze włączenie partnerów społecznych do działania na rzecz promocji zatrudnienia. Jednym z zasadniczych powodów zmian była konieczność dostosowania systemu instytucji i instrumentów rynku pracy do wymogów i standardów UE w celu efektywnego włączenia się w realizację Europejskiej Strategii Zatrudnienia oraz dla skutecznej absorpcji środków Europejskiego Funduszu Społecznego.

Ustawa wprowadziła pojęcia usług¹⁷ i instrumentów¹⁸ rynku pracy. Wprowadziła również kategorię osób będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy¹⁹. Osoby takie mają prawo do standardowych usług i instrumentów rynku pracy, a poza nimi - do działań dodatkowych (prace interwencyjne, roboty publiczne oraz przygotowanie do wykonywania zawodu). Nastąpiła więc znacząca modyfikacja poprzednich rozwiązań, poprzez zawężenie zakresu podmiotowego niektórych działań ALMP. Część instrumentów, które mogły być wcześniej adresowane do wszystkich bezrobotnych, została skierowana jedynie do osób będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy, chodzi tu głównie o prace interwencyjne i roboty publiczne.

Głównym źródłem finansowania polityki rynku pracy jest Fundusz Pracy - państwowy fundusz celowy, którego dysponentem jest minister właściwy do spraw pracy. Środki Funduszu Pracy są redystrybuowane między 16 województw z pomocą jednego algorytmu (uwzględniającego między innymi poziom i zmiany stopy bezrobocia, relacje między odpływami i napływami do bezrobocia oraz odsetek bezrobotnych powyżej 50. roku życia), a następnie - również z wykorzystaniem algorytmu (skonstruowanego w podobny sposób) - ponownie redystrybuowane między powiaty w województwach. W rozdziale środków Funduszu Pracy przyjęto zasadę, że wyższy udział w nich powinny mieć powiaty, w których potrzeba prowadzenia ALMP jest większa.

Jak wynika z tabeli 3, wydatki na ALMP w latach 2003-2005 wyraźnie wzrosły w stosunku do okresu poprzedniego. Wzrost ten był szczególnie duży w 2005 r. Niemniej jednak skala wydatków była w dalszym ciągu niewielka - w 2005 r. stanowiły one około 0,19% produktu krajowego brutto (PKB), a na jednego bezrobotnego przypadało około 670 zł. Zwraca się uwagę, że wydatki na ALMP w Polsce mają charakter procykliczny, co może wydłużać trwałość oddziaływania niekorzystnych skutków negatywnych szoków gospodarczych na rynek pracy²⁰.

Tabela 3. Wydatki na ALMP

	2000	2001	2002	2003	2004	2005
Wydatki na ALMP (w mln zł)	767,8	604,4	539,4	1357,6	1323,5	1905,3
Relacja wydatków na ALMP do PKB	0,10	0,08	0,07	0,16	0,14	0,19
Wydatki na ALMP na 1 bezrobotnego (w zł)	498,0	207,5	170,6	427,0	428,2	663,6

^{Żródło: Rachunki kwartalne produktu krajowego brutto w latach 2000-2005, 2006, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2006. Informacja rządu na temat sytuacji i prognozowanych tendencji na rynku pracy w 2006 r., Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2006, obliczenia własne.}

W 2005 r. zatrudnionych przy pracach interwencyjnych zostało 70,9 tys. bezrobotnych (2,5% zarejestrowanych średniorocznie), w ramach robót publicznych - 69,2 tys. (2,4%), szkolenia odbyło 151,3 tys. (5,3%), 24,9 tys. (0,9%) otrzymało środki na działalność gospodarczą, zaś 109,4 tys. (3,8%) - dodatek aktywizacyjny²¹. Trzeba podkreślić, że ostateczna struktura podziału środków na ALMP zależy od decyzji podejmowanych lokalnie w powiatach.

Jak zatem widać - skala nakładów na ALMP w Polsce jest znikoma. Tym samym ALMP nie jest w stanie przyjąć na siebie roli amortyzatora szybkich i częstych zmian zachodzących w zatrudnieniu. W swej obecnej postaci nie może być zatem traktowana jako element kluczowy flexicurity, nie daje mianowicie większych szans bezrobotnemu na zwiększenie zdolności do zatrudnienia i nie poprawia jego bezpieczeństwa.

System uczenia się przez całe życie

Wydatki na edukację w Polsce, ponoszone ze środków publicznych, są stosunkowo (w relacji do PKB) wysokie, wyższe niż w UE. W 2003 r. ich relacja do PKB w Polsce ukształtowała się na poziomie 5,62% (tab. 4). W wartościach bezwzględnych wydatki te są oczywiście niższe, bo niższy jest PKB.

Tabela 4. Publiczne wydatki na edukację jako % PKB

	1999	2000	2001	2002	2003
UE 25	4,77	4,71	5,02	5,14	5,21
Polska	4,78	4,87	5,43	5,42	5,62

^{Źródło: European Commission, DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities, Indicators form monitoring the Employment Guidelines including indicators for additional employment analysis 2006 compendium, http://ec.europa.eu/employment_social/employment_strategy/pdf/oct_2006_en.pdf.}

Niedostateczne są rozwój i dostępność systemu kształcenia ustawicznego. Świadczy o tym udział osób w wieku 25-64 lata uczestniczących w kształceniu: w 2005 r. odsetek ten w Polsce wyniósł 5%, podczas gdy w UE (25) 11% (tab. 5).

Tabela 5. Udział osób w wieku 25-64 lata uczestniczących w kształceniu

	2001	2002	2003	2004	2005
UE 25	7,8	7,9	9,2	10,3	11,0
Polska	4,8	4,3	5,0	5,5	5,0

^{Źródło: Jak w tab. 4.}

Niskie uczestnictwo zasobów pracy w kształceniu ustawicznym wynika przede wszystkim z braku powszechnych, wspieranych przez państwo programów kształcenia, dokształcania i doskonalenia zawodowego oraz bardzo skromnego włączania się pracodawców do procesów edukacyjnych. Edukacja dorosłych finansowana jest głównie ze środków indywidualnych, chyba że dotyczy osoby bezrobotnej - wówczas finansowana jest ze środków publicznych. Wsparcie finansowe pracujących i biernych zawodowo w tej dziedzinie jest mocno ograniczone.

Badania wykazały, że negatywnymi cechami polskiego systemu ustawicznego kształcenia zawodowego jest rozproszony i żywiołowo rozwijający się rynek usług szkoleniowych oraz nierównomierne rozłożenie sieci podmiotów świadczących usługi edukacyjne (instytucje szkoleniowe znajdują się przede wszystkim w miastach). Instytucje edukacyjne są często słabo wyposażone w infrastrukturę, oferują przy tym zdezaktualizowane programy szkolenia zawodowego. Brakuje jasnego zrozumienia i wizji na temat tego, co stanowi o „nowoczesności” systemu kształcenia dorosłych, brakuje również informacji na temat rzeczywistego zapotrzebowania na kształcenie ze strony pracodawców i osób uczących się²².

To wszystko powoduje, że mobilność edukacyjna i zawodowa polskich zasobów pracy już teraz jest niewystarczająca z punktu widzenia skali zmian jakościowych zapotrzebowania na pracę. Luka ta stanie się jeszcze większa przy próbie zwiększenia elastyczności zatrudnienia. Dotychczasowy zakres kształcenia ustawicznego nie gwarantuje zatem bezpieczeństwa na rynku pracy.

Zabezpieczenie społeczne

Na obecny stan zabezpieczenia socjalnego dominujący wpływ miały decyzje podjęte w latach 90. XX wieku pod wpływem polityki wobec bezrobocia. W obliczu jego wzrostu:

- uległ obniżeniu efektywny wiek emerytalny na skutek wprowadzenia możliwości wcześniejszego nabywania uprawnień emerytalnych przez niektóre grupy pracowników,

- stosowane były stosunkowo liberalne kryteria przyznawania świadczeń inwalidzkich,

- w 1997 r. dla osób, które nie spełniały wszystkich kryteriów uzyskania uprawnień emerytalnych, wprowadzono możliwość korzystania ze świadczeń i zasiłków przedemerytalnych²³.

Te względy oraz mała liczby ofert pracy przyczyniały się do znacznej dezaktywizacji ekonomicznej zasobów pracy. Przechodzenie na wcześniejsze emerytury oraz renty inwalidzkie doprowadziło do ograniczenia wzrostu bezrobocia, ale jednocześnie spowodowało duży wzrost liczby biernych zawodowo. System emerytalny i rentowy pełnił więc rolę ubezpieczenia od bezrobocia. Obecnie wygasają uprawnienia do wcześniejszych emerytur, a po reformie systemu ubezpieczeń społecznych z 1999 r. nastąpiła zmiana zasad nabycia uprawnień emerytalnych, trudniej jest również otrzymać rentę z tytułu niezdolności do pracy. Niemniej jednak problem zaszłości pozostał i pozostało niestety coś więcej - nacisk społeczeństwa na tworzenie nowych źródeł dochodów socjalnych oraz staranne wykorzystywanie wcześniejszych możliwości w tym zakresie²⁴.

Konstrukcja dotychczasowego systemu bezpieczeństwa socjalnego generalnie sprzyja bierności zawodowej, nie stymulując żadnej aktywności, z wyjątkiem aktywności w poszukiwaniu źródeł pomocy. Pojawił się już nawet syndrom „uzależnienia od pomocy”. W tej postaci zatem świadczenia socjalne nie mogą odgrywać żadnej roli w zapewnieniu bezpieczeństwa zasobów pracy, bowiem ich najczęstszą konsekwencją jest wyjście z zasobów pracy.

Konstrukcja tego systemu odbiła się silnie w obszarze kosztów pracy. Można bowiem zidentyfikować istnienie zamkniętego koła związków: wysokie koszty pozapłacowe pracy prowadzą do zmniejszenia popytu na pracę i dezaktywizacji zawodowej zasobów pracy, korzystających ze względnie dostępnego systemu świadczeń społecznych, co wzmaga zapotrzebowanie tegoż systemu na środki prowadzące do wzrostu pozapłacowych kosztów pracy. Koło zostaje zamknięte. Przerwanie go jest niezwykle trudne w świetle liczby beneficjentów systemu zabezpieczenia społecznego (w szczególności trudne jest obniżenie składek na ubezpieczenia społeczne²⁵) oraz oporu społecznego i politycznego wobec wszelkich prób weryfikacji świadczeń.

Jest przy tym oczywiste, że świadczenia zabezpieczenia społecznego - mające na celu zapobieganie sytuacjom ubóstwa i pozbawienia środków do życia w przypadku zajścia określonych okoliczności - istnieć muszą. Rzecz jednak w tym, że nie powinny być substytutem dochodów z pracy, ale wsparciem w określonych sytuacjach życiowych. Dlatego dobrze się stało, że w ostatnim okresie uchwalono dwa istotne akty prawne:

- ustawę z 25.4.2003 r. o zatrudnieniu socjalnym²⁶. Jej celem jest stworzenie możliwości zatrudnienia w centrach integracji społecznej osób dotkniętych wykluczeniem społecznym. Ustawa ta precyzuje pojęcie osoby dotkniętej wykluczeniem społecznym oraz wskazuje kierunki i sposoby pomocy takim osobom poprzez integrację ze zbiorowością pracujących;

- ustawę z 27.4.2006 r. o spółdzielniach socjalnych²⁷. Zmierza ona do ograniczenia zjawiska marginalizacji i wykluczenia społecznego oraz sprzyja integracji społecznej. Jej celem jest przywrócenie na rynek pracy - poprzez prowadzenie wspólnego przedsiębiorstwa - osób zagrożonych wykluczeniem społecznym oraz bez szans na zatrudnienie.

Konkluzje

Uwzględniając bieżącą sytuację w zakresie flexicurity w Polsce, za kluczowe wyzwania należy uznać:

1. Rozwój kształcenia ustawicznego.

2. Reformę świadczeń społecznych.

3. Zwiększenie środków na ALMP.

4. Zwiększenie wykorzystania nietypowych form zatrudnienia.

Priorytetowym działaniem jest promocja kształcenia ustawicznego wśród pracowników i pracodawców. Promocji tej towarzyszyć musi tworzenie i rozbudowa instytucji edukacji ustawicznej, oferujących programy i formy nauczania adekwatne do potrzeb i możliwości zasobów pracy. Należy także opracować system zachęt do inwestowania w kształcenie ustawiczne, adresowanych do pracowników i pracodawców, obejmujący przede wszystkim następujące działania:

- upowszechnianie idei uczenia się przez całe życie, zwłaszcza przełamywanie barier świadomości osób nisko kwalifikowanych, pokazywanie efektywności nakładów na edukację, kształtowanie postrzegania kształcenia w kategoriach inwestycji, a nie kosztów, propagowanie dobrych praktyk inwestowania w edukację,

- informację i doradztwo: rozwój informacji o rynku usług edukacyjnych i poprawę jakości oferty edukacyjnej, rozwój dostępnego powszechnie poradnictwa zawodowego i usług konsultacyjnych,

- pomoc finansową dla osób podnoszących kwalifikacje, w szczególności adresowaną do grup o niskich dochodach i nisko kwalifikowanych,

- budowanie systemu potwierdzania kwalifikacji uzyskanych w systemie kształcenia nieformalnego i incydentalnego.

Kształcenie ustawiczne nie może dotyczyć wyłącznie kształcenia zawodowego i praktyk pracowniczych dla osób młodych, bezrobotnych oraz osób zagrożonych zwolnieniami. Powinno być adresowane do całej dorosłej części społeczeństwa, szczególnie do osób w starszych grupach wieku. Oferta kursów szkoleniowych musi uwzględniać kursy ogólnokształcące, odpowiadające potrzebom dorosłych, a nie nakierowane na konkretne wymagania poszczególnych zawodów.

Ze względu na skalę potrzeb w procesie wzmacniania systemu edukacji ustawicznej powinni bardziej niż obecnie uczestniczyć pracodawcy motywowani w różny sposób (najlepiej za pomocą instrumentów finansowych) do szkolenia swoich pracowników²⁸. Jest to również pole do aktywności partnerów społecznych, zwłaszcza organizacji pozarządowych, które powinny włączyć się w realizację potrzeby kształcenia się przez całe życie.

Świadczenia społeczne powinny zapewniać dochody na okres aktywnego poszukiwania pracy i stwarzać warunki do aktywizacji zawodowej. Zakres świadczeń nie powinien natomiast motywować do bierności zawodowej. Innymi słowy - należałoby wyeliminować pobieranie świadczeń społecznych przez niepracujące osoby zdolne do pracy, które mogłyby pracować, gdyby zechciały. Najprostszym sposobem stymulacji aktywności ekonomicznej w tym przypadku jest nałożenie pewnych warunków czy obowiązków na odbiorców świadczeń (np. test środków utrzymania, ograniczenie okresu wypłacania świadczeń czy obowiązek poszukiwania pracy).

Należałoby dokonać przeglądu, a następnie reform świadczeń społecznych, ukierunkowanych na wspieranie aktywnego poszukiwania pracy i zwiększenie motywacji do podejmowania zatrudnienia. Wynik tego przeglądu pozwoliłby zapewne na obniżenie pozapłacowych kosztów pracy, aby płaca netto, jaką otrzymuje pracownik, była dostatecznie atrakcyjna i konkurencyjna wobec dochodów uzyskiwanych z innego tytułu niż legalne zatrudnienie.

Niezbędne jest zwiększenie nakładów na ALMP dla objęcia większej liczby bezrobotnych i osób zagrożonych bezrobociem, zwłaszcza długotrwałym. To jest warunek konieczny. Natomiast warunkami wystarczającymi są: poprawa funkcjonowania publicznych służb zatrudnienia oraz rozwinięcie współpracy z partnerami społecznymi w obszarze kierowania tych środków. Zasadnicze będzie tutaj podejmowanie decyzji o ich wydatkowaniu przez organy lokalne - samorządowe. Są one bowiem w stanie najszybciej i najtrafniej identyfikować niedostosowania występujące na lokalnych rynkach pracy i reagować na nie. Duże nadzieje rodzi możliwość wykorzystywania środków Europejskiego Funduszu Pracy wspomagającego finansowanie ALMP.

Dla zwiększania elastyczności zatrudnienia poprzez wykorzystanie nietypowych form zatrudnienia należy zapewnić pracownikom „nietypowym” taką samą ochronę w dziedzinie warunków zatrudnienia, jaka przysługuje pracownikom zatrudnionym w systemie tradycyjnym. Powinna być przy tym respektowana zasada dobrowolności podejmowania pracy w formie nietypowej. Stosowanie nietypowych form zatrudnienia powinno być zawsze uzasadnione względami racjonalnymi; nie powinny być nadużywane przez pracodawców w celu redukcji ich zobowiązań, innymi słowy - nie może być przejawem dyktatu silniejszych nad słabszymi.

Wszelkie zmiany w zakresie elastyczności zatrudnienia i bezpieczeństwa socjalnego są przyjmowane z pewnym niepokojem i nieufnością i trzeba się z tym liczyć w rozwoju flexicurity. Powodzenie strategii w tym obszarze zależy w znaczącej mierze od wypracowania sposobów uzyskania przyzwolenia wszystkich uczestników rynku pracy. Wymaga to czasu oraz negocjacji i edukacji, ponieważ część rozwiązań prowadzi do utraty dotychczasowych przywilejów pracowniczych lub/i społecznych. Istota zagadnienia tkwi jednak w tym, by wszyscy uczestnicy rynku pracy podejmowali starania w celu ułatwienia i zachęcania do powstawania nowych miejsc pracy, choćby mniej atrakcyjnych, ale gwarantujących możliwość zatrudnienia.

10

---