Finanse publiczne w Polsce

Materiały uzupełniające do wykładu

1. Finanse publiczne i ich rola w zarządzaniu gospodarką

1.1. Istota i cechy finansów publicznych

Pojęcie finansów publicznych możemy używać w dwóch pojęciach:

• W aspekcie prawnym finansami publicznymi nazywamy środki pieniężne będące w dyspozycji organów państwa i samorządu terytorialnego, czyli podmiotów publicznych będących w legalnym, czyli określonym prawnie obiegu.

• W aspekcie politycznym finansów publicznych to zasoby, które umożliwiają państwu realizację stosowanie władczych form działania politycznego.

Finanse publiczne obejmują następujące problemy:

1. Zapotrzebowanie władz publicznych na środki finansowe.

2. Badanie sposobów zaspokajania popytu władz publicznych na środki finansowe.

3. Określanie skutków kształtowania popytu przez środki publiczne i ich wpływu na przebieg procesów gospodarczych i społecznych.

4. Określanie udziału środków publicznych w finansowaniu poszczególnych dziedzin rozwoju społeczno - gospodarczego i zaspokajania potrzeb społecznych (publicznych).

5. Badanie efektywności planowania i wydatkowania środków publicznych.

Z powyższego wynika, że nauka o finansach publicznych zajmuje się badaniem zjawisk zgromadzania i wydatkowania pieniędzy publicznych przez podmioty publiczne na publiczne cele.
Finanse publiczne obejmują obok środków budżetu państwa (centralnego) i budżetów samorządowych, wszystkie nietypowe środki finansowe, które pozwalają państwu na realizację jego podstawowych zadań

Reasumując finanse państwowe to nic innego jak środki finansowe będące w dyspozycji podmiotów państwa przeznaczonych na realizację jego zadań i celów, (czyli gromadzenie, przechowywanie, wydatkowanie grosza publicznego).

Coraz bardziej rozszerzający się sektor publiczny, a w jeszcze większym stopniu skomplikowanie stosunków finansowych wewnątrz tego sektora oraz jego stosunków finansowych z otoczeniem, wymusiło wyjście poza tradycyjne ramy terminologiczne, które były odpowiednie dla klasycznej gospodarki budżetowej państwa. Zmiany te są wynikiem pojawienia się rządu (samorządu) na rynkach pożyczkowych w związku z zaspokajaniem bieżącego popytu na pieniądz w sytuacji przejściowych trudności płatniczych (nie adekwatność w czasie dochodów i wydatków budżetowych) albo w związku z trwałym zaciąganiem pożyczek na rynkach finansowych na skutek występowania deficytu budżetowego i długu publicznego. Władze publiczne występują jako ważny podmiot stosunków własnościowych, w gospodarce i w sektorze publicznym. Stosunki te maja charakter dynamiczny, czego wyrazem są np. procesy prywatyzacyjne i związane z tym operacje finansowe, które nie zawsze i nie w całości odpowiadają treści pojęć: dochód i wydatek. Władze publiczne zaciągają pożyczki zagraniczne i same udzielają takich pożyczek, które to operacje nie maja charakteru dochodowo - wydatkowego.

Na tym, tle pojawiła się praktyczna potrzeba używania w sferze finansów publicznych także innych pojęć ułatwiających rozpoznanie zjawisk i procesów finansowych. Ustawodawca wyszedł naprzeciw tym potrzebom wprowadzając do polskiej nomenklatury budżetowej pojęcie środków publicznych. Definicja środków publicznych jest ważna co najmniej z dwóch powodów: po pierwsze, z powodu kontroli organów państwa nad wykorzystywaniem środków publicznych nawet tych, które pochodzą z pożyczek, po drugie, z powodu objęcia regułami ustawy o zamówieniach publicznych gospodarki środkami publicznymi.

Według ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi są:

• dochody publiczne,

• środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej,

• środki pochodzące ze źródeł zagranicznych nie podlegające zwrotowi, inne niż pochodzące z Unii Europejskiej,

• przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego pochodzące:

1. ze sprzedaży papierów wartościowych oraz innych operacji finansowych,

2. z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego,

3. ze spłat pożyczek, udzielonych ze środków publicznych,

4. z otrzymanych pożyczek i kredytów,

• przychody jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych uzyskiwane w związku z prowadzoną przez nie działalnością oraz pochodzące z innych źródeł.

Przyjęcie koncepcji finansowych środków publicznych nie zmienia faktu, że podstawowym rodzajem oraz źródłem środków publicznych są dochody publiczne, do których zaliczane są:

• daniny publiczne, do których zalicza się podatki oraz inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw,

• pozostałe dochody uzyskiwane przez jednostki sektora finansów publicznych, do których zalicza się:

1. opłaty,

2. dochody z mienia, w szczególności z najmu oraz z dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, dywidendy od wniesionego kapitału,

3. dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw nie stanowiące przychodów w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz dochody ze świadczenia usług przez jednostki,

4. spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej,

5. inne dochody, uzyskane na podstawie odrębnych przepisów, o ile są pobierane przez organy finansowane z dochodów publicznych lub przez podległe albo nadzorowane przez te organy jednostki.

Środki pochodzące z Unii Europejskiej to drugi główny rodzaj środków publicznych. Zalicza się do nich:

• środki przeznaczone na realizację programów przedakcesyjnych,

• środki pochodzące z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności,

• środki Europejskiego Funduszu Orientu i Gwarancji Rolnych „Sekcja Gwarancji”,

• inne środki.

Ustawa o finansach publicznych określiła ramy wykorzystania środków publicznych. Charakterystyczne jest konsekwentne odróżniania definitywnego wykorzystania środków publicznych, czyli ich wydatkowania od transakcji związanych z wcześniejszym zwrotnym pozyskiwaniem pieniądza pożyczkowego przez władze publiczne. Finansowe środki publiczne mogą więc być przeznaczone na:

• wydatki publiczne,

• rozchody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

1.2. Pojęcie, istota i podmioty systemu budżetowego

System budżetowy stanowi najważniejszy element sektora finansów publicznych. Jego szczególna pozycja w systemie finansów publicznych wynika zarówno z faktu, że za pośrednictwem budżetu państwa oraz budżetów samorządowych dokonywane jest gromadzenie i rozdysponowywanie podstawowej części środków publicznych, jak też z faktu jego szczególnej roli w systemie ekonomiczno- społecznym kraju. Budżet państwa jest instytucją „ostatniej szansy” dla społeczeństwa i gospodarki w sytuacjach, w których występują kryzysy, np. kryzys w budżetach samorządowych, w sektorze bankowym, sektorze ubezpieczeń społecznych, tudzież w sektorze przedsiębiorstw sfery realnej. W przeszłości zdarzyło się, że budżet państwa interweniował np. w sektorze bankowym, który znalazł się w kryzysowej sytuacji na skutek nadmiernej ekspansji kredytowej. Aby nie dopuścić do krachu systemu bankowego, państwo może znacjonalizować banki prywatne, poddać je sankcji, a następnie sprywatyzować. Sytuacja taka wystąpiła np. na początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia w Szwecji. Budżet państwa może przejąć część zadłużenia sektora przedsiębiorstw w strategicznych branżach. Wszystkie te działania dokonują się w ostateczności kosztem podatnika, ale taka jest natura budżetu państwa i takie jest jego szczególne umocowanie w systemie instytucji demokratycznych, społecznych oraz gospodarczych.

System budżetowy stanowi zespół podmiotów, aktów prawnych, funduszy, instrumentów tworzenia oraz wydatkowania środków publicznych. Działalność różnych podmiotów jest ściśle związana z funkcjonowaniem funduszy publicznych stanowiących elementy systemu budżetowego. Dlatego charakterystyki systemu budżetowego dokonam przez omówienie zasad jego tworzenia i funkcjonowania.

Na system budżetowy w Polsce składa się:

• budżet państwa,

• budżet jednostek samorządu terytorialnego, w tym:

• budżet gminy,

• budżet powiatów,

• budżet województw samorządowych.

Na mocy wprowadzonej w życie 1 stycznia 1999 r. Reformy administracyjnej kraju przestały istnieć budżety województw rządowych. Wojewoda jako przedstawiciel rządu w terenie, nie ma „własnego” budżetu. W budżecie państwa środki dla wszystkich wojewodów (jest ich 16) zgromadzone są w jednej zbiorczej części. Reforma samorządowa i utworzenie województw samorządowych istotnie ograniczyły kompetencje i zadania wojewodów. Sprowadzają się one do finansowania tzw. wojewódzkiej administracji zespolonych i wyselekcjonowanych zadań rządowych w terenie. W tym ostatnim przypadku wojewoda zleca zadania jednostkom samorządu terytorialnego. Wraz z reformą nastąpiło też odejście od wypracowanego mechanizmu planowania środków finansowych w układzie przestrzennym. Wielkość budżetu, którym dysponuje w nowych warunkach wojewoda, jest przedmiotem negocjacji między Radą Ministrów a wojewodą. Wydatki wojewody usytuowane są w różnych działach klasyfikacji budżetowej. Najwięcej środków wojewoda przeznacza na opiekę społeczną, bezpieczeństwo publiczne i ochronę przeciwpożarową.

Zasady funkcjonowania budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego są w istotnym zakresie identyczne, co wynika chociażby z faktu, że w Polsce przyjęta została doktryna jednorodności władz publicznych, zwłaszcza jednorodności finansowej. Naturalnie występują także pewne różnice, które zostaną wyeksponowane przy charakterystyce poszczególnych rodzajów budżetów.

Należy podkreślić, że system budżetowy stanowi element sektora finansów publicznych. Konsekwencją tego są uniwersalne zasady gospodarowania środkami publicznymi różnych podmiotów, przyjmujące różne formy organizacyjno - prawne. Przykładem takiej reguły jest jednakowe traktowanie planów finansowych podmiotów należących do sektora finansów publicznych. W planach tych przychody są prognozą. Wydatki mogą się zmienić, jeżeli:

• zrealizowano przychody wyższe od prognozowanych,

• zmiana wydatków nie spowoduje zwiększenia dotacji z budżetu oraz nie zmniejszy wielkości planowanych wpłat do budżetu albo zysków oraz planowanego stanu środków na 31 grudnia roku objętego planowaniem.

Zmiany przychodów i wydatków wymagają dokonania zmian w rocznym planie finansowym.

1.3. Formy organizacyjne gospodarki budżetowej

W zależności od systemów powiązań z budżetem, rozróżnia się następujące formy organizacyjne strefy budżetowej:

• jednostki budżetowe,

• zakłady budżetowe,

• gospodarstwa pomocnicze,

• fundusze celowe.

Jednostki budżetowe są podstawową formą organizacyjną gospodarki budżetowej, której przychody i wydatki w pełnej wysokości objęte są budżetem. W formie jednostek budżetowych prowadzone są jednostki administracji państwowej, obrony narodowej, wymiaru sprawiedliwości. Jednostki budżetowe mogą prowadzić działalność usługową w celu zaspokojenia potrzeb socjalno - kulturalnych, użyteczności publicznej (np. biblioteki publiczne).

Jednostki budżetowe są dysponentami środków budżetowych to znaczy, że otrzymują środki z budżetu na pokrycie wydatków.

Rozróżnia się:

• państwowe jednostki budżetowe, które są dysponentami środków budżetu państwa,

• gminne jednostki budżetowe, które są dysponentami środków budżetów gminnych.

W Polsce obowiązuje trzystopniowa struktura organizacyjna dysponentów środków budżetu państwa. Głównym dysponentem, zwanym dysponentem pierwszego stopnia, są państwowe jednostki budżetowe. Dysponują one środkami budżetowym i przeznaczonymi na wydatki budżetowe ustalone w danej części budżetu państwa. Dysponentem drugiego stopnia są państwowe jednostki budżetowe podległe bezpośrednio dysponentom głównym, którym podlegają dysponenci trzeciego stopnia. Dysponenci trzeciego stopnia to państwowe jednostki budżetowe podlegające bezpośrednio dysponentom drugiego stopnia albo dysponentom głównym. Jednostki te, otrzymane środki budżetowe wykorzystują na swoje potrzeby i nie mają prawa na przekazywanie ich dalej, chodzi tu na przykład o szkoły.

Drugą formą organizacyjną gospodarki budżetowej są zakłady budżetowe. Zakłady budżetowe tworzone są najczęściej w sferze usług kulturalno - socjalnych, bytowych np. przedszkola, żłobki, domy kultury. Celem tworzenia zakładów budżetowych jest uruchomienie bodźców ekonomicznych do zwiększenia własnych przychodów oraz do oszczędniejszego dokonywania wydatków. Zakłady budżetowe powiązane są z budżetowym systemem netto, ich wydatki zależne są od przychodów. Mogą one zaciągnąć kredyty bankowe, a środki finansowe nie wykorzystane w danym roku pozostają w większości na rok następny. Zakłady budżetowe nie maja osobowości prawnej, ale maja samodzielność organizacyjną i ograniczoną samodzielność ekonomiczną. Podstawą ich działalnością są plany finansowe zatwierdzone przez kierownika zakładu budżetowego.

Gospodarstwo pomocnicze to organizacyjnie wyodrębniona działalność uboczna lub część działalności podstawowej jednostki budżetowej, finansowana z przychodów uzyskanych z tej działalności. Podstawą utworzenia gospodarstw pomocniczych budżetu państwa jest decyzja:

• kierownika państwowej jednostki budżetowej,

• głównego dysponenta części budżetowej (najczęściej jest nim minister).

Gospodarstwami pomocniczymi mogą być bufety lub stołówki dla pracowników zatrudnionych w jednostkach budżetowych, warsztaty szkole przy szkołach zawodowych. Przychody i wydatki gospodarstw pomocniczych, zostają wyodrębnione z przychodów i wydatków macierzystej jednostki budżetowej. Gospodarstwo pomocnicze ma wyodrębniony rachunek bankowy. Połowa zysku gospodarstwa pomocniczego przeznaczona jest na własne potrzeby gospodarstwa, a drugą połowę wpłacamy do budżetu. Działalność gospodarstw pomocniczych powinna być ekonomiczna i przynosić zyski.

Fundusze celowe stanowią pomocniczy instrument redystrybucji przychodów polegających na gromadzeniu specjalnych środków celowych, zwanych także funduszami publicznymi, pozabudżetowymi lub parabudżetowymi. Powiązane są z budżetem państwa lub budżetami gmin i systemem netto, co oznacz, że mogą otrzymać dotacje. Tworzy się je na podstawie specjalnych ustaw. Fundusze celowe mogą być wykorzystane jedynie na cele, dla których zostały uruchomione. Fundusze te mogą być tworzone z dobrowolnych i obowiązkowych wpłat ludności i innych podmiotów, oraz środków budżetowych. Obecnie istnieją m.in. następujące państwowe fundusze celowe:

• Fundusz Ubezpieczeń Społecznych,

• Fundusz Emerytalno - Rentowy Rolników,

• Fundusz Pracy,

• Fundusz Alimentacyjny,

• Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej,

• Centralny Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych.

1.4. Zasady budżetowe

Zasady budżetowe nie są ostatecznie ukształtowanym, niezmiennym w swej treści i zakresie zespołem reguł. Wszystkie je można podzielić na dwie grupy. Pierwsza obejmuje zasady dotyczące treści i istoty budżetu, druga zaś wiążące się z konstrukcją budżetu i jego cechami zewnętrznymi.

Do zasad związanych z treścią i istotą budżetu należą:

• zasada równowagi budżetowej,

• zasada zupełności budżetu.

Zasada równowagi budżetowej określa współzależność pomiędzy dochodami a wydatkami. Jej materialna treść polega na wzajemnym dopasowaniu strony wydatkowej i dochodowej budżetu. Kwota planowanych wydatków winna znaleźć pełne pokrycie w przewidywanych dochodach. Wydatki nie powinny przewyższać dochodów, oznaczałoby to brak równowagi. Gdy dochody przewyższają wydatki, równowaga budżetowa zostaje zachowana, występuje, zatem wówczas, gdy dochody budżetowe są, co najmniej równe wydatkom. Problem równowagi budżetowej można rozpatrywać w kilku aspektach. Jednym z nich jest ujmowanie równowagi budżetowej z merytorycznego i formalnego punktu widzenia. Rygorystycznie rozumiana równowaga budżetowa oznacza, że wydatki muszą być w całości pokryte definitywnymi, bezzwrotnymi dochodami. Sprzeczne z tak rozumianą zasadą budżetową jest zaciąganie przez państwo pożyczek w wypadku niewystarczalności dochodów definitywnych na sfinansowanie całości planowanych wydatków. Sytuacja, kiedy wydatki budżetowe są w pełni pokryte dochodami ostatecznymi, określana jest mianem równowagi merytorycznej, czyli materialnej. W przeciwieństwie do tego, pojęcie równowagi formalnej oznacza, że państwo, dla zrównoważenia wydatkowej i dochodowej strony budżetu, ucieka się do zaciągania pożyczek, w celu pokrycia deficytu budżetowego.

Równowagę można także rozpatrywać w aspekcie czasowym. Budżet jest planem uchwalanym z reguły na okresy roczne. Badając problem jego zbilansowania, można przyjąć za podstawę ten właśnie okres. Można też rozpatrywać równowagę budżetową w dłuższych okresach. Jeśli zrównoważone są budżety poszczególnych lat, to uważa się, że w ciągu całego badanego okresu zachowana jest równowaga budżetowa. Równowaga w dłuższym okresie będzie jednak zachowana również wówczas, gdy niedobory budżetowe w niektórych latach będą w pełni pokryte nadwyżkami występującymi w innych latach. Rozróżniamy zatem równowagę budżetową krótkookresową i równowagę długookresową.

Trzeba wreszcie rozważyć problem równowagi budżetowej w sytuacji, gdy na obszarze danego państwa istnieje szereg budżetów, wzajemnie ze sobą powiązanych, tworzących jedną całość. Taka sytuacja występowała w byłych krajach socjalistycznych, gdzie obok budżetu obejmującego dochody i wydatki władz centralnych istniało wiele budżetów terenowych organów władzy, obejmujących swym zasięgiem wyodrębnione administracyjnie obszary państwa. W takich przypadkach równowaga budżetowa odnosiła się do wszystkich tych budżetów razem wziętych. Obecnie w polskim systemie budżetowym na całość dochodów budżetów samorządowych składają się dochody własne oraz dochody wyrównawcze w postaci udziałów i dotacji.

Zasada zupełności budżetu decyduje o jego ekonomicznym charakterze. Zgodnie z tą zasadą budżet powinien obejmować od strony finansowej całą działalność państwa, wszystkie jego dochody i wydatki. Dochody i wydatki wszystkich podmiotów publicznoprawnych oraz wszystkie dochody i wydatki związane z realizacją zadań państwowych powinny zostać ujęte w budżecie. Realizacja tej zasady polega na ujmowaniu dochodów i wydatków poszczególnych podmiotów, i zadań państwa w dwojaki sposób: brutto i netto.

Stosownie do tego, powiązanie omawianych podmiotów i zadań z budżetem następuje metodą budżetowania brutto lub metodą budżetowania netto. Przy budżetowaniu brutto dochody i wydatki danej jednostki planowane są w budżecie w pełnych kwotach. Jednostka taka odprowadza do funduszu budżetowego wszystkie swoje wpływy pieniężne i otrzymuje z tego funduszu niezbędne środki na pokrycie całości wydatków. W praktyce występują jednak sytuacje, gdy państwo świadczy usługi związane z zaspokajaniem potrzeb zbiorowych na zasadzie częściowej odpłatności. W takich przypadkach jednostka świadcząca tego rodzaju usługi powiązana jest z budżetem państwa metodą netto. Jednostka taka przeznacza osiągane wpływy na pokrycie części wydatków związanych ze świadczeniem usług, natomiast brakująca część środków pieniężnych na ten cel przewidziana jest w budżecie państwa, z którego pokrywa się wówczas niedobory danej jednostki. Jeśli usługi, o których mowa, są w pełni odpłatne, to wówczas świadcząca je jednostka przekazuje nadwyżkę wpływów nad wydatkami do budżetu.

Naruszeniem zasady zupełności budżetu jest tworzenie funduszów pozabudżetowych. Konstrukcja funduszu pozabudżetowego polega na wyodrębnieniu określonych zadań z całokształtu zadań państwa i przeznaczeniu na ich finansowanie odrębnych, pozabudżetowych dochodów państwa. Tworzenie funduszów uzasadnia się najczęściej koniecznością zapewnienia pokrycia określonych wydatków bez względu na sytuacje budżetu. Fundusze włącza się z czasem do budżetu, gdy podatki będące źródłem ich dochodów staną się już stałym źródłem dochodów państwa.

Fundusze pozabudżetowe mogą być też formą mobilizacji ofiarności obywateli na cele ogólnospołeczne. Wówczas powstają one z ofiar społeczeństwa i zarządzane są przez organy społeczne.

Do zasad dotyczących konstrukcji budżetu i jego cech zewnętrznych zalicza się:

• zasadę jedności budżetu,

• zasadę szczegółowości budżetu,

• zasadę jasności budżetu,

• zasadę jawności budżetu.

Zasada jedności w klasycznym ujęciu oznacza postulat objęcia całości dochodów i wydatków państwa, jednym budżetem i do tego w jednym dokumencie. Jeżeli obok państwa istnieją inne związki publicznoprawne, to wszystkie te podmioty mają swoje budżety. Każdy z nich powinien mieć tylko jeden budżet. Zasada jedności dotyczy, więc podmiotowego charakteru budżetu. Możliwe są jednak rozwiązania odmienne. Może istnieć obok siebie kilka budżetów, których każdy obejmuje określoną dziedzinę działalności danego związku publicznoprawnego. Jeżeli wszystkie te budżety, stanowiące odrębne plany finansowe, są ze sobą tak powiązane, że tworzą jedną całość pod wzglądem merytorycznym, to wówczas, mimo formalnej wielości budżetów, zachowana jest ich jedność materialna. Rozróżniamy, więc formalną i materialną jedność budżetu.

Zasada szczegółowości budżetu odnosi się do jego układu, konstrukcji. Zasada ta postuluje sporządzanie budżetu nie w jednej łącznej kwocie, lecz w sposób rozbudowany, z podziałem na zadania i źródła dochodów państwa oraz rodzaje i formy dochodów i wydatków. Im bardziej szczegółowy jest budżet, tym mniejsza swoboda władzy wykonawczej w zakresie prowadzenia gospodarki budżetowej. Jednak nadmierna szczegółowość budżetu utrudnia uzyskanie ogólnego obrazu gospodarki finansowej państwa, zaciemnia ten obraz. Stąd też z zasadą szczegółowości budżetu wiąże się zasada jego jasności. Zgodnie z nią dochody i wydatki budżetowe winny być zestawione w sposób uporządkowany, zgrupowane według określonych kryteriów. Obydwie te zasady realizuje się poprzez stosowanie odpowiedniej klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych.

Podział budżetu określono w art. 103 ustawy o finansach publicznych. Aktualnie budżet państwa składa się z tak zwanej części odpowiadającej organom władzy państwowej, organom kontroli, ochrony prawa, sądów i trybunałów oraz administracji rządowej. Dla poszczególnych działów administracji rządowej oraz dla urzędów nadzorowanych przez prezesa Rady Ministrów ustala się odpowiednio odrębne części budżetu.

W częściach tych ujmuje się:

• subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego,

• rezerwę ogólną,

• rezerwy celowe,

• obsługę długu Skarbu Państwa,

• przychody i rozchody związane z finansowaniem deficytu i rozdysponowaniem nadwyżki budżetowej.

Dopuszcza się, by w uzasadnionych przypadkach w budżecie państwa mogły być tworzone odrębne części dla państwowych jednostek organizacyjnych, które nie są organami władzy lub administracji rządowej oraz dla zadań ogólnych, jeżeli wyodrębnienie jest uzasadnione bieżącą kontrolą wydatków.

Podstawowym celem klasyfikacji budżetowej jest takie zgrupowanie dochodów i wydatków, które umożliwią pełną orientację w zakresie podmiotów dysponujących środkami budżetowymi oraz w zakresie źródeł dochodów i przeznaczenia wydatków. Klasyfikacja budżetowa jest oparta na kryterium podmiotowym i przedmiotowym. Klasyfikacja podmiotowa grupuje dochody i wydatki według wykonawców budżetu. Klasyfikacja przedmiotowa precyzuje źródła dochodów, sposób ich poboru oraz przeznaczenie i formy wydatków budżetowych. Układ klasyfikacyjny budżetu jest oparty na systemie podziałek klasyfikacyjnych. System ten może być mniej lub bardziej rozbudowany, w zależności od stopnia szczegółowości dyrektyw zawartych w budżecie oraz potrzeb w zakresie analizy gospodarki budżetowej.

Jasności budżetu sprzyjają plany kont. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych Minister Finansów określa, w drodze rozporządzenia, jednolity plan kont dla sektora finansów publicznych. Określa on również szczególne zasady rachunkowości oraz plany kont dla budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami RP.

Powyższe plany kont powinny uwzględniać zasady określone w przepisach ustawy o rachunkowości i standardach międzynarodowych, z tym, że:

• dochody i wydatki będą ujmowane w terminie ich zapłaty, niezależnie od rocznego budżetu, którego dotyczą,

• będą ujmowane również wszystkie etapy rozliczeń poprzedzające płatność dochodów i wydatków, a w zakresie wydatków - także zaangażowanie środków,

• odsetki od nieterminowych płatności będą naliczane i ewidencjonowane nie później jak do końca każdego kwartału,

• przeszacowanie wartości aktywów i pasywów dewizowych według bieżących kursów walutowych będzie dokonywane nie później niż na koniec każdego kwartału,

• zadłużenie będzie wyceniane według wartości emisyjnej powiększonej o kwoty narosłe z tytułu oprocentowania,

• należności i zobowiązania nominowane w walutach obcych będą wycenione również według bieżących kursów walutowych.

Szczególne zasady rachunkowości dotyczą ewidencji wykonania budżetu państwa. Zasada jawności budżetu wiąże się z udostępnieniem jego treści obywatelom. Budżet państwa i budżet centralny, a niekiedy również i budżety lokalne, są publikowane. Obrady organów uchwalających budżet są jawne - od sejmowej debaty budżetowej po debaty budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Jawna jest również debata sejmowa nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa i debaty nad sprawozdaniami budżetowymi jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, Minister Finansów podaje do powszechnej wiadomości:

• kwoty dotacji udzielanych z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego,

• kwot dotacji udzielanych przez państwowe i samorządowe fundusze celowe,

• zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych,

• informacji o wykonaniu budżetu państwa za okresy miesięczne.

Równocześnie Minister Finansów zobowiązany jest do podania do publicznej wiadomości:

• kwoty deficytu lub nadwyżki budżetu państwa,

• kwoty długu Skarbu Państwa,

• wykazu udzielonych przez Skarb Państwa poręczeń i gwarancji z wymienieniem podmiotów, których to dotyczy,

• wykazu osób prawnych i fizycznych, którym umorzono znaczące kwoty zaległości podatkowych, wraz z wysokością i przyczyną umorzenia.

Jawność finansów publicznych wyłączona została w stosunku do tych środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie na podstawie odrębnych przepisów uznane jest za tajemnicę państwową lub, jeżeli wynika to z umów międzynarodowych.

Ustawa o finansach publicznych zobowiązuje Ministra Finansów do ogłoszenia w „Monitorze Polskim” sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej przyjętego przez Radę Ministrów.

Poza tym podaje również kwoty: państwowego długu publicznego, niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych, długu Skarbu Państwa, niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa. Ogłoszenie kwot, o których mowa, jest dokonywane w odniesieniu do roku budżetowego w terminie do 31 maja roku następnego.

Minister ogłasza też, w tym samym trybie, relacje do produktu krajowego brutto m.in. kwoty państwowego długu publicznego oraz kwoty długu Skarbu Państwa; wielkość produktu krajowego brutto jest ogłaszana przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Generalnie należy stwierdzić, że decydowania o dochodach i wydatkach jest przejawem politycznych funkcji państwa. Pozycja i siła rządu zależą w dużej mierze od tego, kto sprawuje kontrolę nad finansami. Twierdzi się też czasem, że ten, kto dysponuje finansami publicznymi, ma władzę polityczną.

1.5. Funkcje finansów publicznych

W systemie finansów publicznych jako w określonej kategorii stosunków społecznych finanse publiczne pełnią wiele różnorodnych funkcji. Między innymi są to:

• Funkcja alokacyjna - finansów publicznych polega na tym, że państwo dysponując zasobami pieniężnymi w formie budżetu może przemieszczać środki finansowe na zadania, które ma obowiązek spełniać, albo też na dziedziny wymagające dofinansowania, lub też na dziedziny, które ze swojej istoty nie przynoszą zysku, a ich prowadzenie jest konieczne dla istnienia państwa i zbiorowych potrzeb obywateli.

• Funkcja redystrybucyjna - (tzw. wtórny podział PKB) w każdym współczesnym społeczeństwie istnieją potrzeby zbiorowe, które państwo powinno zaspokajać, co rodzi potrzebę stosowania mechanizmu podzielenia środków uzyskanych w sferze produkcyjnej do sfery nieprodukcyjnej. Funkcja ta jest podstawą funkcji finansów publicznych.

• Funkcja kontrolna - redystrybucja PKB dokonywana poprzez obieg pieniężny, pozwala poprzez ściśle określone reguły ewidencjonowania wszystkich zjawisk finansowych, poprzez jednostki sektora publicznego, na wyciąganie wniosków o stanie gospodarki państwa i przeciwdziałaniu nadużyciom mogących powstać w gospodarowaniu finansami publicznymi. Umożliwia także kontrole prowadzenia tejże gospodarki.

• Funkcja stabilizacyjna - spełnianie przez finanse publiczne trzech wyżej wymienionych funkcji powoduje materializowanie się funkcji czwartej, która polega na tym, że prawidłowe alokowanie środków, ich redystrybucja oraz wnikliwa kontrola umożliwia wypełnianie przez państwo nadrzędnego celu to znaczy, stabilizacji gospodarczej (zmniejszanie bezrobocia, regulowanie popytu publicznego, rozwoju harmonijnego równomiernego. Mechanizm tej funkcji polega na tym, że państwo poprzez dobór odpowiednich źródeł swoich dochodów oraz ustalenie kierunków ich wydatkowania może zachęcać podmioty lub zniechęcać do aktywności gospodarczej.

1.6. Instrumenty finansów publicznych

Do instrumentów finansów publicznych zaliczamy:

• podatki,

• subwencje i dotacje,

• cła,

• opłaty,

• dochody majątku publicznego (np. dywidendy, renty),

• kredyty państwowe i pożyczki publiczne.

Do podstawowych oraz najszerzej znanych należą: podatki, subwencje i dotacje. Podatek to wynikające z ustawy świadczenie pieniężne na rzecz podmiotu prawa publicznego, czyli państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jednostronnie przez ten podmiot ustalone, na podstawie przepisów prawa, określających wysokość, warunki oraz terminy płatności tych świadczeń. Ma on charakter:

• ogólny,

• zasadniczy,

• bezzwrotny - bezzwrotność oznacza, iż podatek pobrany zgodnie z prawem nie ulega zwrotowi. Wyjątek stanowią sytuacje nadmiernego lub niesłusznego pobrania.

• nieodpłatny - nieodpłatność podatku oznacza, że podmiot uiszczający podatek nie otrzymuje ze strony państwa lub jednostki samorządu terytorialnego żadnego wzajemnego świadczenia.

• przymusowy - przymusowy charakter podatku oznacza możność pobrania go w drodze egzekucji administracyjnej przez podmiot uprawniony, gdy zobowiązany podatnik nie uiszcza go dobrowolnie.

Wyróżniamy następujące rodzaje podatków:

• akcyzowy,

• rolny,

• od gier,

• od towarów i usług,

• od dochodów osób prawnych,

• leśny,

• od posiadanych psów,

• od dochodów osób fizycznych,

• od środków transportu,

• od spadków i darowizn,

• od nieruchomości.

Podstawowymi funkcjami podatków są:

• Funkcja fiskalna (zwana niekiedy dochodową) - ma podstawowe znaczenie. Głównym celem każdego podatku jest pełnienie tej funkcji, tzn. dostarczenie państwu dochodów. Podatki są bowiem zasadniczym źródłem dochodów budżetowych. Podatki są podstawą funkcjonowania państwa. Udział podatków i opłat w tworzeniu budżetu pastwa przekracza 80%, a w Polsce nawet 90%.

• Funkcja regulacyjna - łączy się ściśle z funkcją fiskalną. Polega na kształtowaniu dochodu i majątku będących w dyspozycji podatników. Tak więc za pośrednictwem podatków, poprzez przesuwanie środków finansowych w odpowiednich proporcjach między podmiotami gospodarczymi a budżetem, następuje korekta dochodów. Podatek może służyć oddziaływaniu na gospodarkę jako całość lub działaniom o charakterze selektywnym.

• Funkcja stymulacyjna - oznacza wykorzystywanie instrumentów podatkowych w celu wywarcia wpływu na warunki działania jednostek oraz na kierunki i tempo ich rozwoju. Funkcja stymulacyjna urzeczywistnia się poprzez zróżnicowanie obciążeń podatkowych, dzięki czemu podatek może wpływać zachęcająco lub zniechęcająco na decyzje w sprawie podejmowania lub likwidowania działalności oraz ustalenia zakresu jej prowadzenia. Praktycznym wyrazem realizacji tej funkcji w sensie pozytywnym jest system zwolnień i ulg podatkowych. Szczególne znaczenie ma wprowadzenie podatkowych ulg inwestycyjnych, które mogą stanowić instrument wychodzenia z recesji gospodarczej, zwłaszcza przy braku niskoprocentowego kredytu.

Podmiotem uprawnionym do pobierania podatków jest gmina i państwo (Urząd Skarbowy). Wynika z tego, iż część środków pieniężnych uzyskanych z podatków trafia bezpośrednio do budżetu państwa, natomiast pozostałe środki do jednostek samorządu terytorialnego.

Podatki zasilające budżet państwa:

• dochodowy od osób prawnych: osoby prawne, jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej z wyjątkiem spółek nie mających osobowości prawnej, uzyskujące na terenie Rzeczypospolitej Polskiej,

• dywidenda: przedsiębiorstwo państwowe,

• odsetki od kapitału: jednoosobowe spółki skarbu państwa powstałe w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa na podstawie ustawy z 13 VII 1990r.,

• od towarów i usług oraz akcyza: osoby prawne, jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej, osoby fizyczne,

• importowy od towarów sprowadzanych lub nadsyłanych zza granicy: osoby na których ciąży obowiązek zapłaty cła na podstawie odrębnych przepisów,

• dochodowy od osób fizycznych: osoby fizyczne mieszkające na terytorium RP,

• zryczałtowany podatek dochodowy od przychodów osób fizycznych: osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą lub wykonujące wolny zawód,

• od gier: podmioty gospodarcze urządzające gry,

• od osób duchownych: osoby duchowne osiągające przychody.

Podatki są podstawą dochodów budżetu każdego państwa. Ponad 90% dochodów budżetowych to dochody z podatków. Największy udział ma podatek pośredni (od towarów i usług, akcyzowy, od gier) - ponad 70%. Podatki pośrednie to podatki nakładane na wydatki, dobra i usługi. Najważniejszy jest podatek od wartości dodanej (VAT), będący w rzeczywistości podatkiem od sprzedaży detalicznej. Podczas gdy podatek od sprzedaży jest ściągany jedynie na etapie ostatecznej sprzedaży konsumentowi, VAT obciąża różne stadia procesu produkcji. Możemy również wyróżnić podatek bezpośredni i majątkowy. Podatek bezpośredni płacą osoby fizyczne od otrzymanych wynagrodzeń za pracę, czynszów, opłat dzierżawnych dywidend i odsetek. Przedsiębiorstwa płacą podatek dochodowy, obciążający ich zyski. Po odjęciu zapłaconego podatku i amortyzacji, dokonują również wpłat na państwowy fundusz ubezpieczeń na rzecz swoich pracowników. Natomiast, jeśli chodzi o podatek majątkowy, to istnieją dwa rodzaje podatków obciążających raczej majątek niż dochód uzyskiwany w związku z posiadaniem majątku. Pierwszy to podatek od osób posiadanego majątku, stanowiący głównie źródło dochodów samorządów lokalnych. Drugim jest podatek od transferów kapitału, stosowany w przypadku przekazywania majątku pomiędzy jednostkami.

Kolejnym z instrumentów finansów publicznych są dotacje i subwencje. Zarówno dotacje i subwencje można zdefiniować jako bezzwrotną pomoc finansową udzieloną instytucji, organizacji, przedsiębiorstwu (rzadziej osobie), w celu popierania określonej działalności. Mając powyższe na uwadze mogę stwierdzić, że dotacjami (subwencjami) są wszelkie dopłaty stanowiące część wynagrodzenia otrzymanego od osób trzecich, nie tylko od podmiotów publicznych.

Subwencjami są środki przekazane z budżetu państwa na finansowanie jednostek samorządu terytorialnego bez wskazania celu na jaki mają zostać przekazane.

Dotacjami natomiast są dofinansowania z kasy państwa wydatków podmiotów innych niż państwowe jednostki budżetowe oraz ich zadań, czyli wydatki budżetu państwa, podlegające szczególnym zasadom rozliczenia, przeznaczone na:

• finansowanie lub dofinansowanie:

1. zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami,

2. ustawowo określonych zadań, realizowanych przez jednostki inne niż samorządu terytorialnego,

3. bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego,

4. zadań zleconych do realizacji jednostkom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych w tym fundacjom i stowarzyszeniom,

5. kosztów realizacji inwestycji - dotacje celowe,

• dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu - dotacje podmiotowe,

• dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług kalkulowanych według stawek jednostkowych - dotacje przedmiotowe,

• dopłaty do oprocentowania kredytów banków w zakresie określonym w odrębnej ustawie,

• pierwsze wyposażenie w środki obrotowe nowo tworzonych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych - dotacje na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe.

Z budżetu państwa mogą być udzielane dotacje celowe na finansowanie i dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji:

• państwowych zakładów budżetowych,

• innych państwowych jednostek organizacyjnych dla których zasady gospodarki finansowej określają odrębne ustawy,

• jednostek nie zaliczonych do sektora finansów publicznych na podstawie odrębnych uprawnień zamieszczonych w ustawie budżetowej lub innej ustawie,

• realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadanie:

1. własne,

2. z zakresu administracji rządowej,

3. inne zlecone ustawami,

• związanych z badaniami naukowymi lub pracami badawczo - rozwojowymi.

1.7. Nadzór nad systemem finansów publicznych

Kontrola i nadzór gospodarki finansowej sektora publicznego sprawuje równolegle wiele instytucji, przy czym ich zakresy uprawnień i obowiązków często pokrywają się. Najważniejszą rolę w systemie kontroli sektora publicznego odgrywa Najwyższa Izba Kontroli, dla której kontrola państwowego sektora publicznego jest jednym z najważniejszych zadań, a która od niedawna ma również uprawnienia do kontroli gospodarki finansowej gmin w części odnoszącej się nie tylko do wykonywania przez gminy zadań zleconych, ale i zadań własnych. Oprócz NIK funkcje kontrolne sprawują również Regionalne Izby Obrachunkowe (jedyne instytucje w pełni wyspecjalizowane w kontroli gospodarki finansowej), służby skarbowe podległe Ministrowi Finansów, zajmujące się głównie kontrolą wypełniania obowiązków podatkowych, lecz mające formalne uprawnienia do prowadzenia kontroli wykorzystania środków publicznych, a także wyodrębnione służby kontrolne resortów i wojewodów. Te ostatnie działają ma podstawie podjętej bez ustawowego upoważnienia uchwały w sprawie wykonywania kontroli przez organy administracji państwowej, będącej interesującym reliktem minionej epoki, lecz nie przystającej do obecnych warunków.

Najwyższa Izba Kontroli (NIK) jest naczelnym organem kontroli państwowej, podległym Sejmowi i działającym na zasadach kolegialności. Jej zadania, sposób ich realizacji oraz wewnętrzną strukturę określa ustawa z dnia 23 grudnia 1994 roku o Najwyższej Izbie Kontroli. Do zadań NIK należy:

• kontrola działalności organów administracji rządowej, NBP, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych,

• kontrola wykonania budżetu oraz gospodarki finansowej i majątkowej Kancelarii Prezydenta RP, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Krajowego Biura Wyborczego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Państwowej Inspekcji Pracy,

• kontrola, na zlecenie Sejmu, działalności Kancelarii Prezydenta RP, Kancelarii Sejmu, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz Państwowej Inspekcji Pracy.

Ponadto NIK może kontrolować:

• działalność organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych,

• działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych, w zakresie, w jakim te jednostki i podmioty gospodarcze:

1. wykonują zadania zlecone lub powierzone przez państwo,

2. wykonują zamówienia publiczne,

3. organizują lub wykonują prace interwencyjne lub roboty publiczne,

4. działają z udziałem mienia państwowego lub komunalnego albo rozporządzają takim mieniem,

5. korzystają z indywidualnie przyznanej pomocy, gwarancji lub poręczenia państwa lub samorządu terytorialnego,

6. wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa.

NIK prowadząc swe kontrole bada kontrolowaną działalność pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności, przy czym w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego NIK nie może badać kontrolowanej działalności pod względem jej celowości, a w odniesieniu do jednostek gospodarczych - pod względem gospodarności i celowości. Swe sprawozdanie NIK przedkłada Sejmowi. Ani ustawa o NIK, ani regulamin Sejmu nie precyzują trybu postępowania z przedłożonym Sejmowi sprawozdaniem. Nie określono również sposobu, w jaki Sejm ma kontrolować wykonanie budżetu NIK.

Podstawową formą działalności NIK są kontrole przeprowadzane przez upoważnionych pracowników NIK (kontrolerów) w jednostkach podlegających na mocy ustawy takiej kontroli.

Regionalne Izby Obrachunkowe (RIO) stanowią ustawowo upoważnione organy nadzoru w zakresie spraw budżetowych (art. 86 ustawy o samorządzie terytorialnym, art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych, zwanej dalej ustawą o RIO), przez co należy rozumieć uprawnienie RIO do stosowania określonych procedur władczych w celu ustalenia stanu faktycznego, jak też korygowania działalności organu nadzorowanego.

Na mocy ustawy o samorządzie terytorialnym wójt (burmistrz) zobowiązany jest do przedłożenia RIO uchwały budżetowej gminy w ciągu 7 dni od daty jej podjęcia. Po zbadaniu treści uchwały RIO może orzec jej nieważność w całości, (gdy jest sprzeczna z prawem) lub w części, i wówczas budżet w części objętej stwierdzeniem nieważności nie może być wykonywany do chwili rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny.

Natomiast w przypadku stwierdzenia występowania w uchwale budżetowej nieistotnego naruszenia prawa (ustawa o samorządzie terytorialnym), RIO nie stwierdza nieważności tej uchwały w całości lub w części, lecz ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Orzeczenie nadzorcze RIO w sprawie zgodności z prawem uchwały budżetowej musi być podjęte w terminie 30 dni (od daty otrzymania uchwały od wójta lub burmistrza). Po upływie tego terminu RIO może natomiast zaskarżyć uchwałę budżetową gminy do sądu administracyjnego.

RIO dysponuje ponadto specjalnymi uprawnieniami do ustalania budżetu gminy wówczas, gdy rada gminy nie podjęła uchwały budżetowej w wymaganym terminie. W tej sprawie niedookreślony jest jednak zarówno zakres uprawnień RIO, jak i terminy obligujące radę gminy. Na mocy ustawy o samorządzie terytorialnym RIO ma prawo do ustalania budżetu gminy w przypadku nie uchwalenia go przez radę do dnia 31 marca roku budżetowego. Z innych przepisów wynika, że RIO może wyłącznie ustalić budżet gminy w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych (ustawy o RIO). Z przepisów nie wynika też jednoznaczny nakaz uchwalenia budżetu przez radę gminy do 31 marca roku budżetowego a tym bardziej zakaz uchwalania budżetu przez radę gminy po dniu 31 marca roku budżetowego. Ustawa o samorządzie terytorialnym nie pozwala jednak posługiwać się projektem budżetu jako podstawą gospodarki finansowej gminy dłużej niż do 31 marca roku budżetowego, chyba, że RIO przystąpiła do ustalania tego budżetu i wówczas termin korzystania z projektu przedłuża się do 30 kwietnia roku budżetowego.

2. Budżet państwa i jego rola w systemie finansów publicznych

2.1. Pojęcie i cechy budżetu państwa

Budżet jest określony na dany rok w ustawie budżetowej. Ustawa budżetowa określa dochody i wydatki państwa na okres roku kalendarzowego. Dochody i wydatki ustalone są na podstawie obowiązujących norm prawnych.

Cechy budżetu:

• jest podstawą do zarządzania działalnością operacyjną państwa,

• rozporządzanie wydatków i wpływów pewnych kategorii-poszczególnych jednostek realizujących wpływy i wydatki.

• budżet państwa jest aktem prawnym - w państwach parlamentarnych przybiera formę ustawy budżetowej, która upoważnia do pobierania dochodów i dokonywania wydatków.

Budżetem państwa jest zestawienie dochodów i wydatków na różne cele publiczne. Opisuje on jakie dobra i usługi, które państwo chce kupić w nadchodzącym roku, jakich chce dokonać płatności transferowych i jak chce za to zapłacić. Zwykle rząd planuje sfinansowanie większości wydatków podatkami od ludności. Gdy wydatki państwa przekroczą wielkość wpływów podatkowych, występuje deficyt budżetowy. Gdy wpływy podatkowe przewyższają wydatki, występuje nadwyżka budżetowa. Gdy dochody państwa równają się wydatkom, wówczas występuje równowaga budżetowa.

Budżet jako najważniejszy plan finansowy, wymaga autoryzacji politycznej przez parlament i ciała przedstawicielskie samorządu terytorialnego w formie ustawy lub uchwały. Ma to określone konsekwencje, gdyż budżet jest aktem wiążącym organy państwowe i samorządowe, które są zobowiązane do jego wykonywania. Gromadzenie i wydatkowanie środków budżetowych ma charakter jednostronny i arbitralny. Dochody budżetowe są gromadzone w formie podatków i opłat, które mają charakter przymusowy i bezzwrotny. Podobnie jest z wydatkami, które są dokonywane na podstawie jednostronnej decyzji organu państwowego lub samorządowego.

Budżet jako akt polityczny jest wynikiem kompromisu między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz grupami interesów. Siły te uczestniczą w procesie podejmowania decyzji dotyczących planowania, wykonywania i kontroli budżetu. Kompromis ten jest zawierany na okres obowiązywania budżetu, czyli na jeden rok. Istotne jest to, że budżet dotyczy przyszłości i dlatego tak ważne są metody prognozowania jego dochodów oraz wydatków. Stanowi on nie tylko finansową podstawę rządzenia, lecz jest również instrumentem kontroli działalności organów wykonawczych.

Najbardziej prawidłowo można określić cechy budżetu za pomocą zasad budżetowych. Pojęcie zasad budżetowych można dwojako formułować, a mianowicie jako postulaty odnoszące się wyłącznie do budżetu lub jako postulaty odnoszące się do każdego planu, w tym również do budżetu. Do najczęściej formułowanych zasad budżetowych (w prawie budżetowym i doktrynie) można zliczyć:

• uprzedniości,

• zupełności,

• jedności,

• specjalizacji,

• ogólności,

• jawności.

2.2. Zakres ustawy budżetowej

Budżet państwa jest planem finansowym obejmującym dochody i wydatki państwa oraz przychody i rozchody na okres jednego roku budżetowego, którym w przypadku Polski jest rok kalendarzowy. Zwraca uwagę fakt, że w odróżnieniu od dawniejszych definicji formalnych, przedstawiona koncepcja odróżnia dochody od przychodów i wydatki od rozchodów. Jest to związane z faktem wejścia rządu na rynki pożyczkowe, co implikuje wpływy na rachunki rządowe pieniądza zwrotnego. Podobna sytuacja występuje w przypadku rozchodów, których treścią są przede wszystkim wypływy pieniądza z rachunków rządowych w związku ze spłatą kredytów i/lub wykupem emitowanych skarbowych papierów wartościowych. Znaczenie mają również operacje związane z prywatyzacją majątku skarbu państwa.

Zakresem budżetu państwa objęte są:

• organy władzy państwowej, kontroli, ochrony prawa,

• sądy i trybunały,

• organy administracji rządowej.

Ustawa budżetowa ustala:

• dochody budżetu państwa,

• wydatki budżetu państwa,

• deficyt budżetowy państwa oraz źródła jego pokrycia,

• limity zatrudnienia osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń w państwowych jednostkach budżetowych,

• przychody i rozchody budżetu państwa,

• rozchody obejmujące prefinansowanie zadań,

• zestawienie przychodów i wydatków państwowych zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych,

• plany finansowe państwowych funduszy celowych,

• wykaz programów wieloletnich,

• wykaz inwestycji wieloletnich,

• dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej i zadań zleconych ustawami,

• zakres i kwoty dotacji przedmiotowych,

• wykaz jednostek otrzymujących dotacje podmiotowe i kwoty dotacji,

• dotacje celowe na wykonanie zadań objętych programem wsparcia.

Dochody budżetu państwa ujmuje się w ustawie budżetowej według ważniejszych źródeł dochodów, części i działów klasyfikacji budżetowej. Wydatki budżetu państwa ujmuje się w ustawie budżetowej w podziale na: części, działy i rozdziały klasyfikacji.

Na podkreślenie zasługuje, że ustawa budżetowa zawiera:

• plany przychodów i wydatków państwowych funduszy celowych,

• zestawienia przychodów i wydatków tzw. gospodarki pozabudżetowej,

• zestawienie dotacji dla państwowych agencji i fundacji z udziałem skarbu państwa,

• zestawienie programów i projektów realizowanych ze środków pochodzących z Unii Europejskiej,

• zestawienie programów i projektów realizowanych ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności,

• wykaz wieloletnich limitów zobowiązań w kolejnych latach realizacji „Narodowego planu rozwoju” oraz wieloletnich limitów wydatków w kolejnych latach realizacji tegoż planu.

Rozszerzenie zakresu ustawy budżetowej o wymienione elementy jest o tyle ważne, że zarówno fundusze celowe jak i wymienione elementy gospodarki pozabudżetowej nie wchodzą bezpośrednio do budżetu państwa, ale ujęcie ich w ustawie budżetowej pozwala na wgląd i kontrolę parlamentu w ten ważny element systemu finansów publicznych. Rozwiązanie takie jest tym bardziej zasadne, że większość dużych funduszy jest powiązana z budżetem państwa.

2.3. Procedura budżetowa i kalendarium budżetowe

W tej części opiszę, kto i w jakich terminach jest odpowiedzialny za sporządzanie budżetu państwa i jakie mogą być konsekwencje naruszenia rygorów ustalonych w tych aktach prawnych.

Zasady opracowywania budżetu państwa są określane w ramach procedury budżetowej oraz kalendarium budżetowego. Warto podkreślić, że wyjściowe elementy procedury i kalendarza budżetowego określone są przez Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej. Zapisy ustawy zasadniczej odnoszą się też do: inicjatywy ustawodawczej oraz sytuacji, w której parlament nie może - z różnych przyczyn - uchwalić ustawy budżetowej.

Inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. Dla Rady Ministrów zastrzeżone jest również prawo inicjatywy ustawodawczej w odniesieniu do ustawy o prowizorium budżetowym, zmianie ustawy budżetowej, ustawy o zaciąganiu długu publicznego i ustawy o udzieleniu gwarancji finansowych przez państwo.

Jeśli chodzi o kalendarz budżetowy, to konstytucja nakłada na uczestników procedury budżetowej następujące obowiązki:

• Rada Ministrów przedkłada sejmowi projekt budżetu na rok następny co najmniej trzy miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego. Konstytucja dopuszcza odstępstwo od tej zasady „w wyjątkowych przypadkach”, nie precyzując jednak, co termin ten oznacza.

• Senat ma prawo wprowadzić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od momentu jej przekazania mu.

• Prezydent Rzeczpospolitej ma obowiązek podpisania ustawy budżetowej w ciągu 7 dni od jej przekazania mu. Taki sam obowiązek spoczywa na Prezydencie w przypadku obowiązywania ustawy o prowizorium budżetowym.

• Trybunał Konstytucyjny ma obowiązek orzec zgodność ustawy budżetowej z konstytucją w ciągu dwóch miesięcy od złożenia przez prezydenta wniosku w tej sprawie.

• Prezydent Rzeczpospolitej może skrócić kadencję sejmu, jeżeli w ciągu czterech miesięcy od przedłożenia projektu ustawy sejmowi nie zostanie ona przedłożona prezydentowi do podpisu. Decyzję w tej materii prezydent może podjąć w ciągu czternastu dni od obowiązującej daty złożenia ustawy budżetowej do podpisu.

• Rada Ministrów ma obowiązek przedłożenia sejmowi sprawozdania z wykonania budżetu państwa wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa w ciągu pięciu miesięcy od zakończenia roku budżetowego.

• Sejm ma obowiązek rozpatrzyć sprawozdanie z wykonania budżetu państwa w ciągu 90 dni od daty złożenia sprawozdania, po zapoznaniu się z opinią Najwyższej Izby Kontroli oraz podjąć uchwałę o udzieleniu lub odmowie absolutorium Radzie Ministrów.

• Minister finansów przedstawia komisji sejmowej właściwej do sprawy budżetu oraz Najwyższej Izbie Kontroli informację o przebiegu wykonania budżetu państwa za pierwsze półrocze w terminie do 10 września tego roku.

Konstytucja stanowi również, że w „wyjątkowych przypadkach” dochody i wydatki budżetu państwa w okresie krótszym niż rok określa ustawa o prowizorium budżetowym. Do projektu ustawy o prowizorium budżetowym stosuje się przepisy ustawy odnoszące się do projektu ustawy budżetowej. W przypadku przedstawienia sejmowi ustawy o prowizorium budżetowym Rada Ministrów przedstawia sejmowi projekt ustawy budżetowej nie później niż trzy miesiące przed zakończeniem okresu obowiązywania prowizorium. Prowizorium budżetowe stanowi pewien bufor bezpieczeństwa dla finansów publicznych i sektora publicznego, gdyż budżet państwa jest instytucją par excellence polityczną. Jeszcze dalej idącym rozwiązaniem jest możliwość gromadzenia i wydawania środków budżetowych wtedy, gdy wraz z rozpoczęciem roku budżetowego nie ma uchwalonej ani ustawy budżetowej, ani ustawy o prowizorium budżetowym, w oparciu o projekt ustawy budżetowej. W takiej sytuacji obowiązują stawki należności budżetowych oraz składki na fundusze celowe w wysokości ustalonej dla roku poprzedzającego rok budżetowy. Rozwiązanie takie, stosowane w nadzwyczajnych sytuacjach, zapewnia ciągłość finansowania zadań publicznych; jest więc wyrazem pragmatyzmu w kwestiach budżetowych. Stan taki ma jednak charakter przejściowy i jest znoszony ustawą budżetową, która musi być w ostateczności uchwalona albo przez istniejący sejm, albo przez nowy sejm po wyborach rozpisanych przez prezydenta Rzeczpospolitej.

Procedurę budowania budżetu państwa można ująć w następujące punkty:

• Minister finansów przedstawia Radzie Ministrów założenia projektu budżetu państwa na rok następny. Materiały do projektu ustawy budżetowej opracowują i przedkładają ministrowi finansów dysponenci części budżetowych.

• Minister finansów określa w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady, tryb i terminy opracowania materiałów. W dokumencie tym minister finansów zobowiązuje dysponentów części budżetowych do sporządzania:

1. planów rzeczowych zadań realizowanych ze środków budżetowych,

2. projektów planów dochodów i wydatków poszczególnych części budżetowych.

Są one opracowywane na standardowych formularzach. Dysponenci części budżetowych w terminie do 25 października przekazują informacje:

1. jednostkom podległym o kwotach dochodów i wydatków, w tym wynagrodzeń oraz o limitach zatrudnienia osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń,

2. jednostkom samorządu terytorialnego o kwotach dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej, przyjętych w projekcie ustawy budżetowej,

• Minister finansów przedstawia Radzie Ministrów projekt ustawy budżetowej na rok następny wraz z uzasadnieniem. Minister finansów włącza do projektu ustawy budżetowej dochody i wydatki:

1. naczelnych władzy państwowej,

2. kontroli, ochrony prawa,

3. administracji rządowej.

Projekt ustawy budżetowej zawiera szerokie uzasadnienia, w którym zawarte są w szczególności:

• główne cele polityki społecznej i gospodarczej;

• założenia makroekonomiczne na rok budżetowy i dwa kolejne lata dotyczące:

1. kształtowania się produktu krajowego brutto,

2. państwowego długu publicznego oraz długu skarbu państwa,

3. poziomu cen towarów i usług konsumpcyjnych,

4. bilansu płatniczego,

5. obrotów bieżących,

6. poziomu zatrudnienia i bezrobocia,

7. dochodów budżetu państwa,

8. deficytu budżetu państwa;

• kierunki prywatyzacji majątku skarbu państwa;

• przewidywane wykonanie budżetu państwa za rok poprzedzający rok, którego dotyczy projekt ustawy budżetowej;

• omówienie projektowanych:

1. przychodów i rozchodów oraz dochodów i wydatków budżetowych,

2. przychodów i wydatków państwowych funduszy celowych,

3. zestawień programów i projektów;

4. informacje o przewidywanej na koniec roku budżetowego wysokości długu skarbu państwa oraz aktywów finansowych skarbu państwa, będących jednocześnie długiem innych podmiotów sektora finansów publicznych, wraz z odpowiednimi wartościami odnoszącymi się do kwot zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji.

Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej lub projekt ustawy o prowizorium budżetowym i wraz z uzasadnieniem przedstawia go sejmowi w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy.

Po przyjęciu przez Radę Ministrów projektu budżetu państwa w terminie do 1 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy jednostki podległe dysponentom części budżetowych opracowują i przekazują im projekty planów finansowych na następny rok budżetowy, zgodnie z projektem ustawy budżetowej.

Teraz, zgodnie z ustawą o finansach publicznych, przedstawię najważniejsze zasady wykonywania budżetu państwa. Należą do nich:

• Dysponenci części budżetowych w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej opracowują szczegółowy plan dochodów i wydatków danej części budżetowej. Taki układ wykonawczy dysponenci części budżetowych przedstawiają ministrowi finansów. Układ wykonawczy opracowuje się w podziale na działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji dochodów i wydatków.

• Dysponenci części budżetowych w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej przekazują jednostkom podległym informacje o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków, w tym wynagrodzeń, oraz o limitach zatrudnienia osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń.

• Wykonaniem budżetu państwa kieruje Rada Ministrów, która może wydawać szczegółowe akty wykonawcze w sprawie realizacji budżetu. W trakcie wykonywania budżetu szczególna odpowiedzialność spada na ministra finansów, który sprawuje ogólną kontrolę nad realizacją dochodów i wydatków budżetu państwa oraz nad poziomem deficytu. Dysponenci części budżetowych sprawują nadzór nad całością gospodarki finansowej podległych im jednostek organizacyjnych i w tym celu, nie rzadziej niż raz na kwartał, dokonują okresowych ocen. Dysponenci środków części budżetowych sprawują kontrolę nad przebiegiem wykonania zadań oraz dochodów i wydatków przez podległe im jednostki organizacyjne, wykorzystaniem dotacji udzielonych z budżetu państwa, realizacją innych zadań finansowanych z budżetu państwa, przestrzeganiem realizacji procedur. W uzasadnionych przypadkach dysponenci podejmują działania zmierzające do prawidłowego wykonania budżetu.

Dysponenci części budżetowych dokonują oceny realizacji budżetu według następujących kryteriów:

• prawidłowość i terminowość pobierania dochodów,

• zgodność wydatków z zaplanowanym przeznaczeniem,

• prawidłowość wykorzystania środków finansowych, w tym zakres zrealizowanych zadań,

• wysokość i terminy przekazywania dotacji,

• prawidłowość wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu państwa,

• zgodność wysokości wykorzystanej dotacji z przedmiotem finansowania oraz ze stopniem realizacji zadań.

2.4. Klasyfikacja budżetowa

Budżet państwa jest funduszem, który umożliwia zgromadzenie i rozdysponowanie potężnych środków pieniężnych, sięgających niekiedy nawet połowy produktu krajowego brutto. Jest więc zrozumiałe, że opracowanie projektu budżetu, uchwalenie budżetu, jego wykonanie i kontrola nie są możliwe bez stosowania systematyki gromadzonych i dzielonych środków pieniężnych. Systematyka taka realizowana jest przez klasyfikację budżetową, czyli grupowanie dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów wedle określonych kryteriów. Należy jednak zaznaczyć, że tak jak w przypadku jakiejkolwiek systematyki złożonych zjawisk, trudno jest zachować czystość klasyfikacji. Co więcej, klasyfikacja budżetowa może być przedmiotem częstych zmian na skutek zmian w instytucjach publicznych, zmian w klasyfikowanych zjawiskach itp.

Ogólnie można wyróżnić trzy rodzaje kryteriów stosowanych w klasyfikacji budżetowej:

• podmiotowe,

• rodzajowe,

• funkcjonalne.

Podmiotowy układ budżetu ma z reguły zhierarchizowaną strukturę, co wynika ze zhierarchizowanej struktury organizacyjnej instytucji.

Rodzajowy układ budżetu określa konkretne formy źródeł gromadzonych środków finansowych, jak też formy ich rozdysponowywania.

Funkcjonalny układ budżetu systematyzuje środki budżetowe według funkcji publicznych realizowanych za pomocą środków publicznych.

W każdym z tych przekrojów klasyfikacyjnych inaczej rozłożone są akcenty. Trzeba też zwrócić uwagę, że klasyfikacja budżetowa powinna umożliwiać wykonywanie budżetu, co jest ważne dla podmiotów za to odpowiedzialnych, ale także umożliwiać analizę gospodarki budżetowej, co z kolei jest istotne dla parlamentu, ekonomistów, analityków itp. Warto też podkreślić, że istnieje asymetria między rozbudowaną klasyfikacją wydatków a mniej skomplikowaną klasyfikacją dochodów.

Ponieważ w Polsce obowiązuje obszerna klasyfikacja budżetowa, a także z uwagi na ciągłe zmiany zachodzące w tej klasyfikacji, pełna jej prezentacja mija się z celem. Zwrócę więc uwagę na najważniejsze cechy klasyfikacji budżetowej. Ramy klasyfikacji budżetowej stanowi ustawa o finansach publicznych z 2005 r. Na jej podstawie minister finansów wydaje rozporządzenia odnośnie do szczegółowej klasyfikacji środków budżetowych z uwzględnieniem „polskiej klasyfikacji działalności”.

Klasyfikacja budżetowa w najszerszym ujęciu posługuje się następującymi podziałkami budżetu:

• część,

• dział,

• rozdział,

• paragraf.

Z logicznego punktu widzenia części budżetu powinny odpowiadać podmiotowemu układowi budżetu. Wprowadzona na podstawie ustawy o finansach publicznych klasyfikacja budżetowa istotnie naruszyła tę zasadę, gdyż w obecnym układzie ma charakter podmiotowo - przedmiotowy. Stosownie do ustawy o finansach publicznych budżet państwa składa się z części odpowiadających organom władzy państwowej, kontroli, ochrony państwa, sądów i trybunałów, administracji rządowej, przy czym dla poszczególnych działów administracji rządowej oraz dla urzędów nadzorowanych przez prezesa Rady Ministrów ustala się odpowiednio odrębne części budżetu.

Pierwszych 16 części budżetu to podmioty - jednostki organów władz państwowych: Kancelaria Prezydenta RP, Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny, Trybunał Konstytucyjny, Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Krajowe Biuro Wyborcze, Państwowa Inspekcja Pracy, Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu, Rzecznik Praw Dziecka, sądy powszechne, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.

Następnych 30 części budżetu państwa ma charakter przedmiotowy (w pewnym stopniu funkcjonalny). Występuje tu np.: administracja publiczna, budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe, gospodarka, gospodarka morska, gospodarka wodna, integracja europejska, praca, nauka, wyznania religijne, zdrowie i inne.

Kolejna grupa 25 podziałek klasyfikacji budżetowej w formie części znowu ma charakter podmiotowy, gdyż występują w niej takie podmioty jak: Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, Agencja Wywiadu, Polska Akademia Nauk, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Główny Urząd Miar. W tej grupie swoja część mają województwa.

Ostatnią grupę stanowią części o szczególnym charakterze. Należą do nich:

• obsługa zadłużenia zagranicznego,

• obsługa długu krajowego,

• rezerwa ogólna,

• subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego,

• rezerwy celowe,

• środki własne Unii Europejskiej,

• przychody i rozchody związane z prefinansowaniem zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej,

• przychody i rozchody związane z finansowaniem deficytu i rozdysponowaniem nadwyżki budżetowej.

Ustawodawca przewiduje, że w uzasadnionych przypadkach w budżecie państwa mogą być tworzone odrębne części dla:

• państwowych jednostek organizacyjnych, które nie są organami władzy lub administracji rządowej,

• zadań ogólnych, jeżeli wyodrębnienie części jest uzasadnione koniecznością zapewnienia bieżącej kontroli wydatków.

W przypadku podmiotowych części budżetu dysponentami są kierownicy organów państwowych, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz kierownicy państwowych jednostek organizacyjnych.

W przypadku przedmiotowych części budżetu dysponentami środków budżetowych są ministrowie właściwi do danych spraw, stosownie do ustawy o Radzie Ministrów. Gdy jeden minister kieruje więcej niż jednym działem administracji rządowej, jest dysponentem wszystkich części budżetu wyodrębnionych dla tych działów.

Jeśli chodzi o specjalne części budżetu wymienione w ostatniej grupie, to ich dysponentem jest minister właściwy do spraw budżetu, finansów publicznych i instytucji finansowych.

Układowi funkcjonalnemu w klasyfikacji budżetowej odpowiadają działy i rozdziały. Działy budżetu reprezentują funkcjonalne ujęcie dochodów i wydatków budżetowych. Analiza budżetu państwa w przekroju działowym umożliwia ocenę stopnia zaangażowania środków budżetowych w realizację następujących funkcji państwa:

• publicznych,

• społecznych,

• gospodarczych.

Przykładowymi działami budżetowymi są: górnictwo i kopalnictwo, przetwórstwo przemysłowe, handel, rolnictwo i łowiectwo, nauka, oświata i wychowanie, szkolnictwo wyższe, obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, opieka społeczna, ochrona zdrowia. Działowy układ budżetu informuje więc o gromadzeniu, a zwłaszcza wydatkowaniu środków budżetowych niezależnie od tego, w jakiej części budżetu ma to miejsce. Jest oczywiste, że charakter (nazwa) danej części i nazwa dysponenta tej części powoduje, iż w nim właśnie koncentrują się dochody i wydatki danego działu. Na przykład w części „obrona narodowa” koncentrują się wydatki działu „obrona narodowa”, a w części „szkolnictwo wyższe” wydatki działu „szkolnictwo wyższe”. Niemniej jednak wydatki na szkolnictwo wyższe występują także w innych częściach budżetu, np. w części „sprawy wewnętrzne”, w części „zdrowie”. Przekrój działowy budżetu idzie w poprzek układu według części. Jest to jego wielka zaleta, gdyż pozwala określić strukturę ekonomiczną oraz społeczną dochodów i wydatków budżetowych.

Słabą stroną funkcjonującej obecnie klasyfikacji budżetowej jest dublowanie się nazw jednostek klasyfikacyjnych. Na przykład „administracja publiczna” występuje jako część budżetowa oraz jako dział budżetowy o tej samej nazwie. Tak samo jest w przypadku części i działu „obrona narodowa”, „nauka”, i in. Podejście takie można wytłumaczyć w ten sposób, że część o tej samej (danej) nazwie reprezentuje środki budżetowe w szerokim ujęciu (np. wydatki budżetowe na szkolnictwo wojskowe), a dział o tej samej nazwie środki (wydatki budżetowe) związane z obroną narodową w wąskim znaczeniu, a więc wydatki na wojska lądowe, wojska lotnicze, marynarkę wojenną itd.

Rozdziały w klasyfikacji budżetowej to uszczegółowienie klasyfikacji działowej; np. w dziale „szkolnictwo wyższe” występują między innymi rozdziały: „działalność dydaktyczna”, „pomoc materialna dla studentów”. W dziale „kultura i ochrona dziedzictwa narodowego” występują np. następujące rozdziały: „teatry dramatyczne i lalkowe”, „teatry muzyczne, opery, operetki”, „filharmonie, orkiestry, chóry i kapele”.

Istotę grupowania wydatków budżetu państwa w części, działy i rozdziały zostanie przedstawiony na przykładzie rzeczywistego budżetu na rok 2003 :

Tab. 1 Wydatki budżetu państwa w części „szkolnictwo wyższe” w 2003 r.

Część	Dział	Rozdział	Treść	Kwota (tys. zł)
	150		Przetwórstwo przemysłowe	8 859
		15002	Wydawanie podręczników szkolnych i akademickich	8 859
	750		Administracja publiczna	6 846
		75001 75064	Urzędy naczelnych i centralnych organów administracji rządowej Współpraca naukowo - techniczna z zagranicą	6 810 36
	752		Obrona narodowa	12
		75212	Pozostałe wydatki obronne	12
	803		Szkolnictwo wyższe	5 505 659
		80306 80307 80309 80310 80395	Działalność dydaktyczna Jednostki pomocnicze szkolnictwa wyższego Pomoc materialna dla studentów Fundusz Kredytów I Pożyczek dla Studentów Pozostała działalność	4 548 899 2 386 709 753 164 700 79 921
	851		Ochrona zdrowia	5 911
		85166	Składki na ubezpieczenia zdrowotne oraz świadczenia dla osób nie objętych obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego	5 911

Źródło: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2003 r. omówienie , Rada Ministrów, Warszawa 2004;

Treścią paragrafów w klasyfikacji budżetowej są rodzaje dochodów i wydatków budżetowych, przychodów i rozchodów oraz środków finansowych. Przy klasyfikacji paragrafowej odrębnie ustala się paragrafy dochodów budżetowych, odrębnie wydatków budżetowych i jeszcze odrębnie środków budżetowych. Tak więc w układzie paragrafowym występują poszczególne rodzaje podatków: podatek dochodowy od osób prawnych, podatek dochodowy od osób fizycznych, podatek dochodowy od osób fizycznych zryczałtowany, podatek dochodowy w formie karty podatkowej, podatek od towarów i usług, podatek od nieruchomości, podatek rolny i inne podatki. Istotna część paragrafów poświęcona jest opłatom, np.: opłata targowa, eksploatacyjna, administracyjna, produktowa. Po stronie wydatków w układzie paragrafowym ujmuje się dotacje przedmiotowe, dotacje podmiotowe, dotacje celowe, wynagrodzenia osobowe pracowników, składki na ZUS, składki na Fundusz Pracy, ubezpieczenia zdrowotne. Poważną grupę paragrafów stanowią te, które zawierają wydatki związane z działalnością podmiotów wytwarzających usługi i działalnością o ogólnym przeznaczeniu. Są to np. takie paragrafy jak: zakup materiałów i wyposażenia, zakup energii, zakup żywności, zakup usług remontowych. Jeszcze inne paragrafy związane są z różnymi rozliczeniami.

Nowym elementem klasyfikacji budżetowej w ujęciu paragrafowym jest klasyfikowanie środków finansowych, co związane jest z rozliczeniami środków finansowych pochodzących z Unii Europejskiej. Zalicza się do nich środki na:

• finansowanie programów ze środków bezzwrotnych pochodzących z Unii Europejskiej,

• współfinansowanie programów realizowanych ze środków bezzwrotnych pochodzących z Unii Europejskiej,

• finansowanie zadań z pożyczek i kredytów zagranicznych,

• współfinansowanie zadań z pożyczek i kredytów zagranicznych,

• finansowanie zadań z innych środków bezzwrotnych,

• współfinansowanie zadań z innych środków bezzwrotnych,

• finansowanie programów i projektów ze środków funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności oraz z „Sekcji Gwarancji” Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej,

• współfinansowanie programów i projektów ze środków funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności oraz z „Sekcji Gwarancji” Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

W celu uzyskania większej przejrzystości układu wydatków budżetu państwa paragrafy odnoszące się do wydatków oraz środków łączono w następujące grupy paragrafów:

• dotacje i subwencje,

• świadczenia na rzecz osób fizycznych,

• wydatki bieżące,

• wydatki majątkowe,

• rozliczenia z bankami,

• obsługa długu publicznego,

• środki własne Unii Europejskiej.

Szczegółowe zasady kwalifikowania konkretnych paragrafów do grup paragrafów zawiera rozporządzenie ministra finansów. Konsekwencją wprowadzenia do praktyki budżetowej kategorii przychodów i rozchodów jest odrębna ich klasyfikacja w ujęciu paragrafowym.

Jeśli chodzi o przychody, to stosowane paragrafy obejmują przychody: ze sprzedaży bonów skarbowych, ze sprzedaży obligacji skarbowych na rynku krajowymi odrębnie na rynku zagranicznym, z prywatyzacji bezpośredniej i odrębnie z prywatyzacji pośredniej, z zaciągniętych kredytów i pożyczek, z zaciągniętych pożyczek na finansowanie zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej itp.

Jeśli chodzi o rozchody w ujęciu paragrafowym, to nazwa paragrafów jest identyczna, tyle tylko, że dotyczy operacji w przeciwnym kierunku, a więc rozchodów środków finansowych. Na przykład: wykup bonów skarbowych, wykup obligacji skarbowych, spłata pożyczek i kredytów itd. Wśród innych paragrafów zwraca uwagę finansowanie reformy systemu ubezpieczeń społecznych, wypłaty rekompensat z tytułu okresowego nie podwyższania płac w sferze budżetowej oraz z tytułu utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent, udostępnienie podmiotom krajowym kredytów pochodzących z pożyczek i kredytów zagranicznych.

2.5. System dochodów budżetu państwa

Środki finansowe gromadzone na rachunkach funduszy publicznych przyjmują przede wszystkim formę dochodów. Ich istota polega na tym, że źródłem dochodów publicznych są dochody innych podmiotów oraz to, że przejęcie ich przez władze publiczne ma charakter ostateczny. Podobnie jest z wydatkami publicznymi, których rozdysponowanie również jest definitywne, o ile odbywa się zgodnie z ustawami budżetowymi i jest zgodne z obowiązującymi przepisami wykonawczymi. Inaczej, wydatkowane środki publiczne podlegają zwrotowi lub są podstawa roszczeń ze strony podmiotów sektora publicznego. W niektórych sytuacjach mogą także wystąpić poza dochodowe źródła wydatków, np. pożyczki zaciągane przez władze publiczne.

Najważniejszymi dochodami budżetu państwa są:

• podatki i opłaty, które na mocy odrębnych ustaw nie są dochodami jednostek samorządu terytorialnego, funduszów celowych oraz innych podmiotów sektora finansów publicznych,

• cła,

• wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek skarbu państwa,

• dywidendy,

• wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego,

• wpłaty nadwyżek środków obrotowych państwowych zakładów budżetowych oraz części zysku gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych,

• dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej,

• dochody z najmu i dzierżawy oraz innych umów o podobnym charakterze składników majątku Skarbu Państwa, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej,

• odsetki od środków na rachunkach bankowych państwowych jednostek budżetowych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej,

• odsetki od lokat terminowych ustanowionych ze środków zgromadzonych na centralnym rachunku bieżącym budżetu państwa,

• odsetki od udzielonych z budżetu państwa pożyczek krajowych i zagranicznych,

• spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz Skarbu Państwa,

• inne dochody publiczne.

Warto zauważyć, że w takiej koncepcji dochodów budżetu państwa mieszczą się wpływy z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa. Wpływy z tego tytułu stanowią przychody budżetu, co jest kwestią umowną, gdyż pozyskane środki finansowe z tytułu prywatyzacji nie podlegają zwrotowi, tak jak inne rodzaje przychodów. Sposób potraktowania wpływów z prywatyzacji nie jest oczywiście, istotnego znaczenia z punktu widzenia realnie zachodzących zjawisk, natomiast ma wpływ na wynik budżetu państwa. Pieniądze pochodzące z prywatyzacji mogą być przeznaczone na finansowanie deficytu budżetowego a nie na inne cele, co uwolni środki finansowe z budżetu. Istnieją racjonalne i formalne przesłanki wyłączenia wpływów z prywatyzacji z dochodów budżetu państwa. Racjonalne przesłanki to nadzwyczajny charakter środków finansowych pochodzących ze sprzedaży majątku państwowego. Formalne przesłanki to standardy liczenia dochodów budżetu państwa oraz salda budżetowego.

2.6. System wydatków budżetu państwa

Wydatki budżetu państwa ponosi się w związku z realizacją przez państwo jego funkcji. Szczegółowe ujęcie wydatków znajduje się w corocznych ustawach budżetowych, w przekrojach zaprezentowanej już klasyfikacji budżetowej. Aby jednak zapobiec ewentualnemu niezgodnemu z przeznaczeniem wykorzystywaniu środków budżetowych, ogólne ramy oraz systematykę wydatków budżetowych określa ustawa o finansach publicznych.

Stosownie do tej ustawy wydatki budżetowe mogą być przeznaczone na:

• realizację zadań wykonywanych przez organy władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz przez administrację rządową, sądy i trybunały,

• subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego,

• subwencje dla partii politycznych,

• dotacje celowe na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego na mocy ustaw,

• dofinansowanie zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego,

• dotacje na zadania określone ustawami,

• współfinansowanie programów i projektów realizowanych ze środków Unii Europejskiej oraz ze źródeł zagranicznych nie podlegającymi zwrotowi

• realizację wspólnej polityki rolnej.

W polskim systemie budżetowym nie sporządza się odrębnego budżetu dochodów i wydatków bieżących (budżetu bieżącego) dla dochodów i wydatków kapitałowych (budżetu kapitałowego), natomiast wyróżnia się: wydatki bieżące.

Systematyka wydatków nastręcza pewne trudności ze względu na ich różnorodność. Przedstawione w ustawie o finansach publicznych ujęcie wydatków jest do zaakceptowania, ale tylko z praktycznego punktu widzenia. Z ekonomicznego punktu widzenia należałoby wyróżnić wydatki finalne i wydatki transferowe. Wydatki finalne są ponoszone przez podmioty gospodarki budżetowej w związku z realizowanymi przez nie zadaniami, a więc działalnością, której odbiorcą jest społeczeństwo jako całość, jak też zadania (usługi), które mają konkretnych odbiorców. Realizacja jednych i drugich zadań wymaga pieniędzy, stąd część wydatków jest ściśle związana z tak rozumianą działalnością wytwórczą. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych do takich wydatków można zaliczyć następujące rodzaje wydatków:

• wynagrodzenia i uposażenia oraz składki od nich naliczane,

• wydatki na zakup towarów i usług,

• inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych lub realizacja ich statutowych zadań.

Drugi rodzaj wydatków ma charakter transferowy, przy czym część z tych transferów dokonywana jest wewnątrz budżetu państwa, a część wychodzi poza budżet państwa. Trzymając się nomenklatury występującej w ustawie o finansach publicznych do wydatków transferowych wychodzących poza budżet państwa należy zaliczyć:

• subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego,

• subwencje dla partii politycznych,

• inne niż wynagrodzenia świadczenia dla osób fizycznych (emerytury, renty, zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne, nagrody, odprawy, diety itp.)

Szczególny rodzaj wydatków budżetowych stanowią dotacje, które dzielą się na następujące rodzaje:

• dotacje podmiotowe albo ogólne, gdyż udzielone są wskazanym w ustawie podmiotom na finansowanie działalności bieżącej,

• dotacje przedmiotowe, które przeznacza się na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowanych według stawek jednostkowych,

• dotacje celowe do kosztów realizacji inwestycji,

• dotacje na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe nowo tworzonych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych,

• dotacje do zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego na mocy ustaw przez administrację rządową oraz do innych zadań zleconych,

• dotacje do zadań zleconych, ustawowo określonych zadań, realizowanych przez jednostki inne niż jednostki samorządu terytorialnego,

• dotacje do bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego,

• dotacje do zadań zleconych do realizacji jednostkom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych, w tym fundacjom i stowarzyszeniom.

Ponieważ dotacje budżetowe stanowią newralgiczny rodzaj rozdysponowywania środków publicznych, znajdują się pod szczególnym nadzorem, do czego zobowiązuje ustawa o finansach publicznych, nakładając szczególne obowiązki na dysponentów części, z których udzielane są dotacje. Polega to między innymi na obowiązku zamieszczania w ustawie budżetowej wykazu podmiotów dotowanych, przedmiotu dotacji, kalkulacji jednostkowych stawek dotacji do wyrobów lub usług, zasad ich rozliczania. Niektóre wydatki budżetowe mają specjalny charakter i istotne znaczenia dla kształtowania wydatków. Należą do nich:

• wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa, obejmujące w szczególności wydatki budżetu państwa z tytułu oprocentowania i dyskonta od skarbowych papierów wartościowych, oprocentowanie zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wypłat związanych z udzielonymi przez Skarb Państwa poręczeniami i gwarancjami,

• wydatki związane z realizacją wspólnej polityki rolnej,

• dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych w zakresie określonym w odrębnej ustawie.

Wydatki majątkowe budżetu państwa obejmują:

• wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego,

• wydatki inwestycyjne państwowych jednostek budżetowych oraz dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji.

Z budżetu państwa finansowane są inwestycje państwowych jednostek budżetowych, w tym gospodarstw pomocniczych. Z budżetu państwa mogą być udzielane dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji:

• państwowych zakładów budżetowych,

• innych państwowych jednostek organizacyjnych, których zasady gospodarki finansowej określają odrębne ustawy,

• jednostek nie zaliczanych do sektora finansów publicznych, na podstawie odrębnego upoważnienia zamieszczonego w ustawie budżetowej lub innej ustawie,

• realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania:

1. własne,

2. z zakresu administracji rządowej,

3. inne zlecone ustawami,

• związanych z badaniami naukowymi lub pracami badawczo - rozwojowymi.

Inwestycje państwowych jednostek budżetowych mogą być dofinansowywane z części zysku gospodarstwa pomocniczego państwowej jednostki budżetowej oraz z funduszy specjalnych państwowej jednostki budżetowej.

Wydatki inwestycyjne znajdują się również pod szczególną kontrolą parlamentu, rządu i Najwyższej Izby Kontroli. Jest to zrozumiałe, gdyż wydatki inwestycyjne pochłaniają poważne środki finansowe, są realizowane przez wiele lat, a nietrafne decyzje w tym zakresie skutkują zamrożeniem nakładów. Wyrazem tego jest między innymi ustawowy obowiązek zamieszczania w załączniku do ustawy budżetowej na każdy rok wykazu wieloletnich inwestycji.

W przeszłości występowało dość powszechne zjawisko „zahaczania'' inwestycji o plan budżetowy, co wywołało presje na środki budżetowe w latach następnych. Stąd też ustawa o finansach publicznych zawiera zapis, który ma przeciwdziałać takim praktykom.

W celu racjonalizacji wydatków publicznych, a zwłaszcza w celu zapewnienia ciągłości finansowania inwestycji, wprowadzone zostały tzw. programy wieloletnie dla inwestycji, których koszt realizacji przekracza 100 mln zł. Programy wieloletnie można tworzyć w strategicznych dla gospodarki i społeczeństwa dziedzinach, takich jak:

• obronność i bezpieczeństwo państwa ,

• ochrona środowiska,

• rozwój gospodarki, w tym restrukturyzacja wybranych dziedzin,

• rozwój nauki,

• ochrona ogólnonarodowego dziedzictwa kulturowego,

• wspieranie rozwoju regionalnego.

Aby zachować kontrolę nad uruchamianiem i realizacją programów, ich wykaz obowiązkowo ma być załączony w corocznej ustawie budżetowej.

2.7. Wynik finansowy budżetu państwa

Metody obliczania wyniku budżetu państwa mogą być różne. W ustawie o finansach publicznych definicja wyniku budżetu państwa jest ujęta w sposób lapidarny, a mianowicie: różnica „między dochodami a wydatkami budżetu państwa stanowi, odpowiednio, nadwyżkę budżetu państwa lub deficyt budżetu państwa''.

Deficyt budżetu państwa może być finansowany głównie z przychodów. Ich źródłem są:

• kredyty zaciągane w bankach krajowych i zagranicznych,

• pożyczki,

• przychody ze sprzedaży majątku skarbu państwa.

Źródłem finansowania deficytu budżetowego może być także nadwyżka budżetu państwa z lat ubiegłych.

Ustawa o finansach publicznych wprowadziła nową kategorię, a mianowicie potrzeby pożyczkowe budżetu. Jest to wynikiem pragmatycznego podejścia do salda budżetu, a także dostosowania się do warunków, w których rząd nie może korzystać z finansowania deficytu budżetowego przez Narodowy Bank Polski. Pragmatyczne podejście do potrzeb pożyczkowych rządu polega na tym, że nawet w warunkach dobrej koniunktury w gospodarce, kiedy budżet państwa jest zrównoważony i rok fiskalny może skończyć się nadwyżką, nie można wykluczyć przejściowego zachwiania równowagi budżetu. Przyczyną jest nieadekwatność czasowa dochodów i wydatków, stąd też, aby budżet państwa (rząd) zachował płynność finansową w trakcie roku budżetowego, musi korzystać z pieniądza pożyczkowego. Przymus taki jest oczywisty w sytuacji, w której projekt budżetu z góry zakłada deficyt budżetowy. Nie wchodząc w tym miejscu w przyczyny powstawania potrzeb pożyczkowych budżetu skonstatujemy, że rząd zgłasza popyt na pieniądz pożyczkowy w celu:

• sfinansowania deficytu budżetu państwa,

• spłat wcześniej zaciągniętych zobowiązań,

• sfinansowania udzielanych przez skarb państwa pożyczek,

• wykonywania innych operacji finansowych związanych z długiem skarbu państwa,

• refinansowania wydatków.

Ustawa o finansach publicznych nie nawiązuje do metody obliczania deficytu (salda) budżetowego i jego rodzajów. W ujęciach analitycznych znajdujących się w materiałach prezentowanych przez Ministerstwo Finansów podaje się jednak różne ujęcia salda budżetu państwa w powiązaniu z saldem całego sektora finansów publicznych.

2.8. Deficyt budżetowy i jego finansowanie

Deficyt budżetowy - występuje gdy wydatki w budżecie danej instytucji (zazwyczaj państwa) są wyższe niż jej przychody. Przeciwieństwem deficytu jest nadwyżka budżetowa.

Saldo budżetu państwa = dochody - wydatki

Jeśli saldo jest dodatnie, wówczas występuje nadwyżka budżetowa, gdy zaś jest ujemne, występuje deficyt budżetowy.

Rodzaje deficytu budżetowego:

• deficyt budżetowy rzeczywisty - różnica pomiędzy dochodami a wydatkami państwa,

• deficyt budżetowy strukturalny - (deficyt przy pełnym zatrudnieniu) wystąpiłby on wtedy gdy nie ma bezrobocia,

• deficyt budżetowy cykliczny - różnica pomiędzy deficytem rzeczywistym a strukturalnym.

Deficyt budżetowy może wynikać:

• z nadmiernych wydatków budżetowych (militaryzacja gospodarki, rozbudowana administracja państwowa, inwestycje publiczne, transfery, wysokie koszty obsługi kosztu długu zagranicznego i wewnętrznego),

• z powodu zbyt niskich dochodów budżetowych, które z kolei mogą wynikać z niskiej stopy opodatkowania, mało skutecznego systemu ściągania podatków, czy też ze spadającego poziomu produkcji i dochodu narodowego. Dlatego też deficyt jest z reguły większy w okresie recesji gospodarczej, gdy dochód narodowy spada i mniejszy w okresie ożywienia, kiedy dochód narodowy wykazuje znaczny wzrost,

• z oczekiwań społeczeństwa, że państwo będzie spełniać funkcję gwaranta bezpieczeństwa socjalnego, finansując cześć konsumpcji mniej zamożnych grup społecznych,

• wynika także ze sposobu uchwalania budżetu w systemie parlamentarnym. Różne siły społeczne - z jednej strony zainteresowane są minimalizacją podatków, z drugiej zaś maksymalizacją wydatków. Natomiast nikt nie jest zainteresowany w zrównoważeniu dochodów z wydatkami.

Źródła finansowania deficytu budżetowego:

• zaciągnięcie przez państwo pożyczek w bankach lub w jednostkach sfery finansowo-rzeczowej,

• zaciąganie przez państwo pożyczek zagranicznych: w innych państwach; w instytucjach finansowych (Bank Światowy, Bank Europejski),

• państwo próbuje zwiększyć dochody budżetowe poprzez: poprawę ściągalności podatków, wzrost stopy podatkowej, wzrost liczby podatników,

• zmniejszanie wydatków budżetowych - ograniczanie dotacji, subwencji, świadczeń pomocy i opieki społecznej na rzecz ludności. Jest to niezwykle trudne,

• emisja dodatkowych znaków pieniężnych ponad potrzeby obiegu gospodarczego (drukowanie tzw. „pustego pieniądza” - nie mającego pokrycia w masie towarowej. Sposób ten grozi powikłaniom w postaci pojawienia się inflacji w gospodarce (druga po bezrobociu plaga ekonomiczna),

• emisja papierów wartościowych ( obligacji, weksli, bonów skarbowych),

• niedopuszczenie do deficytu budżetowego:

1. cięcia w wydatkach budżetowych,

2. podniesienie stóp podatkowych,

• zaciąganie kredytów w bankach komercyjnych,

• kredyt udzielany przez bank centralny,

• kredyt zagraniczny.

Czyli źródłami finansowania deficytu budżetowego mogą być kredyty bankowe udzielane przez bank centralny, emisja papierów wartościowych (bonów skarbowych, obligacji, weksli), podwyższenie stopy podatkowej, a w ostateczności dodatkowa emisja pieniądza.

Deficyt budżetowy, przy niewielkich jego rozmiarach, może mieć korzystny wpływ na gospodarkę, zwłaszcza w okresie recesji (interwencjonizm państwowy). Przekroczenie jego „bezpiecznej” granicy ( 5% PKB ) może wywołać poważne zaburzenia w gospodarce.

2.9. Rola budżetu państwa w systemie finansów publicznych

Przez finanse publiczne należy rozumieć gromadzenie i wydatkowanie środków pieniężnych przez związki publiczno-prawne. W Polsce system finansów publicznych tworzą:

• Budżet państwa,

• Budżet gmin,

• Budżety powiatów,

• Budżety województw samorządowych,

• Państwowe fundusze celowe,

• Samorządowe fundusze celowe,

• Państwowa gospodarka pozabudżetowa,

• Samorządowa gospodarka pozabudżetowa,

• NFZ.

Budżet państwa jest aktem prawnym, w państwach parlamentarnych przybiera formę ustawy budżetowej, która upoważnia do pobierania dochodów i dokonywania wydatków.

Budżet jest danym zatrudnieniem wydatków związanych z prowadzeniem polityki finansowej przez państwo. To szczegółowe zestawienie wydatków i przychodów dotyczących najczęściej rocznego okresu czasu. Budżet jest określony na dany rok w ustawie budżetowej. Ustawa budżetowa określa dochody i wydatki państwa na okres roku kalendarzowego. Dochody i wydatki ustalone są na podstawie obowiązujących norm prawnych.

Cechą budżetu jest podstawa do zarządzania działalnością operacyjną państwa, jak również rozporządzanie wydatkami i wpływami pewnych kategorii poszczególnych jednostek realizujących wpływy i wydatki.

Budżet państwa zajmuje dominujące miejsce w systemie finansów publicznych. Szczególna funkcja budżetu centralnego wynika z następujących przesłanek:

• pozostaje w dyspozycji podstawowych podmiotów życia społeczno - ekonomiczno - politycznego,

• budżet gromadzi dominującą część dochodów publicznych; istotna część dochodów budżetowych to dochody publicznoprawne,

• środki budżetowe przeznaczone są na realizację zadań własnych, jak i na transfery dla większości podmiotów sektora publicznego (sektora rządowego jak i samorządowego),

• procesy gromadzenia i wydatkowania budżetu, wywołują konsekwencje ekonomiczne oraz konsekwencje społeczne,

• budżet centralny finansuje dominującą część potrzeb (dóbr) publicznych, ewentualny deficyt budżetowy wywołuje zakłócenia w finansowaniu państwa jako instytucji, napięcia w życiu społeczno - gospodarczym,

• proces gromadzenia i wydatkowania budżetu, polityka długu publicznego, polityka zatrudnienia w sektorze publicznym wykorzystywane są do prowadzenia polityki makroekonomicznej państwa.

W budżecie państwa zawarte są środki finansowe przeznaczone na pomoc dla jednostek samorządu terytorialnego (gmin, powiatów, województw).

3. Realizacja budżetu państwa w Polsce w 2005 roku

3.1. Dochody budżetu

Pomimo niższego niż zakładano wzrostu gospodarczego, w 2005 r. udało się osiągnąć wysoką dynamikę wzrostu dochodów budżetu państwa, która ostatecznie wyniosła 115,0% - wobec 113,0% założonych na etapie tworzenia ustawy budżetowej. W efekcie dochody budżetu państwa wyniosły 179,8 mld zł, tj. o 2,9% (ok. 5 mld zł) więcej niż założono w ustawie budżetowej.

Dochody budżetu państwa w 2005 r. - podobnie jak w poprzednich latach - były najmniejsze w I kwartale i wyniosły 41,2 mld zł. W II kwartale, pomimo spadku dochodów podatkowych w stosunku do I kwartału, dochody zwiększyły się do 45,5 mld zł. Zwiększenie to wystąpiło w grupie dochodów nie podatkowych, na co przede wszystkim wpłynęła wpłata z zysku NBP w wysokości 4,2 mld zł. W kolejnym kwartale nastąpił dalszy wzrost dochodów do 46,3 mld zł - tym razem przy wzroście dochodów podatkowych, a spadku dochodów nie podatkowych. W IV kwartale dochody budżetu państwa były największe, osiągając wartość 46,7 mld zł.

Po stronie dochodowej - praktycznie od I kwartału 2005 r. - stopień realizacji ustawy wyprzedzał wskaźniki średniej realizacji dochodów w latach 2002-2004. Przykładowo, po I półroczu 2005 r. zebrano 49,6% planu ustawowego, podczas gdy w latach 2002-2004 po 6 miesiącach wpływało średnio 46,8% dochodów. Świadczyło to o dużym prawdopodobieństwie przekroczenia planu na koniec roku. Powtórzyła się zatem sytuacja z 2004 r., kiedy to przyśpieszona realizacja dochodów otwierała szansę redukcji deficytu na koniec roku.

Stopień realizacji planu w kolejnych kwartałach 2005 r. w odniesieniu do rocznego planu dochodów, wydatków i wyniku budżetu państwa zapisanych w ustawie przedstawia poniższa tabela nr 2.

Tab.2 Stopień realizacji planu dochodów i wydatków w kolejnych kwartałach 2005 r.

Wyszczególnienie	Kwartały roku 2005
		I	II	III	IV
		mln zł
Dochody ogółem podatkowe nie podatkowe	41228,3 37361,8 3866,5	45466,2 36610,4 8855,8	46346,2 40062,3 6283,9	46731,5 41825,0 4906,5
Wydatki ogółem bieżące majątkowe	53954,0 53380,0 574,0	50988,3 49827,9 1160,3	45880,5 44411,8 1468,7	57310,1 50345,8 6964,4
Wynik	-12725,7	-5522,8	465,7	-10578,7

Źródło: Sprawozdanie operatywne z wykonania budżetu państwa za okres styczeń - grudzień 2005 roku, Ministerstwo Finansów, Warszawa maj 2006

Ta korzystna sytuacja po stronie dochodów spowodowała, że redukcja deficytu w stosunku do planu była większa niż w 2004 r. W 2004 r. deficyt był mniejszy od planowanego o niecałe 10%, podczas gdy w 2005 r. zmniejszono go o blisko 20% w stosunku do planu.

Należy jednak zwrócić uwagę, że plan był prawie o 30% niższy niż w 2004 r.

Podkreślić także należy, że redukcję jednak osiągnięto dzięki wysokim wpływom budżetowym, a nie poprzez zamierzone działania nakierowane na zmniejszenie wydatków.

Dochody budżetu państwa, ustalone w ustawie budżetowej na 2005 r. w wysokości 174.703,7 mln zł, zrealizowane zostały w kwocie 179.772,2 mln zł. W stosunku do ustawy budżetowej były wyższe o 5.068,5 mln zł, tj. o 2,9%. W porównaniu z rokiem poprzednim dochody te były wyższe o 23.491,0 mln zł, tj. o 15,0%. W tym samym czasie wydatki wzrosły

jedynie o 5,3%. W 2005 r. dochody pozwoliły na sfinansowanie 86,4% wydatków budżetu państwa, podczas gdy rok wcześniej relacja ta wyniosła 79,1%. Ponieważ wzrost dochodów był większy od nominalnego wzrostu PKB (ok. 5,5%) relacja dochodów do produktu krajowego brutto zwiększyła się z 16,9%27 w 2004 r. do 18,3% w 2005 r. Kształtowanie się analizowanej relacji na przestrzeni ostatnich siedmiu lat przedstawia poniższy wykres.

Źródło: Opracowanie NIK na podstawie wyników kontroli NIK w Ministerstwie Finansów.

W 2005 r. uzyskano wpływy w wysokości 202.561,8 mln zł, które zostały pomniejszone o 22.789,8 mln zł z tytułu przekazania jednostkom samorządu terytorialnego udziałów w podatkach, z tego:

• w podatku dochodowym od osób fizycznych - 17.762,7 mln zł,

• w podatku dochodowym od osób prawnych - 5.026,8 mln zł,

• odsetki - 0,3 mln zł.

Wykonanie dochodów budżetu państwa w podziale na główne źródła dochodów prezentują

dane zawarte w poniższej tabeli numer 3:

Tab. 3 Wykonanie dochodów budżetu państwa lata 2004 - 2005

Wyszczególnienie	2004	2005		4:2	4:3
		Wykonanie	Plan			Wykonanie
		mln zł	mln zł		%%
1	2	3	4	5	6
Dochody ogółem, z tego:	156281,2	174703,7	179772,2	115,0	102,9
Dochody podatkowe	135571,3	155285,9	155859,5	115,0	100,4
Dochody nie podatkowe	17938,3	16641,5	21060,0	X	126,6
Dochody zagraniczne	183,9	71,1	405,3	220,2	570,0
Wpłaty z UE	2587,7	2705,2	2447,3	94,6	90,5

Źródło: Wyniki kontroli NIK w Ministerstwie Finansów

Dominującą pozycję wśród dochodów budżetu państwa w 2005 r. stanowiły dochody podatkowe, które wykonano nieznacznie powyżej kwoty planowanej. Przekroczenie planu dochodów w 2005 r. było głównie rezultatem większych niż planowano dochodów nie podatkowych. W 2005 r. na dochody budżetu państwa wpłynęły wpłaty z Unii Europejskiej, które zostały przyznane Polsce w ramach negocjacji akcesyjnych w celu utrzymania płynności budżetu państwa.

Źródło: Opracowanie NIK na podstawie wyników kontroli NIK w Ministerstwie Finansów

Zaległości z tytułu podatków i innych należności budżetowych wyniosły w 2005 r. 22.160,1 mln zł i w stosunku do roku 2004 wzrosły o 6,3%. Relacja zaległości do dochodów zrealizowanych przez budżet państwa zmniejszyła się jednak z 13,3% w 2004 r. do 12,3% w 2005 r. Dla zaległości podatkowych analogiczny wskaźnik również zmniejszył się z 10,9% do 9,8%. W zakresie zaległości w pozostałych dochodach wskaźnik ten zmniejszył się z 29,5% w 2004 r. do 28,8% w 2005 r.

Największy przyrost zaległości w 2005 r. odnotowano w pozycjach:

• odsetki od nieterminowych wpłat podatników (o 46,7%),

• grzywny, mandaty i inne kary pieniężne od osób prawnych (o 38,9%),

• dochody budżetu państwa związane z realizacją zadań zlecanych jednostkom samorządu terytorialnego (o 30,7%),

• podatek od towarów i usług (39,7%),

• podatek dochodowy od osób fizycznych (12,3%).

Największy udział w zaległościach miał podatek od towarów i usług a następnie podatek dochodowy od osób fizycznych.

Należności podatkowe pozostałe do zapłaty ogółem według stanu na koniec grudnia 2005 r. wyniosły 16.667,7 mln zł i w porównaniu do 2004 r. wzrosły o 563,6 mln zł, tj. o 3,5%. Należności podatkowe, których termin płatności upłynął (zaległości podatkowe) według stanu na koniec grudnia 2005 r. wyniosły 15.267,1 mln zł i wzrosły w porównaniu do 2004 r. o 539,1 mln zł, tj. o 3,7%.

W 2005 r. umorzono należności na kwotę 295,1 mln zł, w tym należności podatkowe - 293,6 mln zł, z których 51,2% (150,2 mln zł) wynikało z ustaw restrukturyzacyjnych. W porównaniu do 2004 r. nastąpił spadek umorzonych należności podatkowych o 1.430,2 mln zł

(tj. o 83,0%). Najwięcej umorzeń dokonano w VAT - na kwotę 182,3 mln zł. Stwierdzono, że w porównaniu do roku 2004, w roku 2005 wystąpił spadek kwoty umorzeń w podatku od towarów i usług o 879,3 mln zł (o 82,8%), w podatku dochodowym od osób fizycznych o 251,5 mln zł (o 83,1%), a w podatku akcyzowym o 245,1 mln zł (o 95,6%).

Wskaźnik efektywności egzekucji zaległości podatkowych (łącznie dla egzekucji prowadzonej przez urzędy skarbowe i izby celne) w porównaniu do roku 2004 obniżył się o 2,2 punktu procentowego i wyniósł 19,7% (wskaźnik ten od roku 2002 obniżył się o 21,2 punktu procentowego). Niepokojącym zjawiskiem są utrzymujące się znaczne różnice w efektywności pracy działów egzekucyjnych urzędów skarbowych i izb celnych. Wskaźnik efektywności egzekucji zaległości podatkowych prowadzonej w roku 2005 przez urzędy skarbowe wyniósł 23,1% (w 2004 r. - 25,3%), a przez izby celne 2,7% (w 2004 r. - 2,3%). Po raz kolejny obniżył się także wskaźnik realizacji tytułów wykonawczych obejmujących zaległości podatkowe - o 2,8 punktu procentowego (w 2004 r. o 3,1 punktu procentowego) i wyniósł 42,7%.

Liczba tytułów wykonawczych obejmujących zaległości podatkowe w 2005 r. w porównaniu do roku 2004 spadła o 4,6% (z 1.341,2 tys. do 1.278,8 tys.), przy wzroście liczby tytułów do załatwienia o 1,7% (z 2.947,2 tys. do 2.997,1 tys.). Kwota wyegzekwowanych zaległości podatkowych wzrosła o 1,8% (z 1.753,0 mln zł do 1.784,0 mln zł), przy jednoczesnym wzroście kwoty zaległości objętych tytułami wykonawczymi o 13,2% (z 7.993,9 mln zł do 9.048,1 mln zł).

Analiza realizacji dochodów budżetu państwa w 2005 r. pozwala na sformułowanie

następujących wniosków:

• Przy prognozowanym wzroście nominalnej wartości PKB o blisko 8% założono, że dochody w 2005 r. wzrosną o ok. 11%29. Ponieważ w 2005 r. nie planowano wprowadzenia znaczących zmian systemowych, co znalazło potwierdzenie w tekście uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej na 2005 r., nieco szybszy wzrost dochodów miał pochodzić z poszerzenia bazy podatkowej - mający swoje źródło, bądź to w lepszej pracy organów podatkowych, bądź też w poprawie kondycji finansowej podmiotów gospodarczych.

• Przekroczenie planu dochodów w 2005 r. wystąpiło w warunkach niższego od planowanego wzrostu gospodarczego (3,4% zamiast planowanych 5,0%) i niższej inflacji (2,1% zamiast zakładanych 3,0%). Oznaczało to niższy o 2,5 punktu procentowego wzrost nominalnej wartości PKB, co oddziaływało w kierunku zmniejszenia ogólnej kwoty dochodów o około 4 mld zł.

• Pomimo gorszej od planowanej sytuacji makroekonomicznej, plan dochodów został jednak w 2005 r. przekroczony. Przekroczenie planu należy przypisać przede wszystkim lepszemu wykonaniu dochodów nie podatkowych - w tym w szczególności wyższym wpływom z dywidend i wpłat z zysku dokonywanych przez przedsiębiorstwa, w których udziały posiada Skarb Państwa oraz wyższym dochodom jednostek budżetowych.

• Ze względu na gorszą od przewidywanej sytuację makroekonomiczną, pełne wykonanie planu dochodów podatkowych było zagrożone. Jego wykonanie należy przypisać dwóm czynnikom:

1. lepszej od zakładanej ściągalności bieżących należności podatkowych - wskaźnik ściągalności bieżących należności podatkowych przez urzędy skarbowe ukształtował się na poziomie 96,74% przy założonym na rok 2005 - 96,07% i wykonanym w 2004 r. na poziomie 94,04%,

2. lepszym od przewidywanych wynikom finansowym podmiotów gospodarczych - w tym w szczególności tych opodatkowanych 19% stawką liniową.

• O ile realizacja bieżącego przypisu przebiegała w 2005 r. sprawnie, to egzekucja należności z lat poprzednich wypadła poniżej oczekiwań. Stało się tak pomimo podjętych przez Ministerstwo Finansów działań, polegających m.in. na: wprowadzeniu - ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw - nowych form zabezpieczenia zobowiązań podatkowych przed terminami płatności, a także wdrożeniu w lipcu 2005 r. - w ramach funkcjonującego w izbach celnych programu ZEFIR - modułu „egzekucja”. Zdaniem NIK działania te nie przyniosły spodziewanych efektów.

• Egzekucja zaległości nie podatkowych traktowana jest w urzędach skarbowych jako zadanie drugoplanowe, a jej efektywność znacznie odbiega od - i tak niskiej - skuteczności egzekucji zaległości podatkowych. Wyniki kontroli wykonania budżetu państwa w 2005 r. w części 12 - Państwowa Inspekcja Pracy wykazały, że urzędy skarbowe wyegzekwowały zaledwie 2% (167,7 tys. zł) kwoty zaległości z tytułu grzywien nakładanych przez inspektorów pracy, co oznacza spadek o 2,8 pkt procentowego w stosunku do 2004 r.

• Kontrole NIK prowadzone w latach 2004-2005 wykazały, że Minister Finansów nie posiadał wiedzy o skali i przyczynach przedawnień zaległości podatkowych oraz szczegółowych informacji o wydawanych przez organy podatkowe decyzjach, liczbie odwołań, a także skali uchylanych decyzji. Najwyższa Izba Kontroli wnioskowała wówczas m.in. o wdrożenie w życie systemu gromadzenia i analizowania danych w zakresie zaległości podatkowych, który zapewniałby niedopuszczanie do przedawniania zaległości podatkowych z winy organów podatkowych. W 2005 r. przedawnieniu uległy zaległości podatkowe w kwocie 728,8 mln zł, a w wyniku uchylenia błędnych decyzji aparatu skarbowego w 2005 r. wypłacono z dochodów 184,0 mln zł odsetek, tj. o 52,1 mln zł więcej niż w roku 2004. Ministerstwo Finansów - poza ogólnymi informacjami z bazy danych WHTAX o kwotach przedawnień w poszczególnych rodzajach podatków oraz jednorazowa akcją przeprowadzoną w I kwartale 2005 r. (w związku z prowadzoną kontrolą NIK), zobowiązującą dyrektorów izb skarbowych do złożenia informacji o liczbie, wartości i przyczynach przedawnionych spraw - nadal nie posiada informacji o przyczynach przedawnień zaległości na poszczególnych etapach postępowania podatkowego, odwoławczego i egzekucyjnego oraz o skali i przyczynach uchylanych decyzji podatkowych. Sytuacja taka nie pozwala, na bieżącą analizę przyczyn przedawnień i uchylania decyzji podatkowych, a tym samym na podejmowanie przez Ministra Finansów systemowych działań zmierzających do ograniczenia tych negatywnych zjawisk. Brak szczegółowych danych o przyczynach przedawnień stanowi również przeszkodę dla właściwych służb, m.in. podległych Ministrowi Finansów, w ocenie czy powstałe uszczuplenie dochodów budżetu państwa nie były następstwem korupcji w aparacie skarbowym.

• Każda złotówka wydatkowana w 2005 r. na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w komórkach egzekucyjnych przyniosła 7,2 zł wyegzekwowanych zaległości podatkowych (w 2004 r. - 7,5 zł), z tego w urzędach skarbowych 7,3 zł, a izb celnych 5,0 zł. Odpowiednie wskaźniki wydajności liczone dla egzekucji zaległości ogółem wyniosły 10,8 zł wyegzekwowanych należności ogółem (w 2004 r. - 11,1 zł), z tego w urzędach skarbowych - 10,9 zł, a izbach celnych - 6,1 zł.

Podsumowując można stwierdzić, że ponadplanowa realizacja dochodów w 2005 r. była wynikiem kilku czynników. Wśród nich wymienić należy dobre wyniki finansowe podmiotów gospodarczych oraz poprawę skuteczności działania administracji skarbowej w zakresie bieżącej ściągalności podatkowej. Przypisanie tym dwóm czynnikom odpowiednich wag jest utrudnione ze względu na specyfikę planowania budżetowego, które przedstawiając wielkości wpływów z poszczególnych tytułów nie precyzuje poziomu aktywności aparatu skarbowego. Podawane są jedynie założenia dotyczące otoczenia makroekonomicznego oraz warunków systemowych rozumianych jako regulacje prawne. Przy zadaniowej konstrukcji budżetu zakres zadań administracji skarbowej byłby bardziej widoczny i umożliwiałby prowadzenie dokładniejszych analiz. Obecnie sytuacja wygląda w ten sposób, że po podaniu prognozy wielkości dochodów budżetowych (IV kwartał roku poprzedzającego) Minister Finansów dokonuje rozpisania zadań dla administracji skarbowej (I kwartał trwającego roku budżetowego) w postaci pożądanych wartości określonych wskaźników.

Realizację wymienionych poniżej trzech wskaźników w latach 2004-2005 przedstawia poniższa tabela numer 4:

Tab. 4 Stopień realizacji wskaźników w latach 2004 - 2005

Wskaźnik**		2004	2005
Nazwa	Wyszczególnienie	Podatki ogółem	Podatki ogółem
Realizacja zaległości podatkowych brutto z lat ubiegłych*	1. Wytyczne**	20.81	18.85
		2.Wykonanie	14.64	13.69
		Różnica	-6.17	-5.16
	Zaległości podatkowych brutto do wpływów podatkowych	1. Wytyczne**	8.00	12.19
		2. Wykonanie roczne	14.97	10.94
		Różnica	6.97	-1.25
	Realizacja przypisu bieżącego	1. Wytyczne**	95.88	96.07
		2.Wykonanie roczne	94.04	96.74
		Różnica	-1.84	0.67

*Zaległości brutto to wszelkie zaległości podatkowe - również nie wymagalne, to jest zaległości płatne w ratach i odroczone w postępowaniu egzekucyjnym, wobec których wydano decyzję o zawieszeniu poboru, oraz w postępowaniu ugodowym, układowym, upadłościowym, objęte egzekucją sądową i w stosunku do których nie podjęto żadnych czynności.

** Pożądane poziomy wskaźników (wraz ze szczegółowymi definicjami) zostały ustalone w załączniku nr 2 do decyzji nr 2/OS Ministra Finansów z dnia 21 lutego 2005 r. Wytyczne do działania izb i urzędów skarbowych w zakresie realizacji polityki finansowej państwa w 2005 roku.

W lutym 2005 r. została wydana decyzja Ministra Finansów „Wytyczne do działania izb i urzędów skarbowych w zakresie realizacji polityki finansowej państwa w 2005 r.”, zawierająca definicje i pożądane poziomy trzech podstawowych wskaźników:

• Wskaźnik realizacji przypisu bieżącego zdefiniowany jako iloraz różnicy między wpływami bieżącymi a nadpłatami w relacji do sumy tej różnicy oraz wielkości bieżących zaległości i kwoty umorzonych zobowiązań. W skali kraju wskaźnik ten miał osiągnąć wartość 96,07%, a jego ostateczna wartość w 2005 r. wyniosła 96,74%. Wskaźnik z wytycznych został przekroczony mimo ustalenia go na wyższym poziomie niż rok wcześniej.

• Wskaźnik zaległości brutto do wpływów podatkowych. W skali kraju wskaźnik ten miał osiągnąć wartość 12,19%, a jego ostateczna wartość w 2005 r. wyniosła 10,94% - w tym przypadku niższa od planowanej wartość wskaźnika oznacza korzystną sytuację mniejszego udziału zaległości w bieżących wpływach. Ponadto wskaźnik ten zmalał w stosunku do roku poprzedniego o blisko 4 punkty procentowe.

• Wskaźnik realizacji zaległości z lat ubiegłych liczony jako proporcja wpływów na te zaległości do sumy zaległości z lat ubiegłych. Wartość wytyczna dla tego wskaźnika miała wynieść w 2005 r. 18,85%, a wyniosła 13,69%, czyli gorzej niż zakładano.

3.2. Wydatki budżetu

Wydatki budżetu państwa w 2005 r. wyniosły 208.132,9 mln zł i w stosunku do ustawy budżetowej były niższe o 1,6 mld zł, tj. o 0,7%. W porównaniu do 2004 r. wydatki były wyższe o 5,3%, a realnie o 3,1%, tj. o 3,1 mld zł.

W relacji do PKB wydatki budżetu państwa w 2005 r. stanowiły 21,2%. Wskaźnik ten obniżył się o 0,2 punktu procentowego w porównaniu do ubiegłego roku.

Źródło: Opracowanie NIK na podstawie wyników kontroli NIK w Ministerstwie Finansów

W 2005 r. dokonane zostały zmiany w budżecie państwa polegające na przeniesieniu wydatków (z uwzględnieniem części 81 - Rezerwa ogólna i 83 - Rezerwy celowe) w kwocie ogółem 18.278,0 mln zł pomiędzy częściami budżetu państwa, które zgodnie z posiadanymi uprawnieniami dokonali: Rada Ministrów, Minister Finansów, a w ramach części 15 Minister

Sprawiedliwości. Zwiększeń dokonano w 134 częściach (w tym w 16 budżetach wojewodów, 47 budżetach samorządowych kolegiów odwoławczych i 11 budżetach sądów apelacyjnych).

Najwyższe kwoty zwiększeń wystąpiły w części: 85 - Budżety wojewodów o 3.343,8 mln zł, 83 - Rezerwy celowe o 2.584,1 mln zł, 73 - ZUS o 2.327,5 mln zł, 33 - Rozwój wsi o 3.457,6 mln zł. Zmniejszeń (w łącznej kwocie 18.369,9 mln zł) dokonano w 49 częściach, w tym 16 budżetach wojewodów i 12 budżetach sądów apelacyjnych. Najwyższe kwoty zmniejszeń dotyczyły części: 83 - Rezerwy celowe o 14.793,1 mln zł, 78 - Obsługa zadłużenia zagranicznego o 2.017,8 mln zł, 84 - Środki własne UE o 465 mln zł.

W 2005 r. Ministerstwo Finansów przekazało dysponentom części budżetowych środki w kwocie 205.806,8 mln zł. Z kwoty tej dysponenci zwrócili niewykorzystane środki w wysokości 2.035,3 mln zł. Na rachunek wydatków nie wygasających z upływem roku budżetowego 2005 przekazano środki w wysokości 4.361,5 mln zł. Saldo końcowe na rachunku służącym do przekazywania dysponentom części, środków budżetowych wyniosło 208.132,9 mln zł, co było równe zrealizowanym w 2005 r. wydatkom.

Według stanu na dzień 31 grudnia 2005 r. budżet państwa realizowało 2.964 jednostek budżetowych, a więc tyle samo co rok wcześniej, 78 zakładów budżetowych (w 2004 r. - 84) oraz 455 gospodarstw pomocniczych (w 2004 r. - 524).

Wykonanie wydatków budżetu państwa według grup ekonomicznych prezentują dane zawarte w poniższej tabeli numer 5:

Tab. 5 Wykonanie wydatków budżetu państwa wg grup ekonomicznych

Wyszczególnienie	Wykonanie 2004	2005				5:2	5:3	5:4
				Plan wg ustawy budżetowej	Plan po zmianach				Wykonanie	w tym: wydatki nie wygasające
				mln zł				%%
1	2	3	4	5	5a	6	7	8
Dotacje i subwencje	101577,0	96135,4	102475,0	101801,3	2692,8	100,2	105,9	99,3
Świadczenia na rzecz osób fizycznych	18337,9	21944,9	20725,9	20498,8	0,0	111,8	93,4	98,9
Wydatki bieżące jednostek budżetowych	37086,1	43620,5	40474,7	40063,5	475,1	108,0	91,8	99,0
Wydatki majątkowe	11080,4	10199,1	10337,7	10167,4	1193,6	91,8	99,7	98,4
Rozliczenia z bankami	1226,6	1117,8	1048,5	1037,8	0,0	84,6	92,8	99,0
Obsługa długu publicznego	22564,9	26465,4	24886,2	24810,7	0,0	110,0	93,7	99,7
Środki własne UE	5825,3	10220,7	9755,7	9753,4	0,0	167,4	95,4	100,0
Ogółem	197698,3	209703,7	209703,7	208132,9	4361,5	105,3	99,3	99,3

Źródło: Wyniki kontroli NIK w Ministerstwie Finansów

Na niższe od planowanego o 1.570,8 mln zł wykonanie wydatków wpłynęło przede wszystkim niewykonanie wydatków bieżących jednostek budżetowych oraz wydatków na świadczenia na rzecz osób fizycznych i obsługę długu publicznego. W porównaniu do kwot ujętych w ustawie budżetowej, wyższe było wykonanie wydatków na dotacje i subwencje.

Wykonanie wydatków w porównaniu do poprzedniego roku przedstawione zostało na poniższym wykresie:

Źródło: Opracowanie NIK na podstawie wyników kontroli NIK w Ministerstwie Finansów

W porównaniu do 2004 r. w największym stopniu o 67,4% wzrosła składka do Unii Europejskiej, ujęta w grupie wydatków środki własne Unii Europejskiej. W 2004 r. składkę zapłacono za osiem miesięcy, a w 2005 r. za dwanaście miesięcy. Znacznie wzrosły świadczenia na rzecz osób fizycznych (o 11,8 %), wydatki na obsługę długu publicznego (o 10,0%) i wydatki bieżące (o 8,0%). Dotacje i subwencje zwiększyły się tylko o 0,2%, a wydatki w pozostałych grupach uległy zmniejszeniu.

Struktura wydatków w 2005 r. przedstawiona została na poniższym wykresie:

Źródło: Opracowanie NIK na podstawie wyników kontroli NIK w Ministerstwie Finansów

W porównaniu do poprzedniego roku, nastąpiły zmiany w strukturze wydatków. Zwiększył się udział wydatków na świadczenia na rzecz osób fizycznych z 9,3% do 9,9%, wydatków bieżących jednostek budżetowych z 18,8% do 19,2%, obsługę długu publicznego z 11,4% do 11,9% i środków własnych Unii Europejskiej z 2,9% do 4,7%. Zmniejszył się udział wydatków na dotacje i subwencje z 51,4% do 48,9%, wydatków majątkowych z 5,6% do 4,9%i wydatków na rozliczenia z bankami z 0,6% do 0,5%.

Znaczne środki na wydatki ujęto w rezerwach celowych. W ustawie budżetowej na 2005 r. zaplanowano wydatki w części 83 w wysokości 12.326,8 mln zł, co stanowiło 5,9% planowanych wydatków budżetu państwa (w 2004 r. odpowiednio 6,9%). W trakcie 2005 r., po uzyskaniu opinii Sejmowej Komisji Finansów Publicznych, Minister Finansów utworzył 6 nowych rezerw celowych, poprzez przeniesienie zablokowanych wydatków z 35 części budżetowych (w tym kwoty 427,1 mln zł z części 83) w łącznej kwocie 3.011,2 mln zł. W wyniku tych zmian, planowane wydatki w tej części zostały zwiększone o 2.584,1 mln zł, tj. o 21,0%, do wysokości 14.910,9 mln zł, co stanowiło 7,2% wydatków budżetu państwa w 2005 r. Wykorzystanie rezerw celowych w 2005 r. (łącznie z nowoutworzonymi) wyniosło 14.793,1 mln zł, co stanowiło 99,2% planowanych wydatków po zmianach.

Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli, znaczna część rezerw celowych utworzonych w 2005 r., podobnie jak w 2004 r., nie spełniała wymogów określonych w art. 66 ustawy o finansach publicznych. Oprócz wydatków wymienionych we wskazanym wyżej artykule, w części 83 ujęto i następnie rozdysponowano, wydatki znane lub możliwe do przewidzenia oraz przyporządkowania do odpowiednich części budżetowych. Ponadto przeznaczenie niektórych wydatków ujętych w rezerwach celowych zostało w trakcie realizacji budżetu istotnie zmienione. Łącznie zmiany te objęty kwotę 1.038,9 mln zł. Na przykład z kwoty 400 mln zł rezerwy, utworzonej na wniosek Ministra Zdrowia na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej dla osób nie ubezpieczonych i skutków podwyższenia podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne, na inne cele niż pierwotnie zaplanowano wykorzystano 375,5 mln zł, tj. 93,9%. Jedną z przyczyn zmiany przeznaczenia i niewykorzystania rezerw było ujęcie w rezerwach wydatków na zadania nieprzygotowane do realizacji, jak np. wprowadzona na etapie prac parlamentarnych rezerwa na wydatki, dotyczące przygotowania infrastruktury technicznej dla uruchomienia „Euroterminalu” w Sławkowie w kwocie 50 mln zł, która została wykorzystana w 60,9%.

Znaczna liczba tytułów i wysokość kwot ujętych w rezerwach celowych, a także zmiany przeznaczenia rezerw wprowadzane w ciągu roku powodują, w ocenie NIK, że finanse publiczne są nieprzejrzyste. Utrudnia to także weryfikację projektu ustawy budżetowej na rok następny, gdyż planu wydatków wielu dysponentów nie można wprost porównać z przewidywanym wykonaniem w poprzednim roku.

W porównaniu do roku 2004, kwota środków z rezerw celowych przeniesionych do wydatków nie wygasających zmniejszyła się o 51,5%, tj. z 817,0 mln zł do 395,9 mln zł. Niemniej jednak w 2005 r. uruchomione zostały środki z rezerw celowych w kwocie co najmniej 30,7 mln zł, które prawie w całości przeniesione zostały do wykorzystania w 2006 r.

Powodowało to zamrożenie środków budżetowych w znacznej części na zadania nieprzygotowane do realizacji. BUDZ˙ ETU PAN´ STWA

Rezerwa ogólna, która na 2005 r. wynosiła 93 mln zł, została rozdysponowana w kwocie 88,2 mln zł. Rozdysponowanie nastąpiło na podstawie 17 uchwał Rady Ministrów, 58 zarządzeń Prezesa Rady Ministrów, 26 decyzji Ministra Finansów, co było zgodne z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2000 r. w sprawie dysponowania rezerwą ogólną budżetu państwa. Z ustaleń kontroli wynika, że nie wszystkie projekty uchwał Rady Ministrów i zarządzeń Prezesa Rady Ministrów w sprawie rozdysponowania rezerwy ogólnej były przekazywane do opiniowania Ministrowi Finansów, co odbiegało od dotychczasowych zasad dobrej praktyki w tym zakresie. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła legalność opłacania przez budżet państwa składek do rolniczych organizacji międzynarodowych. O uruchomienie środków na ten cel z rezerwy ogólnej wnioskował Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Dokonanie wydatków (w kwocie 1.198 tys. zł) nastąpiło na podstawie uchwały Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2005 r.

Dokonanie wydatku z budżetu państwa musi opierać się na przepisie prawa, który stanowiłby podstawę do jego sfinansowania. Środki budżetowe, które otrzymują organy państwa, służą finansowaniu zadań realizowanych przez te organy. Organy państwa nie mogą podejmować, a zatem także finansować zadań, które nie mieszczą się w granicach ich kompetencji, określonych przepisami prawa. Zasada ta została sformułowana w art. 7 Konstytucji RP. Z budżetu państwa mogą być finansowane składki do organizacji międzynarodowych, ale tylko wynikające z umów, których stroną jest Państwo Polskie, reprezentowane przez organy państwowe. Brak jest natomiast podstaw prawnych do finansowania składek, do uiszczenia których są zobowiązane organizacje niepaństwowe (związki zawodowe, organizacje społeczne itp.). NIK negatywnie ocenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wnioskował o te środki, jak i Radę Ministrów, która podjęła decyzję o uruchomieniu środków z rezerwy ogólnej.

Stwierdzono także niewykorzystanie środków w kwocie 1.650 tys. zł, rozdysponowanych z rezerwy ogólnej z powodu zbyt późnego ich przyznania (uchwała Rady Ministrów podjęta została 28 grudnia 2005 r.).

Budżet państwa w 2005 r. wydatkował także środki, które zostały zaliczone do wydatków roku 2004 w kwocie 4.678,8 mln zł, w tym na współfinansowanie zadań, programów i projektów realizowanych z budżetu Unii Europejskiej oraz nie podlegających zwrotowi środków pochodzących ze źródeł zagranicznych - 3.186,8 mln zł. Kontrola tych środków wykazała, że wykorzystano je w 84,1%. Dwudziestu dysponentów nie zgłosiło zapotrzebowania na przeniesione środki w kwocie 485,9 mln zł na zadania, których termin realizacji upłynął w 2005 r.

Niewykorzystane środki w kwocie 572,9 mln zł przekazane zostały w 2005 r. na dochody budżetu państwa. Przyczyn niepełnego wykorzystania środków przez poszczególnych dysponentów należy dopatrywać się w braku rzetelnego przewidywania rzeczywistych potrzeb na środki budżetowe i niedotrzymywania ustalonych w rozporządzeniu terminów ich wykorzystania. Na przykład NIK negatywnie oceniła zgłoszenie przez Ministra Finansów - dysponenta części 19 - Budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe - wykazu wydatków nie wygasających z upływem roku 2004. Umieszczono w nim zadania, których stopień zaawansowania nie pozwalał na ich wykonanie w terminie do 30 czerwca 2005 r. Ze środków w kwocie 36,9 mln zł na wykonanie 11 zadań, wykorzystano zaledwie 12,1 mln zł, tj. 32,7%.

Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2005 r. w sprawie wydatków budżetu państwa, które nie wygasają z upływem roku budżetowego, przeniesiono do wykorzystania w 2006 r. środki w kwocie ogółem 4.361,5 mln zł, tj. 2,1% wydatków budżetu państwa ogółem, w tym 3.018,4 mln zł stanowiły wydatki przeznaczone na współfinansowanie zadań, programów i projektów realizowanych ze środków pochodzących ze źródeł zagranicznych. W porównaniu do 2004 r., kwota wydatków nie wygasających uległa zmniejszeniu o 317,3 mln zł, tj. o 6,8%. Ocena celowości zgłaszania przez dysponentów wydatków do wykorzystania w 2006 r. nastąpi dopiero po kontroli wykonania budżetu państwa w 2006 r. Zastrzeżenia Izby dotyczą ujęcia w rozporządzeniu zadań, które powinny być ujęte w planie wydatków budżetowych roku 2006. Na przykład: wydatki związane z występowaniem różnic kursowych w kwocie 2,4 mln zł zgłoszone przez dysponentów części 20 - Gospodarka i 34 - Rozwój regionalny, które były ujęte w planie na rok 2005, lecz w roku tym nie wystąpiły. Zdaniem Izby wydatki te powinny być ujmowane w planie wydatków roku budżetowego, w którym możliwe jest ich wystąpienie, tj. w tym przypadku w 2006 roku.

Aktualna pozostaje ocena NIK sformułowana w roku poprzednim, iż możliwość zgłaszania wydatków do wykazu wydatków nie wygasających jest nadużywana przez dysponentów, a sposób weryfikacji wniosków przez Ministra Finansów nie eliminuje nieuzasadnionego kwalifikowania środków do wydatków nie wygasających. NIK podobnie jak w latach poprzednich zwraca uwagę na potrzebę podjęcia działań zmierzających do ograniczenia wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego.

3.3. Deficyt budżetowy i jego finansowanie

Deficyt budżetu państwa w 2005 r. wyniósł 28,4 mld zł i był mniejszy od limitu określonego w ustawie budżetowej o 6,6 mld zł. Zrealizowanie niższego deficytu było wynikiem wyższych o 5,1 mld zł dochodów budżetu państwa oraz niższych o 1,6 mld zł wydatków budżetowych. Relacja deficytu budżetu państwa do PKB uległa obniżeniu z 4,5% w 2004 r. do 2,9% w 2005 r. Dane dotyczące dochodów, wydatków i deficytu zawiera poniższa tabela numer 6:

Tab.6 Dochody, wydatki i deficyt budżetu państwa w latach 2001 - 2005

Treść	Wykonanie 2001	Wykonanie 2002	Wykonanie 2003	Wykonanie 2004	Plan 2005	Wykonanie 2005	7:6	7:5	5:4	4:3	3:2
		mln zł						%%
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12
Dochody Wydatki Deficyt	140527 172885 32358	143520 182922 39403	152111 189154 37043	156281 197698 41417	174704 209704 28361	179772 208133 28361	102,9 99,3 81,0	115,0 105,3 68,5	102,7 104,5 111,8	106,0 103,4 94,0	102,1 105,8 121,8

Źródło: Wynik kontroli NIK w Ministerstwie Finansów

W 2005 r., podobnie jak w roku poprzednim, istotne znaczenie dla wielkości deficytu miał sposób ujęcia w budżecie państwa środków przekazywanych do FUS na refundację składek przekazanych do OFE. Od 2004 r. są one wykazywane jako rozchody budżetu państwa w części 98 i w związku z tym nie powiększają deficytu. Za podstawę do takiego podejścia przyjęto art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o wykorzystaniu wpływów z prywatyzacji części mienia Skarbu Państwa na cele związane z reforma˛ systemu ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym wpływy z prywatyzacji niektórych przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz zbycia akcji lub udziałów spółek należących do Skarbu Państwa przeznacza się na finansowanie reformy systemu ubezpieczeń społecznych. Gdyby przekazane środki w kwocie 12,6 mld zł zostały w całości ujęte w budżecie, w sposób analogiczny do stosowanego do 2003 r., to deficyt budżetu państwa wyniósłby 41 mld zł, co stanowiłoby 4,2% PKB. Deficyt byłby wyższy o 1,1 mld zł (0,1% PKB), gdyby uwzględnić w jego kwocie, ujmowane w budżecie na tej samej zasadzie, odpisy od przychodów z prywatyzacji zasilające niektóre fundusze celowe.

Obraz wykonania budżetu państwa w 2005 r. został także zniekształcony przez wysokie kwoty wydatków nie wygasających z upływem roku budżetowego, które wyniosły 4,4 mld zł. Ich występowanie stanowi odstępstwo od zasady kasowej obsługi budżetu państwa.

Deficyt budżetu państwa po roku 2005 był niższy o 13,1 mld zł od prezentowanego na koniec 2004 r. Różnica ta wynikała głównie z wyższego przyrostu dochodów niż wydatków. Zrealizowane dochody były wyższe o 23,4 mln zł (tj. o 15,0%), przy wydatkach wyższych o 10,4 mld zł (tj. o 5,3%).

Tempo narastania deficytu było w 2005 r. nierównomierne. Najwyższy miesięczny przyrost deficytu miał miejsce w lutym - prawie 7,5 mld zł, tj. 26,3% deficytu rocznego, oraz w grudniu - 6,1 mld zł, tj. 21,5% (w tym kwota wydatków nie wygasających 4,4 mld zł). Tylko w tych dwóch miesiącach powstał deficyt wynoszący 47,8% rocznego wykonania.

Źródło: Opracowanie NIK na podstawie wyników kontroli NIK w Ministerstwie Finansów

Deficyt budżetu państwa stanowił 16,1% ogólnej kwoty potrzeb pożyczkowych, które wynosiły łącznie 176,7 mld zł. Faktyczne potrzeby były niższe od planowanych o 158,2 mld zł, tj. o 47%. Było to przede wszystkim wynikiem niższych od planu potrzeb związanych z finansowaniem:

• rozchodów zagranicznych - o 111,1 mld zł,

• rozchodów krajowych - o 47,3 mld zł,

• rozchodów na prefinansowanie zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej - o 0,9 mld zł,

• deficytu budżetowego - o 6,6 mld zł.

Rozchody zagraniczne, zaplanowane w wysokości 170,4 mld zł, zrealizowano w kwocie 59,3 mld zł, tj. w 34,8%. Mniejsze od planowanych były przede wszystkim rozchody związane z przekazaniem środków na zasilenie rachunku walutowego Ministerstwa Finansów - o 52,2 mld zł oraz rozchody na przedterminowa˛ spłatę zobowiązań zagranicznych - o 45,9 mld zł. Niższa realizacja prognoz z tych tytułów nie powodowała negatywnych skutków dla budżetu państwa, gdyż rozchody te maja˛ charakter fakultatywny, zależny od możliwości i opłacalności przeprowadzenia różnych operacji, związanych na przykład z przedterminową spłatą zadłużenia.

Rozchody krajowe, zaplanowane w wysokości 144,3 mld zł, zostały zrealizowane w kwocie 97,1 mld zł, tj. w 67,3%. Niepełna realizacja prognoz to efekt ujęcia, zarówno w potrzebach pożyczkowych, jak i w źródłach finansowania kwoty 45 mld zł na potrzeby o charakterze fakultatywnym, a także niższej kwoty udzielonych pożyczek w 2005 r. (rozchody na ten cel były niższe od planowanych o 1,9 mld zł).

W 2005 r. z budżetu państwa zostały udzielone pożyczki samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej na restrukturyzację zadłużenia oraz jednostkom samorządu terytorialnego w ramach postępowania naprawczego. Możliwość udzielania pożyczek, jako jeden z instrumentów restrukturyzacji zadłużenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, wprowadziła ustawa z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Z uwagi na cel powyższej regulacji, poprawę gospodarki finansowej tych jednostek, udzielane z budżetu państwa pożyczki są oprocentowane w wysokości 3%. Umowy pożyczkowe w imieniu Ministra Finansów zawierane były przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Do końca 2005 r. - jak wynika ze sprawozdań przekazanych przez BGK - Bank zawarł 550 umów pożyczek i na ich podstawie wypłacił samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej kwotę 1,2 mld zł. Ponadto jednostkom samorządu terytorialnego, prowadzącym postępowanie naprawcze, w 2005 r. udzielono pożyczek na kwotę 13,3 mln zł.

Na wykupy skarbowych papierów wartościowych (SPW) w 2005 r. została wydatkowana kwota 90,1 mld zł, tj. wyższa o 2,8 mld zł od planowanej. Wynikało to przede wszystkim z ponadplanowego wykupu obligacji restrukturyzacyjnych. Obligacje te, charakteryzujące się wysoką kapitalizacją odsetek, były kosztowne w obsłudze. W latach 1998 - 2003 Ministerstwo Finansów dokonywało kilkakrotnie przedterminowego wykupu tych obligacji w łącznej kwocie 2,3 mld zł. W 2005 r. dokonano ponadplanowego, całkowitego ich wykupu w wysokości 2,9 mld zł. Decyzja o przedterminowym wykupie została podjęta z uwagi na korzystną sytuację w zakresie płynności budżetu państwa i finansowania potrzeb pożyczkowych, a także korzyści finansowych z wykupu obligacji, której oprocentowanie, oparte na stopie redyskonta NBP, było wyższe niż rentowność SPW dostępnych na rynku pierwotnym i wtórnym w tym okresie. Przedterminowe wykupy obligacji nierynkowych były zbieżne z wnioskami NIK formułowanymi w poprzednich latach. W wyniku dokonanych w 2005 r. wykupów potrzeby pożyczkowe (koszty i rozchody) w 2006 r. będą niższe o 0,4 mld zł.

Finansowanie deficytu odbywało się poprzez finansowanie krajowe i finansowanie zagraniczne.

Finansowanie krajowe deficytu budżetowego w 2005 r. Minister Finansów pozyskiwał przychody umożliwiające bieżące finansowanie deficytu budżetu państwa, ujemnych sald przychodów z prywatyzacji oraz prefinansowania zadań realizowanych z udziałem środków Unii Europejskiej, a także na pełny i terminowy wykup zadłużenia zarówno krajowego, jak i zagranicznego. Łączne przychody wyniosły 205,0 mld zł i były niższe od zaplanowanych o 164,9 mld zł, co było konsekwencją niższych potrzeb pożyczkowych. Na przychody osiągnięte w 2005 r. złożyły się środki pozyskane na rynku krajowym w wysokości ok. 123,6 mld zł (60,3%), na rynku zagranicznym - ok. 71,3 mld zł (34,8%), z tytułu prywatyzacji - ok. 3,8 mld zł (1,9%) oraz w wyniku spłat pożyczek udzielonych na prefinansowanie - ok. 6,2 mld zł (3,0%).

Przychody na rynku krajowym zostały pozyskane głównie poprzez emisję skarbowych papierów wartościowych (SPW). Tą drogą osiągnięto wpływy w wysokości 116,8 mld zł, stanowiące 94,4% ogółu finansowania krajowego. Przewyższały one rozchody w wysokości 90,1 mld zł, poniesione na wykup papierów wartościowych. Dodatnie saldo finansowania tych operacji w wysokości 26,7 mld zł wraz ze środkami pozyskanymi z zagranicy, pozwoliły na sfinansowanie deficytu, części refundacji składek do FUS dla OFE, na którą zabrakło pokrycia z przychodów z prywatyzacji oraz sfinansowanie pożyczek udzielanych na prefinansowanie. Ze środków tych dokonano także zwrotu zaliczki z funduszy strukturalnych, wykorzystanych na finansowanie potrzeb pożyczkowych w roku poprzednim (1,5 mld zł), oraz udzielono pożyczek podmiotom krajowym (1,3 mld zł), w tym samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej i samorządom. Saldo finansowania poprzez emisję SPW było mniejsze od planowanego w ustawie budżetowej o 19,2 mld zł, w wyniku mniejszego zapotrzebowania na środki (o 8,4 mld zł m.in. w wyniku zmniejszenia deficytu) oraz zastąpienia finansowania krajowego finansowaniem zagranicznym w wysokości 8,6 mld zł.

Struktura emisji skarbowych papierów wartościowych odbiegała wprawdzie od założonej w ustawie budżetowej, wyniki kontroli potwierdziły jednak, że zmiany te były korzystne dla Skarbu Państwa. Zmniejszenie zadłużenia w bonach skarbowych o 20,8 mld zł, spowodowało wydłużenie średniego okresu zapadalności długu Skarbu Państwa, a tym samym obniżenie ryzyka refinansowania. Większy niż zakładano wykup nierynkowych obligacji restrukturyzacyjnych obniżył natomiast koszty obsługi długu.

Środki pozyskane poprzez emisję skarbowych papierów wartościowych zostały uzupełnione środkami zdeponowanymi w 2004 r. na rachunku bankowym w wysokości 6,4 mld zł. Środki te pozwoliły na sfinansowanie potrzeb w pierwszych dniach stycznia 2005 r., gdy uzyskane dochody budżetowe nie były jeszcze na tyle wysokie, by pokryć przypadające na ten okres wydatki, głównie z tytułu wynagrodzeń.

Finansowanie zagraniczne deficytu budżetowego w 2005 r. W wykonanych w 2005 r. przychodach zagranicznych w wysokości 71,3 mld zł główny udział miały:

• wpływy z emisji obligacji skarbowych na międzynarodowym rynku finansowym w wysokości 37,9 mld zł, stanowiące 53,1% przychodów zagranicznych ogółem,

• zwroty środków z rachunków walutowych w NBP i BGK, głównie z tytułu zapadłych lokat w kwocie 28,7 mld zł (40,3% przychodów zagranicznych),

• przychody z tytułu zaciągniętych przez Skarb Państwa kredytów zagranicznych w międzynarodowych instytucjach finansowych uzyskane w 2005 r. w kwocie 4,5 mld zł (6,4% przychodów zagranicznych).FICYT

Na rozchody zagraniczne w 2005 r. w wysokości 59,3 mld zł złożyły się w szczególności:

• środki przekazane na rachunki walutowe do NBP i BGK, w tym na lokaty, w wysokości 32,2 mld zł, stanowiące 54,2% rozchodów zagranicznych ogółem,

• przedterminowe spłaty zadłużenia zagranicznego w wysokości 18,9 mld zł (31,9% rozchodów zagranicznych), spłaty zobowiązań wobec Klubu Paryskiego w wysokości 15,7 mld zł,

• terminowe spłaty zadłużenia w wysokości 7,5 mld zł (12,7% rozchodów ogółem).

Na pozytywną ocenę zasługuje dokonana przez Ministra Finansów w 2005 r. przedterminowa spłata części relatywnie wysoko oprocentowanego zadłużenia z tytułu kredytów zagranicznych oraz zadłużenia wobec państw zrzeszonych w Klubie Paryskim. Spowodowało to nominalne obniżenie stanu zadłużenia o około 183 mln zł oraz oszczędności w bieżących wydatkach budżetu w 2005 r. w wysokości około 320 mln zł.

Saldo finansowania zagranicznego wyniosło 12,0 mld zł i było wyższe od zaplanowanego w ustawie budżetowej o 8,6 mld zł. Różnica ta była efektem dążenia Ministra Finansów do ograniczenia kosztów obsługi długu. Dodatkowe środki pozyskane za granicą były zamieniane na złote w BGK lub NBP i służyły finansowaniu potrzeb krajowych. Finansowanie to było tańsze niż finansowanie krajowe.

Sprzedaż walut obcych w BGK nie wiązała się z dodatkowymi kosztami dla budżetu państwa, lecz oddziaływała w kierunku umocnienia waluty krajowej. Presja aprecjacyjna w dłuższym okresie nie jest korzystna dla gospodarki, ogranicza bowiem jej konkurencyjność.

Sprzedaż walut w NBP skutkowała dodatkową emisją pieniądza, która była absorbowana przez NBP w drodze operacji otwartego rynku. Operacje te generowały koszty, które pomniejszały wynik finansowy banku centralnego i tym samym wielkość wpłaty z zysku NBP do budżetu państwa w 2006 r. Zwiększone finansowanie zagraniczne następowało głównie poprzez emisję papierów wartościowych w jenach japońskich oraz frankach szwajcarskich. Ich oprocentowanie było znacząco niższe niż oprocentowanie papierów wartościowych na rynku krajowym. Po uwzględnieniu obniżenia wpłaty z zysku NBP, finansowanie to było tańsze niż finansowanie krajowe o ponad 150 mln zł.

Osiągnięte korzyści finansowe ze zwiększonego finansowania zagranicznego nie były na tyle znaczące, by powstrzymać wzrost łącznych kosztów obsługi zadłużenia Skarbu Państwa. W 2005 r. koszty te wyniosły 24.976,2 mln zł i były o 2.302 mln zł, tj. o 10,1%, wyższe niż w 2004 r. W 2006 r. zaplanowano dalszy ich wzrost do 27.797 mln zł. Podstawową przyczyną wzrostu kosztów obsługi długu był wzrost zadłużenia Skarbu Państwa w 2005 r. i latach poprzednich.

Bibliografia

1. „Finanse i prawo finansowe” - Kosikowski C., Ruśkowski E Wyd. K i K, Warszawa 1994;

2. „Finanse lokalne - teoria i praktyka” Paweł Swianiewicz, Warszawa 2004;

3. „Finanse lokalne” Leszek Patrzałek, Wrocław 1998;

4. „Finanse Publiczne. Teoria i zastosowanie” - Wiesława Ziółkowska, WSB, Poznań 2002;

5. „Finanse Publiczne” - Stanisław Owsiak, Warszawa 2004;

6. „Finanse samorządu terytorialnego w warunkach rozszerzenia jego zadań i przechodzenia do wieloszczeblowej struktury” Zyta Gilowska, Lublin 2004;

7. „Organizacja i funkcjonowanie sektora publicznego w Polsce” Z. Gilowska, A. Mierzwa, W. Misiąg;

8. „Stan i kierunki reformy sektora publicznego w Polsce” Z. Gilowska, A. Mierzwa, W. Misiąg, Gdańsk 1997;

9. „Zarys finansów publicznych i prawa finansowego”, Praca zbiorowa pod redakcją Wandy Wójtowicz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2004 r.;

10. Ustawa o finansach publicznych z dnia 25 czerwca 2005 roku

„Finanse publiczne” J. P. Gaudemet, PWE, Warszawa 1990;

„Finanse publiczne” A. Komar, PWE, Warszawa 1994;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku, Art. 5.1;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku; Art. 5.1

„Finanse Publiczne. Teoria i zastosowanie” - Wiesława Ziółkowska, WSB, Poznań 2002;

„Finanse Publiczne. Teoria i zastosowanie” - Wiesława Ziółkowska, WSB, Poznań 2002;

Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, Dz. U 1998, nr 91, poz. 577

W 2003 roku w zbiorczym budżecie wojewodów, wnoszącym 13,6 mld zł, na opiekę społeczną przeznaczono 6,3 mld zł, na transport i łączność 1,4 mld zł, na bezpieczeństwo publiczne i ochronę przeciwpożarową 1,2 mld zł.

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

„Zarys finansów publicznych i prawa finansowego”, Praca zbiorowa pod redakcją Wandy Wójtowicz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2004 r.

„Stan i kierunki reformy sektora publicznego w Polsce” - Z. Gilowska, A. Mierzwa, W. Misiąg; Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk 1997;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

„Zarys finansów publicznych i prawa finansowego”, Praca zbiorowa pod redakcją Wandy Wójtowicz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2004 r.;

„Program wykładów z przedmiotu . Finanse publiczne, dla studentów III roku, kierunek Marketing i Zarządzanie”, w roku akademickim 2005/2006;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych;

„Finanse publiczne” - A. Komar, PWE, Warszawa 1994;

„Polskie prawo finansowe: finanse publiczne” wyd. 3, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004;

„Program wykładów z przedmiotu . Finanse publiczne, dla studentów III roku, kierunek Marketing i Zarządzanie”, w roku akademickim 2005/2006;

„Finanse publiczne” - A. Komar, PWE, Warszawa 1994;

„Program wykładów z przedmiotu . Finanse publiczne, dla studentów III roku, kierunek Marketing i Zarządzanie”, w roku akademickim 2005/2006;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

„Finanse i prawo finansowe” - Kosikowski C., Ruśkowski E Wyd. K i K, Warszawa 1994;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

„Finanse i prawo finansowe” - Kosikowski C., Ruśkowski E Wyd. K i K, Warszawa 1994;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

„Finanse i prawo finansowe” - Kosikowski C., Ruśkowski E Wyd. K i K, Warszawa 1994;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

„Organizacja i funkcjonowanie sektora publicznego w Polsce” Z. Gilowska, A. Mierzwa, W. Misiąg;

Ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli z dnia 23 grudnia 1994 roku;

Ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli z dnia 23 grudnia 1994 roku;

„Stan i kierunki reformy sektora publicznego w Polsce” Z. Gilowska, A. Mierzwa, W. Misiąg, Gdańsk 1997;

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.10.1994 roku, sgn. akt W.1/94,

Orzecznictwo w sprawach samorządowych z 1994 r., nr 4-5, poz. 157

„Stan i kierunki reformy sektora publicznego w Polsce” Z. Gilowska, A. Mierzwa, W. Misiąg, Gdańsk 1997;

„Stan i kierunki reformy sektora publicznego w Polsce” Z. Gilowska, A. Mierzwa, W. Misiąg, Gdańsk 1997;

„Finanse Publiczne” - Stanisław Owsiak, Warszawa 2000;

„Finanse publiczne” - A. Komar, PWE, Warszawa 1994;

„Finanse Publiczne. Teoria i zastosowanie” - Wiesława Ziółkowska, WSB, Poznań 2002;

„Zarys finansów publicznych i prawa finansowego”, Praca zbiorowa pod redakcją Wandy Wójtowicz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2004 r.;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

„Finanse Publiczne. Teoria i zastosowanie” - Wiesława Ziółkowska, WSB, Poznań 2002;

„Zarys finansów publicznych i prawa finansowego”, Praca zbiorowa pod redakcją Wandy Wójtowicz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2004 r.;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

„Finanse Publiczne. Teoria i zastosowanie” - Wiesława Ziółkowska, WSB, Poznań 2002;

„Zarys finansów publicznych i prawa finansowego”, Praca zbiorowa pod redakcją Wandy Wójtowicz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2004 r.;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

„Zarys finansów publicznych i prawa finansowego”, Praca zbiorowa pod redakcją Wandy Wójtowicz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2004 r.;

„Finanse Publiczne. Teoria i zastosowanie” - Wiesława Ziółkowska, WSB, Poznań 2002;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

„Polskie prawo finansowe: finanse publiczne” wyd. 3, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004;

„Finanse i prawo finansowe” - Kosikowski C., Ruśkowski E Wyd. K i K, Warszawa 1994;

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

„Finanse lokalne” Leszek Patrzałek, Wrocław 1998;

W wykazie tym określa się: nazwę i lokalizację inwestycji, nazwę inwestora, planowane efekty rzeczowe inwestycji, termin jej rozpoczęcia i zakończenia, planowaną wartość kosztorysową inwestycji, źródła finansowania inwestycji w podziale na: a) nakłady finansowane z budżetu państwa, b) nakłady finansowane ze środków własnych inwestora, kredytu lub pożyczki objętej poręczeniem lub gwarancją Skarbu Państwa, innych źródeł, nakłady do poniesienia i źródła ich finansowania w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach.

Zwiększanie w okresie realizacji inwestycji jej planowanej wartości kosztorysowej, wynikające ze zwiększenia zakresu rzeczowego inwestycji, wprowadzenie zmian w dokumentacji projektowej, wydłużanie okresu realizacji inwestycji nie stanowi podstawy do zwiększenia łącznej kwoty dotacji celowej.

W wykazie dla każdego programu określa się: nazwę programu, jednostkę organizacyjną realizującą program lub koordynującą jego wykonanie, cele programu; zadania, które mają być sfinansowane z budżetu państwa, okres realizacji programu, łączne nakłady.

Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku;

„Finanse w gospodarce rynkowej” - Majchrzycka, Guzowska, WSiP. Warszawa 1997;

„System rynkowy” M. Nasiłowski - Wydawnictwo Key - Text;

„Finanse Publiczne” - Stanisław Owsiak, Warszawa 2000;

Szczegóły w rozdziale „Realizacja założeń makroekonomicznych” spr. Budżetu państwa za rok 2005

Dz. U. nr 143, poz. 1199.

Informacja o wynikach kontroli wykonania budżetu państwa w 2005 r. w części 12 - Państwowa Inspekcja Pracy; NIK, Warszawa, maj 2006 r. (Nr ewid. 90/2006/P/05/093/KPZ).

M.in. informacja o wynikach kontroli egzekwowania przez urzędy skarbowe zaległości podatkowych w 2004 r.; NIK, Warszawa, wrzesień 2005 r. (Nr ewid. 156/2005/P05026/KBF).

Organy egzekucyjne w urzędach skarbowych prowadzą egzekucję: zaległości stanowiących dochody budżetu państwa (w tym podatki), należności wierzycieli nie podatkowych (w tym ZUS), pozostałe podatki i opłaty oraz tytuły urzędów gmin, natomiast w izby celne prowadzą egzekucję zaległości stanowiących dochody budżetu państwa.

Planowane i zrealizowane wydatki nie zawierają środków refundowanych z budżetu państwa FUS z tytułu

przekazywania składek do OFE.

W 2005 r. Sejmowa Komisja Finansów Publicznych wydała, na wniosek Ministra Finansów, 20 pozytywnych opinii w sprawie zmiany przeznaczenia kwot poszczególnych tytułów rezerw celowych na łączną kwotę 1.064,2

mln zł.

Dz. U. nr 66, poz. 790.

Dz. U. nr 245, poz. 2028.

Wcześniej stanowiły dotację dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i były zaliczane do wydatków budżetowych, powiększających deficyt

Dz. U. 78 poz. 684

Ujemne saldo przychodów z prywatyzacji wynika z ujęcia w jednej pozycji przychodów z prywatyzacji (po

pomniejszeniu o obowiązkowe odpisy na fundusze celowe) oraz przewyższających je rozchodów z tytułu

refundacji składek emerytalnych przekazywanych do FUS dla OFE.

Kwestia ta zostanie szerzej omówiona w finansowaniu zagranicznym

Obligacje restrukturyzacyjne generowały wyższe koszty niż obligacje rynkowe, gdyż były oprocentowane według stopy redyskonta weksli NBP, a 95% odsetek podlegało kapitalizacji. Ich przedterminowy spowoduje

zmniejszenie potrzeb pożyczkowych w 2006 r. (kosztów i rozchodów) szacowane na ok. 0,4 mld zł.

Ministerstwo Finansów planowało i było przygotowane na przedterminowy wykup całości (12,3 mld euro)

zadłużenia wobec Klubu Paryskiego w 2005 r. Jednakże część wierzycieli nie przyjęła warunków strony polskiej

lub tez˙ zadeklarowała podjęcie decyzji w terminie późniejszym. Przedterminowa spłata ww. zadłużenia jest

dobrowolna i wymaga zgody zarówno całego Klubu Paryskiego, jak i poszczególnych wierzycieli z osobna.

Wyjątkiem były emisje skarbowych papierów wartościowych nominowanych w dolarach amerykańskich dokonane w październiku 2005 r., których rentowność była wyższa niż rentowność krajowych papierów wartościowych (obligacje10-letnie nominowane w USD miały rentowność 5,013%, a sprzedawana w tym czasie

10-letnie obligacje złotowe średnio 4,756%). Celem tej emisji było jednak utrzymanie na rynku amerykańskim papierów wartościowych, które tworzyłyby punkt odniesienia dla przyszłych transakcji zarówno dla rządu, jak i innych podmiotów polskich.

Działanie to miało na celu przeciwdziałanie obniżeniu stóp na rynku międzybankowym, jakie mogłoby nastąpić w efekcie pojawienia się dodatkowych środków na rynku.

Dodatkowe koszty operacji otwartego rynku były częściowo kompensowane przez przychody, jakie NBP osiągał z tytułu Koszty NBP nabywające od Ministra Finansów waluty obce inwestował je w ramach zarządzania rezerwami dewizowymi i uzyskiwał przychody, które jednak były mniejsze niż koszty operacji otwartego rynku.

71

---