Powstanie i rozwój nauki administracji
Nie ma ona dzisiejszej tradycji, dyscyplinę tę dzisiaj nazywa się nauka o administracji, teoria organizacji i zarządzania, organizacji i kierownictwa. W krajach anglosaskich używa się określenia administracja publiczna.
Nauka administracji będąca ukoronowaniem szukania wiedzy o administrowaniu, rozwijała się zawsze szczególnie dynamicznie w wojskowości i kościele. Powstanie i rozwój tej nauki był związany przede wszystkim z rozwojem myśli austroniemieckiej, francuskiej i amerykańskiej. W tych dwóch pierwszych podstawy nauki o administrowaniu stworzyły nauki kameralistyki i policystyki. „Camera” oznacza skarbiec królewski, a później urząd skarbowy. Było sztuką zdobywanie pieniędzy w sytuacji, gdy państwo do XVIII w. miało charakter autorytarny. Policystyka była najważniejszą cechą ówczesnej administracji z jej restrykcyjnym i służbowym stosunkiem wobec hierarchii. Do dziś mówi się policja skarbowa, celna, drogowa, zwracają uwagę na to że posługują się głównie nakazami i zakazami.
Nauka administracji wyrosła w XIX w. z tych dwóch kierunków. W związku z określeniem granic władzy wykonawczej pośród sądowniczej i ustawodawczej. Jej twórcą jest profesor wiedeński Lorenz von Stein, który w połowie XIX w. wydał pracę pt. nauka administracji.
Następująca specjalizacja i rozwój na przełomie XIX i XX w. państwa prawnego doprowadziły do próby szukania innych podstaw przedmiotu badawczego nauki administracji. Ogromne zasługi ma w tej mierze Max Weber, twórca biurokratycznego modelu administracji. Widząc umocowanie prawne jej działania zwracał uwagę na elementy sprawnościowe, na kadry urzędnicze i na kontrolę nad nią.
Na początku XX w. uczony niemiecki Stier Somlo wyróżnił triadę nauk administracyjnych obejmującą:
naukę prawa administracyjnego
naukę administracji
politykę administracyjną
We Francji początkom nauki administracji dali uczeni nie związani z prawem. Największym z nich był inżynier górnictwa Fayol, a w USA, gdzie nauka administracji omawia się jako naukę o zarządzaniu, jej podstawy budował Taylor. Odwoływał się do problemów pracy w ogóle do elementów sprawnego zarządzania. Dzisiaj dzieli się ją tam na administrację bussinesu i administrację publiczną. Ten drugi kierunek, bliski ujęciu kontynentalnemu czerpie przede wszystkim z wzorów kierowania firmą.
Charakterystyka nauki administracji
W Polsce nie mieliśmy bogatych tradycji w zakresie administracji. W okresie zaborów pojawiły się prace polskich kameralistów i policystów. W okresie międzywojennym nie było opracowań teoretycznych dotyczących nauki administracji, a istniejące wzmianki sprowadzały się do sformułowań nauki obcej głównie niemiecko - austriackiej. Nieliczne były opracowania dotyczących poszczególnych dziedzin wchodzących w zakres zainteresowań nauki administracji. Przyczyna tego leżała w tzw. koncepcjach, które stanowiły punkt wyjścia dla kształtowania się administracji w tzw. (państwie prawnym) w liberalnym państwie kapitalistycznym. Podstawową kwestią w tym państwie staje się problem praworządnego działania administracji. To państwo nie interesuje się problematyką „rzeczywistej administracji” sił i elementów, które poza prawem kształtują działanie administracji. Okres po II wojnie światowej nie sprzyjał rozwojowi nauki administracji w tym okresie wydano traktat F. Longchampsa „założenia nauki administracji” przygotowany do druku w 1949 r. nie był rozpowszechniony z powodu cenzury. Pierwsza syntezą problematyki nauki administracji w naszej literaturze i państw socjalistycznych jest S. Starościak wydane w 1964 r. w elementach nauki administracji, a następnie w 1966 r. zarys nauki administracji. Lata 80 i 90 nie sprzyjały rozwojowi nauki administracji. Na niektórych studiach uniwersyteckich likwidowano i ograniczano studia. W 1990 r. w Warszawie powołano Krajową Szkołę administracji Publicznej. Jej krótki czas istnienia nie pozwala ocenić jej roli w zakresie kształcenia kadr i prowadzenia działalności badawczej.
Współcześnie występują tzw. podmiotowo - przedmiotowe definicje administracji publicznej. Jest to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizacyjnych i wykonawczych prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne organy, podmioty i instytucje. Interes publiczny to kategoria nieostra, wyznacza pole dopuszczalnej ingerencji. Ważna jest w relacjach jednostka i władza.
W myśli pozytywistycznej mówi się, że o interesie publicznym decyduje wola polityczna czyli przejaw rządzenia. Interes tam był różnie określony, w działaniach administracji państwa absolutnego, liberalnego i współczesnego demokratycznego państwa prawnego.
W państwie absolutnym do XVIII w. Ale także później w państwach autorytarnych i dzisiejszych w których niepodzielną władze sprawuje jedna partia np. Kuba, Korea Pn. nie ma interesu publicznego, jest on wynikiem określonej gry politycznej. Nie jest kryterium wyróżniającym działanie podmiotów administracyjnych. W zasadzie te wszystkie podmioty realizują wolę określonej hierarchii administracyjnej.
Interes publiczny ma najzupełniej nowe miejsce i znaczenie w XX w. We współczesnym modelu państwa. Jest to związane z tym, że jeśli dotychczasowe wieki były dominowane przez np. rewolucje techniczne, obecny i nadchodzący wiek są w pełnym tego słowa znaczeniu wiekiem administracji. Inaczej szuka się kryterium wyróżnienia interesu publicznego, w działaniach administracji w ujęciu amerykańskim i kontynentalnym.
W ujęciu amerykańskim pyta się, co znaczy w ogóle administracja publiczna, w jaki sposób reprezentowane są interesy, kto je definiuje, kto ma nimi administrować. W społeczeństwie amerykańskim punktem wyjścia wszelkich rozważań nie jest stosunek do państwa czyli rządu ale do pluralistycznego społeczeństwa, do indywidualitystyczej demokracji. Gdzieś do lat 30 XX w. Administratorzy spraw publicznych zajęli się usprawnianiem, szukaniem efektywnych środków działania urzędnika, chodziło o znalezienie miejsca dla zarządzania planami i programami społecznymi. Decydującym jest równość w społeczeństwie amerykańskim, szukanie możliwie różnych środków uzgadniania dróg rozwojowych wspólnego rozwiązywania konfliktów itd.
Jednocześnie jednak do dzisiaj mówiąc, że służby publiczne są apolityczne widzi się nierealność tego. Znaczącą więc ma być współpraca urzędników i polityków.
Różnice między interesem publicznym a prywatnym mieszczą się w trzech cechach:
Niejednoznaczność celów - gdy celem agend rządowych jest zabezpieczenie ogólnego dobra bussines ma jasno określone cele związane z zyskiem
Pluralistycznie podejmowane decyzje - bussines nie wymaga aby wypowiadały się różne kręgi społeczne w sprawach społecznych.
Przejrzystość - interes publiczny jest trudno weryfikowalny bardzo często zakamuflowany innymi środkami i celami.
W ujęciu kontynentalnym model kształtowania interesu publicznego jest blisko związany z programami partii politycznych w tym głównie jak w praktyce Europy zachodniej partii socjaldemokratycznych. Cechą funkcjonowania administracji w modelu kontynentalnym jest widoczna centralizacja. Prowadzenie szeregu porządków w różnych dziedzinach aktywności ludzkiej np. zawodów, działań w sferze bezpieczeństwa, zdrowia itd.
Przekształcenia we współczesnych modelach państw widać najlepiej w funkcjach współczesnej administracji. W obecnym, demokratycznym państwie prawnym podmioty administracyjne wykonują następujące funkcje:
Funkcja klasyczna o charakterze porządkowo - reglamentacyjnym, dominują w nich formy nakazów i zakazów, wydawania zezwoleń, upoważnień do pewnego działania. Oznacza to wymóg takiego ukształtowania struktur urzędów i instytucji aby były one jak najbliżej administrowanego i rozpatrywanej sprawy. Oznacza to określoną formułę decentralizacyjną, budowanie struktur rządowych, samorządowych i innych. Ma również znaczenie w sferze przekazywania zadań zleconych i powierzonych. Aparat administracyjny rządu może być zorganizowany na trzy sposoby:
skupiony wobec przedstawiciela rządu w danej jednostce terytorialno administracyjnej. Typowy w tej mierze francuski model administracji zespolonej ogranicza do minimum działalność jednostek administracji niezespolonej, czyli specjalnej. W naszej rzeczywistości mamy do czynienia z tzw. Dualizmem administracji publicznej na szczeblu układu wojewódzkiego. Funkcję wykonawczą pełnią tutaj; wojewoda jako przedstawiciel rządu i szef administracji zespolonej, rządowej oraz marszałek województwa, będący szefem zespolonej administracji samorządowej.
drugi sposób budowania administracji, to opieranie się głównie na niezespolonej, rozproszonej terytorialnie. Ten sposób jest znamienny dla Polski głównie po 1975 roku. W połowie lat 90 dzielono działające w niej urzędy i instytucje wg. wielu kryteriów.
oddanie uprawnień reglamentacyjnych samorządowi terytorialnemu bez powoływania przedstawicieli rządu w terenie i rozbudową administracji specjalnej. Jest to model angielski.
Kompetencje reglamentacyjne mają swoje źródła w klasycznych środkach państwa o charakterze policyjnym. Służą ekspozycji interesu publicznego w sferze bezpieczeństwa i porządku w różnych dziedzinach życia: konkurencji krajowej, handlu, warunków zdrowotnych itd.
Czasami ta reglamentacja wynika z przywileju. Dzieje się to w warunkach monopolu prawnego, gdy państwo udziela dostępu do rynku innym podmiotom poprzez licencję czy koncesję.
2. Funkcje o charakterze świadczącym - w odróżnieniu typowej policji i reglamentacji funkcje te mają zapewnić wykonywanie różnych usług, oczywiście może być w tej mierze prowadzona działalność przez pewne urzędy i instytucje administracyjne. Ten typ administracji jest znamienny dla państw kontynentalnych. Jest konsekwencją formuły państwa socjalnego, państwa opiekuńczego. Administracja tzw. świadcząca zarządza rozbudowaną strukturą, głównie tam, gdzie silny jest wpływ różnego rodzaju partii populistycznych, socjalistycznych lub socjaldemokratycznych
Administracja ta zatrudnia wielką liczbę urzędników. Duża ich część nie wykonuje jednak typowo urzędniczych zadań, np. nauczyciele, lekarze, pracownicy kultury. Sfera ta odbiera środki budżetowe, narażone jest to na działania polityczne, na załamania budżetu. We wszystkich współczesnych państwach demokratycznych próbuje się ekonomizować te usługi, przenieść ciężar kosztów na użytkowników. Następuje komercjalizacja i prywatyzacja, oznacza to również ograniczenie odpowiedzialność władzy publicznej za te usługi, nie tylko za ich poziom ale i dostępność. Szuka się pewnych mechanizmów np. bonu oświatowego, kredytu itd.
3. Administracja publiczna jako przedmiot badań różnych nauk
Tradycyjnie wywodzi się ona z triady nauk administracyjnych obejmujących:
naukę prawa administracyjnego
naukę administracji
politykę administracyjną
Profesor Starościak dołączył do nich historię administracji i informatykę administracyjną. Obok tych, w różnych ośrodkach akademickich w Polsce wykłada się ponadto administrację porównawczą, administrację państw zachodnich i politologię administracyjną. Korzysta się w tych wszystkich naukach z metod badawczych psychologii, socjologii, statystyki itd.
Przez politykę administracyjną rozumie się pewną wiedzę dostarczaną do podmiotów administracyjnych w płaszczyźnie tworzenia planów i programów działania, jej głównym zadaniem i celem jest ulepszenie administracji, kreowanie wizji rozwoju, szukania optymalnych środków w sferze oświatowej, zdrowotnej itd.
Polityka formułowana z zewnątrz administracji kształtuje się ostatecznie gdy przekształca się w ustawę stąd politykę administracyjną można również rozumieć jako swoistą politykę prawa.
Interesująca nas nauka administracji ma charakter kompleksowy, ujmuje działania wszystkich podmiotów administracyjnych z wielu punktów widzenia, ergonomicznych, politologicznych, prawnych itd. Jest na pewno odrębną dyscypliną, chociaż bardzo trudno scharakteryzować jej stałe, niezmienne granice. Ma odrębny przedmiot badawczy, posługuje się konkretnymi metodami. Mieści się ona na pograniczu rozważań teoretycznych i praktycznych. W obrębie jej zainteresowania są:
Rzeczywisty obraz administracji w danym czasie i miejscu
Struktury, wzajemne relacje między nimi, pola działań różnych urzędów i instytucji posługujących się interesem publicznym.
Kadry administracji - dobór, kształcenie, selekcja
Zagadnienia środków technicznych, wyposażenia biur, rozmieszczenie itd.
Administracja publiczna jest tak skomplikowanym tworem społecznym, że wymaga specyficznych technik i metod badawczych. Są nimi różne eksperymenty, porównania, techniki obserwacyjne itd. We wszystkich ocenach kwalifikacyjnych jak działa dany urząd czy organ odwoływać się trzeba do norm prawnych ale także moralnych, zwyczajowych i innych.
4. Koncepcje ujęcia administracji
Max Weber - twierdził, ze każdy typ władzy wymaga istnienia odpowiedniego aparatu administracyjnego. Władza legalna posiada system biurokratyczny w pozytywnych tego słowa znaczeniu. W tym sensie biurokracja to po prostu organizacja zarządzania władzy legalnej, która oparta jest na następujących zasadach:
istnieniu przepisów prawnych, które określają stanowiska i urzędy
precyzyjny podział kompetencyjny
dobór urzędników według kwalifikacji i specjalizacji, a nie pochodzenia, pokrewieństwa czy protekcji
hierarchiczna budowa struktur administracyjnych i odpowiedzialność urzędników za wykonywanie czynności
otrzymywanie gratyfikacji pieniężnych i innych za wykonywane czynności
czynności urzędowe stanowią stałe i podstawowe zajęcie urzędnika
obszar działań urzędnika jest sformalizowany prowadzona dokumentacja oparta jest o przepisy wewnętrzne
działania urzędnika wyznacza przepis prawny
Weber przedstawił te zasady w pracy wydanej w roku 1922. Schyłek XX wieku wniósł do nich wiele istotnych kwestii wiążących się z ekonomizacją i humanizacją głównie stąd praca urzędnika będzie poddana istotnym wymogom różnych etyk.
Zupełnie innymi drogami poszedł rozwój administracji w USA. Nauka administracji ujmowana była jako nauka o zarządzaniu, w związku z tym naukę sprowadzono do problemów naukowej organizacji pracy w różnych jednostkach administracyjnych. Nauka ta wyrosła na gruncie zarządzania prywatnym przedsiębiorstwem. Dopiero później zastosowano ją w administracji publicznej.
Główną postacią reprezentującą literaturę USA jest Fryderyk Taylor. Jego koncepcje miały duże znaczenie dla zarządzania na najniższym szczeblu organizacyjnym przedsiębiorstwa, choć zajmował się także zarządzaniem na wyższych szczeblach. Szczególną wagę przywiązywał do wzrostu wydajności pracy przez poszczególnych robotników. Obserwując ich pracę i przeprowadzając chronometraż różnych prac, po raz pierwszy dokonał podziału pracy złożonej na elementy proste, wykorzystując tu Kartezjuszowską zasadę. Na podstawie pomiarów i analizy poszczególnych elementów pracy Taylor ustalił tzw. wzorcowe sposoby wykonywania różnego rodzaju prac obejmujące metody najsprawniejszego działania przy danej operacji. Założeniem jego systemu jest też akordowy system płac, mający zapewnić materialne zainteresowanie robotnika wykonywaniem zadań przekraczających określone normy. System ten preferował pracowników pracujących najwydajniej i eliminował słabych. Specjalną wagę przywiązywał do funkcji planowania, traktując ją jako samodzielną funkcję zarządzania. Taylor wyłożył swą teorię w dwóch książkach ,,Zarządzanie warsztatem wytwórczym” i „Zasady organizacji naukowej zakładów przemysłowych”. (obie książki są przetłumaczone na język polski i wydane w 1929 i 1947r.)
Taylor swą teorię zawarł w czterech punktach, uważał że do kierownika należy:
Stworzenie naukowej podstawy zastępującej dawne, stworzone w praktyce metody pracy.
Dobór pracowników na podstawie kryteriów naukowych oraz ich szkolenie i przyuczanie do zawodu
Współpraca pomiędzy administracją a robotnikami w zakresie praktycznego stosowania naukowej organizacji pracy
Równomierny podział pracy i odpowiedzialności między kierownictwem a robotnikami
Te cztery kategorie obowiązków kierownika Taylor nazwał czterema zasadami naukowymi kierownictwa.
Mimo pewnego ożywienia nauki administracji z końcem XIX i początkiem XX w; i działających we Francji wielu prawników w tym prawa administracyjnego, nie stworzyli oni podstaw do powstania i rozwoju nauki administracji. Osobą, która zwróciła uwagę na sprawy techniczne administracji był inżynier górnictwa - Fayol. Twórczość jego przypada na okres w których w USA badania prowadził Taylor, o ile jednak Taylor formułował pewne prawa racjonalnej organizacji pracy o tyle prace Fayola mają większe znaczenie dla usprawnienia techniki administrowania. Fayol stworzył naukę, którą nazywał nauką administracji. Była to nauka społeczna, która miała rządzić się prawami podobnymi do praw przyrodniczych. Do swojej nauki administracji wprowadził pewne elementy wiedzy o człowieku z zakresu biologii i socjologii. Wynik tych badań pierwotnie ujął w formie odczytów a następnie w książce pt. „Administracja przemysłowa i ogólna” w 1916r. Od rozważań nad administracją ogólną i przemysłową Fayol przeszedł do administracji publicznej. Starał się przenieść doświadczenia poczynione w przedsiębiorstwie na teren aparatu państwowego. Fayol jest jedyną osobą która zwróciła uwagę na doniosłe znaczenie kierownictwa dla powodzenia każdej instytucji. Twierdził, że największe straty ponoszą nie w wyniku niskiej wydajności czy efektywności pracy ale w wyniku niewłaściwego kierownictwa. Według Fayola wszystkie czynności można podzielić na:
Czynności techniczne (produkcja)
Czynności handlowe (kupno, sprzedaż)
Czynności finansowe (kapitały, pożyczki)
Czynności ubezpieczeniowe (majątek, osoby)
Czynności rachunkowe (księgowość)
Czynności administracyjne
Czynności administracyjne obejmują:
Przewidywanie (planowanie)
Organizowanie
Koordynowanie
Kontrolowanie
Motywowanie
Czynności te mogą sprawować osoby, które posiadają następujące kwalifikacje:
Kwalifikacje fizyczne - siłę, zdrowie, zręczność
Kwalifikacje umysłowe - zdolność pojmowania i uczenia się, trafność sądu, giętkość umysłu
Kwalifikacje moralne - stałość charakteru, odwaga ponoszenia odpowiedzialności, inicjatywa, takt, poczucie godności
Wykształcenie ogólne - różne wiadomości nie należące do zawodowych
Kwalifikacje zawodowe
Doświadczenie
Karol Adamecki - 1866-1933 współtwórca nauki i kierownictwa, zajmował się praca zespołową - prawo doboru harmonii ludzi i zharmonizowane czynności, harmonia duchowa. Zasady:
racjonalna praca
harmonia doboru pracy
dobór ludzi do działania
Słynne wykresy Adameckiego (harmonogramy). Adamecki zajmował się działaniem, zorganizowanym dla administracji, prawo inercji przyzwyczajeń i przekory dla ludzi co funkcjonuje w okresie zmian reorganizacyjnych które należy wprowadzać ewolucyjnie
5. Metody i techniki w badaniach administracji publicznej
Przez metodę badawczą rozumie się pewien świadomy sposób postępowania dla osiągnięcia zamierzonego celu. Ze względu ma różnorodność zjawisk jakimi zajmuje się nauka administracji nie ma jednej metody czy techniki badawczej.
Jeśli przyjmiemy, że nauka administracji zajmuje się technikami charakterystycznymi dla socjologii możemy tu mieć do czynienia np. z obserwacją uczestniczącą lub nie uczestniczącą, wywiadem lub ankietą, niekiedy te socjologiczne metody czy techniki są konkretyzowane na potrzeby badań administracji i tak, konkretyzacją metody obserwacji jest metoda tzw. obserwacji migawkowej stosowana przy badaniu czasu pracy i czynności wykonywanych przez pracowników administracji. Pewnego rodzaju konkretyzacją badania jest tzw. technika konkretnych przypadków, którą stosuje się do badania zjawisk występujących masowo albo wartych przebadania z innych przyczyn (np. wielość skarg).
Powyższe techniki służą zbieraniu informacji o administracji.
Zebrane informacje to dopiero początkowy etap badań, kolejnymi fazami jest ich opracowanie, analiza i wyciągnięcie wniosków i tu można sięgnąć do następujących metod:
Metody statystyczne jeśli badane zjawiska można ująć cyfrowo
Metody porównawcze możemy porównywać; w czasie, gmina do gminy, państwo do państwa itp.
Metoda historyczna, zjawiska występujące w czasie obecnym do zjawiska w przeszłości
Elementem badań nad administracją publiczną jest jej ocena. Dla dokonania oceny można odwoływać się do norm prawnych, w szczególności do prawa administracyjnego czy administracja prawidłowo orzeka w danych sprawach. Ostatnim elementem jest formułowanie twierdzenia, mogą one mieć różny charakter, stosownie do tego co jest przedmiotem i celem badań, jak jest sformułowany temat i jego zakres.
Czynniki kształtujące administrację publiczną
Szereg czynników różnorodne, intensywne i mniej intensywne, zmieniające się w czasie i stałe. Ustrój państwa, teren działania, środowisko ludzkie, poziom kultury społeczeństwa, uwarunkowanie historyczne pewnych rozwiązań, panujące poglądy na świat, wymogi racjonalnej organizacji pracy i postępu technicznego, czynnik normatywny itp.
Modele administracji - formy państwa -reżimy polityczne
Państwo totalitarne
administracja oparta jest o policje i wojsko
nastawiona jest na realizację idei doktryn ideologicznych i rasowych
przygotowuje się do objęcia władzy nad państwami podległymi
likwidacja samorządów
idea wodzostwa (rozkaz wodza najwyższym prawem)
Państwo komunistyczne odmiana państwa totalitarnego
administracja realizuje doktryny Lenina, Marksa, Engelsa
jest ona ograniczona poprzez działania partii
uchwały zjazdów stają się doktrynami administracji, działają wprost lub są przenoszone do administracji
stanowiska kluczowe - funkcjonuje nomenklatura
Liberalne państwo prawne
Wpływ doktryn liberalizmu. Państwo pełniące funkcję nocnego stróża -zapewnienie obrony, bezpieczeństwa i porządku publicznego, zabezpieczenie działalności wolnokonkurencyjnej gospodarki kapitalistycznej. Liberalizm domaga się zagwarantowania naturalnych praw jednostki wobec państwa ustawą. Z idei liberalizmu wniosek o ograniczeniu wpływu administracji na obywateli w stopniu maksymalnym. Najważniejsza zasada - ochrona porządku prawnego przed naruszeniami ze strony administracji. Szczególne znaczeniu ma doktryna trójpodziału władz. W tym systemie administracja publiczna zostaje podporządkowana parlamentowi, on ustala granice działania administracji. Państwo najpierw przybiera postać monarchii konstytucyjnej, a później republiki. Administracja pozostaje taka sama, tylko podporządkowana innej władzy. Monarchia - ministrowie - prezydentowi (niektóre państwa rządowi podporządkowanemu władzy ustawodawczej) Zdobyczą państwa liberalnego jest samorząd terytorialny oraz samorządy specjalne. Tworzy to dualizm władz terenowych: administrację rządową i samorządową. Administrację podporządkowuje się prawu powszechnemu, stanowionemu przez parlament.
Państwo absolutne
Zwane państwem policyjnym. Pod koniec formacji feudalnej tworzy zalążek nowoczesnej administracji i nowego aparatu. Związane z tworzeniem się władzy absolutnej, wzrostem władzy panującego i upadkiem znaczenia stanów. Państwo to wytworzyło się poprzez zmiany w sposobie wytwarzania dóbr materialnych - powstawanie manufaktur, przejście od gospodarki naturalnej do gospodarki pieniężnej, rozwój handlu. Władza opiera się na wojsku, skarbie i nowym zawodowym aparacie urzędniczym. Aparat hierarchiczny oparty i zawodowych urzędników i zależny od panującego. Organizacja aparatu: zasady bezwzględnego posłuszeństwa, działa w imieniu panującego i jemu podlega. Następuje rozdział władz sądowych i administracyjnych, podział prawa na publiczne - kieruje się nim administracja i prywatne. Wytwarza się przekonanie, że prawo ustalone przez władcę jest najwyższym źródłem prawa. Podwładnemu przysługuje tzw. rekurs hierarchiczny - możliwość złożenia skargi na niższy organ do organu wyższego, jednak nie ma on obowiązku rozpatrzenia jej. Nie może się on odwołać do sądu. Władca ma prawo wkraczania w życie podwładnych w ramach teorii iuris politiae - prawa wkraczania, aby odwrócić im szkody i zapewnić bezpieczeństwo, co zapewnia mu nieograniczoną władzę.
8. Prawo - etyka - rozwój cywilizacyjny - postęp techniczny - administracja publiczna
Nauka administracji wyróżnia różne kategorie obejmujące przesłanki sprawnego administrowania, buduje wiedzę dotyczącą struktur administracyjnych, kształtu zadań i kompetencji co w pierwszym rzędzie jest przynależne władzy ustawodawczej. Kwestie te opisuje prawo administracyjne. Nauka administracji określając budowę i struktury administracyjne pozostaje pod ogromnym wpływem nauki o organizacji i zarządzaniu, prakseologii i nauk technicznych. We współczesnym państwie są one wynikiem czynników prawno politycznych oddziaływania wszelkich poza prawnymi norm społecznych. Ponadto kształtują je globalizacja oraz postęp technologiczny i techniczny. Te pierwsze wynikają z modelu państwa, z systemów rządów itd. Spośród spraw publicznych za które władza administracyjna ponosi odpowiedzialność polityczną czyli ogólną wymienia się bezpieczeństwo i porządek publiczny oraz rozwój gospodarczy danego regionu. Pozostaje to w obecnej Polsce głównie w gestii wojewody i samorządu terytorialnego. W odniesieniu do czynników konstytuujących administrację wokół norm społecznych zwraca się uwagę głównie na procesy decentralizacyjne, na kulturę pracy, na budowanie przyjaznego obrazu władzy. Szczególne znaczenie dla budowy struktur mają czynniki techniczne. Stąd ogromnym znaczeniem jest kształtowanie celu głównego, pobocznych i pośrednich danego urzędu czy zakładu publicznego w sferze administracji, która budowana jest jak rządowa czyli według opcji hierarchicznej. Umożliwia to:
wydzielanie funkcji politycznych i administracyjnych
budowanie zakresów działań urzędnika do najniższego stanowiska od władzy zwierzchniej
Podobnie rzecz się będzie miała w strukturach zdecentralizowanych jak samorząd ale tam duży wpływ na strukturę np. kształt jednostek organizacyjnych będą mieć obok prawa posunięcia przedstawicielskich organów kolegialnych. W sferze administracyjnej dominujące są więzi organizacyjne, specjalizacyjne i informacyjne. Niezbędna i dzisiaj formalizacja zadań odbywa się za pośrednictwem statutów, regulaminów, schematów organizacyjnych, instrukcji, wytycznych, taryfikatorów płac itd. Typowe akty tak zwanego kierownictwa wewnętrznego określają zakresy czynności wszystkich stanowisk urzędniczych. Umożliwiają dokonanie przesunięć prawa w obręb innych normatywów np. dobrych obyczajów czy zasad współżycia społecznego. Czynniki techniczne obejmują ujęcie teoretyczne dotyczące wyposażania informatyzacji i komputeryzacji administracji. Informatyka prawnicza ułatwia poruszanie się w ogromnej ilości przepisów, standaryzuje zachowania nie tylko administrowanego ale także, a czasami przede wszystkim urzędnika. Sama technika wpływa na wydawanie decyzji czyli indywidualnych aktów administracyjnych. Dotyczy to głównie tych sfer reglamentacyjnych czy policyjnych, w których wydawane są akty indywidualne masowe np. ubezpieczeniowe czy finansowe. Komputer już dzisiaj może zastąpić człowieka i w gotowy druk wprowadzić pewne normy techniczne, taryfy czy kwalifikatory. Te przemiany w funkcjonowaniu administracji prowadzą do specjalizacji kwalifikacji doboru kadr ale przy tym rodzić się będą zupełnie nowe problemy.
9. Struktury administracji publicznej
W zależności od szczebli w aparacie administracyjnym mówi się o strukturach.
Płaskie (poziomy) - to rozbudowany aparat, pozwala na lepszy podział zadań między ludźmi, lepsze manewrowanie ludźmi, organizowanie zastępstw, wykorzystywanie specjalistów. Możemy tu w większym zakresie wykorzystywać zdobycze techniki. Praca może być tu bardziej wydajna, utrzymanie aparatu tańsze.
Smukłe (pionowy) - wadą jest to, że przepływ informacji między szczeblami terenowymi, a centralnymi jest utrudniony. Nim informacja ze szczebla centralnego dotrze do terenu przez rozmaite szczeble drabiny organizacyjnej ulega zniekształceniu na skutek zatrzymania na różnych szczeblach, czas przepływu informacji wydłuża się, zwiększają się koszty tego przepływu
Typy organów administracji publicznej - ich funkcje i znaczenie w procesie administrowania
W ramach administracji państwowej administrację podległą rządowi - administrację rządową. Administracja rządowa dzieli się na centralną i terenową.. Niektóre segmenty administracji państwowej podlegają nie rządowi lecz innym naczelnym władzom państwa, a zatem nie należą do administracji rządowej. Do tej kategorii należą np. kancelarie: Sejmu, Senatu i Prezydenta czy też NIK. W centralnej administracji rządowej wyróżnia się zasadniczo dwa poziomy organizacyjne wyraźnie zróżnicowane co do spełnianej funkcji. Po pierwsze jest to administracja bezpośrednio obsługująca sam rząd i jego członków, a bardziej precyzyjnie mówiąc - funkcję rządzenia krajem. Od profesjonalizmu i sprawności tego segmentu administracji centralnej, zwanej niekiedy „administracją na rzecz rządzenia” zależy w dużym stopniu faktyczna rola rządu jako ciała prowadzącego politykę wewnętrzną i zagraniczną państwa i ponoszącego za to odpowiedzialność oraz kierującego całością administracji rządowej. W skład rządu obok premiera czyli Prezesa Rady Ministrów (którego pracę obsługuje Kancelaria Prezesa RM) ministrowie kierujący określonymi działami administracji rządowej (aparatem takiego ministra jest ministerstwo), a także ministrowie wykonujący zdania wyznaczone im przez Prezesa RM (ministrowie „bez teki”, „zadaniowi”). Nadto w skład rządu wchodzą przewodniczący określonych w ustawach komitetów. Po drugie jest to poziom wykonywania zadań publicznych i kompetencji administracyjnych, określonych ustawami. Jest to więc centralna administracja wykonawcza zbudowana wedle dziedzin wyznaczonych ustawami administracyjnymi, nastawiona na realizację tych ustaw i egzekucję obowiązującego porządku prawnego. W części funkcje te należą do ministrów i ministerstw, gdzie mieszają się z zadaniami z zakresu obsługi procesów rządzenia, w części już wykonują je wydzielone urzędy centralne. Rządowa administracja terenowa zbudowana jest w głównej części na zasadzie zespolenia organizacyjnego - zasadnicza rola przypada tu wojewodom wykonującym w województwach władzę administracyjną o odpowiedzialności ogólnej (podlegają oni Prezesowi RM za pośrednictwem właściwego ministra), a w województwie sprawują zwierzchnictwo nad całą zespoloną administracją rządową. Ponadto, poza administracją zespoloną w skład rządowej administracji terenowej wchodzą władze niezespolone - są to wyodrębnione organizacyjnie (nie zespolone z urzędem wojewódzkim) terenowe administracje specjalne, podległe bezpośrednio ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, takie jak urzędy celne, administracja skarbowa, urzędy górnicze, administracja leśna, straż graniczna i inne. Zespolenie organizacyjne administracji rządowej w województwie jest dwustopniowe w pełnej postaci znajduje ono wyraz w instytucji urzędu wojewódzkiego. Poza nim w ramach zespolonej administracji rządowej w województwie występują również inne jednostki organizacyjne: służby, inspekcje i straże podległe zwierzchnictwu wojewody. W ramach organizacyjnych urzędu wojewódzkiego funkcjonuje zarówno administracja o kompetencji ogólnej (wojewoda), jak i organy o kompetencji szczególnej (kurator oświaty). Administracja rządowa zbudowana jest wieloszczeblowo i działa na zasadzie hierarchicznego podporządkowania oraz dekoncentracji zadań i kompetencji. Dekoncentracja administracyjna może być terytorialna lub resortowa, osobowa lub rzeczowa, wewnętrzna lub zewnętrzna, prawna lub faktyczna.
Do form zdecentralizowanej administracji publicznej zaliczamy korporacje (zrzeszenie, wspólnota), które mogą mieć charakter terytorialny - wówczas mamy do czynienia z samorządem terytorialnym, albo nieterytorialny - i wtedy chodzi o samorząd gospodarczy, zawodowy, rolniczy czy inny. Korporacje te wykonują zadania publiczne samodzielnie - w imieniu własnym i na własna odpowiedzialność.
Resortowość - branżowość - terytorialność w kształtowaniu administracji publicznej
Decentralizacja - koncentracja - dekoncentracja
Przez decentralizację rozumie się sposób organizacji aparatu administracyjnego, w którym organy niższego stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia. Centralizacja jest przeciwieństwem decentralizacji.
W ramach administracji scentralizowanej mogą zachodzić zjawiska skupiania i rozpraszania kompetencji. Zjawisko skupiania kompetencji w rękach nielicznej grupy organów nazywamy koncentracją. Natomiast rozproszenie kompetencji na większą liczbę organów określa się mianem dekoncentracji.
Administracja rządowa ogólna i specjalna (struktury - współdziałanie - układy relacyjne z samorządem terytorialnym
Podział terytorialny jako kategoria racjonalnej organizacji administracji publicznej
Rozbudowany system podmiotów administracyjnych w terenie powinien zapewnić realizację niezbędnych spraw ludzkich. Dopływ informacji i przekazanie ich na szczebel centralny te więzi instytucjonalne decydują o programowaniu pewnej polityki społecznej. Odnosi się ona tak do szczebla ministerstwa jak sołectwa czy gminy. Zarządzanie w terenie programami społecznymi nie oznacza tylko problemów tworzenia agend i kwestii dekoncentracyjnych co opisuje nauka prawa administracyjnego. We współczesnym demokratycznym państwie należy brać pod uwagę aspekty kulturowe i polityczne. One decydują o kształcie i zasięgu decentralizacji, o udostępnieniu rynku usług publicznych samym administrowanym. Ten nurt we współczesnej myśli związany jest z jednoczącą się Europą, tworzeniem ponadnarodowego rynku, koncentracją kapitału. Koncepcja autonomii regionalnej w państwie unitarnym jak Polska, Włochy czy Hiszpania była szczególnie bliska liberałom. Wyrazem tej koncepcji jest między innymi trójszczeblowy układ samorządu terytorialnego w Polsce. Problematyka Europy jako ziem autonomii poszczególnych regionów np. Bawarii, Saksonii, Dolnego Śląska czy Mazowsza wywołuje istotną potrzebę kształtu jednostek samorządu terytorialnego. Kształt prawny z przekazywaniem, zadań ze szczebla centralnego w dół jest w miarę jasny. Precyzyjnie określają go przepisy prawa administracyjnego czy samorządowego. Nauka administracji zwraca natomiast uwagę na kwestie zależności politycznej, na problematykę koncentracji kapitału w skali masowej. Działalność gospodarcza prowadzona przez duże koncerny uniemożliwia uzyskiwanie podatków przez daną gminę, prowadzenie przez nią racjonalnej polityki np. inwestycji. Pogłębia to kryzys finansowy samorządu. Umożliwia rozwój pewnych gmin nadgranicznych, tworzenie nierówności. Ważnym zagadnieniem w określaniu struktur, działań i przekształceń administracji terenowej jest wiązanie tych zmian z postępem technicznym. Sprzyja on bardziej centralizacji może przyczyniać się do spadku zainteresowania organów i samorządu własnymi sprawami np. formuła zadań zleconych i powierzonych, realizacja pewnych centralnych programów może powiększać samą sferę biurokratyczną.
Istota kierownictwa w administracji publicznej - hierarchiczne podporządkowanie
Kierownictwo w administracji może być dwojako interpretowane:
Kierownictwo - jako jednostki wyższego stopnia działalnością podległych jednostek organizacyjnych
Kierownictwo to kierowanie pewnym zespołem ludzi w danej jednostce organizacyjnej to tzw. kierownictwo wewnętrzne
Przy rozbudowanym aparacie danej jednostki organizacyjnej mamy do czynienia z całą drabina stanowisk kierowniczych
naczelne - znajdujące się na szczycie piramidy organizacyjnej
pośrednie szczeble
najniższe szczeble - stanowiska wykonawcze
Zadania kierownika: planowanie, organizowanie i pobudzanie do działalności, kontrola, koordynacja.
Hierarchiczne podporządkowanie - oznacza taką zależność organu niższego od organu wyższego, w której organ wyższy ma prawo kierowania pracą organu niższego za pomocą poleceń oraz decyduje o obsadzie personalnej organu niższego. Tak więc hierarchiczne podporządkowanie oznacza brak samodzielności organów niższego stopnia i cechuje centralistyczne systemy organizacji administracji. Natomiast decentralizacja zakłada samodzielność organów niższego stopnia. Organ wyższego stopnia nie decyduje o obsadzie personalnej organu niższego, a zatem organ niższy jest obsadzany bądź w drodze wyborów, bądź przez inny zdecentralizowany organ działający na szczeblu lokalnym.
Formalizacja prawa struktur i działań administracji publicznej
Aby tworzone modele instytucji miały bardziej trwały charakter ulegają formalizacji np. instytucje państwowe i instytucje administracji publicznej
Statut danej jednostki organizacyjnej - sformalizowanie następuje w drodze aktu niższego rzędu. Statut winien rejestrować cel podstawowy, wszystkie istotne komórki organizacyjne, zasady więzi pomiędzy nimi
schemat organizacyjny - powstaje wraz z statutem. Graficznie ujmuje istniejące komórki, ich zadania i zależności między nimi
regulaminy - zawierają normy postępowania obowiązujące w danej jednostce organizacyjnej
instrukcje służbowe - regulują działanie w obrębie poszczególnej instytucji. Mają charakter wyjaśniający obowiązujące przepisy, stanowią rodzaj instruktażu, zawierają polecenia, ustalają pewne zadania
taryfikatory płac - zwierają wskazówki dotyczące wysokości wynagrodzenia, zaszeregowanie do określonych stanowisk
Formalizowanie indywidualnych stanowisk pracy oznacza, ze w instytucjach administracji publicznej w drodze przepisów prawa, aktów prawnych ustala się zakres zadań związanych z danym stanowiskiem. Znaczenie:
wprowadza ład i porządek
wyklucza albo ogranicza funkcje koordynowania pracy poszczególnych stanowisk
umiejscawia odpowiedzialność za określone zadania
sankcje za naruszenie obowiązków związanych z danym stanowiskiem lub za niewykonywanie zadań
Status urzędnika rządowego i samorządowego
Status urzędnika państwowego i samorządowego
działać zgodnie z przepisami prawa
mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela
prowadzić postępowanie tak aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa
udzielać stronom wyjaśnień i wskazówek
wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się organ administracyjny
kierować się zasadami sprawiedliwości społecznej i interesem państwa
reagować na uwagi i skargi obywateli
zachować uprzejmość i życzliwość w kontaktach z obywatelami
rzetelnie, bezstronnie i terminowo wykonywać obowiązki
przestrzeganie zasad etyki
Kształcenie i dokształcanie kadr administracyjnych
Jednym z elementów doskonalenia administracji jest podnoszenie kwalifikacji kadr. Chodzi zarówno o kształcenie kadr dla potrzeb administracji jak i doskonalenie pracowników już zatrudnionych. Dokształcenie to podnoszenie kwalifikacji osób już zatrudnionych w administracji. Problematyką tą winny zająć się przede wszystkim ośrodki resortowe administracji, ośrodki samorządu terytorialnego itp.
Problematyka doboru kadr urzędniczych
Zazwyczaj w każdym dziale administracji stawia się przed kandydatami do służby publicznej pewne wymagania formalne. Otóż wszystkie osoby, które ubiegają się o stanowisko urzędnika służby cywilnej powinny spełniać następujące warunki:
muszą być obywatelami polskimi
korzystać z pełni praw publicznych
nie być karanym za przestępstwo popełniony z winy umyślnej
ich stan zdrowia winien pozwalać na zatrudnienie w służbie cywilnej
mogą podjąć zatrudnienie w niej w pełnym wymiarze czasu pracy
Nadto żąda się od kandydata nieskazitelnego charakteru oraz posiadania kwalifikacji i predyspozycji wymaganych do nominacji.
Szczególne wymagania stawia się kadrze kierowniczej. Należy tu odróżnić stanowiska związane z polityka państwa (ministrowie, wojewodowie) lub polityka lokalną (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast)
Problematyka doboru kadr
Wymagania formalne - zależne od tego o jaki dział administracji chodzi i o jakie stanowisko
określony wiek
zdolność do czynności prawnych
posiadanie praw publicznych
posiadanie obywatelstwa polskiego
posiadanie nieskazitelnego charakteru
odpowiednie kwalifikacje
Stanowisko urzędnika służby cywilnej
posiadanie obywatelstwa polskiego
niekaralność
odpowiedni stan zdrowia
posiadanie nieskazitelnego charakteru
odpowiednie kwalifikacje
predyspozycje wymagane do nominacji
kadra kierownicza - polityka lokalna np. wójt
kwalifikacje polityczne - polityka fachowca
akceptacja sił politycznych znajdujących się w danym okresie u władzy
Kandydat na stanowisku kierowniczym musi mieć także szczególne cechy charakteru i umiejętności, kwalifikacje zawodowe.
Oprócz wymogów formalnych ważny jest staż, praktyka lun aplikacja. Maja one na celu nie tylko przystosowanie kandydata do pracy, ale także ocenę jego przydatności. Jeżeli ocena okaże się ujemna wówczas nie powinno przyjmować się danego kandydata.
Reorganizacja i usprawnienia w administracji publicznej
Reorganizacja dotycząca struktur danej jednostki administracyjnej, części struktury, pewnego zespołu np. komórki. W toku pewnego czasu zauważalne jest łączenie się ogniw np. w jednym resorcie, z pośród istniejących wydzielają się inne jednostki organizacyjne np. zespół zamówień publicznych w urzędzie RM który przygotował ustawę o zamówieniach publicznych stał się personalną obsadą centralną urzędu zamówień publicznych, który powstał w 1994 r. Bardzo często, a szczególnie dotyczy to administracji rządowej tworzą się nowe struktury jako odpowiedź na zapotrzebowanie społeczne. Istotnym zagrożeniem w tej mierze jest biurokratyzacja tych nowych form legalizująca działania pozorne np. znamienne dla lat 90 tych w Polsce było mnożenie różnych ciał doradców politycznych na najwyższych szczeblach administracji. Często zmiany reorganizacyjne mają tak istotny charakter, że można mówić o przekształceniach systemowych. Taki charakter miało wprowadzenie w 1980 r. sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych. W wyniku tego powstał NSA. Obecnie Polska stoi przed następnymi w tej mierze zmianami gdy powstanie będzie funkcjonować dwuinstancyjna procedura administracyjna. Wprowadzenie gospodarki rynkowej przyniosło niezbędną konieczność wdrożenia różnych metod ochrony konsumentów. Odnosiło się to nie tylko do zmian w przepisach prawnych np. w prawie cywilnym ale także w prawie publicznym administracyjnym i procesowym. W wyniku tego w 1990 r. powstał Urząd Antymonopolowy oraz Sąd Antymonopolowy nazywający się obecnie Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W 1991 r. przywrócono instytucje publicznego obrotu papierami wartościowymi. Następnym krokiem więc musiało być utworzenie Komisji Papierów Wartościowych Szczególnym rodzajem reformowania określonych struktur administracyjnych jest ich ujęcie przestrzenne. Punktem wyjścia jest oczywiście podział terytorialny zasadniczy, pomocniczy i specjalny. O rozmieszczeniu instytucji różnych jednostek organizacyjnych musi decydować we współczesnym administrowaniu:
zaspokajanie potrzeb jednostkowych
odpowiednie myślenie strategiczne czyli po prostu widzenie horyzontu czasowego zmian
Reorganizacja w skali mikro i makrospołecznej, nauka administracji omawia zarówno organizacje pracy na indywidualnych stanowiskach np. czasu pracy, zmienności godzin urzędowania, sposobu przyjęć interesantów. Obok tego jednak ujmuje globalnie potraktowane dziedziny życia społecznego i gospodarczego. Reformy ujęte powyżej mają wieloraki charakter:
ich fundamentem są zmiany na poziomie normatywnym czyli w sferze obowiązującego prawa. Wyjściowymi dla nich są oceny pracy różnych komórek, a efektem finalnym np. powoływanie różnych komórek reprezentacyjnych
zmiany na poziomie normatywnym które dotyczą wprowadzanego prawa np. 1995 r. w procedurze administracyjnej wprowadzono instytucje bezpośredniego przekazywania skargi do NSA
zmiany w administracji które są odpowiedzią na technizację w ogóle co bardzo często skutkuje zwolnieniami. Zmiany w tej mierze dotykać np. będą przesyłania dzienników promulgacyjnych w nośnikach elektronicznych
zmiany w administrowaniu będące często konsekwencją zmian w zarządzaniu personelem
Obecnie Polska znajduje się w sytuacji, w której wszelkiego rodzaju zmiany w sposobach administrowania określone są jak już wspomniano w aspektach resortowych i branżowych. Brak czytelnego rozdziału między funkcjami politycznymi, prawnymi i czysto wykonawczymi zaciera często wprowadzane reformy. Prowadzi do dysfuncjonalności funkcjonowania różnych struktur. Bardzo jaskrawym przykładem tego jest nakładanie się zdań w administracji rządowej i samorządowej, koncentracja władzy administracji itd. Administracja porusza się w zakresie interesów publicznych.
Reformy w administracji publicznej - ocena aktualnych zmian
Reform w administracji publicznej można dokonywać rozmaicie:
ewolucyjnie
radykalnie - rewolucyjnie - siły takie działają jednostronnie nie uwzględniając pewnych wartości\, realizując określone cele niszcząc pewne wartości. Brakuje im też właściwego dystansu dla oceny wprowadzonym zmian. Zaleta ich jest to, iż od razu tworzą nowa drogę postępowania
Rodzaje reform
terytorialne
funkcjonalne - to ocena i nowy podział kompetencji po przeprowadzeniu reformy terytorialnej. Chodzi tu o podporządkowanie kompetencji organów administracji publicznej danym szczeblom administracji według racjonalnych kryteriów lub idei przewodnich.
Problem reform, usprawnień nie jest problemem jednorazowym lecz występuje stale. Wynika to z faktu stawiania administracji coraz to nowych zadań, postulatów co do sposobu jej funkcjonowania.
Stała potrzeba dokonywania usprawnień rodzi niekiedy potrzebę tworzenia służb organizatorskich. Tworzy się je w dużych jednostkach organizacyjnych np. komisje, ciała kolegialne ds. usprawnień. Zadaniem tej służby jest informowanie na bieżąco o możliwościach stosowania nowych technik, mechanizacji, gromadzenie odpowiedniej literatury, wysuwanie propozycji w sprawie zmian i ulepszeń.
Do przeprowadzenia poważnych reform w państwie powołuje się specjalne komisje rządowe i inne. Reformy należy uprzednio przygotować i stopniowo wprowadzać w życie. Przygotowanie polegać ma na przygotowaniu zaplecza materialnego i samego społeczeństwa polegająca na prowadzeniu akcji wyjaśniającej aby reforma nie była zaskoczeniem dla obywateli.
Pojęcie nauki administracji
Nauka administracji jest to nauka społeczna opierająca się na metodach empirycznych, której przedmiotem jest wiedza o istniejącej w danym ustroju administracji publicznej. Jest to wiedza z pogranicza nauk teoretycznych i praktycznych i jest to wiedza kompleksowa.
Nauka administracji jest jedną z nauk społecznych co znaczy, że jej przedmiotem są określone przejawy kultury ludzkiej. Jest to nauka stosująca metodę empiryczną, co oznacza że twierdzenia wypowiadane na jej gruncie są tylko wówczas prawdziwe gdy znajdą potwierdzenie na określonym wycinku rzeczywistości, tę rzeczywistość stanowi administracja publiczna określona w ramach czasowych czyli uwarunkowana określonym ustrojem społeczno - politycznym i ekonomicznym.
1. Geneza nauki administracji
Nauka administracji jest dyscypliną młodą dlatego przedstawienie problematyki badawczej napotyka na trudności, brak jest skrystalizowanych na jej określenie, przedmiot i metody badawcze. Różni autorzy różnie określają nazwę, obok nazwy nauka administracji pojawiają się ,,nauka o administracji” , ,,nauka o administrowaniu”. Niektórzy przyjmują nazwę ,,teoria organizacji i kierownictwa administracji państwowej”, ,,zasady organizacji pracy w administracji”, ,,teoria organizacji i zarządzania” lub ,,organizacja zespołów ludzkich”.
Pojęcie nauki administracji jako odrębnej dyscypliny było uwarunkowane splotem różnych przyczyn. Można przypuszczać, że wiedza którą się dziś określa jako nauka administracji rozwinęła się bardzo wcześnie, albowiem wiadomości dotyczące administrowania państwem potrzebne były w różnych epokach. Poza przypowieściami polityków i filozofów np. Konfucjusza dotyczących sprawowania władzy przez urzędników, wskazaniami Makiawellego w książce pt. ,,Książe” na temat technik rządzenia nie powstała wcześniej wiedza dotycząca administrowania państwem w tym administracji publicznej.
Powstanie i rozwój nauki administracji z jednej strony można zawdzięczać tzw. Kameralistom i policystom, z drugiej strony inspiracjom płynącym z rozwijającej się teorii organizacji. Pierwszy kierunek badań rozwinął się głównie w Europie zachodniej na gruncie Austro - Niemieckim, drugi kierunek przede wszystkim w USA. Badania będące kompromisem pomiędzy pierwszym i drugim kierunkiem reprezentuje literatura francuska.
1