Idee przewodnie Konstytucji kwietniowej

ROZDZIAŁ VI
Idee przewodnie konstytucji kwietniowej.

1. Państwo jako wspólne dobro wszystkich obywateli. Zasada solidaryzmu.

Główną koncepcją w rozważaniach piłsudczyków nad ustrojem państwa była koncepcja „Nowego Państwa”. To „Nowe Państwo” ujmowali oni jako kolejny etap organizacji społeczeństwa. Twierdzili, iż załamuje się koncepcja państwa „nocnego stróża”, którego główne zadania mają się sprowadzać do zapewnienia bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego, do „nie przeszkadzania” swoim obywatelom w korzystaniu z wolności gospodarczych i politycznych, stworzonego dla ochrony praw podmiotowych jednostek.[1] Prof. Makowski w pracy „Rewizja umowy społecznej” pisze: „...trzeba mieć odwagę stwierdzić, że państwo utworzone przez umowę społeczną ludzi, będących podmiotami praw przyrodzonych, państwo mające zadanie negatywne obrony człowieka przeciw zbiorowości, państwo, którego jedyną więzią jest władza a jedynym celem tworzenie prawa, wykonywanie prawa, - należy do przeszłości…”[2] Współczesne państwo nie jest już „...związkiem politycznym dla zachowania przyrodzonych praw człowieka”, lecz realizuje nowe zadania pozytywne[3], jest naturalną organizacją społeczeństwa, jest „…koniecznym i naturalnym, na solidarności i zależności wzajemnej opartym zespoleniem obywatelskim, celem państwa jest organizacja współpracy obywatelskiej dla urzeczywistnienia ładu prawnego, rozszerzenia i udoskonalenia życia i jego warunków”.[4]

Państwo, jest w ujęciu twórców konstytucji, powszechnym, koniecznym (bo obejmuje wszystkich ludzi bez wyłączeń), ogólnym (bo obejmuje zakresem swego działania wszystkie stosunki społeczne i prawne pomiędzy ludźmi), naturalnym (bo jego skład i trwałość opiera się na urodzeniu, przez które człowiek staje się obywatelem) i celowym (bo powstało w celu wykonania społecznych działań organizacyjnych) zrzeszeniem realizującym i doskonalącym porządek prawny i społeczny, formą zorganizowanego, solidarnego współdziałania obywatelskiego.[5]

Odrzucając umowę społeczną jako źródło i podstawę istnienia państwa, przyjmując, iż jest ono „…koniecznym i naturalnym na solidarności i zależności wzajemnej opartym” zbliża się W. Makowski do arystotelesowskiego pojmowania państwa, które „należy do tworów natury (…), człowiek jest z natury stworzony do życia w państwie”.[6] Umowa może więc określić ustrój, samo zaś państwo „powstaje z konieczności” („Polityka” Ks. VII, R. 4,7).[7] O społecznej naturze człowieka, wedle której „człowiek to istota społeczna, która nie może egzystować poza społeczeństwem, w odosobnieniu” pisali również Durkheim i Duguit.[8]

Państwo nie jest tu traktowane jako związek jednostek, powołany tylko do troszczenia się o dobro tych jednostek, ale jako całość, która sama w sobie stanowi dobro, a zatem ma wartość niezależną, ponadindywidualną. Jest to, wg prof. Komarnickiego, tzw. uniwersalistyczne stanowisko w poglądzie na państwo, uniwersalizm zaś „wychodzi z całości, z arystotelesowskiego holon, wedle niego człowiek nie istnieje w odosobnieniu, warunkiem człowieka jest wspólność”, jak pisał prof. Jaworski.[9]

Nowej koncepcji państwa - państwa aktywnego wymagają zdaniem piłsudczyków same realia. Stanisław Car w przemówieniu wygłoszonym na plenarnym posiedzeniu sejmu dnia 26 stycznia 1934 r. mówił: „… funkcje państwa, jego zadania i cele bardzo się skomplikowały i są obecnie znacznie bardziej złożone. (…) Dziś życie gospodarcze wymaga, aby państwo mogło w nie wtargnąć ze swoją władzą.”[10] Aktywność państwa uzasadniona jest więc koniecznością wprowadzenia cieszącej się wówczas popularnością polityki interwencjonizmu państwowego. Nowe zadania państwa nie koncentrują się wyłącznie w sferze gospodarki. Według prof. Makowskiego: „dzisiaj wymaga się od państwa aby pośredniczyło w konfliktach pomiędzy zorganizowanymi grupami społecznymi w zakresie sporów o interesy ekonomiczne, narodowe, kulturalne, religijne (…), przeobrażało strukturę społeczeństwa”.[11]

Z dwóch popularnych poglądów w okresie międzywojennym, koncepcji korporacjonizmu i solidaryzmu twórcy konstytucji wybrali założenia solidaryzmu za podstawę nowego ustroju. Korporacjonizm, określany też jako syndykalizm przyjęty został za podstawę organizacji społeczeństwa we Włoszech, Portugalii, Austrii i Hiszpanii utożsamiany był z państwem totalitarnym, faszystowskim, od którego twórcy konstytucji zdecydowanie się odcinali.[12] Bardziej przydatna w warunkach polskich, okazała się rozwinięta we Francji przez L. Dugnit'a, E. Durkheima, L. Bourgecis oraz ekonomistów Gide'a i Bougl'a, doktryna solidaryzmu, głosząca naturalną wspólnotę interesów całego społeczeństwa, wysuwająca na pierwszy plan nie zasadę współzawodnictwa, nie zasadę walki klas lub rywalizacji jednostek, a zasadę współzależności wszystkich jednostek stanowiących społeczeństwo.[13] Była ona przede wszystkim zbieżna z poglądami Józefa Piłsudskiego i miarodajnych piłsudczyków.[14]

Zasada solidaryzmu społecznego ujęta w konstytucji miała jednak raczej polskie korzenie. Piłsudski, Skwarczyński, czy Sławek nie odwołują się do poglądów „solidarystów” zachodnich, wywodzą ją raczej z polskiej myśli romantycznej, pod której przemożnym wpływem wszyscy się znajdowali. Wpływ myśli zachodniej, jest natomiast widoczny w poglądach Makowskiego.[15]

Doktryna solidaryzmu społecznego miała też stanowić środek na dezintegrację polityczną, na nadmierne rozdrobnienie partyjne, kładąc nacisk na ogólnonarodową funkcję państwa. Interesy partykularne partyjnych grup kierowniczych przesłaniały, zdaniem piłsudczyków, interes ogólnopaństwowy doprowadzając do rozbicia społeczeństwa i słabości rządów. Partie dzieliły naród, nie były zdolne do sprawowania rządów.[16]Demokracja partii, jest zdaniem piłsudczyków wypierana przez demokrację społeczną.[17] Czynniki wyłącznie polityczne i „wyłącznie polityczne przedstawicielstwo” jest tym samym odsuwane na drugi plan. Nie oznacza to oczywiście likwidacji parlamentu, który „jest jednym z najważniejszych czynników życia społecznego”, ale obok niego musi istnieć i rozwijać się również „przedstawicielstwo interesów społecznych”[18] To przedstawicielstwo, w formie samorządu terytorialnego i gospodarczego powołuje konstytucja kwietniowa w art. 75 i 76. Art. 76 pkt 3 stwarza również możliwość powołania ustawą Naczelnej Izby Gospodarczej „do rozważania zagadnień dotyczących całokształtu życia gospodarczego, opiniowania o projektach ustaw gospodarczych tudzież harmonizowania poczynań w poszczególnych gałęziach gospodarstwa narodowego.”[19]

Partie polityczne miały ustąpić palmę pierwszeństwa organizacjom społecznym, samorządom, izbom pracy, związkom zawodowym, słowem zrzeszeniom, gdzie ludzie grupują się nie na gruncie określonej ideologii, ale w oparciu o wspólne rozwiązywanie problemów, codzienną konkretną pracą. Siła tych związków polegać miała nie na tworzeniu i głoszeniu szumnych programów i sloganowych haseł lecz na konkretnym, praktycznym i autentycznym działaniu.[20]

Solidaryzm miał również pomóc w przezwyciężaniu tendencji odśrodkowych związanych z niejednolitą strukturą narodowościową państwa, miał doprowadzić do zespolenia wszystkich zamieszkujących terytorium polskie obywateli z państwem. Wiązało się z tym hasło „asymilacji państwowej” polegającej na przywiązywaniu mniejszości do państwa.[21] Piłsudczycy zwalczali wszelki nacjonalizm, tak polski, jak i np. ukraiński, uważając, że rozsadza państwo i jest niezgodny z polską racją stanu. Naczelnym nakazem związanym z polską racją stanu jest bowiem współpraca ze wszystkimi obywatelami, których narodowość jest obojętna dla prawa. Przeciwstawiając własne koncepcje - „państwa - dobra wspólnego”, nacjonalistycznym koncepcjom endecji, występując przeciwko asymilacji narodowej podkreślano, że pojmowany etnicznie naród polski nie ma żadnych przywilejów w Rzeczypospolitej, z wyjątkiem jednego: przywileju większości. I to właśnie z tego przywileju miał wynikać obowiązek wyrzeczenia się nacjonalizmu przez Polaków na rzecz zgodnego współżycia z mniejszościami narodowymi.[22]

Solidarystyczna koncepcja państwa znalazła swe odzwierciedlenie w sformułowaniu art. 1 pkt 1 Konstytucji kwietniowej: „Państwo polskie jest wspólnym dobrem wszystkich obywateli”. O tym, że „Państwo jest wspólnym dobrem...” pisał Sławek już w 1928 r.[23]

W artykule 1 konstytucji została sformułowana definicja nowego państwa[24], znalazło w nim wyraz najogólniejsze określenie wzajemnego stosunku pomiędzy państwem a społeczeństwem, stosunku odrębności, ale nie przeciwieństwa.[25] Państwo i społeczeństwo, są ściśle ze sobą związane, wzajemnie na siebie oddziaływując. Porządek prawny w tym ujęciu jest zapewnieniem organizacyjnych form „samorzutnej twórczości społecznej”. Przedsięwzięcie społeczne, które zostaje dostatecznie rozwinięte, państwo sankcjonuje, ochrania i wciela w całokształt organizacji państwowej. Jeżeli natomiast samo państwo występuje z inicjatywą społeczną, to warunkiem jej powodzenia jest, „ażeby rzecz, o którą chodzi, była już odpowiednio w rozwoju społecznym przygotowana.” Tym sposobem „społeczeństwo się upaństwawia, a państwo uspołecznia.”, a państwo staje się funkcją życia społecznego, „niezbędną dla utrwalenia jego osiągnięć i ułatwienia dalszego rozwoju.[26] Z odrębności państwa i społeczeństwa wynika przeświadczenie, że państwo w swej aktywności nie jest w stanie ogarnąć wszystkich elementów życia społecznego (co podkreślał Walery Sławek, na zjeździe działaczy samorządowych BBWR w 1929 r.), dlatego też pewne dziedziny życia społecznego są pozostawione samemu społeczeństwu.[27] Koncepcja „uspołecznienia państwa” sformułowaną przez Sławka i Skwarczyńskiego[28], wychodzącą z założenia, że państwo i społeczeństwo są wartościami autonomicznymi, społeczeństwo samoorganizujące się „od dołu” w przeróżnych formach powinno przejąć od państwa część jego zadań. Pozwoli to wyzwolić cały zapas energii społecznej i sprawi, że w sposób naturalny aktywni obywatele przejmą w imieniu społeczeństwa odpowiedzialność za państwo.[29] Przerzucenie na poszczególne organizacje społeczne szereg czynności spełnianych dotychczas przez administracje państwową, wiąże je najsilniej z państwem, może również spowodować potanienie tych czynności. Oparcie rządzenia na tej formie decentralizacji, byłoby zdaniem Skwarczyńskiego bardziej trwałe i sprawne, niż formy rządzenia, „...które za podstawę mają parlament kierowany nastrojami politycznymi. I niewątpliwie w ten sposób masę wiąże się z państwem o wiele trwalej, niż czynić to i uczynić może sama jedna nerwowo napięta i drżąca niteczka bezpośrednich wyborów.”[30] W związku z tym pozostaje zapis art. 72 konstytucji, który stanowi, że administrację państwową, która jest służbą publiczną, sprawuje obok, administracji rządowej, samorząd terytorialny i gospodarczy.

Konstytucja, uznając odrębność życia państwa i społeczeństwa, konstruowała taki model aparatu państwowego, który służyłby zespoleniu celów państwa z celami społeczeństwa. Identyfikację taką starano się osiągnąć poprzez koncepcję harmonicznej współpracy państwa i społeczeństwa. Tendencja do utożsamiania interesów państwa z interesami społeczeństwa odróżnia w zasadniczy sposób koncepcję wyróżnioną w konstytucji kwietniowej, zarówno od koncepcji liberalnej, jak i faszystowskiej, które zdecydowanie przeciwstawiały społeczeństwo - państwu, głosząc bądź to nadrzędność społeczeństwa i zabezpieczając mu w szerokim zakresie prawo oporu przeciwko państwu, którego funkcje należy ograniczyć do rozmiarów niezbędnych (liberalizm), bądź też poddając całkowicie społeczeństwo - państwu (faszyzm).[31]

Twórcy konstytucji wielokrotnie podkreślali dążenie do ustanowienia ustroju pośredniego, który nie jest ustrojem „liberalistycznym”, słabym dającym przewagę jednostce nad interesem publicznym, ani nie jest „państwem władczym” stanowiącym cel sam w sobie. Ma to być więc państwo „wspólne dobro”, współwłasność obywateli. Wynika z tego, zdaniem W. Makowskiego, że: „wszyscy ludzie składają się czynami swymi na istnienie tego dobra wspólnego - że wszyscy biorą za państwo, za jego byt, rozwój, za jego dzień dzisiejszy i za jego przyszłość na siebie odpowiedzialność”.[32]

Pojęcie wspólnego dobra, w którym zawarty jest też element współdziałania wszystkich dla utrzymania tego dobra, ma swoje źródło zarówno w ideach solidarystycznych, jak i w tradycyjnym szlacheckim pojmowaniu państwa jako rzeczy wspólnej (co akcentował Walery Sławek w swoim wystąpieniu z 6 sierpnia 1933 r.[33]). W takiej koncepcji państwa przejawia się również dążenie do przezwyciężenia swoistego kompleksu antypaństwowego, traktowania państwa jako władzy obcej, zaborczej, wrogiej wobec społeczeństwa polskiego.[34]

Pojęcie „dobra wspólnego” czy zbliżone do niego pojęcie „dobra powszechnego”, którym posługuje się konstytucja jest zarówno wyrazem przeciwstawienia się „przyrodzonym” i „nadpaństwowym” prawom jednostki leżącym u podstaw konstytucji marcowej,[35] jak i przeciwstawieniem „cezarystycznej nadrzędności”.[36] Pojęcie wspólnego dobra jest zarówno przeciwstawieniem tezie, iż państwo jest własnością jednostki, jak i przeciwstawieniem tezie, iż państwo jest własnością któregokolwiek z organów państwowych.[37] Pojęcie „dobra wspólnego” jest więc wyrazem odrzucenia zarówno państwa totalnego, jak i liberalnej koncepcji państwa i zastąpienia jej specyficzną więzią o charakterze moralnym. „Pomiędzy zatem Państwem a obywatelem (…) powstaje związek nierozerwalny, posiadający charakter więzi moralnej” pisze Orlewicz.[38]

Państwo i społeczeństwo rozwijać mogą swoją działalność jedynie w sposób nie naruszający granicy dobra powszechnego, wspólne dobro ma się stać „katalizatorem stosunków między państwem a społeczeństwem”.[39] Wspólne dobro jest wartością, którą osiągnąć można dopiero wspólnym wysiłkiem państwa i społeczeństwa. Konstytucyjna koncepcja „państwa - wspólnego dobra wszystkich obywateli” wyraża więc dążenie do osiągnięcia harmonii interesów państwa i społeczeństwa.

Obok szerszego pojęcia państwa, obejmującego sobą ogół obywateli, tezy ideologiczne mówią o państwie w znaczeniu ściślejszym, jako organizacji najwyższej. Państwo w tym znaczeniu to organizacja społeczna rozporządzająca sankcją przymusu. „Żadne działanie nie może stanąć w sprzeczności z celami państwa wyrażonymi w jego prawach” (art.10 pkt 1), co oznacza panowanie porządku prawnego ustanowionego przez państwo jako organizację władzy.[40]

Wedle art.10 konstytucji państwo nie może być narzędziem niczyich partykularnych celów, lecz wszelkie cele działania partykularne muszą być pod rygorem przymusu - uzgodnione z celami państwa jako hierarchicznie najwyższymi. Nie oznacza to jednak - zdaniem K. Grzybowskiego - istnienia państwa absolutnego (byłoby nim wtedy, gdy ustalanie jakie są celem państwa odbywało się niezależnie od społeczeństwa), ani państwa totalnego (byłoby, gdyby art.10 stwierdzał, że celem państwa jest regulowanie całego życia zbiorowego). Tymczasem art.10 nie jest jedyną normą zasadniczą, lecz jedną z norm zasadniczych ustroju, a więc uznanie jest skrępowane innymi normami zasadniczymi.[41]

Życie społeczeństwa ma rozwijać się „w ramach Państwa”. Państwo ma gwarantować mu możliwość rozwoju. Konstytucja uznając zasady odrębności życia społecznego i aparatu państwowego wyklucza „państwo totalne” czyli reglamentujące wszystkie objawy życia społecznego. Państwo uznaje życie społeczne za jedną z naczelnych zasad. Nie może ująć samo i wyłącznie w swe ręce organizacji społeczeństwa, ale musi zapewnić mu swobodę. Treść negatywna pojęcia „w ramach państwa polega na tym, że konstytucja nie gwarantuje swobodnego rozwoju tym formom życia społecznego, które wychodzą poza ramy państwa. Państwo jest zobowiązane do pozostawienia życiu społeczeństwa sfery wolnej od ingerencji państwa („swobodny rozwój”). [42]

Państwo, kiedy dobro powszechne tego wymaga, nadaje życiu społeczeństwa kierunek lub normuje jego warunki. Państwo ingeruje więc w określonych warunkach w życie społeczeństwa, mianowicie tylko wtedy, gdy wymaga tego „dobro powszechne”. Jest to więc subsydiarna działalność państwa. Prof. Makowski pisze, że państwo ma nadawać kierunek życiu społecznemu „wtedy, kiedy będzie to potrzebne dla osiągnięcia harmonijnego współdziałania obywatelskiego na rzecz dobra zbiorowego”.[43]

Zakres ingerencji państwa w rozwój społeczeństwa jest jednak ograniczony. Ograniczają go już przepisy samego „dekalogu”. Państwo nie może, bez zmiany tych przepisów konstytucji, znieść wolności sumienia, słowa i zrzeszeń, skoro samo je zapewnia (art. 5 pkt 2), nie może zlikwidować samorządu terytorialnego i gospodarczego, skoro samo go powoła (art. 4 pkt 3 - obowiązek obligatoryjny, ustrojodawca nie użył słów - „może powołać”), nie może ograniczyć, czy pozbawić jednostkę uprawnień do wpływu na sprawy publiczne ze względu na pochodzenie, wyznanie, płeć, czy narodowość (art. 7 pkt 2), nie może zlikwidować prywatnej własności i wprowadzić ustroju socjalistycznego, pełnej etatyzacji nauczania, „totalnej polityki kulturalnej”, ani pozbawić jednostkę współudziału w życiu politycznym (art. 5 pkt 1)[44], nie może wreszcie ingerować w rozwój społeczeństwa, w celu uprzywilejowania jakichś jednostek (z wyjątkiem, art. 7 pkt.1), klas, grup społecznych, czy narodowości, o ile nie będzie służyło to dobru wszystkich obywateli (naczelny imperatyw art. 1 pkt 1).[45]

Ujęcie z art. 4 (pkt 1 i 2) konstytucji kwietniowej dopuszczające aktywną działalność państwa jest ujęciem pośrednim między koncepcją liberalną, według której życie społeczeństwa powinno rozwijać się zupełnie niezależnie od państwa, a koncepcja totalitarną zakładającą rozwój państwa, które w zupełności pochłania społeczeństwo.[46] Ponadto, art. 9 nakłada na państwo pozytywny obowiązek dążenia do „zespolenia wszystkich obywateli w harmonijnym współdziałaniu na rzecz dobra powszechnego”, które to sformułowanie również jest dość dalekie od ujęcia liberalnego, w którym dobro powszechne jest raczej wynikiem swobodnej i nieskrępowanej przez państwo rywalizacji jednostek, a nie współdziałania państwa i społeczeństwa.[47] Odejście w tym względzie od ujęcia liberalnego było zresztą celem twórców konstytucji. W. Makowski stwierdza wprost, że istotą reformy konstytucyjnej było „dostosowanie organizacji państwa do nowych jego zadań, przekształcenie państwa indywidualistycznego na państwo społeczne”.[48]

Artykuły dekalogu, jak i całej konstytucji nie używają pojęcia „naród”. Pojęcie narodu zostało zastąpione w tekście konstytucji określeniem „wszyscy obywatele”, „społeczeństwo”, czy też „pokolenie”. Twórcy konstytucji motywowali swoje stanowisko tym, iż liczą się ze składem etnicznym społeczeństwa, pragnęli dać wyraz idei objęcia całej ludności państwowością polską, związania z tą państwowością elementów niepolskich. Pragnęli w ten sposób uniknąć wykładni tez ideologicznych w duchu nacjonalistycznym.[49]

Większość autorów zajmujących się zagadnieniami konstytucji kwietniowej zakłada również drugi powód braku sformułowania „naród” w konstytucji, a mianowicie odrzucenia przez jej twórców zasady suwerenności narodu i zastąpienia jej suwerennością państwa. [50] Uważając doktrynę uznającą naród za źródło władzy zwierzchniej i piastuna zwierzchnictwa państwowego za fikcję[51], zastępują ją zdaniem E. Gdulewicz pojęciem państwa jako porządku prawnego.[52] K. Kumaniecki pisze: „...miejsce nieuchwytnego konkretnie suwerena pod nazwą narodu, względnie zamiast suwerenności jednego tylko z organów państwowych - mamy tu do czynienia z państwem i to z konkretnym państwem, z Państwem Polskiem (...) A zatem suwerenność tkwi w państwie, będącym organizacją zbiorowości obywateli. Temsamem jest to Państwo Polskie rzeczywiście „wspólnem dobrem wszystkich jego obywateli.”[53]

Piłsudczycy głosząc idee „Nowego Państwa” wielokrotnie podkreślali oryginalność swoich koncepcji jako opierających się na polskich doświadczeniach i odpowiadających polskiej specyfice. Oparcie państwa o zasady moralne wyróżniało się na tle współczesnych ustrojów.[54]

Wacław Makowski w pracy „Państwo społeczne” pisze: „Podczas gdy bolszewicy głoszą, że budują państwo komunistyczne, faszyści korporacyjne, hitlerowcy rasowe, podczas gdy Roosevelt chce oprzeć nową strukturę państwową na systemie umów zbiorowych pomiędzy przedsiębiorstwami i robotnikami, a francuska demokracja lawiruje pomiędzy teorią liberalizmu, a praktyką syndykalizmu - my chcemy tworzyć w Polsce państwo społeczne, państwo solidarnej społeczności obywatelskiej”.[55]

2. Zasada współdziałania obywateli z państwem dla realizacji dobra powszechnego.

Celem twórców konstytucji kwietniowej było ustanowienie systemu politycznego, nie będącego ani ustrojem państwa liberalnego, ani państwa totalitarnego, lecz państwem solidarności społecznej, opartym na wcieleniu w życie zasady braterstwa.[56] Cel ten został wyrażony także w określeniu wzajemnego stosunku między jednostką a państwem.

Koncepcja nowego państwa kształtowała się jako przeciwieństwo indywidualistycznej teorii umowy społecznej i praw naturalnych człowieka przyjętej w konstytucji marcowej. Dlatego nie mogła w taki sposób ujmować stosunków między państwem, a jednostką, w którym jednostka zajmowałaby pozycję nadrzędną w stosunku do państwa, to zaś traktowane byłoby jedynie jako instytucja powołana do ochrony jej interesów. [57] Twórcy konstytucji kwietniowej odrzucali więc indywidualistyczne ujęcie praw i wolności obywatelskich, które uważali za niezgodny z rzeczywistością przeżytek. Wacław Makowski pisał: „Nie wierzymy już dziś w podmiotowe prawa przyrodzone jednostki, ograniczone przez nią w akcie umowy społecznej. Odwrotnie - stwierdzamy powstawanie prawa jako odpowiednika formalnego tworzącego się w organizacji państwowej ładu społecznego.[58] Walery Sławek w wystąpieniu z 6 sierpnia 1933 r. stwierdzał natomiast: „Ten obronny stosunek obywatela do państwa, który się rozwinął na tle walki z absolutyzmem monarchów, pozostał i utrzymuje się, pomimo, iż rola państwa uległa z rozwojem życia tak gruntownemu przeobrażeniu. Państwo nie jest już folwarkiem monarchy. Jest ono wspólnem dobrem wszystkich jego obywateli, dobrem nie tylko pokolenia żyjącego, dobrem, które ma być przekazane następnym pokoleniom.”[59]

Jednocześnie występując przeciwko ustrojowi totalitarnemu, twórcy konstytucji wypowiadali się przeciwko oparciu w pełnym zakresie praw i wolności obywatelskich o uniwersalistyczną koncepcję państwa, w której jednostka jest tylko środkiem do realizacji nadrzędnych celów państwa.[60] Wielokrotnie krytykowano zdecydowanie zupełne podporządkowanie jednostki państwu. Stanisław Car stwierdzał: „we Włoszech jednostka przestała być podmiotem praw i obowiązków w życiu politycznym państwa (…). O Rosji Sowieckiej już nie ma co mówić, bo metody utrwalania reżimu bolszewickiego wykazały dowodnie, że jednostka jako czynnik polityczny tam nie istnieje. To samo można powiedzieć o Niemczech hitlerowskich, które przekreśliły w sposób brutalny prawa człowieka. We wszystkich tych krajach państwo stało się celem samo w sobie, jego stanowisko władcze pochłania i absorbuje jednostkę”.[61]

Określenie miejsca jednostki w państwie związane jest z przyjętą koncepcją „Nowego Państwa”. To właśnie w odniesieniu do art. 1 konstytucji Stanisław Car stwierdza, że „…państwo polskie nie ma być ani państwem liberalnym, stawiającym prawa indywidualne jednostki nad interesem państwa, ani też państwem władczym, ograniczającym nadmiernie swobodę inicjatywy prywatnej na rzecz czynnika oficjalnego, lecz państwem pojętym jako wspólne dobro ogółu obywateli, a więc państwem wolności indywidualnej miarkowanej wymogami dobra zbiorowego”.[62]

Podobnie wypowiada się L. Caro: „Państwo nie powinno być ani imperialistyczne w myśl zaleceń Machiavella i Hegla, ani liberalne w myśl ciasnej i dbałej tylko o wzbogacenie się jednostek doktryny burżuazyjnej, ani kolektywistyczne w myśl haseł Marksa i Lenina, ale winno zostawiać swobodne pole indywidualności ludzkiej (…)”.[63]

Dążąc, zgodnie z zasadami solidaryzmu społecznego do identyfikacji celów państwa i społeczeństwa, konstytucja dążyła także do zespolenia obywatela z państwem, do przezwyciężenia antynomii państwa i jednostki, nakładając w art.9 na państwo obowiązek dążenia, a więc działania lub zaniechania zmierzającego do zespolenia wszystkich obywateli w harmonijnym współdziałaniu na rzecz dobra powszechnego.[64] Z „negatywnego punktu widzenia” państwo powinno unikać w swej działalności tego, co by uniemożliwiało lub utrudniało harmonijną współpracę obywateli, z „pozytywnego punktu widzenia” państwo powinno skierować swą działalność dla zapewnienia takiej współpracy.[65]

Miejsce jednostki w społeczeństwie zostało określone w art. 5 pkt 1 konstytucji: „Twórczość jednostki jest dźwignią życia zbiorowego”. Stanowisko to jest odmienne od stanowiska liberalnego, dla którego prawa jednostki były wartością samą dla siebie. W przypadku konstytucji kwietniowej uzasadnienie praw jednostki tkwi w tym, że są dźwignią życia zbiorowego, że spełniają pewną funkcję społeczną. Nie są to dotychczasowe „przyrodzone” prawa jednostki, lecz jedno z narzędzi w budowie życia społecznego. Narzędzie uznane za najistotniejsze skoro jest „dźwignią” życia zbiorowego, ale mimo to narzędzie, „środek do celu, a nie cel sam w sobie.”[66] Tym samym twórcy konstytucji odrzucali koncepcję praw podmiotowych, zastępując ją solidarystycznym pojęciem prawa, jako funkcji społecznej.[67] Wacław Makowski pisał: „Prawo podmiotowe jednostki ludzkiej...zostało zastąpione przez prawo przedmiotowe, obiektywne, jako powszechnie obowiązującą, opartą na świadomości i poczuciu prawnym społeczności regułę postępowania, stworzoną przez solidarność zbiorowej potrzeby.”[68]

Konstytucja mówiąc o twórczości jednostki uznaje swobodę jej działania na terenie całego życia zbiorowego, a więc gospodarczego, politycznego, oświatowego i kulturalnego, wskazuje też, że działanie państwa nie może stać w sprzeczności z rozwojem indywidualnym, z prawami, które posiada jednostka.[69]

Konstanty Grzybowski zwraca uwagę, że stylizacja pkt.1 art.5 konstytucji jest podobna do art. VII „Carta del Lavoro”, wedle którego: „Państwo korporatywne uważa inicjatywę jednostki na polu produkcji za najskuteczniejsze i najpożyteczniejsze narzędzie interesu narodowego”. Wskazuje równocześnie, że ujęcie polskie jest szersze, gdyż „twórczość” jest czymś więcej niż „inicjatywa”, która jest pierwszym, wstępnym etapem twórczości, poza tym ujęcie włoskie ogranicza gwarancję swobody jednostki jedynie do terenu gospodarczego, podczas gdy ujęcie polskie gwarantuje ją do całego życia zbiorowego, także politycznego. Wykluczone jest więc usunięcie współdziałania ludności w życiu politycznym i oparcie państwa na systemie totalitarnym, wątpliwa wydaje się również możliwość usunięcia twórczości jednostki przy organizowaniu się politycznym i wprowadzenie ustroju jednopartyjnego.[70]

Również sformułowanie art.5 pkt 2 konstytucji; „Państwo zapewnia obywatelom możność rozwoju ich wartości osobistych oraz wolność sumienia, słowa i zrzeszeń”, podkreślając, że państwo jest gwarantem możliwości rozwoju jednostki[71], nie jest ujęciem państwa faszystowskiego, które nie przywiązuje żadnej wagi do wolności osobistej, a tylko do potęgi państwa. Wolności te przysługują tylko obywatelom, przy czym określenie, kto jest obywatelem, konstytucja pozostawia ustawodawstwu zwykłemu. W myśl sformułowania konstytucji granicą wolności obywatelskich stać się miało „dobro powszechne”. Dobro powszechne wyznacza więc w stosunkach między państwem a jednostką (tak samo jak w stosunku państwo - społeczeństwo), granice aktywności państwa i wolności indywidualnej.[72]

Przeciwko możliwości pozbawienia obywatela współudziału w działalności państwa świadczą i te postanowienia dekalogu, które nakładają na obywatela określone obowiązki (art.1 pkt 3): obowiązek - „każdego pokolenia”, a więc także i każdego obywatela, działania dla dobra państwa, wzmagania jego siły i powagi,[73] oraz odpowiedzialność za nie wywiązanie się z tego obowiązku. Za spełnienie tego obowiązku odpowiada przed potomnością „swoim honorem i imieniem”. Podstawowymi, konstytucyjnymi obowiązkami zawartymi w dekalogu są również: obowiązek wierności wobec państwa, strzeżenia jego niepodległości oraz rzetelnego spełniania nakładanych przez nie obowiązków, oraz zakaz podejmowania działań, które mogłyby „stanąć w sprzeczności z celami Państwa wyrażonymi w jego prawach.” Sankcja moralna, tj. owa „odpowiedzialność przed potomnością swoim honorem i imieniem” uwypukla związek między państwem a obywatelem, który chcieli osiągnąć piłsudczycy, a który polegał na aktywnym stosunku obywatela do państwa, na jego współdziałaniu dla dobra powszechnego. Jak słusznie zauważa prof. Gdulewicz nikt nie może odpowiadać, nawet moralnie, za sprawy na które nie miał wpływu, za niezrealizowanie obowiązku, z którego nie miał możliwości wywiązania się, dlatego też „konstytucyjna zasada współdziałania obywateli z państwem dla realizacji dobra powszechnego stanowi równocześnie gwarancję nie wykluczenia jednostki od spraw publicznych”.[74]

O owym aktywnym stosunku, który miał zastąpić indywidualistyczny, obronny stosunek obywatela do państwa, mówił Walery Sławek w wystąpieniu z 6 sierpnia 1933 r.: „Obok obrony poszczególnych potrzeb wysuwać się zaczyna zasada wspólnego działania ku osiąganiu celów wspólnych”.[75] Współdziałanie obywatela z państwem miało na celu osiągnięcie dobra powszechnego, a dobro powszechne w rozumieniu twórców konstytucji oznaczało nie tylko i wyłącznie realizacje, własnych nadrzędnych celów państwa, lecz dobro wszystkich obywateli zjednoczonych w państwo.[76]

Akcentując czynny stosunek jednostki do państwa, nałożono na nią, wynikający z założenia solidaryzmu, obowiązek dążenia do konsensusu w stosunkach z innymi jednostkami i odnajdywania tego co łączy, a nie tego co dzieli.[77]

Uzasadniając obowiązek dążenia państwa do współpracy wszystkich jednostek dla realizacji dobra powszechnego Wacław Makowski podkreśla, że „cała istota życia zbiorowego polega właśnie na zależności wzajemnej ludzi, na tym, że zachowanie się każdego człowieka odbija się na losach innych, na tym że oprócz przeciwieństw istnieją zbieżności (…), oprócz współzawodnictwa - naturalna konieczność współdziałania.[78]

Również Adam Skwarczyński akcentuje przeciwstawienie dotychczasowej „obronnej” pozycji jednostki i nowego, aktywnego stosunku obywatela do państwa: „uspołecznienie państwa to zerwanie z dotychczasowym stanem rzeczy, w którym demokratycznie równouprawniony obywatel jest wiecznie kontrahentem państwa. To tendencja, by na całe społeczeństwo rozłożyć odpowiedzialność za państwo i ciężar pracy dla niego”.[79]

W związku z czynnym, aktywnym stosunkiem obywatela do państwa pozostaje wyrażona w art.8 konstytucji kwietniowej zasada pracy jako podstawy rozwoju i potęgi Rzeczypospolitej. Praca w konstytucji kwietniowej nie jest, w przeciwieństwie do doktryny indywidualistycznej, prawem indywidualnym. Nie jest jedynie podstawą „bogactwa” jak w konstytucji marcowej, ani najważniejszym narzędziem państwa w dziedzinie gospodarczej, jak w ustroju faszystowskich Włoch. Jest podstawowym pojęciem dla całokształtu życia zbiorowego, dla całości, zarówno dla dziedziny gospodarczej, jak politycznej i moralnej. Jest jedną z wartości naczelnych, nie ograniczoną do jednej tylko gałęzi życia. Jest podstawą nowej państwowości, wartością moralną.[80]

Takie ujęcie pracy ma swoje źródło „na własnym gruncie”, w poglądach Norwida i Brzozowskiego. To właśnie w ujęciu zagadnienia pracy uwydatnia się szczególnie wyraźnie łączność obozu tworzącego nową konstytucję z dorobkiem myślowym polskiego romantyzmu, z ideologią Wielkiej Emigracji 1831 roku (Norwid) i drugiej emigracji, porewolucyjnej 1905 roku (Brzozowski).[81] Romantyzm był fascynacją Piłsudskiego i piłsudczyków, był źródłem myśli Brzozowskiego, do którego odwoływali się z kolei Skwarczyński i Sławek.[82]

Twórczość jednostki w art.5 pkt 1 konstytucji rozumiano jako całość wysiłku twórczego obywatela, który składa się na jego wartość i zasługi dla dobra powszechnego. Art.8 odnoszący się do pracy stanowi o węższym wysiłku twórczości jednostki. Jest i ona bez wątpienia „dźwignią życia zbiorowego”, ale jest także „podstawą rozwoju i potęgi Rzeczypospolitej”. Stąd też praca jest otoczona specjalną opieką ze strony państwa, które sprawuje nadzór nad jej warunkami (art.8 pkt 2).[83]

Zakres współdziałania, zakres aktywności jednostek najpełniej odzwierciedla katalog podstawowych praw i wolności obywatelskich umieszczony w konstytucji. Zagadnieniu temu twórcy nowej konstytucji poświęcali stosunkowo mało miejsca, z uwagi iż w pierwszym okresie prac najistotniejszym zagadnieniem był problem wzmocnienia władzy wykonawczej, następnie próba stworzenia nowej koncepcji państwa[84], zaś dział poświęcony prawom i wolnościom obywatelskim uważali za „dość stereotypowy i jednakowo, jeśli chodzi o sformułowania prawne, traktowany nieledwie we wszystkich konstytucjach”.[85]

Status obywatela w państwie określają trzy grupy norm konstytucyjnych. Pierwszą z nich stanowią normy wynikające z przepisów rozdziału I Konstytucji. Państwo gwarantuje obywatelom możliwość rozwoju wartości osobistych, wolność sumienia, wolność słowa, wolność zrzeszania się - których to praw i wolności granice wyznaczać miało dobro powszechne; a także prawo wpływania na sprawy publiczne mierzone „wartością wysiłku i zasług obywatela na rzecz dobra powszechnego”, które nie podlegało dyskryminacjom ze względu na pochodzenie, wyznanie, płeć czy narodowość. Państwo roztacza także opiekę nad pracą i sprawuje nadzór nad jej warunkami oraz gwarantuje udział obywateli w wykonywaniu zadań życia zbiorowego poprzez samorząd terytorialny i gospodarczy.

Do grupy drugiej należą prawa zamieszczone w dalszych rozdziałach konstytucji, a w szczególności postanowienia objęte rozdziałem IX (Wymiar Sprawiedliwości). Są nimi: wolność osobista wraz z zakazem zatrzymywania bez nakazu sądu na dłużej niż 48 godzin oraz nietykalność mieszkania i tajemnica korespondencji, prawo do dochodzenia swoich praw na drodze sądowej wraz z prawem do właściwego forum sądowego oraz niekaralność czynów nie zabronionych przed ich popełnieniem, a także prawa polityczne, a w szczególności prawo wyborcze do sejmu i senatu oraz prawo do wyboru prezydenta w głosowaniu powszechnym.

Do trzeciej grupy należą przepisy konstytucji marcowej utrzymane w mocy na podstawie art.81 pkt 2 konstytucji. Z przepisów tych wynikały następujące prawa i wolności obywateli: prawo do własności prywatnej środków produkcji, prawo do zachowania odrębności narodowej wraz z uprawnieniami do rozwoju oświaty i własnej kultury przysługującym mniejszościom narodowym, wyznaniowym i językowym; wolność sumienia i wyznania, wolność nauki i nauczania wraz z wolnością ogłaszania wyników badań naukowych, obowiązek szkolny w zakresie podstawowym.[86]

Katalog praw obywatelskich przyznanych przez konstytucję kwietniową jest szczuplejszy od praw zadeklarowanych w konstytucji marcowej. Nie obejmuje takich praw, jak obrona rodziny, opieka nad dziećmi, ochrona macierzyństwa, zdrowia i moralności społecznej, wyboru zawodu, możności swobodnego przesiedlania się, wolności prasy.[87] Te niewielkie różnice w ilości wymienionych praw są raczej drugorzędne. Zasadnicza różnica dotyczy funkcji tych praw, ich istoty, tego czy przyznane są w interesie jednostki, czy państwa. Konstytucja kwietniowa stanowiła wyróżnienie; prawa te nie mają służyć wyłącznie jednostce. Nie mają służyć tylko i wyłącznie państwu - służyć mają realizacji dobra powszechnego.[88]

To zespolenie obywateli z państwem wyrażające się w zasadzie współdziałania obywateli z państwem dla realizacji dobra powszechnego powinno stanowić fundament budowy życia społecznego, która opierać się miała na „równomiernym uwzględnieniu obydwu wartości, z których życie społeczne się składa, a zespolenia w najwyższej wartości, jaką jest dzieło udoskonalenia życia społecznego”.[89]

3. Prezydent - najwyższy arbiter. Zasada jednolitej i niepodzielnej władzy prezydenta.

W świetle konstytucji marcowej pozycje prezydenta Rzeczypospolitej wyznaczały dwie podstawowe zasady: politycznej nieodpowiedzialności oraz kontrasygnowanie aktu prezydenta przez odpowiedniego członka rządu. Zasady te tworzyły konstrukcję pozwalającą na skuteczne hamowanie i paraliżowanie woli głowy państwa, na przeciwdziałanie wzrostu jej roli i samodzielności. Ośrodkiem, który obezwładniał prezydenta był sejm, działający nie bezpośrednio, lecz za pośrednictwem podporządkowanego mu rządu. Stały wzrost roli parlamentu i utrwalanie się jego dominacji wobec organów władzy wykonawczej, postawiły na porządku dziennym w nauce prawa konstytucyjnego, w publicystyce prawniczej i politycznej pytanie o sposoby przeciwdziałania tym zjawiskom.[90]

Piłsudczycy od samego początku krytykowali pozycję prezydenta określoną w konstytucji marcowej. Zwracali uwagę głównie na to, że równowaga władz „nakreślona przez Monteskiusza, została zachwiana na rzecz parlamentu. Idea suwerenitetu woli powszechnej została spożytkowana do ugruntowania jedynie suwerennej władzy samego parlamentu”.[91]

Ideę wzmocnienia władzy prezydenckiej zawierał rządowy projekt zmiany konstytucji z 1926 r., projekt Klubu BBWR z 1928 r. powtórzony w innej formie w 1931 r. Ukoronowaniem tych dążeń było stanowisko prezydenta określone w konstytucji z 23 kwietnia 1935 r., będące wyrazem myśli politycznej obozu piłsudczykowskiego, poglądów samego Marszałka, przy jednoczesnym wykorzystaniu myśli politycznej konserwatystów, a w szczególności prof. Władysława Leopolda Jaworskiego.[92]

Budowa aparatu państwowego w konstytucji kwietniowej została oparta na zupełnie nowych założeniach. Twórcy konstytucji uważali, że parlament nie jest w stanie podołać swej nadrzędnej roli, ponieważ wola państwa nie może wynikać z tak licznego ciała, w którym większość zmienia się „z godziny na godzinę”, czego dowodzą kryzysy gabinetowe. [93] Ośrodkiem „krystalizowania się woli państwowej”, powinien więc być prezydent.[94]

Konstytucja kwietniowa wysuwa urząd prezydenta Rzeczypospolitej na miejsce czołowe w systemie naczelnych organów państwowych. Nie idzie tak daleko, aby wytworzony przez nią system można było nazwać systemem prezydenckim, jaki ma miejsce w republikach typu północno - amerykańskiego, odchodzi jednak dostatecznie daleko od wzorów właściwych np. konstytucji marcowej, by można było mówić o kontynuacji systemu parlamentarno - gabinetowego.[95] Ustawodawca wytworzył własny model prezydentury, według którego prezydent „ma być i przede wszystkim głową państwa, reprezentantem najwyższej władzy państwowej, która jest jednolita i niepodzielna, a w razie konfliktów - arbitrem pomiędzy naczelnymi organami władzy państwowej, sejmem i rządem, słowem ma być czynnikiem czuwającym nad harmonijnym kształtowaniem się stosunków w państwie”.[96]

Inspiracją w zakresie tworzenia tego modelu były poglądy Józefa Piłsudskiego. Po zamachu majowym mimo wielokrotnego poddawania krytyce metod pracy sejmu, uznawał konieczność jego utrzymania, twierdząc: „Ja nie idę na skasowanie Sejmu, chcę uszanować obecne formy państwa … Polska powinna mieć ustrój parlamentarny i nie może być na świecie wyjątkiem, jak Włochy i Rosja”.[97] Kluczowej pozycji sejmu przeciwstawiana była przez Marszałka koncepcja prezydenta Rzeczypospolitej, który musi „...reprezentować całe państwo, ze wszystkimi stronnictwami i ze wszystkimi warstwami”[98], którego główną pracą miało być „...regulowanie najwyższej pracy państwowej, tak aby zbyt wielkich zgrzytów nie miała i by przeszkody, które napotyka, nie były rozwiązywane zanadto jednostronnie, to znaczy, że praca Prezydenta, jako najwyższa dbać musi o równowagę i harmonię, pomimo wszelkich tarć i nawet walk”.[99]

Z rolą prezydenta - koordynatora poczynań naczelnych organów państwowych, wiązał Piłsudski postulat zwierzchnictwa prezydenta nad rządem sejmem i senatem („praw bezpośrednich w stosunku do każdego z ministrów, tak samo jak w stosunku do sejmu czy senatu”)[100], natomiast przeciwny był sprawowaniu przez prezydenta osobiście władzy wykonawczej („...o bezpośrednich rządach nie może być mowy...Dlatego też należy pozostawić rządowi (...) wszystko, co jest rządem istotnym i wszystko to co jest związane z techniką pracy rządowej i nie należy do prezydenta...”).[101] Zapewnienie głowie państwa silnej pozycji miało być połączone z wyborem prezydenta nie przez parlament ale, w wyborach powszechnych przez „cały kraj”.[102] Ponadto duży nacisk kładł Marszałek na przeprowadzenie ścisłego podziału kompetencji pomiędzy prezydenta, rząd oraz sejm i senat: „...właściwie konstytucja ma zawierać tylko coś w rodzaju kontraktu pomiędzy trzema głównymi sprężynami, poruszającymi centralę państwową; coś w rodzaju ścisłego podziału funkcji państwowych pomiędzy tymi trzema sprężynami”.[103] W takim też kierunku poszły prace autorów konstytucji, dla których Marszałek Piłsudski był, jak to określali, „wielkim autorytetem moralnym”.[104]

Konstytucja kwietniowa, odrzucając zasadę trójpodziału władz, wprowadza naczelną zasadę jednolitej i niepodzielnej władzy prezydenta - arbitra.

Zasada ta została wyraźnie określona w wystąpieniu Walerego Sławka na Zjeździe Legionistów 6 sierpnia 1933 r. Prezentując stanowisko Prezydium BBWR, powiedział: „Według nas władza jest jedna i niepodzielna i skupiać się musi w rękach Prezydenta, a pod jego zwierzchnictwem pozostawać mają organa władzy, przeznaczone do spełnienia spadających na nie zadań. Harmonizowanie ich działalności i rozstrzyganie konfliktów między nimi winno należeć do Prezydenta”.[105]

Przewodniczący BBWR nie wyjaśnia bliżej, dlaczego porzuca doktrynę Monteskiusza o podziale władz. Wyjaśnienie znajdujemy w uzasadnieniu tez konstytucyjnych, które stały się nową konstytucją: „Doktryna ta, zrodzona w końcu XVIII-go stulecia, uchodzi dzisiaj słusznie za przestarzałą i niedoskonałą, w praktycznym zastosowaniu wprowadza bowiem trzy władze, przeciwstawiające się sobie bez jakiegokolwiek łącznika między nimi, i daje pole do konfliktów pomiędzy władzami nie przewidując sposobu ich rozstrzygania przez czynnik do tego powołany”.[106]

Uzasadnienia tego dostarczają także wypowiedzi piłsudczykowskich prawników Wacława Makowskiego i Stanisława Cara.[107]

Najważniejsze postanowienia konstytucji kwietniowej dotyczące Prezydenta Rzeczypospolitej zawarte są w art. 2 i 3. Wyznaczają one pozycje prezydenta w państwie i systemie organów państwowych. W kwestii tej występują w literaturze dwa poglądy.

Wedle pierwszego, przyjętego przez większość doktryny,[108] wychodzącego z założenia zastąpienia zasady suwerenności narodu, suwerennością państwa, postawienie prezydenta na czele państwa jest czymś znacznie więcej, niż postawienie go na czele organów państwowych. Prezydent stojący na czele państwa staje się personifikacją, „realnym nosicielem suwerenności państwa”.[109] Prowadzi to zdaniem autorów, do uznania prezydenta za suwerena stojącego ponad narodem, zajmującego pozycję nadrzędną w stosunku do narodu.[110] Teza ta wynika zdaniem autorów, z oddzielnego rozpatrywania art.2 pkt 1 i art.3 pkt 1[111] konstytucji, oraz ze sposobu wyboru określonego w konstytucji, która, zdaniem E. Gdulewicz: „w zakresie obsady stanowiska prezydenta zapewniała mu w zasadzie monopol obsadzania tego urzędu, nie dopuszczając, aby ten tak ważny dla losów państwa akt dokonany został bez decydującej roli czynnika nadrzędnego. Nowo obrany prezydent miał rządzić z woli bądź zgody prezydenta ustępującego...”.[112] Borkowski pisząc niezgodnie z prawdą (nie wspomina bowiem o plebiscycie - por. art. 14 pkt 4 konstytucji), że prezydenta wybierał nie naród, lecz wąskie grono 80 osób stwierdzał, iż piłsudczycy poprzez taki wybór prezydenta „instytucjonalnie zabezpieczyli sobie władzę niepodzielną i zamanifestowali swoją obsesyjną pogardę do narodu.”[113] A. Chmurski pisząc, o prezydencie, idzie jeszcze dalej, stwierdza nawet: „stoi na czele państwa w najpełniejszym tego słowa znaczeniu i rządzi nim własną tylko wolą. Stoi poza Narodem i ponad Narodem. Uosabia państwo, jak ongi najdoskonalszy przedstawiciel monarchii absolutnej król francuski Ludwik XIV. Uosabia je podobnie jak Wódz Narodu w Trzeciej Rzeszy. Nowa konstytucja mianuje dlatego Prezydenta Rzeczypospolitej - Czynnikiem Nadrzędnym. (...) Oznacza to w rezultacie oparcie ustroju państwowego na podstawach podobnych do tych, na których się opiera ustrój monarchii absolutnej lub dyktatury. Wszak monarchia absolutna lub dyktatura polega na „skupieniu jednolitej i niepodzielnej władzy państwowej” w jednej osobie”.[114]

Drugi pogląd został wyrażony przez Konstantego Grzybowskiego. Wychodzi on z założenia nie formułując zasady zwierzchnictwa narodu, ani nie określając prezydenta jako przedstawiciela, czy organ narodu, konstytucja nie neguje demokratycznej genezy państwa i władzy prezydenta. Podkreśla, że tych sformułowań nie mają także demokratyczne konstytucje Stanów Zjednoczonych, Szwajcarii, czy ówczesnej Francji. Uznając, że zasada zwierzchnictwa narodu jest przeciwieństwem zasady monarchii „z Bożej łaski”, twierdzi, że: „...tam gdzie własna demokracja nie rodziła się z walki z własną monarchią Dei Gratia - formułowanie zasady zwierzchnictwa Narodu jest zbędne.”. Twierdzi również, że konstytucja nie formułuje stanowiska prezydenta Rzeczypospolitej tak, iż byłoby ono wyraźnie sprzeczne z zasadą zwierzchnictwa narodu, a przeciwstawienie się separacji władz nie przesądza o demokratycznym, czy niedemokratycznym charakterze ustroju. Trójpodział władz nie jest przecież warunkiem koniecznym demokracji. Nie fakt, więc że jeden organ ma pełnię władzy, ale stosunek tej pełni władzy do ludu decyduje o tym, czy mamy do czynienia z demokracją. Konstytucja „...nie dając pozytywnego sformułowania stanowiska Prezydenta Rzeczypospolitej i Ludu, dała jednak sformułowanie negatywne”. Wynika ono, zdaniem Grzybowskiego, z zestawienia art. 2 pkt 1 z art. 3 pkt 1. Przepis artykułu 3 pkt 1 wyjaśnia, w jaki sposób „objawia się” naczelne stanowisko prezydenta w organizacji władz państwowych, wymienia bowiem te organy, wobec których prezydent ma stanowisko naczelne, jest zwierzchnikiem. Rozpatrując jako organ lud, to jest „ogół obywateli posiadających prawa polityczne”, zauważa, że wśród tych organów nie ma ludu. To prezydent czerpie swą władzę z woli ludu, wyrażonej bądź przez Zgromadzenie Elektorów (w której zdecydowaną większość (75 do 80) mieli stanowić elektorzy wybrani w 2/3 przez sejm i w 1/3 przez senat) bądź bezpośrednio w głosowaniu powszechnym.[115] Ten fakt, który jest pomijany, w powojennych rozważaniach nad konstytucją, podkreśla zdecydowanie jeden z jej współtwórców, prof. Makowski: „...czy Prezydent przychodzi z zewnątrz, czy sięga do łaski bożej po swoją władzę? Nie, on wychodzi z zorganizowanego ludu. Ten zorganizowany lud, ta właśnie forma organizacji współżycia wytwarza, jako konieczny postulat, pewien organ centralny. Tym organem centralnym jest Prezydent Rzeczypospolitej.(...) Jeżeli uczony teoretyk nie będzie miał w Konstytucji podanych gotowych formuł (...) gdy nie będzie miał napisane, że władza należy do Narodu, może z postanowień szczególnych wyprowadzić wniosek, że źródłem władzy w danym wypadku jest Naród, jest powszechność obywatelska. Jeżeli będziemy mieć przed sobą system wyborczy, który w ostatecznym wyniku opiera się o powszechność obywateli, co powie uczony teoretyk? Że źródłem władzy Prezydenta jest wybór przez powszechność obywateli...” [116]

Ponadto Grzybowski, przyjmuje że „lud jest jedynym organem powołanym bezpośrednio przez Konstytucję. Prezydent jest naczelnym spośród organów, powołanych na podstawie Konstytucji, ale w sposób pośredni, w drodze wyboru...a nie bezpośrednio przez normy konstytucji.”.[117] Zestawiając choćby te dwa poglądy, można zauważyć, że to interpretacja konstytucji przez Grzybowskiego jest bliższa poglądom jej twórców.

Zasada jednolitej i niepodzielnej władzy prezydenta znalazła wyraz w określeniu stosunku prezydenta do pozostałych organów państwowych. W art.3 konstytucja stwierdzała, że naczelnymi organami państwa znajdującymi się pod zwierzchnictwem prezydenta są: rząd, sejm, senat, siły zbrojne, sądy i kontrola państwowa. Natomiast prezydent - co wynika z art.11 - jako czynnik nadrzędny miał harmonizować ich działalność. Przyjęta konstrukcja systemu organów zbudowana więc była nie na zasadzie podziału władz, jak czyniła konstytucja marcowa, lecz opierała się na zasadzie koncentracji władzy w osobie prezydenta, co nie przeczy odrębności i odmienności kompetencji poszczególnych organów państwowych.[118] Podział kompetencji przeprowadzony został jednak na odmiennych założeniach i w ujęciu konstytucyjnym brak w zasadzie wzajemnego hamowania się władz.[119] Podział władz miał ustąpić ich „wzajemnej ze sobą styczności”, a dzięki nowym uregulowaniom konstytucji: „Rząd będzie w stanie rządzić i administrować z potrzebnym autorytetem. Natomiast izby ustawodawcze, pozbawione funkcyj rządzenia Państwem, pełnić będą czynności ustawodawcze i kontrolujące.”[120]

Piłsudczycy podkreślali wielokrotnie, iż w miejsce podziału władz, opartego na systemie ograniczeń i hamulców, celem ustrojodawcy powinno być takie uregulowanie systemu naczelnych organów państwowych, które zapewniałoby wzajemną współpracę i współdziałanie naczelnych organów państwowych. Interpretując Monteskiusza, prof. Makowski stwierdza: „Nigdzie natomiast nie ma mowy o tym, aby czynności poszczególnych władz nie pozostawały ze sobą w ścisłym związku, nie były nawzajem od siebie zależne i nie musiały być ze sobą skoordynowane, nigdzie także nie ma mowy o pojęciu suwerenności i jej podziale pomiędzy trzy odrębne władze.”[121] Twórcy konstytucji marcowej przeciwstawili sobie „...nawzajem władze, pomimo, że była to mniej lub więcej świadoma fikcja, bo życiowa konieczność dążyła do koordynacji tych władz...”[122], bowiem współdziałanie władz „...jest dodatnim i koniecznym czynnikiem dobrego ustroju państwa.”[123] Natomiast twórcy konstytucji kwietniowej dążyli do „...oparcia ustroju państwa na organizacyjnej koordynacji funkcji życia państwowego, która ma zastąpić dotychczasową metafizykę podziału władz.”[124] Ma to nastąpić poprzez „...zastąpienie walczących ze sobą władz podzielonych przez współpracujące organy zbiorowego interesu, a to drogą rozgraniczenia kompetencji organów wyrażających wolę społeczną i sprawujących kontrolę, organów administrujących i koordynacji tych organów.”[125] Podstawowymi zasadami konstytucji w odniesieniu do systemu organów państwowych, były zatem wedle prof. Makowskiego: „Dostosowanie organów państwa do jego zadań, wyraźne określenie ich kompetencji, ustalenie zasad pozytywnej koordynacji tych organów (...) i koordynacja tych wszystkich czynników w ręku Prezydenta Rzeczypospolitej...”.[126]

Wobec przyjęcia zasady jednolitości władzy państwowej konstytucja nie przeprowadza już jej podziału, nie używa też pojęć: „władza ustawodawcza”, „władza wykonawcza”, „władza sądowa”, wyodrębnia natomiast części aparatu państwowego, jako organy, których zakres kompetencji pokrywa się tylko częściowo, z kompetencjami władz wymienionych w konstytucji marcowej; np. legislatywę ograniczono w funkcji ustawodawczej, której część przyznano prezydentowi.[127]

Konstytucja zrywa tym samym z teorią podziału władz, wprowadzając na jej miejsce „organizacyjny podział funkcji”.[128]

Podobnie jak w przypadku określenia pozycji w państwie i systemie organów państwowych spory występowały w doktrynie w kwestiach: czy prezydent jest organem państwowym, oraz czy organy pozostające pod jego zwierzchnictwem są równorzędne, czy też nie.

Prezydent nie jest w art.3 ani w żadnym innym artykule konstytucji określany jako organ państwowy. Z tego A. Chmurski wyciąga wniosek, że prezydent „jest zwierzchnikiem nad organami państwa. Nie jest więc niczyim organem”.[129] Podobnie stwierdza E. Gdulewicz: „prezydent będąc realnym nosicielem suwerenności państwa. nie jest jego organem, lecz piastuje zwierzchnictwo nad organami państwa”.[130] Odmienny pogląd wyraża W. Komarnicki, który twierdzi, że „Prezydent Rzeczypospolitej jest najwyższym organem państwowym, piastunem zwierzchnictwa państwowego”.[131]

Nadrzędność prezydenta nie oznacza przekształcenia organów państwowych pozostających pod jego zwierzchnictwem w organy pomocnicze „wszechwładnej głowy państwa”.[132] Naczelne stanowisko prezydenta mieści się bowiem w ramach konstytucji, a więc w ramach jego kompetencji przez tę konstytucję wyznaczonych. Nadrzędność nie polega więc na tym, że ma on pełną swobodę ustalania zakresu działania pozostających pod jego zwierzchnictwem organów czy też działania zamiast tych organów.[133] Prezydent nie był, w ujęciu ustrojodawcy autokratą i nie mógł dowolnie wykraczać poza swe konstytucyjne uprawnienia. W szczególności nie mógł on dowolnie uchylać lub zmieniać aktów podległych sobie organów, ani wydawać poleceń np. sądom czy izbom ustawodawczym. Zadaniem tych organów nie było przecież wykonywanie woli prezydenta, lecz „służenie Rzeczypospolitej” (art.3 pkt 2 konstytucji). Ustrój państwowy zatem nie opierał się na jednym tylko organie, lecz na siedmiu o konstytucyjnie określonych kompetencjach.[134]

Poddanie organów państwowych zwierzchnictwu prezydenta było przede wszystkim wyrazem koncepcji politycznej ustrojodawcy. Zwracali na to uwagę twórcy konstytucji, którzy zgodnie z poglądami Piłsudskiego zmierzali do zbudowania systemu, w którym „Prezydent Rzeczypospolitej jest głową państwa, czynnikiem nadrzędnym, utrzymującym równowagę, w charakterze najwyższego arbitra pomiędzy naczelnymi organami władzy państwowej: sejmem, senatem i rządem”.[135]

W założeniu twórców konstytucji, organy pozostające pod zwierzchnictwem prezydenta miały być między sobą równorzędne. Stanisław Car stwierdzał: „Skoro mamy równorzędne organa państwowe, musimy mieć czynnik, który by tę równowagę zabezpieczał i utrzymywał harmonię w państwie”.[136] Józef Piłsudski natomiast podkreślał: „...praca Prezydenta, jako najwyższa dbać musi o równowagę i harmonię”.[137] Także Sławek stał na stanowisku, że konstytucja zapewniła: „...możliwie pełną równowagę w drodze ścisłego rozgraniczenia obowiązków i uprawnień głównych czynników państwowych (...) budując mechanizm powiązany i wzajemnie się uzupełniający. Równowaga ta daje się jednak utrzymać pod warunkiem, że będzie przestrzegana rola poszczególnych organów państwa, unormowana w prawie konstytucyjnym.”[138]

Podobnego zdania, był interpretujący konstytucję Konstanty Grzybowski: „wszystkie sześć organów wymienione są na równi a więc traktowane są jako równorzędne, wzajemnie sobie niepodległe i wszystkie w tym samym stopniu (w zasadzie tj. o ile nie ma odmiennych szczegółowych przepisów Konstytucji) podległe Prezydentowi”[139], oraz Mojak: „...rząd i parlament są w świetle art. 3 organami równorzędnymi...”.[140] W ujęciu Lecha Mażewskiego twórcy konstytucji dążyli do stworzenia nowoczesnego systemu „parlamentaryzmu równowagi”, gdzie prezydent pełniłby „misję regulatora systemu”. Niestety wskutek kształtu ordynacji wyborczej, „...system, ten oparty na silnej pozycji i równocześnie współpracy prezydenta z większością parlamentarną, dla których jakby pomostem miał być rząd, nigdy nie miał okazji praktycznie istnieć.”[141] Dariusz Górecki pisał, że „konstytucja w zasadzie stwarzała między nimi stan równorzędności. Natomiast praktyka konstytucyjna (…) doprowadziła do jego naruszenia - politycznej równości między nimi nie było”.[142] Doszło więc zdaniem obu autorów, do tego czego obawiał się Sławek, mówiąc, iż ordynacja wyborcza „...prowadzić może do uzależnienia sejmu od rządu, naruszając równowagę, stanowiącą podstawową zasadę naszego ustroju.”[143]

Osiągnięcie stanu równorzędności organów w przepisach prawnych jest trudne, a jeszcze trudniejsze do zrealizowania w praktyce. System wzajemnego hamowania się, polegający na przeciwdziałaniu jednego organu przed przekroczeniem kompetencji przez drugi często okazuje się nieskuteczny. Podkreślano więc, że dla zapewnienia równowagi między rządem, a izbami ustawodawczymi potrzebne jest istnienie władzy nadrzędnej. Miał być to czynnik trzeci, a nie jeden z tych dwóch, bowiem połączenie władzy nadrzędnej z jednym z tych organów równowagę tę narusza. Dlatego konstytucja przyjęła zasadę harmonijnego współdziałania naczelnych organów państwowych pod zwierzchnictwem prezydenta.[144]

Istota uprawnień prezydenta polegała więc na kontrolowaniu naczelnych organów państwowych pod kątem przestrzegania przez nie swoich kompetencji oraz na łagodzeniu ewentualnych konfliktów między nimi.[145]

Z art.11 konstytucji wynika, że wszystkie konflikty między naczelnymi organami państwowymi, z wyjątkiem sporów o właściwość między władzami administracyjnymi a sądami, przekazanych Trybunałowi Kompetencyjnemu, czy o właściwość sądów, rozstrzyga „Prezydent Rzeczypospolitej jako Najwyższy Rozjemca”.[146]

Zakres zwierzchnictwa prezydenta, wyrażający się w harmonizowaniu działania naczelnych organów państwowych, uregulowany został w postanowieniach dotyczących uprawnień prezydenta w stosunku do pozostających pod jego zwierzchnictwem, poszczególnych organów państwowych.

Artykuł 3. konstytucji na pierwszym miejscu spośród organów pozostających pod zwierzchnictwem prezydenta wymienia rząd. Konstytucja kwietniowa odchodzi od pojęcia władzy wykonawczej, stosunek zaś prezydenta do rządu odbiega od roli szefa rządu. Konstytucyjne stanowisko rządu wobec prezydenta określa przede wszystkim sposób mianowania i odwoływania ministrów oraz charakter ich odpowiedzialności przed parlamentem i prezydentem.

Prezydent mianuje, według swego uznania Prezesa Rady Ministrów, a na jego wniosek ministrów. Powołanie premiera należy do prerogatyw prezydenta, pozostałe akty nominacyjne kontrasygnuje premier. Prezydent może również w każdym czasie odwołać ministrów, w tym także premiera. Ustąpienie Prezesa Rady Ministrów powoduje ustąpienie całego rządu. Prezydent może udzielić dymisji rządowi lub ministrowi także na żądanie sejmu, przy poparciu senatu. Parlament, wykonując prawo kontroli, miał prawo pociągnięcia rządu do odpowiedzialności parlamentarnej, jednakże ostateczna decyzja należała do prezydenta, który mógł rozwiązać parlament utrzymując rząd cieszący się jego zaufaniem. Możliwość odwołania premiera, a co za tym idzie całego rządu, oraz możliwość rozwiązania parlamentu należą do prerogatyw prezydenta i wiążą się ściśle z funkcją prezydenta jako arbitra, czynnika harmonizującego działania rządu i sejmu, który może w ten sposób rozstrzygnąć zaistniały między nimi konflikt. Prezydent miał także prawo pociągania Prezesa Rady Ministrów lub poszczególnych ministrów (obok izb połączonych) do odpowiedzialności konstytucyjnej za umyślne naruszenie konstytucji, dokonane w związku z urzędowaniem. Ponadto sprawę organizacji rządu, a w szczególności zakres działania premiera, rządu oraz ministrów zaliczyła konstytucja do wyłącznych kompetencji prawodawczych prezydenta, realizowanych w drodze dekretów.

Następnymi w kolejności organami poddanymi zwierzchnictwu prezydenta są sejm i senat. Nowy status ustrojowy tych organów wyrażał się przede wszystkim w ograniczeniu funkcji ustawodawczej parlamentu i w prawie prezydenta do jego rozwiązania. Konstytucja kwietniowa w szerokim zakresie wyposażyła prezydenta w uprawnienia w dziedzinie ustawodawstwa. Zakres uprawnień ustawodawczych prezydenta dotyczy udziału w ustawodawstwie konstytucyjnym, zwykłym oraz w zakresie stanowienia dekretów. W ustawodawstwie konstytucyjnym prezydent może zainicjować zmianę konstytucji, może także za pomocą veta udaremnić zmianę konstytucji podjętą przez parlament. W zakresie ustawodawstwa zwykłego prezydent posiada prawo veta zawieszającego oraz prawo promulgacji i publikacji ustaw. W literaturze prezentowane jest stanowisko nadające tej ostatniej instytucji charakter kontroli zgodności ustaw z konstytucją, którą prezydent sprawuje jako strażnik konstytucji.[147]

Prezydent miał także prawo wydawania dekretów na podstawie upoważnienia zawartego w samej konstytucji w czasie gdy sejm jest rozwiązany, w czasie konieczności państwowej. Ograniczał to prawo szeroki katalog materii wyłączonych od uregulowania tą drogą.[148] Ponadto konstytucja ustanawiała wyłączność dekretów w zakresie organizacji rządu, zwierzchnictwa sił zbrojnych oraz organizacji administracji rządowej. Również ustawa mogła upoważnić prezydenta do wydawania dekretów w czasie i zakresie przez nią oznaczonym, za wyjątkiem zmiany konstytucji. Wreszcie konstytucja w art.57 pkt 2 stanowiła, że jeśli w określonej sytuacji konstytucyjnej wymagane jest wydanie ustawy, właściwy jest także dekret prezydenta. Do uprawnień prezydenta w stosunku do parlamentu należą także: mianowanie 1/3 składu senatu, prawo zwoływania sejmu i senatu, odroczenia i zamknięcia sesji, określanie przedmiotu obrad sesji nadzwyczajnej każdej z izb, zwołanej z własnej inicjatywy, a przede wszystkim prawo rozwiązywania sejmu i senatu przed upływem kadencji.

W stosunku do Sił Zbrojnych, wyodrębnionych w konstytucji, jako naczelny organ państwowy pozostający pod zwierzchnictwem (podwójnie wyrażonym w konstytucji) prezydenta, głowa państwa miała prawo mianowania i odwoływania Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych, na wypadek zaś wojny Naczelnego Wodza, prawo zarządzania corocznie poboru rekruta, prawo do określania na drodze dekretów i na zasadzie wyłączności organizacji naczelnych władz wojskowych. Ponadto prezydent miał prawo wypowiadania wojny i zawierania pokoju, podejmowania decyzji o użyciu sił zbrojnych, wyznaczenia na czas wojny swojego następcy, miał prawo wydawania tzw. „dekretów wojennych”. W czasie trwania wojny mógł przedłużać kadencje izb do czasu zawarcia pokoju, regulować tok prac wewnętrznych parlamentu w zależności od potrzeb obronnych kraju, mógł także powołać w zmniejszonym składzie sejm i senat do rozstrzygania spraw w zakresie ich kompetencji.

Na pozycję Prezydenta Rzeczypospolitej wpływał także sposób jego wyboru. Konstytucja przewidywała dwa sposoby obsadzenia urzędu prezydenta: zwyczajny i nadzwyczajny. W sposób zwyczajny prezydent może być wybrany dwojako. Jednego kandydata wybiera Zgromadzenia Elektorów, złożone z Marszałka Senatu jako przewodniczącego, Marszałka Sejmu jako jego zastępcy, Prezesa Rady Ministrów, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Generalnego Inspektora Sił Zbrojnych oraz 75 elektorów wybranych spośród najgodniejszych obywateli w 2/3 przez sejm i w 1/3 przez senat, a drugiego kandydata może wskazać ustępujący prezydent. W takim wypadku obywatele dokonują wyboru w głosowaniu powszechnym z pomiędzy tych dwóch kandydatów. Jeżeli jednak ustępujący prezydent oświadczy, że nie zamierza skorzystać ze swego prawa, ani w ciągu 7 dni od dokonanego przez Zgromadzenie Elektorów wyboru, nie wskaże innego kandydata i nie zarządzi głosowania wówczas ten jedyny kandydat uznany będzie za wybranego na prezydenta. Nadzwyczajny sposób obsadzania urzędu prezydenta jest ewentualnością na wypadek wojny. W razie bowiem jej wybuchu urzędujący prezydent wyznacza aktem swego następcę na wypadek opróżnienia się urzędu przed zawarciem pokoju.[149]

Nie sposób wreszcie rozpatrywać pozycji prezydenta bez poruszenia kwestii jego odpowiedzialności.

Art.2 pkt 2 konstytucji kwietniowej stanowi, iż na prezydencie spoczywa „odpowiedzialność wobec Boga i historii za losy Państwa”. Jest to więc odpowiedzialność moralna. Konstytucja w żadnym z artykułów nie przewidywała tradycyjnych form odpowiedzialności politycznej i konstytucyjnej. Ustanawiając w dekalogu moralne obowiązki prezydenta, moralną nakładała też sankcję.[150] Sankcje moralne były dla doktryny konstytucyjnej sankcji wartością istotną, a odpowiedzialność prezydenta nie była „tylko” moralną, ale „aż” moralną.[151] Stanowiły również konsekwencję koncepcji ustrojowej wyrażonej w konstytucji. Skoro bowiem prezydent był zwierzchnikiem naczelnym organów państwa, nie mógł odpowiadać przed jakimkolwiek z nich. Odpowiedzialność przed Bogiem nabierała określonej treści w powiązaniu z art.19 konstytucji, jest to Bóg według pojęć chrześcijańskich. Prezydent, odpowiedzialny wobec Boga w tym rozumieniu, zobowiązuje się przez tę odpowiedzialność, iż rządy jego będą w zgodzie z zasadami moralności Chrystusowej.[152] W ujęciu tym tkwi podobieństwo do koncepcji W. L. Jaworskiego[153], który w art.1, zd.3 swego „Projektu Konstytucji” stwierdza „Władzę wykonywa Prezydent wedle zasad moralności Chrystusowej i nie może być w tym żadną normą ograniczonym”.[154]

Na nieodpowiedzialność prezydenta (za wyjątkiem odpowiedzialności moralnej) wskazuje art.15 konstytucji stanowiący, że: „Prezydent Rzeczypospolitej za swe akty urzędowej jest nieodpowiedzialny. W świetle art. 14 kontrasygnata przenosi odpowiedzialność tylko na niektóre akty prezydenta, za akty urzędowe wypływające z jego prerogatyw nie ponosi odpowiedzialności nikt.[155]

Powyższa nieodpowiedzialność nie oznacza, że prezydent jest „świętą krową” i nie odpowiada np. za popełnienie przestępstwa. Za czyny nie związane ze sprawowaniem urzędu, prezydent jest odpowiedzialny na równi z innymi obywatelami przed zwykłymi sądami, a nie przed Trybunałem Stanu, tyle tylko, że proces będzie mógł się odbyć dopiero po upływie kadencji, co jest podyktowane w zamiarze twórców konstytucji względem na prestiż państwa.[156]

Odpowiedzialność prezydenta i to bezpośrednio przed narodem wynika nie tyle bezpośrednio z tekstu konstytucji, ile z ustanowionego przez nią mechanizmu ustrojowego. Może przecież dojść do takiej sytuacji wtedy gdy ustępujący prezydent ubiega się o ponowny wybór. Wyborcy będą oceniać całokształt postępowania prezydenta, a więc wybory staną się dla niego niejako votum zaufania ze strony wyborców. Jeśli uzyska to zaufanie, będzie mógł dalej sprawować władzę. Drugi przypadek to sytuacja, w której wobec konfliktu między cieszącym się zaufaniem prezydenta rządem, a parlamentem, rozwiąże on parlament, korzystając ze swoich prerogatyw. Prezydent rozwiązując izby, angażuje swój autorytet i jeśli wynik wyborów okaże się dla niego niekorzystny, tzn. większość sejmowa będzie mu wroga, praktycznie nie będzie zdolny do dalszego rządzenia. Pozostaje więc alternatywa, albo ugnie się przed wolą większości, tracąc możliwość korzystania z szerokich uprawnień, albo poda się do dymisji. Warunkiem koniecznym jest jednakże istnienie określonej większości w społeczeństwie i parlamencie, oraz to aby większość ta chciała odpowiedzialność tę wyegzekwować.[157]

Konstytucja kwietniowa ukształtowała pozycję prezydenta w sposób nie pokrywający się z rolą głowy państwa zarówno w ustroju parlamentarnym, jak i prezydenckim. Nie jest bowiem prezydent „głową państwa, która „panuje, lecz nie rządzi” i której akty pokryte są całkowicie przez odpowiedzialność ministerialną, nie jednoczy także ze swym stanowiskiem roli szefa egzekutywy działającego samoistnie przy pomocy, działającego samoistnie przy pomocy swych mężów zaufania, jako sekretarzy stanu, współodpowiedzialnego z nimi konstytucyjnie przed parlamentem”.[158]

Proponowany w konstytucji kwietniowej ustrój wyznaczał pozycję prezydenta, która miała być czymś pośrednim między koncepcją parlamentarną a prezydencką, określaną inaczej prezydencjalną odmianą rządów parlamentarnych, współcześnie zaś wyrażaną pojęciem systemu mieszanego - rządów prezydencko-parlamentarnych.[159]






4. Zasada elity wysiłku i zasług na rzecz dobra powszechnego.

Zasadę elitaryzmu wyrażał art. 7 konstytucji kwietniowej, według którego uprawnienia obywatela do wpływania na sprawy społeczne mierzone będą wartością wysiłku i zasług na rzecz dobra powszechnego. Moralny charakter i przynależności do elity podkreślał pkt 2 art. 7 stanowiąc, że "ani pochodzenie, ani wyznanie, ani płeć, ani narodowość nie mogą być powodem ograniczenia tych uprawnień".

Kategoria elity, wynikającej z indywidualnej zasługi, zasadzająca się na przeciwstawieniu biernych mas, garstce świadomej interesów narodu, wykrystalizowała się w myśli politycznej piłsudczyków jeszcze przed odzyskaniem niepodległości.[160]

Pogląd, iż ludzie oddający większe zasługi na rzecz dobra powszechnego powinni mieć większy wpływ na rządy w państwie formułowali piłsudczycy także na początku lat dwudziestych, widząc również siebie w roli tej elity. Zasługą ich było to, że pierwsi, w osamotnieniu podjęli walkę o niepodległość. Uważali się za awangardę, za ludzi „najbardziej moralnie dojrzałych i duchowo najtęższych”.[161]

Zasada elity zasługi znana była już w starożytności. Arystoteles pojmując państwo jako wspólnotę istniejącą dla "doskonałego i samowystarczalnego bytowania" pisał w księdze III "Polityki": "Ci, którzy najwięcej się przyczyniają do takiej wspólnoty, mają większy udział w państwie, aniżeli tacy, którzy są im równi, albo i górują nad nimi co do wolnego i szlachetnego pochodzenia, ale nie dorównują co do cnoty obywatelskiej, czy też tacy, którzy górują bogactwem, ale ustępują im co do cnoty”.[162]

Zasada elitaryzmu nieobca była także myśli konserwatywnej. Równość jednostek jawiła się konserwatystom jako fikcja przeciwna naturalnemu porządkowi rzeczy. Szukając uzasadnienia dla tezy o hierarchicznej budowie społeczeństwa odwoływali się, między innymi, do koncepcji zasługi uzyskanej w służbie i pracy na rzecz dobra zbiorowego. Nierówne zdolności jednostek oraz ich nierówny wysiłek miał decydować o miejscu w hierarchii, której wierzchołek tworzył elitę. Była to mniejszość najznakomitszych i najbardziej zasłużonych członków zbiorowości, szczególnie predysponowanych do odegrania znaczącej roli w życiu społecznym i politycznym.[163] Była więc zasada elitaryzmu punktem zbieżnym w poglądach piłsudczyków i konserwatystów i ułatwiała wspólne prace nad konstytucją. Konserwatyści byli ugrupowaniem mogącym najszybciej dostarczyć pełnego i dojrzałego teoretycznego uzasadnienia tej głoszonej przez piłsudczyków idei. Przyszło to konserwatystom łatwo, wystarczało bowiem odwołać się do jednej z najstarszych zasad ich doktryny.[164]

Zasada elity „wysiłku i zasług” obecna była w polskiej, romantycznej myśli filozoficznej - myśli Bronisława Trentowskiego. Postulował on wprowadzenie dożywotniego, honorowego szlachectwa w miejsce szlachectwa dziedzicznego, które zrówna najwartościowsze jednostki spośród ludu i szlachty, przeprowadzi naturalną selekcję, wedle zasług, czynów i prac. W ten sposób dokona się praktyczna synteza egalitaryzmu i elitaryzmu i zostanie wyłoniona elita narodotwórcza.[165]

Wreszcie w piłsudczykowskiej koncepcji elity, widoczne są wpływy pochodzącej z czasów I Rzeczypospolitej instytucji nobilitacji, czyli przyjmowania do grona pełnoprawnych obywateli tych jednostek z warstw niższych, których uzdolnienia, wkład pracy, czy zdolność poświęcenia się dla wspólnej sprawy wznosiły się ponad przeciętność.[166] Mówił o tym Sławek 10 sierpnia 1930 r. na Zjeździe Legionistów w Radomiu: „...cechą, znamionującą naszą dawną przeszłość było przyznawanie herbów i szlachectwa tym, którzy zasługami wojennymi z rycerstwem się zrównali - proces równania ku górze, by ówczesnemu poczuciu równości stało się zadość.”[167]

Zasadę elitaryzmu najdobitniej ujął Walery Sławek w swym wystąpieniu na Zjeździe Legionistów w Warszawie 6 sierpnia 1933r. Wcześniej jednak, już wielokrotnie wypowiadał się w tej kwestii. W 1928 r. Sławek wygłosił przed małym audytorium odczyt w Poznaniu. Rozwinął on w nim tezę, że po klęsce powstania styczniowego w Polsce walka o niepodległość przeszła w ręce elity - "nielicznej garści" ludzi. Z rozważań tych wyciągnął dwa zasadnicze wnioski: o dowiedzionym przez historię prymacie elity w życiu i organizacji społeczeństwa (co winno być zapisane w konstytucji) oraz o szczególnej roli elity w polskim życiu politycznym w zasłudze walki o niepodległość Polski. Ten pierwszy wątek podejmował często jako prezes BBWR Twierdził, że Blok nie ma być gromadną i liczną organizacją, lecz ma być elitą "czynnych sił społecznych".[168]

Jak wcześniej wspominałem, tezę o "równaniu ku górze", która została wyraźnie sformułowana w uzasadnieniu tez konstytucyjnych wyraził Sławek już 10 sierpnia 1930 r. na Zjeździe Legionistów w Radomiu. Wychodząc z założenia, że konieczne jest ugruntowanie w społeczeństwie przekonania, iż należy równać w górę, do najlepszych, mówił: „...jeśli treścią podstawową, wspólną dla wszystkich będzie służenie Państwu i Jego wielkości, jeśli w imię takiego celu zdołają się zjednoczyć wszystkie żywe i czynne siły w Narodzie, jeśli ustalą zasady moralności zbiorowej, oparte o honor i godność człowieka, a jednocześnie pobudki czerpać będą w ambicjach państwowych, to stworzą najsilniejszą i najpiękniejszą podnietę, w wiecznym pięciu się społeczeństwa ku wyższym wartościom ducha".[169] Dla Sławka równość praw obywateli miała być „podstawą wyjściową” do procesu dziejowego, w którym zawsze dominuje elita „ludzi umysłu”[170] i „ludzi charakteru” spośród otoczenia, w społeczeństwie bowiem „na skutek warunków przeszłości nie wszyscy mają poczucie odpowiedzialności za państwo”. Według Sławka elita miała przewodzić społeczeństwu i narodowi, budząc w nich dumę narodową, ambicje państwowe oraz krzewić w niej idee pracy społecznej dla ojczyzny i wreszcie podjąć się wysiłku wychowania społeczeństwa do pracy na rzecz dobra zbiorowego. [171]

Na Zjeździe Legionistów w Tarnowie 9 sierpnia 1931 roku, Walery Sławek twierdził: "przez długie dzieje polskiej historii przebija stałe zjawisko, że spełnienie obowiązków w stosunku do państwa spada całym cięgiem na barki elity duchowej i moralnej”.[172]

Ukoronowaniem tych wystąpień były wytyczne nowej konstytucji dotyczące tej kwestii zawarte w tak ważnym, z punktu widzenia treści konstytucji kwietniowej, wystąpieniu Walerego Sławka na Zjeździe Legionistów w Warszawie dnia 6 sierpnia 1933 r. Walery Sławek stwierdził, że tezy dotyczące elity zawarte we wcześniejszych wystąpieniach (m.in. z Radomia i Tarnowa) muszą znaleźć się w konstytucji jako „naczelne zasady, któremi wolny człowiek w wolnem państwie powinien się rządzić”.[173] Wyróżnienie elity określonej mianem ludzi przodujących w pracy na rzecz dobra zbiorowego uważał Sławek za „punkt najważniejszy” w pracy nad konstytucją. Pierwszą elitę mieli stanowić, nie zasłużeni w pracy cywilnej, ale zasłużeni w walce („pracy większej nie dali inni”) kawalerowie Virtuti Militari i Krzyża Niepodległości, którzy mają wybierać pierwszy senat - organ elity. Walery Sławek twierdząc, że o przynależność do elity decydować będzie indywidualny wysiłek i zasługa nie zaś przynależność partyjna, podkreślał: „To samo uprawnienie przysługiwać będzie i posłowi Arciszewskiemu z P.P.S. C.K.W., staremu zasłużonemu bojownikowi i oficerowi I Brygady, a również pułk. Arciszewskiemu z Narodowej Demokracji...”[174] Państwo powinno dążyć, zdaniem Sławka, do tego „by najlepsi, by ci, którzy w pracy na rzecz dobra zbiorowego przodują, byli najrozumniej wykorzystani. Państwo nie będzie im przyznawało żadnych korzyści osobistych, powinno natomiast zwiększyć ich prawa do oddziaływania na sprawy publiczne”.[175]

Instytucjonalną gwarancją dla najlepszych miały być organy elity: senat i Legion Zasłużonych, czyli „kadra obywatelska” wybierająca ze swego grona 2/3 senatu obdarzonego zwiększonymi uprawnieniami konstytucyjnymi.[176]

Jeszcze wcześniej od Sławka rozważania na temat roli elity, w dziejach społeczeństwa snuł Skwarczyński.[177]

Koncepcje ustrojowe Sławka nie znalazły w pełni pokrycia w nowej konstytucji. W szczególności brakło w niej Legionu Zasłużonych. Celem utworzenia tej instytucji miało być „zapewnienie państwu trwałego oparcia na pracy obywateli, którzy swoją działalnością na rzecz dobra zbiorowego przodują”. Jedynym uprawnieniem członków Legionu miało być prawo wybierania do senatu. Do ich obowiązków natomiast należałoby: „...w pracy na rzecz dobra zbiorowego nigdy nie ustawać, doskonalić się w cnotach obywatelskich, rozniecać i pogłębiać w sobie poczucie odpowiedzialności za swoje działanie w służbie publicznej, honoru strzec niezłomnie, troskę o godność, rozwój i moc Państwa za pierwsze mieć sobie przykazanie...”[178]

Projekt powołania Legionu Zasłużonych został wycofany przez Walerego Sławka w czerwcu 1934 r. na skutek przeciwstawienia się Józefa Piłsudskiego temu projektowi.[179] Pozostały jednak w przepisach konstytucji kwietniowej wyraźne wpływy koncepcji przewodniczącego BBWR o „kadrze obywatelskiej”, oraz ogólne założenia jego wytycznych.

Twórcy konstytucji rezygnując z Legionu Zasłużonych nie zrezygnowali zatem ze swoich koncepcji elity. Zasadę elitaryzmu, jak wspomniałem na początku, zawiera art. 7 konstytucji kwietniowej. Uzasadnieniem dla tej zasady jest zasada współdziałania obywatela z państwem, akcentująca czynny współudział w budowie dobra powszechnego. Skoro w pewnych przypadkach obywatel ma nie tylko prawo ale i obowiązek współdziałania, to wedle wykonania tego obowiązku może być oceniany i nagradzany - stosownie do swych zasług - szczególną pozycją, szczególnymi uprawnieniami. Tak więc w rezultacie konstytucyjna zasada elity wyrasta z przekonania o wzajemnym związku między obowiązkami, a prawami obywatelskimi.[180]

Elita miała mieć charakter moralny, a nie klasowy, partyjny, narodowościowy czy religijny. Elita nie mogła być dziedziczna („ani pochodzenie”). Wyznanie, płeć czy narodowość nie mogły spowodować zaliczenia do elity, ani wykluczyć tego zaliczenia.[181] Podstawowym kryterium zaliczenia do elity miał stać się „wysiłek” i „zasługi” na rzecz dobra powszechnego, a więc elita miała być tworzona w oparciu o przekonanie, że istnieją osoby wyróżniające się wśród pozostałych obywateli swoją czynną postawą, troską o wspólne dobro, o interes państwa. Są to, używając terminologii Sławka, „ludzie rzetelnego wysiłku”, ludzie „przodujący”, „zasłużeni”, jednym słowem „kadra obywatelska”.[182] Podobnie jak Walery Sławek ujęło charakter elity uzasadnienie tez konstytucyjnych, określając organ elity - senat jako „organ odzwierciedlający wolę elementów najbardziej czynnych w budowaniu dobra zbiorowego”, jako „reprezentację zbiorowości twórczej, wnoszącej w życie Państwa wartości moralne”.[183]

Gwarancję prawną moralnego charakteru elity formułuje pkt 2 art.7, który nie pozwala na ograniczenie uprawnień do wpływania na sprawy publiczne, ze względu na pochodzenie, wyznanie, płeć, czy narodowość. Przepis ten zapewnia „równość w dążeniu do pracy nad dobrem zbiorowym(…), równe szanse przy rozpoczynaniu pracy obywatelskiej.”[184] Moralny charakter elity był konsekwencją dążenia do budowania państwa na „przywiązaniu i miłości obywatela do Państwa oraz na pracy i inicjatywie twórczej społeczeństwa”, a także powiązania z innymi zasadami naczelnymi konstytucji - dobro państwa jest także kategorią o charakterze moralnym, na zasadach moralnych oparta ma być więź między państwem, a jednostką. Konstytucja przewiduje także sankcje o charakterze moralnym, odwołuje się do honoru ludzkiego, sumienia jednostki, poczucia obowiązku obywatelskiego, odpowiedzialności.[185]

Konstytucyjna zasada wyodrębniania elity jest dość nieprecyzyjna. Z gramatycznej wykładni art.7 pkt 1 wynika raczej, że chodzi tu o spełnienie obu warunków jednocześnie (wysiłki i zasługi - koniunkcja, a nie wysiłku lub zasług), przy czym „wysiłek” ma charakter subiektywny - chodzi tu o to, co obywatel z siebie dał, na ile wykorzystał indywidualne możliwości działania dla dobra powszechnego, natomiast „zasługi” to kryterium obiektywne - jaki był rezultat wysiłku obywatela na rzecz dobra powszechnego. Obydwa kryteria, traktowane łącznie powinny być jedynymi i jednolitymi dla wszystkich obywateli.[186]

Odmienny pogląd wyraża Konstanty Grzybowski, twierdząc, że są to warunki alternatywne[187]. Przyjmując taką koncepcję „łagodzimy” wymagania stawiane obywatelom, gdyż wystarcza wtedy, aby obywatel tylko „starał się”, bez znaczącego skutku, bądź osiągnął skutek bez zbytnich starań.[188]

Konstytucja zapewnia także możliwość dostępu do elity. Art.7, mówiąc o „obywatelach” a nie o „grupie” i określając warunki zaliczenia do elity (wysiłek i zasługi) wyklucza generalizację co do kryteriów elity, wyklucza stworzenie elity zamkniętej, nakazuje indywidualizację w określeniu, kto należy do elity i pozostawienie wolnego wyboru przepływu do niej. Miał to być więc „elitaryzm indywidualistyczny”, a nie elitaryzm prawnej grupy, czy partii.[189]

Według prof. Gdulewicz, uprzywilejowana pozycja elity w państwie polegać miała na tym, że przy zachowaniu równych z pozostałymi obywatelami obowiązków przysługiwać jej miały szczególne prawa - ale tylko i wyłącznie o charakterze politycznym („ugrupowania do wpływania na sprawy publiczne”). Taki charakter uprawnień został podkreślony już w wytycznych W. Sławka z 1933 r. („Państwo nie będzie im przyznawało żadnych korzyści osobistych”). Taki też charakter był zgodny z przyjętą zasadą współdziałania, która akcentując czynny stosunek obywatela do państwa stwarzała możliwość, aby ci obywatele, którzy bardziej się dla państwa zasłużyli mieli przyznany szerszy zakres współudziału w rządzeniu państwem, a także z nowym pojęciem demokracji - „równania ku górze”, które przedstawione jest w uzasadnieniu tez konstytucyjnych.[190]

Konstytucja kwietniowa nie rozróżnia obowiązków elity i „zwykłych” obywateli, dlatego w świetle jej przepisów słuszna wydaje się teza o równości obowiązków członków elity i pozostałych obywateli. Jednakże główny twórca koncepcji elity, Walery Sławek chciał, zróżnicować te obowiązki. Wprawdzie „Wytyczne…” na ten temat milczą, niemniej jednak pkt 2 projektu Legionu Zasłużonych określa dodatkowe obowiązki[191] jakie powinni spełniać do elity pretendujący.

W myśl postanowień konstytucji organami, w których miały się realizować uprawnienia elity były Senat oraz pośrednio Zgromadzenie Elektorów. Wynika to z art. 47 pkt 3 konstytucji kwietniowej, według którego ordynacja wyborcza określi liczbę senatorów, sposób ich powoływania oraz co najważniejsze „tudzież oznaczy kategorie osób, którym służyć będzie prawo wybierania i wybieralności”. Elitarny charakter senatu określały zarówno „Wytyczne…” Sławka, jak i uzasadnienie tez konstytucyjnych. Ordynacja wyborcza do senatu z dnia 8 lipca 1935 r. tylko częściowo poszła tą drogą opierając zasady prawa wyborczego nie tylko na cenzusie zasług, ale także na cenzusach wykształcenia i zaufania[192].

Ostatnie zagadnienie to kwestia stosunku zasady elitaryzmu do zasady równości. Wobec tradycyjnie pojmowanej zasady równości wobec prawa, zasada elitaryzmu jest zaprzeczeniem. Twórcy konstytucji nie chcieli jednak wyeliminować terminu równość ze swojego słownika. Podkreślali egalitarny charakter sejmu (art.32 pkt 1 konstytucji). W uzasadnieniu tez konstytucyjnych, twierdzili: „Zachowując podstawy demokratyczne, projekt zmierza do tego, aby demokracja stała się czynnikiem twórczym w Państwie. Ten postulat będzie osiągnięty dopiero wówczas gdy zamiast hołdowania zasadzie równania ku dołowi, uda się w demokrację nowoczesną wlać nową treść równania ku górze, z zachowaniem oczywiście dla wszystkich równych szans w dążeniu do osiągnięcia tego celu”.[193] W tym ujęciu więc klasycznie pojmowana równość to „równanie ku dołowi” zaś elitaryzm to „równanie ku górze”, równość szans. Stanisław Car na posiedzeniu klubu BBWR, stwierdza: „Ci, spośród Panów, którzy sądzą, iż bezwzględna równość jest koniecznym warunkiem demokracji, mylą się w swej opinii, gdyż demokracja nie stoi na stanowisku absolutnej równości, a jedynie uważa, że nie mogą być powodem nierówności przywileje, płynące z urodzenia lub z tytułu posiadania majątku. Natomiast osobista wartość człowieka, jego talenty i cnoty mogą go w ustroju demokratycznym wynieść na wyższy szczebel hierarchii państwowej czy społecznej”.[194] T. Orlewicz zaś pisze: „my wykreślamy równość matematyczną z naszego ustrojowego słownika. Konstytucja stawia tezę równania ku górze”.[195]

Stanisław Car twierdził, że zasada elitaryzmu tkwi w Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r.: „…Deklaracja praw człowieka i obywatela nie stoi na gruncie pełnego, mechanicznego, automatycznego egalitaryzmu. Ona również ujmuje tę zasadę w pewne ramy ograniczające. W art.1 Deklaracji jest wyraźnie powiedziane, że nierówność może być uzasadniona względem na użyteczność społeczną jednostki: <<Ludzie rodzą się wolni i równi pod względem praw. Różnice społeczne opierają się jedynie na ich użyteczności społecznej>>. Zasada wyścigu pracy, wysiłku dla dobra zbiorowego - ta sama zasada, którą stanowimy w art.7 naszego projektu - tkwi już w Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela”.[196]

Walery Sławek, główny twórca zasady elity zasługi oraz koncepcji uspołecznienia państwa, chciał aby władzę w państwie sprawowali ludzie zasłużeni w pracy dla wspólnego dobra, honorowi i uczciwi, aby władza nie była przywilejem, tylko służbą. Próbował tego dokonać poprzez BBWR, w którym chciał zgromadzić ludzi dobrej woli, uczciwych, wolnych od dyktatu sztabów partyjnych. Następnie Blok, który stał się „superpartią” niezwykle ostro zaatakował i rozwiązał. Próbował zastąpić partie polityczne organizacjami społecznymi, za pośrednictwem ordynacji wyborczej do sejmu, której skutki również poddał krytyce. Wreszcie wysunął projekt Legionu Zasłużonych, opierający się o zasadę elity „moralnie najlepszych”, aby również ostatecznie go skrytykować.[197]

Projekty te były zbyt idealistyczne, aby mogły być zrealizowane zgodnie ze swoimi założeniami, bo ich twórca „nierealny idealista, czasami nie rozumiał życia, jak nie rozumiał życia mnich lub święty z klasztoru”.[198]


 

---