4. Najważniejsze reformy ustrojowe UE

Do najważniejszych reform ustrojowych Unii Europejskiej, wprowadzanych na mocy Traktatu z Lizbony, zaliczyć należy: przekształcenie Unii w jednolitą organizację międzynarodową; umocnienie zasady kompetencji powierzonych oraz sprecyzowanie rozgraniczenia; kompetencji Unii i jej państw członkowskich; podkreślenie szczególnego charakteru Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości UE; potwierdzenie formuły podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną, zgodnie z tzw. zasadą podwójnej większości;

wzmocnienie ochrony praw podstawowych; umocnienie roli parlamentów narodowych; zwiększenie elastyczności działania w ramach Unii; uporządkowanie katalogu źródeł prawa pochodnego w Unii oraz procedur stanowienia tego prawa; sprecyzowanie i uelastycznienie procedur zmiany prawa pierwotnego Unii.

5. Przekształcenie UE w organizację międzynarodową

Traktat o Unii Europejskiej stanowi, że „Unia ma osobowość prawną“. Oznacza to, że Unia zostaje przekształcona w jednolitą organizację międzynarodową. Jest to decyzja o znaczeniu fundamentalnym, nie tylko wychodząca naprzeciw oczekiwaniu podniesienia stopnia przejrzystości procesu integracji europejskiej, lecz przede wszystkim prowadząca do umocnienia spójności Unii, a tym samym podniesienia efektywności jej działania. Konsekwencją tej decyzji jest bowiem zniesienie struktury filarowej Unii, ujednolicenie procesu decyzyjnego oraz katalogu instrumentów prawnych. Mankamentem jest to, iż nie zdecydowano się na włączenie Euratomu do Unii. Decyzja w sprawie przekształcenie Unii w organizację międzynarodową pociąga za sobą również ważne implikacje polityczne dla postrzegania charakteru prawnego Unii. W ten bowiem sposób zostaje objaśnione, że proces integracji europejskiej przybiera formę prawną organizacji międzynarodowej - kreowanej przez państwa na mocy umowy międzynarodowej, w której określone są kompetencje i struktura tej organizacji. Powinno to położyć kres politycznym „obawom”, iż proces ten zmierza w kierunku jakiejś formy państwa ogólnoeuropejskiego kosztem suwerenności państw członkowskich.

6. Objaśnienie podziału kompetencji między Unię a państwa członkowskie

organizacje międzynarodowe mają tyle kompetencji, ile - na mocy traktatu ustanawiającego daną organizację - powierzą jej państwa członkowskie. Jest to tzw. zasada kompetencji

powierzonych lub przyznanych. Działa ona oczywiście również w przypadku Unii. Niemniej sprawa „rozrostu” kompetencji UE budzi różnego rodzaju obawy. Stąd też na mocy Traktatu z Lizbony objaśniono i sprecyzowano zasady podziału kompetencji między Unię a państwa członkowskie.

Utrzymany został podział kompetencji, jakimi dysponuje Unia, na dziedziny:

 kompetencji wyłącznych,

 kompetencji dzielonej (z państwami członkowskimi) oraz

 działań wspierających, koordynujących i uzupełniających.Sprecyzowanie zakresu kompetencji Unii oraz zasad podziału kompetencji między Unię a jej państwa członkowskie objęło następujące kwestie:

 potwierdzono zasadę przyznania:

 stwierdza się wyraźnie, że „kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich”, natomiast z drugiej strony a art. 5 ust. 2 podkreśla się m.in., że „Zgodnie z zasadą przyznania Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez Państwa Członkowskie w Traktatach dla osiągnięcia określonych w nich celów”;

 podkreślono,że Unia szanuje: (1) równość państw wobec traktatów, (2) ich tożsamość narodową (struktury polityczne, konstytucyjne, w tym samorządu regionalnego i lokalnego), (3) podstawowe funkcje państwa (zwłaszcza zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochrona bezpieczeństwa narodowego), (4)wyraźnie zastrzeżono kwestę bezpieczeństwa narodowego do zakresu wyłącznej odpowiedzialności państw członkowskich;

 objaśniono, że posiadanie przez Unię osobowości prawnej „w żaden sposób nie upoważnia Unii do (...) działania wykraczającego poza kompetencje przyznane jej przez Państwa Członkowskie w Traktatach”;

 w odniesieniu do kompetencji dzielonych wyjaśniono, iż państwa członkowskie „wykonują swoją kompetencją w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji” oraz że w przypadku gdy Unia postanowi zaprzestać wykonywania swoich kompetencji, państwa członkowskie ponownie w odpowiednim zakresie kompetencje te wykonują;

 w odniesieniu do działań Unii wspierających, koordynujących i uzupełniających objaśniono, że podejmująca takie działania Unia „nie zastępuje jednak (...) kompetencji” państw członkowskich w tych dziedzinach;

 w dziedzinie WPZiB wprowadzono wyraźne zastrzeżenie, że WPZiB „podlega szczególnym zasadom i procedurom”, co wyraża się w tym, że decyzje w tej dziedzinie podejmowane są zasadniczo jednomyślnie (chyba że traktaty przewidują co innego), nie jest możliwe przyjmowanie w tej dziedzinie „aktów ustawodawczych”, Wysoki Przedstawiciel, Parlament i Komisja Europejska mogą działać jedynie w ramach„określonych” traktatami, sądy unijne mają bardzo ograniczoną kompetencję; dalsze zastrzeżenia gwarantują państwom członkowskim swobodę „w zakresie kształtowania i prowadzenia własnej polityki zagranicznej, krajowej służby dyplomatycznej, stosunków z państwami trzecimi oraz uczestnictwa w organizacjach międzynarodowych, w tym na członkostwo państwa członkowskiego w Radzie Bezpieczeństwa ONZ”;

 w dziedzinie PWBiS podkreślono, że Unia szanuje funkcje państw członkowskich, m.in. mające na celu „utrzymanie porządku publicznego i ochronę bezpieczeństwa narodowego” oraz zastrzeżono, że „W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje

w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego”;

 klauzula elastyczności tj. możliwość podejmowania w ramach Unii decyzji bez wyraźnej podstawy prawnej (gdy jest to niezbędne do realizacji celów UE) została opatrzona dodatkowym mechanizmem kontrolnym: o zamierzonej decyzji muszą być powiadomione parlamenty narodowe - który w takim przypadku mogą odwołać się do mechanizmu monitorowania zasady pomocniczości (jest on omówiony dalej); poza tym z zakresu działania tej klauzuli wyraźnie wyłączono WPZiB oraz sprecyzowano cele Unii, które mogą być brane pod uwagę (PWBiS, ustanowienie rynku wewnętrznego i działania zewnętrzne); wreszcie -nawiązując do „utrwalonego orzecznictwa” Trybunału Sprawiedliwości wyjaśnia, iż klauzula elastyczności „nie może służyć jako podstawa rozszerzania zakresu kompetencji Unii poza ogólne ramy wynikające z całości postanowień traktatów” oraz być wykorzystywana do omijania procedury rewizji traktatów.

7. Formuła większości kwalifikowanej w Radzie

Formuła podejmowania w Radzie decyzji większością kwalifikowaną od początku istnienia Wspólnot budziła emocje. Do wejścia w życie Traktatu z Nicei (2003 r.) decyzje w tym trybie podejmowane były zasadniczo tzw. głosami ważonymi. Jedynie jeżeli wniosek legislacyjny pochodził od państw członkowskich należało zgromadzić również większość 2/3 liczby państw członkowskich.

Podejmowanie decyzji głosami ważonymi oznacza, że z pewnej ustalonej puli głosów każde z państw otrzymywało pewną liczbę głosów („ważonych” według tzw. zasady degresywnej proporcjonalności, czyli im większe demograficznie państwo, tym relatywnie mniej głosów). Następnie należało ustalić „progi” (kwoty) głosów: ile należy zebrać głosów, aby decyzję podjąć, oraz ile należy zebrać głosów, aby decyzję zablokować (tzw. mniejszość blokująca). Problem polegał więc nie tylko na samym podziale głosów, ale również na takim uzgodnieniu „progów” (kwot), aby zrównoważone były interesy państw „dużych” i „małych”, tj. aby musiały one budować koalicję, zwłaszcza przy próbie zablokowania decyzji. Pamiętać przy tym należy, że istota formuły podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną polega nie na tym, aby decyzje blokować, lecz na tym, aby w sposób konstruktywny „przymusić” państwa do wypracowania kompromisu i przyjęcia decyzji. W praktyce większość decyzji w tym trybie zapada w drodze konsensusu, choć państwa - podczas negocjacji - cały czas śledzą rozkład głosów.

 liczby państw: do podjęcia (i zablokowania) decyzji należy zebrać określoną liczbę państw; ponieważ w tym przypadku każde państwo ma „jeden” głos (niezależnie od potencjału demograficznego), test ten chroni interesy państw małych;

 potencjału demograficznego: do podjęcie decyzji (i zablokowania) należy zebrać ustalony procent potencjału demograficznego populacji Unii; ten test z kolei wyraża interesy państw dużych.

Osiągnięty podczas spotkania Rady Europejskiej 21-23 czerwca 2007 r. kompromis polegał na przyjęciu tzw. podwójnej większości, uzgodnionej w Traktacie konstytucyjnym, z pewnymi modyfikacjami i okresami przejściowymi. Stosownie do Traktatu z Lizbony (art.

16 ust. 4 TUE i art. 238 ust. 2 TFUE), formuła podejmowania decyzji większością

kwalifikowaną w Radzie wygląda następująco:

 do 31 października 2014 r. obowiązywać ma nadal formuła wprowadzona na mocy

Traktatu z Nicei (trzy testy, w tym test demograficzny fakultatywnie);

 od 1 listopada 2014 r. zacznie natomiast obowiązywać formuła oparta na tzw. podwójnej większości; aby podjąć decyzję w Radzie, trzeba więc będzie:

- po pierwsze: zebrać większość 55% (plus jedno) państw członkowskich;

- po drugie: państwa opowiadające się za podjęciem decyzji będą musiały dysponować co najmniej 65% populacji UE;

 formuła ta została następnie sprecyzowana w dwóch istotnych kwestiach:

- sprecyzowano tzw. mniejszość blokującą w ramach testu demograficznego: grupa państw blokująca podjęcie decyzji musi nie tylko dysponować co najmniej 35% populacji UE, lecz również liczyć co najmniej cztery państwa;

- w niektórych szczególnie istotnych dziedzinach (WPZiB, PWBiS, polityki gospodarczej i pieniężnej, zawieszenia w prawach państwa członkowskiego i wystąpienia z UE oraz różnych nominacji) do podjęcia decyzji konieczne będzie zgromadzenie co

najmniej 72% liczby państw członkowskich.

Traktat z Lizbony wprowadza również okres przejściowy od 1 listopada 2014 r. do 31 marca 2017 r., sprecyzowany w odrębnym Protokóle w sprawie postanowień przejściowych. W okresie tym:

 każde państwo będzie mogło zażądać „powrotu” do systemu nicejskiego i przeprowadzenia głosowania według formuły ustanowionej na mocy Traktatu z Nicei (tj. łącznie z głosami ważonymi);

 w okresie tym będzie się można odwołać do tzw. formuły z Janiny (uzgodnionej uprzednio w Traktacie konstytucyjnym); polega ona na tym, że jeżeli państwa nie zgadzające się na podjęcie decyzji zgromadzą 3/4 jednego z testów mniejszości blokującej (34% liczby państw lub 26% potencjału demograficznego Unii), to Rada ponownie będzie się musiała zająć sprawą i poszukiwać „satysfakcjonującego rozwiązania” w „rozsądnym czasie”. Od 1 kwietnia 2017 r. zacznie w pełni działać podana tzw. podwójna większość, przy czym nadal można się będzie odwołać do tzw. formuły z Janiny w nieco zmodyfikowanym kształcie. Do jej uruchomienia wystarczy bowiem zgromadzenie co najmniej 55% jednego z testów mniejszości blokującej (tj. na przykład ok.19% potencjału demograficznego Unii). Zauważyć należy, iż powyższa finalna formuła z Janiny jest łatwiejsza do uruchomienia przez największe państwa członkowskie w porównaniu z formułą wypracowaną w związku z Traktatem konstytucyjnym.

8. Umocnienie ochrony praw podstawowych

Traktat z Lizbony wprowadza w tej dziedzinie dwie istotne decyzje (art. 6 TUE):

 nadaje charakter prawny Karcie Praw Podstawowych;

 tworzy podstawę prawną dla przystąpienia Unii do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPCz.).

Karta Praw Podstawowych została proklamowana jako dokument polityczny przez przewodniczących trzech instytucji - Parlament Europejski, Radę UE i Komisję Europejską - w przededniu spotkania Rady Europejskiej w Nicei w grudniu 2000 r. Następnie jej tekst został zmodyfikowany w związku z propozycją włączenia do Traktatu konstytucyjnego (zwłaszcza sprecyzowano zakres stosowania KPP). Niezbędne dostosowania techniczne zostały przeprowadzone w kontekście Traktatu z Lizbony - KPP została ponownie ogłoszona przez trzy instytucje 12 grudnia 2007 r. w przededniu jego podpisania i ma nabrać „mocy prawnej jak Traktatu” w w dniu wejścia Traktatu z Lizbony w życie.

Karta wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony ma „taką samą moc prawną jak Traktaty” (art. 6 ust. 1 TUE). Zakres stosowania Karty Praw Podstawowych obwarowany jest jednak trzema zastrzeżeniami zawartymi w TUE (art. 6 ust.1 TUE):

 Karta nie rozszerza kompetencji UE określonych w traktatach

 prawa podstawowe zawarte w Karcie muszą być interpretowane zgodnie z postanowieniami tytułu VII Karty (który zawiera również istotne obwarowania

 interpretacja postanowień Karty musi być zgodna z postanowieniami EKPCz (służą temu załączone do Karty „wyjaśnienia”); na „wyjaśnienia” te wskazuje bezpośrednio art. 8 ust.

1 akapit trzeci TUE, mają więc one charakter tzw. interpretacji autentycznej.

Tytuł VII Karty Praw Podstawowych potwierdza i precyzuje obwarowania:

 postanowienia Karty mają zastosowanie do instytucji Unii i do państw członkowskich

„wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii” oraz nie mogą rozszerzać kompetencji UE;

 prawa uznane w Karcie, „które są przedmiotem postanowień Traktatów, są wykonywane na warunkach i w granicach w nich określonych”;

 prawa podstawowe zawarte w Karcie i odpowiadające prawom zagwarantowanym w

EKPCz mają takie same „znaczenie i zakres” jak w EKPCz;

 prawa podstawowe zawarte w Karcie, wynikające ze wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich „interpretuje się zgodnie z tymi tradycjami”;

 postanowienia Karty zawierające „zasady”, tj. postanowienia wymagające aktów wykonawczych, mogą być wprowadzane w życie aktami prawa pochodnego Unii i prawa krajowego państw członkowskich, ale jedynie w zakresie „wykonania prawa Unii”; postanowienia Karty mogą być w tym kontekście powoływanie jedynie w celu wykładni takich aktów i kontroli ich legalności.

Ponadto niektóre państwa zajęły stanowisko wobec kwestii zakresu stosowania Karty Praw

Podstawowych:

 Polska zgłosiła (już podczas uzgadniania mandatu Konferencji) deklarację, zastrzegającą kompetencję państw członkowskich do stanowienia prawa „w zakresie moralności publicznej, prawa rodzinnego, a także ochrony godności ludzkiej i poszanowania fizycznej i moralnej integralności człowieka”;

 Zastrzeżenia Wielkiej Brytanii wobec Karty, wynikające ze specyfiki jej systemu prawnego, znalazły wyraz w specjalnym protokole. Polska - obok Irlandii - zastrzegła sobie możliwość przystąpienia do tego protokołu. O ile Polska do protokołu przystąpiła, to Irlandia ostatecznie z zastrzeżenia nie skorzystała: Protokół (nr 30) w sprawie stosowania Kraty Praw Podstawowych UE do Polski i zjednoczonego Królestwa;

 Ponieważ związki zawodowe w Polsce zaprotestowały wobec relatywizacji w powyższym Protokole postanowień Tytułu IV Karty dotyczących praw pracowniczych i związkowych, ze strony polskiej dodano jednostronną deklarację, w której stwierdzono, że Polska

„ze względu na tradycję ruchu społecznego „Solidarność‟ i jego znaczący wkład w walkę o prawa społeczne i pracownicze, w pełni szanuje prawa społeczne i pracownicze ustanowione prawem Unii Europejskiej, w szczególności prawa potwierdzone w tytule IV” Karty.

Jeśli chodzi natomiast o drugą ważną decyzję w dziedzinie umocnienia ochrony praw podstawowych, to w art. 6 ust. 2 TUE stwierdza się, że Unia „przystępuje” do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przystąpienie Unii do EKPC obwarowane jest od strony proceduralnej i przedmiotowej:

 przystąpienie Unii do EKPC musi się odbyć na podstawie umowy międzynarodowej zawartej przez Unię z państwami-stronami EKPC; ze strony Unii umowę taką będzie zawierała Rada, działając jednomyślnie, za uprzednią zgodą Parlamentu Europejskiego, a umowę będą musiały ratyfikować również państwa członkowskie UE

 obwarowania przedmiotowe koncentrują się na zagwarantowaniu, że w wyniku przystąpienia do EKPCz nie mogą zostać naruszone kompetencje Unii, oraz że umowa o przystąpieniu do EKPCz „musi odzwierciedlać konieczność zachowania szczególnych cech Unii i prawa Unii” (chodzi tutaj o zapewnienie właściwej reprezentacji UE w organach kontrolnych EKPCz, zapewnienie aby skargi państw nieczłonkowskich i skargi indywidualne „były odpowiednio kierowane” przeciwko państwom członkowskich UE lub przeciwko Unii oraz uzgodnienie solidarnej współpracy między sądami wspólnotowymi a Europejskim Trybunałem Praw Człowieka.

9. Umocnienie roli parlamentów narodowych

Umocnienie pozycji parlamentów narodowych zaproponowane w Traktacie konstytucyjnym i następnie z pewnymi modyfikacjami przejęte przez Traktat z Lizbony należy do bardziej znaczących reform ustrojowych Unii. Do parlamentów narodowych odnosi się wiele postanowień Traktatu z Lizbony oraz - w szczególności - dwa protokoły dołączone do Traktatu: Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej oraz Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.

Szczególnie istotny jest mechanizm kontrolowania zasady pomocniczości. Parlamenty narodowe nie otrzymały, co prawda, możliwości korzystania z tzw. czerwonej kartki (tj. możliwości zablokowania przyjęcia aktu prawnego) - mogą jedynie wyrażać zastrzeżenia co do zgodności projektu aktu prawnego z tą zasadą - niemniej proponowany w Traktacie konstytucyjnym mechanizm został umocniony. Zawiera on obecnie następujące zasadnicze elementy (Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności):

 Komisja przekazuje projekty „aktów ustawodawczych” parlamentom narodowym równocześnie z ich przekazaniem „prawodawcy Unii” (obowiązek taki dotyczy odpowiednio Parlamentu Europejskiego, Rady, grupy państw członkowskich podejmujących inicjatywę ustawodawczą, ETS, EBC lub EBI);

 projekty tych aktów prawnych muszą zawierać uzasadnienie co do przestrzegania zasady pomocniczości i proporcjonalności; obowiązek taki istniał również uprzednio, Protokół w art. 5 określa jednak zasadnicze elementy takiego uzasadnienia (ocena skutków finansowych, ocena w świetle wskaźników jakościowych i „w miarę możliwości” ilościowych, minimalizowanie obciążeń finansowych lub administracyjnych nakładanych na Unię, rządy krajowe, władze regionalne lub lokalne, podmioty gospodarcze i obywateli); tego rodzaju szczegółowe uzasadnienie ma na celu ułatwienie pracy parlamentom narodowym;

 w ciągu ośmiu tygodni (przedłużono ten okres, Traktat konstytucyjny proponował bowiem sześć tygodni) od daty przekazania projektu aktu prawnego parlamenty narodowe mogą przyjąć „uzasadnioną opinię” stwierdzającą brak zgodności projektu z zasadą pomocniczości (art. 6 Protokołu); każdy parlament ma - w ramach omawianej procedury

- dwa głosy, które rozkładają się w przypadku parlamentów dwuizbowych na obie izby lub też są dzielone „w zależności od narodowego systemu parlamentarnego”; przedłożone „uzasadnione opinie” mogą mieć dwojaki charakter, w zależności od liczby głosów parlamentów narodowych, wskazujących na sprzeczność projektu z zasadą pomocniczości

(1) jeżeli liczba „uzasadnionych opinii” stanowi co najmniej jedną trzecią liczby głosów przyznanych parlamentom (a jedną czwartą w odniesieniu do projektów PWBiS), to projekt poddany zostaje jedynie „ponownej analizie”, a następnie może być podtrzymany, zmieniony lub wycofany (niezbędne jest uzasadnienie stosownej decyzji);

(2) jeżeli natomiast liczba „uzasadnionych opinii” o sprzeczności projektu aktu prawnego z zasadą pomocniczości stanowi co najmniej zwykłą większość głosów przyznanych parlamentom, a projekt objęty jest zwykłą procedurą prawodawczą, to Komisja może w tym przypadku również postanowić o podtrzymaniu, zmianie lub wycofaniu projektu, ale jeśli podtrzyma projekt, musi przedstawić „uzasadnioną opinię”; otwarta jest także droga do dalszej, istotnej procedury (tzw. pomarańczowa kartka):

- uzasadniona opinia Komisji wraz z uzasadnionymi opiniami parlamentów narodowych są przekazywane Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, które mają je uwzględniać w toku zwykłej procedury prawodawczej;

• dalszą konsekwencją wszczęcia takiej procedury jest to, że jeżeli przed zakończeniem pierwszego czytania w ramach zwykłej procedury prawodawczej (przypominającej uprzednią procedurę współdecydowania na mocy art. 251 TWE) większością głosów w Radzie (wynoszącą 55% liczby jej członków) lub większością głosów oddanych w Parlamencie Europejskim stwierdzono by, że projekt aktu prawnego nie jest zgodny z zasadą pomocniczości, to projekt taki nie byłby dalej rozpatrywany.

Procedura ta ułatwia w istotny sposób zablokowanie przyjęcia aktu prawnego, o ile, naturalnie, zostanie uruchomiona przez parlamenty narodowe (wiele będzie więc zależało od efektywności ich działania).

Parlamenty narodowe otrzymały ponadto - na mocy Traktatu z Lizbony - niezmiernie istotne kompetencje pozwalające im wpływać na proces decyzyjnym w UE w najistotniejszych sprawach względnie monitorować ten proces. Obejmują one m.in.:

 kontrolowanie (w ramach procedury ratyfikacyjnej) stosowania tzw. procedury kładki (art.

48 ust. 6 TUE) umożliwiającej zmianę postanowień części trzeciej TFUE (wewnętrzne

działania i polityki UE) oraz możliwość zablokowania stosowania tzw. procedury kładki

polegającej na podjęciu przez Radę Europejską decyzji o rezygnacji z jednomyślności na rzecz większości kwalifikowanej i przejścia ze specjalnej procedury prawodawczej do zwykłej procedury prawodawczej; o stosownym wniosku w sprawie zamiaru podjęcia przez Radę decyzji muszą być powiadomione parlamenty narodowe.

Sprzeciw nawet jednego z nich (w terminie sześciu miesięcy od powiadomienia) sprawi,

że decyzja Rady nie będzie mogła podjąć decyzji.

 otrzymywanie informacji o wniosku o członkostwo w Unii;

 monitorowanie działań w ramach PWBiS;

 blokowanie odwołania się do tzw. procedury kładki w przypadku, gdyby Rada miała zadecydować o rezygnacji ze specjalnej procedury prawodawczej na rzecz zwykłej procedury prawodawczej w określonej dziedzinie prawa rodzinnego mającego skutki transgranicznego. Wówczas o stosownym wniosku w sprawie podjęcia przez Radę decyzji muszą być powiadomione parlamenty narodowe. Sprzeciw nawet jednego z nich (w terminie sześciu miesięcy od powiadomienia) sprawi, że decyzja Rady nie będzie mogła podjąć decyzji.

 kontrolowanie stosowania tzw. zasady elastyczności.

Krytycznie odnotować należy, że na mocy Traktatu z Lizbony nie zmieniono, niestety, propozycji zawartych w Traktacie konstytucyjnym, wyłączających możliwość monitorowania przez parlamenty narodowe działań podejmowanych w ramach WPZiB. Niemniej umocnienie roli parlamentów narodowych na mocy Traktatu z Lizbony należy bez wątpienia do najpoważniejszych reform. Następstwem może być rzeczywiste, istotne umocnienie legitymacji demokratycznej Unii oraz wyjaśnienie relacji Unii z jej państwami członkowskimi przy wykonywaniu kompetencji szczególnie wrażliwych. Sprawie tej nie poświęcano w Polsce należytej uwagi. Dopiero wyrok niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego z 30 czerwca 2009 r. zwrócił uwagę na konieczność podniesienia efektywności współudziału parlamentów narodowych w sprawach UE.

10. Katalog źródeł prawa pochodnego

W Traktacie z Lizbony zrezygnowano ze stosunkowo skomplikowanego, nowego katalogu źródeł prawa pochodnego proponowanego w Traktacie konstytucyjnym. Traktat z Lizbony pozostał - co do zasady - przy znanym wspólnotowym katalogu, obejmującym rozporządzenia, dyrektywy i decyzje (dawny art. 249 TWE). Niemniej źródła prawa pochodnego Unii zostały uporządkowane oraz sprecyzowano procedury ich uchwalania. Struktura ta, obejmująca dwie grupy wygląda następująco:

 akty ustawodawcze:

rozporządzenia, dyrektywy i decyzje przyjmowane są przez Parlament i Radę w ramach dwóch procedur:

(1) zwykłej procedury prawodawczej: akt przyjmowany jest wspólnie przez Parlament Europejski i Radę na wniosek Komisji Europejskiej (procedura ta jest zbliżona do obecnej procedury współdecydowania) oraz

(2) specjalnej procedury prawodawczej: akt przyjmowany jest przez Parlament Europejski z udziałem Rady lub przez Radę z udziałem Parlamentu Europejskiego (chodzi tu więc w zasadzie o inne procedury niż obecna procedura współdecydowania); w ramach tej procedury:

• w szczególnych przypadkach w toku procedur inicjatywa legislacyjna może pochodzić od grupy państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego, EBC,Trybunału Sprawiedliwości lub EBI;

- możliwe jest również zastosowanie tzw. procedury kładki, tj. Rada Europejska może podjęć decyzję o zmianie „specjalnych procedur prawodawczych” na „zwykłą procedurę prawodawczą”;

 akty nieustawodawcze: obejmujące dwie podgrupy:

(1) akty delegowane: na podstawie aktu ustawodawczego Komisji Europejskiej może być przekazane uprawnienie do przyjęcia aktów nieustawodawczych o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu prawodawczego; Parlament Europejski i Rada mogą jednak zdecydować:

- o odwołaniu przekazanych uprawnień,

- a akt delegowany może wejść w życie dopiero wówczas, gdy Parlament Europejski lub

Rada nie wyrażą sprzeciwu w terminie określonym przez akt prawodawczy;

 akty wykonawcze: wydawane są w ramach uprawnień wykonawczych przez Komisję Europejską (w pewnych przypadkach przez Radę), jeśli konieczne jest zapewnienie jednolitych warunków wykonywania prawnie wiążących aktów Unii (art. 291 TFUE); procedura pokrywa się, generalnie, z obecną procedurą komitologiczną.

11. Rewizja prawa pierwotnego UE

Traktat z Lizbony zmienia w zakresie bardzo istotnym procedurę rewizji traktatów stanowiących Unię.

Zwykła procedura zmiany: Dawna procedura określona zostaje jako „zwykła procedura zmiany” i uzupełniona trzema elementami:

 propozycje zmiany traktatów muszą być notyfikowane parlamentom narodowym państw członkowskich;

 Rada Europejska może (ale nie musi) zwołać Konwent poprzedzający Konferencję Międzyrządową, a w przypadku zwołania Konwent może kierować do Konferencji jedynie „zalecenia”;

 wprowadza się rodzaj procedury monitorującej postęp w procesie ratyfikacji traktatu rewizyjnego: jeżeli po upływie dwóch lat cztery piąte państw ratyfikowałyby traktat, a pozostałe miałaby trudności w tej mierze, sprawę kieruje się do Rady Europejskiej.

Uzupełnienia te nawiązują do doświadczeń związanych z Traktatem konstytucyjnym: wskazują na ostrożność co do zwołania Konwentu i jego kompetencji oraz potwierdzają polityczny mechanizm monitorowania procedury ratyfikacji traktatu (wystąpił on w deklaracji dołączonej do Traktatu konstytucyjnego).

Uproszczona procedura zmiany: na mocy Traktatu z Lizbony ustanowiono nowe, tzw. uproszczone procedury zmiany, obejmujące możliwość modyfikacji traktatów stanowiących Unię, tj. przeprowadzenie zmian na mocy specjalnych postanowień traktatów, które upoważniają Radę do dokonania stosownej zmiany traktatów w ściśle określonym przedmiocie (zatem nie musi być wszczynana procedura rewizji traktatów). Procedura taka określana jest mianem procedury kładki . Obejmuje ona dwa zasadnicze przypadki:

 procedurę kładki u zastrzeżeniem ratyfikacji: przewiduje ona zmianę postanowień Części III TFUE (polityki wewnętrzne i działania UE): zmiana taka następuje na wniosek państwa członkowskiego, Parlamentu Europejskiego lub Komisji Europejskiej; decyzje podejmuje jednomyślnie Rada Europejska po konsultacji z Parlamentem Europejskim, Komisją i EBC (w dziedzinie polityki pieniężnej); decyzja Rady Europejskiej wymaga zatwierdzenia przez państwa członkowskie zgodnie z ich „odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi”; nie może ona zwiększać kompetencji UE przyznanej w traktatach;

 procedurę kładki sensu stricto: umożliwia ona - po pierwsze - zmianę jednomyślności w Radzie na podejmowanie decyzji większością kwalifikowaną (nie dotyczy kwestii wojskowych lub obronnych); po drugie - zmianę specjalnej procedury prawodawczej na zwykłą procedurę prawodawczą (w której Rada działa większością kwalifikowaną). W obu ostatnich przypadkach decyzje jednomyślnie podejmuje Rady Europejska po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, podjętej przez większość członków wchodzących w jego skład. O zamiarze podjęcia takiej decyzji muszą być poinformowane parlamenty narodowe państw członkowskich. Decyzja może być podjęta przez Radę Europejską, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od chwili powiadomienia żaden z nich nie notyfikuje swojego sprzeciwu.

12. Umocnienie „elastyczności” w Unii

Zasadnicze znaczenie dla umocnienia „elastyczności” procesu decyzyjnego w UE ma zmiana formuły podejmowania decyzji w Radzie większością kwalifikowaną oraz zwiększenie liczby dziedzin, w których będzie stosowana zwykła procedura prawodawcza (podobna do obecnej procedury współdecydowania). Traktatu z Lizbony wprowadza szereg dalszych, istotnych rozwiązań, dotyczących:

 wzmocnionej współpracy, która może objąć cały obszar Unii; podwyższony zostanie jedynie próg liczby państw, niezbędny do uruchomienia wzmocnionej współpracy;

 specyficznego rodzaju wzmocnionej współpracy we WPZiB, a mianowicie tzw. stałej współpracy strukturalnej w dziedzinie polityki obrony;

 nowych form elastycznej współpracy w PWBiS: państwa członkowskie zastrzegły sobie możliwość „organizowania między sobą i na swoją odpowiedzialność uznanych przez nie za stosowne form współpracy i koordynacji między właściwymi służbami ich administracji odpowiedzialnymi za zapewnienie bezpieczeństwa narodowego”; wprowadzono specyficzny mechanizm uruchomienia wzmocnionej współpracy w dziedzinie współpracy sądowej i policyjnej w sprawach karnych.

13. Najważniejsze reformy instytucji

Traktat z Lizbony przejął z Traktatu konstytucyjnego propozycje reform poszczególnych instytucji. Wprowadził pewne modyfikacje, raczej jednak porządkujące i „wyjaśniające” - wychodzące naprzeciw różnego rodzaju wątpliwościom, jakie pojawiły się w toku debaty publicznej. Zasadnicza zmiana w działaniu instytucji wynika z przekształcenia Unii w jednolitą organizację międzynarodową.

 Parlament Europejski:

- Jeśli chodzi o alokację miejsc w Parlamencie Europejskim,sprecyzowano:

 górny pułap liczby posłów (nie więcej niż 750 plus przewodniczący);

 minimalną liczbę (6 posłów), przypadających na państwa najmniejsze;

 maksymalną liczbę (96 posłów), dla państwa największego;

 podkreślono, że rozdział miejsc ma być „degresywnie proporcjonalny”;

- W kontekście toczących się ówcześnie w Polsce dyskusji dotyczących roli Niemiec w procesie decyzyjnym w Unii warto zauważyć, iż ograniczenie górnego pułapu liczby posłów przypadających na jedno państwo do 96 dotyczy wyłącznie Niemiec; zatrzymały one bowiem na mocy Traktatu z Nicei - jako jedyne spośród ówczesnych państw członkowskich - liczbę posłów (99), jaką miały do dyspozycji uprzednio; była to wówczas rekompensata na rzecz Niemiec za ich ustępstwo i wyrażenie zgody na utrzymanie równego pułapu głosów ważonych wśród „dużych” państw członkowskich, zwłaszcza Niemiec i Francji (po 29); gdy - na mocy Traktatu konstytucyjnego - wprowadzono tzw. podwójną większość, a tym samym Niemcy wysunęły się na pierwsze miejsce stosownie do tzw. testu demograficznego, paralelnie ograniczono ich moc decyzyjną przy ustalaniu alokacji miejsc w Parlamencie Europejskim. Wskazuje to na bezpośrednie powiązanie między formułą podejmowania w Radzie decyzji większością kwalifikowaną a alokacją miejsc w Parlamencie Europejskim;

• Alokację miejsc w ramach powyższych przedziałów uzgodniono podczas spotkania Rady

Europejskiej (stosownie do procedury): na podstawie propozycji Parlamentu Europejskiego; pewne modyfikacje wyniknęły z tego, że pod naciskiem Włoch dodano im jedno miejsce, nie zmieniając zaproponowanej alokacji i ustalonych progów. Uzyskano to w ten sposób, że do górnego pułapu 750 miejsc nie będzie wliczany przewodniczący Parlamentu Europejskiego

 Rada Europejska:

- Radzie Europejskiej nadano statusu instytucji Unii;

• Ustanowiono urząd Przewodniczącego Rady Europejskiej, który przewodniczy obradom Rady Europejskiej oraz zapewnia „przygotowanie” i „ciągłość” jej prac.

 Rada UE:

- najistotniejsza modyfikacja dotyczy nowej formuły podejmowania w Radzie decyzji większością kwalifikowaną;

- utrzymano zmiany w Radzie wynikające z ustanowienia Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa;

- wprowadzono 18 - miesięczną prezydencję zbiorową trzech państw

• zmodyfikowano składy Rady: dwa składy ustalono w TUE - „Radę do Spraw Ogólnych” i „Radę do Spraw Zagranicznych”, pozostałe składy ustala Rada Europejska, decydując większością kwalifikowaną;

• poszczególnym składom Rady przewodniczy prezydencja, z wyjątkiem Rady do

Spraw Zagranicznych, której z urzędu przewodniczy Wysoki Przedstawiciel.

 Komisja Europejska:

− Również w tym przypadku na mocy Traktatu z Lizbony przejęto do TUE i TFUE

propozycje zawarte w Traktacie konstytucyjnym;

− Sprawą istotną i wywołującą niejasności było zmniejszenie liczby członków kolegium Komisji w stosunku do liczby państw członkowskich i wprowadzenie zasady rotacji. W ramach instytucjonalnego pakietu nicejskiego rozwiązanie takie miało zacząć działać najpóźniej w 2009 r. Traktat konstytucyjny przesuwał działanie tego rozwiązania na 2014 r. W związku z odrzuceniem tego traktatu wśród państw członkowskich, zwłaszcza ze strony Francji, pojawiły się zastrzeżenia co do wprowadzenia tego rozwiązania już w 2009 r.

− W Traktacie z Lizbony przejęto więc propozycję zawartą w Traktacie

konstytucyjnym: Komisja w nowym składzie ma zacząć działać od 1 listopada

2014 r. , przy czym na mocy Traktatu z Lizbony Rada Europejska otrzymała możliwość zrezygnowania ze zmniejszenia liczby komisarzy w stosunku do liczby państw członkowskich; osiągnięto porozumienie polityczne, aby również 2014 utrzymać zasadę „jedno państwo - jeden komisarz”, uwzględniając naturalnie, że członkiem kolegium Komisji jest Wysoki Przedstawiciel.

 Trybunał Sprawiedliwości UE:

− Traktat z Lizbony kontynuuje reformę sądów unijnych, rozpoczętą przez Traktat z

Nicei;

− Wskazać natomiast należy na reformę istotną z punktu widzenia interesów Polski: podczas Konferencji Międzyrządowej 2007 delegacja polska zgłosiła postulat zwiększenia liczby rzeczników generalnych w Trybunale Sprawiedliwości. Dotychczas jest ich ośmiu, przy czym pięć stałych miejsc zastrzeżonych jest dla państw największych, natomiast trzy miejsca rozdzielane są między pozostałe państwa na zasadzie rotacji. Uzgodnienie polityczne (deklaracja nr 38) obejmuje zwiększenie liczby rzeczników do jedenastu i przyznanie Polsce stałego miejsca. Realizacja tego uzgodnienia wymaga jednak stosownego wystąpienia do Rady Europejskiej ze strony Trybunału.

15. Zmiany w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Polityki

Postęp w rozwoju WPZiB w latach 2000 - 2003 był znaczący. Kryzys polityczny w UE w 2003 r., związany z interwencją USA w Iraku, ujawnił jednak głębokie zróżnicowanie stanowisk wśród państw europejskich, w tym w dziedzinie WPBiO. Reakcje państw najostrzej występujących przeciwko interwencji (Niemiec, Francji, Luksemburga i Belgii), które znalazły wyraz w projekcie Traktatu konstytucyjnego przedstawionym przez Konwent (zwłaszcza w dziedzinie tzw. współpracy strukturalnej), groziły nawet fragmentacją WPZiB, szczególnie WPBiO. Kryzys ten został jednak przezwyciężony w drugiej połowie 2003 r. Znalazło to wyraz m.in. w strategii bezpieczeństwa UE - „Bezpieczna Europa w lepszym

świecie” - przyjętej 12 grudnia 2003 r. Stworzyło to z kolei polityczny punkt wyjścia do wprowadzenia do ostatecznego tekstu Traktatu konstytucyjnego solidnych postanowień instytucjonalnych, które mogłyby znacznie ułatwić rozwój WPZiB. Propozycje te zostały - z niewielkimi modyfikacjami - przejęte przez Traktat z Lizbony:

 ustanowiono Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, który połączy funkcje byłego Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB i komisarza ds.

stosunków zewnętrznych (jednocześnie pełni funkcję wieceprzewodniczącego Komisji Europejskiej i

przewodniczy Radzie do Spraw Zagranicznych);

 potwierdzono porozumienie co do ustanowienia agencji ds. rozwoju zdolności obronnych, badań, zakupów i uzbrojenia (Europejskiej Agencji Obrony); agencja ta, nie czekając na wejście w życie stosownych regulacji traktatowych, rozpoczęła działalność w 2005 r.;

 utworzono Europejską Służbę Działań Zewnętrznych - rodzaj służby dyplomatycznej Unii, która miałaby wspomagać Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa; ma się ona składać z urzędników Sekretariatu Generalnego Rady i Komisji Europejskiej oraz dyplomatów delegowanych przez ministerstwa spraw zagranicznych państw członkowskich; jej ustanowienie - co zostało wyraźnie zastrzeżone

- nie może mieć wpływu na działalność krajowych służb dyplomatycznych;

 decyzje są podejmowane podobnie jak uprzednio - jednomyślnie (z pewnymi wyjątkami na rzecz większości kwalifikowanej); niemniej Rada Europejska może jednogłośnie decydować, aby w dziedzinach, w których decyzja ma być podejmowana jednomyślnie, można było decydować większością kwalifikowaną;

 oprócz państw członkowskich również Wysoki Przedstawiciel ma w tej dziedzinie inicjatywę legislacyjną;

 sądy unijne zasadniczo nie mają w tej dziedzinie kompetencji, z wyjątkiem kontroli przestrzegania procedury uchwalania aktów prawnych i badania niektórych aspektów ich legalności;

 rozszerzony został zakres tzw. misji petersberskich - na wspólne działania rozbrojeniowe, misje wojskowego doradztwa i wsparcia, misje zapobiegania konfliktom i misje stabilizacji sytuacji po konfliktach;

 ustanowiono stałą współpracę strukturalną, która umożliwia nawiązanie wzmocnionej współpracy między grupą państw, mającą większą wydolność obronną (ale w ramach instytucjonalnych Unii, a nie poza nią);

 rozszerzono możliwość podejmowania wzmocnionej współpracy w tej dziedzinie;

 ustanowiono klauzulę sojuszniczą, zobowiązująca do udzielenia pomocy w przypadku

agresji.

16. Zmiany w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości UE

Zmiany zawarte w Traktacie z Lizbony dotyczące PWBiS przejęły prawie w całości propozycje zawarte uprzednio w Traktacie konstytucyjnym. Obejmują one raczej systematyzację i konkretyzację uprzednich regulacji. Zasadnicza reforma polega na ujęciu uprzednich dwóch dziedzin PWBiS ( dawnego Tytułu IV TWE i filaru III UE) jednolitym reżimem prawnym organizacji międzynarodowej - Unii Europejskiej. Niezależnie od tego Traktat z Lizbony wprowadza w PWBiS następujące ważniejsze reformy:

 w całym obszarze PWBiS obowiązuje procedura prawodawcza, w której Rada stanowi większością kwalifikowaną; w obszarze tym trudniej będzie jednak osiągnąć większość kwalifikowaną - liczba państw musi osiągnąć co najmniej 72%, a nie 55% jak w ramach tzw. zwykłej procedury ustawodawczej, a w dziedzinach szczególnie „wrażliwych” (na przykład w zakresie regulacji prawa rodzinnego o skutkach transgranicznych) zachowana zostanie jednomyślność;

 w całym obszarze PWBiS (w tym w obecnym obszarze III filara) stosowane są jednolite instrumenty prawne, odpowiadające obecnym rozporządzeniom, dyrektywom i decyzjom;

 ustanowiono jednak 5-letni okres przejściowy od chwili wejścia w życie Traktatu z Lizbony, podczas którego obecne instrumenty prawne III filaru UE mają zostać przekształcone w rozporządzenia, dyrektywy i decyzje; do chwili przekształcenia obowiązuje w stosunku do nich uprzedni reżim III filara UE;

 przewidziano nowe formy uruchomienia wzmocnionej współpracy;

 umocniono status Eurojust oraz ustanowiono podstawę prawną powołania Prokuratury Europejskiej, która ma się zajmować przede wszystkim zwalczaniem przestępstw przeciwko interesem finansowym Unii (jej kompetencja może jednak zostać rozszerzona na zwalczanie poważnej przestępczości o charakterze transgranicznym);

 umocniono kontrolę demokratyczną nad PWBiS poprzez wzmocnienie roli parlamentów narodowych, które mogą kontrolować działalność Unii w tej dziedzinie, m.in. poprzez korzystanie z procedury monitorowania zasady pomocniczości, otrzymywanie informacji o ocenie wykonywania przez państwa członkowskie działań w ramach PWBiS i ocenianie działalności Eurojust i Europolu.

6

---