DOWODY I POSTĘPOWANIE WYJAŚNIAJĄCE

DOWÓD I PRZEDMIOT DOWODU, DOMNIEMANIA FAKTYCZNE I PRAWNE, UPRAWDOPODOBNIENIE

Prowadzone przez organ administracji publicznej postępowanie wyjaśniające jest oparte na zasadzie prawdy obiektywnej: w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Organ administracji publicznej jest obowiązany:

a) podjąć ciąg czynności proceso­wych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego

b) rozpatrzyć cały zgromadzony materiał dowodowy.

Materiał dowodowy - ogół dowodów, których zebranie jest konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Dowód - środek dowodowy, a zatem ten środek, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie nie­prawdziwości twierdzeń o tych faktach.

Przedmiot dowodu - fakty mające znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej, oraz mające znaczenie prawne. Ocenę faktów przeprowadza organ na podstawie przepi­sów prawa materialnego. Organ powinien ustalić, które fakty mają znaczenie dla sprawy, i wydać postanowienia dotyczące przeprowadzenia dowodów.

Nie wymagają dowodu:

a) fakty powszechnie znane - notoryczne, przez które rozumie się okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi miejscowości, w której znajduje się siedziba organu administracji publicznej

b) fakty znane organowi z urzędu - to takie, które są znane organowi prowadzącemu postępowanie z racji wykonywanych funkcji lub zajmowanego stanowiska. Fakty znane z urzędu muszą być podane do wiadomości strony, bo mogą być jej nieznane.

Organ administracji publicznej dokonuje ustaleń stanu faktycznego, nie tylko opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, ale także na podstawie domniemań. Rozróżnia się domniemania:

a) faktyczne - wynikają z doświadczenia życiowego, bo ..związek między faktem danym w doświadczeniu a poszukiwanym ustala się swobodnie na podstawie doświadczenia i wnioskuje się na podstawie jednego faktu nieposzukiwanego o istnieniu faktu poszukiwanego

b) prawne - wynikają z przepisu prawa, który „nakazuje przyjęcie faktu poszukiwanego na podstawie innego faktu. Można je podzielić na:

- domniemania proste, dopuszczające przeciw-dowód

- domniemania niezbite, niedające się obalić przeciwdowodem, bo taki przeciwdowód jest zakazany.

Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje expressis verhis dopuszczalności przyjmowania domniemań jako metody dowo­dzenia. W przepisach szczegółowych ustanawia się jednak domniemania prawne, np. domniemanie istnienia pełnomocnictwa, domniemanie doręczenia pisma, domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego.

Dopuszcza się ustalenie okoliczności faktycznych bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, gdy przepisy szcze­gółowe przewidują uprawdopodobnienie istnienia tych okoliczności. Upraw­dopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie W związku z tym przepisy prawne ograniczają możliwość stosowania uprawdopodobnienia tylko odnośnie do faktów, które mają znaczenie dla roz­strzygnięcia kwestii wpadkowej, a nie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy, w której toczy się postępowanie. Dopuszczalne jest uprawdopodobnienie istnienia okolicz­ności faktycznych wskazujących na wątpliwości co do bezstronności, na brak winy osoby, która uchybiła.

Pojęcie i klasyfikacja środków dowodowych

Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Środek dowodowy - wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie.

Klasyfikacja środków dowodowych:

1. Kryterium sposobu zetknięcia się organu orzekającego z faktem będącym przedmiotem dowodu:

a) bezpośrednie, tj. takie środki, przy których organ orzekający ma możność bezpośredniego spostrzegania i stwierdzania prawdziwości określonego faktu (np. oględziny),

b) pośrednie, tj. takie środki, przy których organ orzekający stwierdza istnienie określonego faktu nie na podstawie bezpośredniego spostrzega­nia, lecz pośrednio, na podstawie spostrzegania innego faktu (np. zeznania świadków, opinie biegłych, dokumenty co do ich treści, przesłuchania stron).

2. Kryterium rodzaju źródła informacj:

a) rzeczowe, tj. takie, w których źródłem informacji są cechy danej rzeczy lub zachowane na niej ślady pewnych zdarzeń, a organ orzekający zaznajamia się z nimi przez oględziny (np. oględziny dokumentów, gdy chodzi nie o ich treść, lecz o właściwo­ści zewnętrzne, oględziny ciała ludzkiego),

b) osobowe, tj. środki dowodowe, w których źródłami informacji są osoby (np. zeznania świadków, opinie biegłych, przesłuchania stron, pisemne oświadczenia zawarte w dokumentach). Uwzględ­niając z kolei formę przekazania informacji organowi orzekającemu, środki dowodowe osobowe dzieli się na ustne i pisemne.

c) miesza­ne, osobowo-rzeczowych, do której zalicza się dokumenty i opinie biegłych.

3. Kryterium dopuszczalności przeprowadzenia danego środka dowodowego:

a) podstawowe, tj. takie, których przeprowadzenie nie jest obwarowane określonymi przesłankami (np. dokumenty zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny);

b) posiłkowe, tj. środki, których dopuszczalność jest uzależniona od spełnienia określonych przesłanek (np. prze­słuchanie stron).

4. Kryterium regulacji prawnej środków dowodowych:

a) uregulowane w przepisach k. p. a - dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny, przesłucha­nie stron,

b) nieuregulowane w k.p.a., dla których można przyjąć zaczerpniętą z procedur sądowych nazwę — „środki dowodowe nienazwane"- nowe środki, powstające w wyniku rozwoju nauki i techniki. Są dopuszczalne, gdy mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej, a nie są sprzeczne z prawem, np. plany, mapy, filmy.

System środków dowodowych

Dowód z dokumentów.

Dokument - akt pisemny stanowiący wyrażenie okreś­lonych myśli lub wiadomości^.

Doku­menty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Taką samą moc dowodową mają dokumenty urzędowe sporządzone przez organy jednostek organizacyjnych lub podmiotów w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumień spraw dotyczących wydawania decyzji lub zaświadczeń.

Wyróżnia się dwa rodzaje domniemań, z których korzystają dokumen­ty urzędowe:

a) domniemanie prawdziwości, tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił. Dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko prawdziwości dokumentu urzędowego. Dokument jest prawdziwy, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: został wystawiony przez kompetentny organ; treść dokumentu odpowiada rzeczywistości; dokument ma niezmienioną treść, taką jaką nadał mu wystawca

b) domniemanie zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. Domniemanie to może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści.

Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentów urzędo­wych. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie.

Moc dowodowa zagranicznych dokumentów urzędowych oraz dokumentów prywatnych nie została uregulowana w k.p.a. W związku z tym należy przyjąć, że dokumenty te podlegają w pełni swobodnej ocenie dowodów dokonywanej przez organ orzekający, chyba że inaczej stanowią przepisy szczególne, prawo europej­skie lub umowy międzynarodowe.

Zeznania świadków.

Świadek - osoba fizyczna, która w po­stępowaniu dotyczącym praw lub obowiązków innego podmiotu składa zeznania o faktach spostrzeżonych lub o których otrzymała wiadomość od innych osób. Zdolność do wystąpienia w charakterze świadka jest ograniczona przepisami k.p.a. Ograniczenia te wypływają z dwóch rodzajów przyczyn^:

1. Przyczyny faktyczne - nie będą świadkami osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń. O tym, czy dana osoba fizyczna pełnoletnia lub małoletnia może wystąpić w charakterze świadka, decydu­je faktyczna i aktualna w danym czasie zdolność do spostrzegania lub komuniko­wania swych spostrzeżeń. Ocena tej zdolności należy do organu orzekającego w sprawie, a w przypadku korzystania z instytucji pomocy prawnej — do organu przyjmującego zeznania świadka.

2. Przyczyny prawne - nie mogą być świadkami:

a) osoby obowiązane do zachowania tajemnicy państwowej i służbowej co do okoliczności objętych tajemnicą, jeżeli nie zostały zwolnione od zachowania tej tajemnicy w trybie określonym obowiązującymi przepisami;

b) duchowni co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi.

Osoby należące do tej grupy nie mają zdolności do występowania w charakterze świadka tylko w wyznaczonych przez prawo granicach.

Osoba fizyczna, do której nie stosują się wymienione już ograniczenia, ma prawny obowiązek występowania w charakterze świadka. Jego realizacja jest zagwarantowana sankcją. Wykonanie tego prawnego obowiązku jest ograniczone przez wprowadzenie instytucji:

a) prawa od­mowy zeznań - przysługuje wyłącznie małżonkowi strony, wstępnym, zstępnym, rodzeństwu strony oraz jej powinowatym pierwszego stopnia, jak również osobom pozostającym ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Prawo to trwa po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli

b) prawa odmowy odpowiedzi na pytania - przysługuje świadkowi w przypadku. gdy odpowiedź mogłaby narazić jego lub bliskich na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową albo spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy

Organ orzekający ocenia, czy danej osobie przysługuje prawo odmowy zeznań lub prawo odmowy odpowiedzi na pytanie. Rozstrzygnięcie jest jednakże proste tylko w przypadku stwierdzenia prawa odmowy zeznań. Podstawą odmowy zeznań jest bowiem istnienie określonego stosunku osobistego pomiędzy świadkiem a stroną, które świadek musi wykazać.

Przed odebraniem zeznań organ orzekający w sprawie (organ udzielający pomocy prawnej) jest obowiązany uprzedzić świadka o prawie odmowy zeznań, prawie odmowy odpowiedzi na pytania oraz o od­powiedzialności za fałszywe zeznania. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ani zaprzysiężenia świadka, ani odbierania od świadka przyrzeczenia zeznawania prawdy. Nie reguluje też formy zeznania świadka. Przyjmuje się, że świadek może składać swoje zeznania tylko ustnie. Z ustnych zeznań świadka organ prowadzący postępo­wanie jest obowiązany sporządzić protokół. Świadek może w formie pisemnej również złożyć zeznania.

Opinie biegłych.

Biegłym (zwanym też rzeczoznawcą, ekspertem, znawcą) nazywamy osobę fizyczną powołaną do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na posiadaną wiedzę fachową w tej dziedzinie. W doktrynie zgodnie przyjmuje się, że biegły wypowiada opinię dotyczącą stanu faktycznego. Nie można zatem powołać biegłego, który miałby złożyć opinię co do prawa obowiązującego i jego stosowa­nia. Stosowanie prawa należy do organu orzekającego w sprawie.

Przesłanki zdolności do występowania w po­stępowaniu w charakterze biegłego:

1) Przesłanką pozytywną, od której spełnienia jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych

2) Przesłanki negatywne, których wystąpienie pociąga za sobą utratę tej zdolno­ści, są następujące:

A. Istnieje określony związek biegłego z daną sprawą będący podstawą wyłączenia biegłego. Biegły podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której:

a) jest stroną albo jest ze stroną w stosunku prawnym powodującym wpływ wyniku sprawy na jego prawa lub obowiązki;

b) stroną jest jego małżonek, krewny lub powinowaty do drugiego stopnia;

c) stroną jest osoba związana z nim z tytułu przysposobienia pozostająca pod jego opieką lub kuratelą;

d) już był świadkiem, biegłym, przedstawicielem strony, przedstawicielem osób wymienionych pod lit. b i c;

e) uczestniczył w wydaniu decyzji organu niższej instancji, która została zaskarżona;

f) jego udział był powodem wdrożenia przeciw niemu dochodzenia służ­bowego, postępowania dyscyplinarnego lub karnego; g) stroną jest jego g) przełożony służbowy.

Podstawy wyłączenia biegłego wymienione pod lit. b i c trwają po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. Biegły podlega wyłączeniu również wtedy, gdy zostanie uprawdopodobnione istnienie innych okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika.

B. Nie może wystąpić w charakterze biegłego:

a) osoba niemającą zdolności spostrzegania lub komunikowania swoich spostrzeżeń

b) osoba zobowiązana do zachowania tajemnicy państwowej lub służbowej, jeżeli opracowanie opinii pociągałoby za sobą naruszenie prawnego obowiązku ich ochrony, a osoba ta nie została na mocy przepisów szczególnych zwolniona od tego obowiązku

c) duchowny, jeżeli opracowanie opinii pociągałoby za sobą naruszenie tajemnicy spowiedzi.

Biegły nie może odmówić wydania opinii, a wykonanie tego obowiązku jest zagwarantowane sankcją.

Oględziny. Polegają na bezpośrednim zbadaniu jakiegoś przedmiotu przez organ orzekający w celu dokonania spostrzeżeń za pomocą określonego zmysłu (wzroku, słuchu, dotyku, węchu, smaku) co do właściwości tego przed­miotu. Jest to środek dowodowy bezpośredni, tj. środek umożliwiający bezpo­średnie, bez ogniw pośrednich, zetknięcie się organu orzekającego ze stanem faktycznym w danej sprawie. Oględziny, ze względu na to, że umożliwiają wyeliminowanie zniekształceń informacji wynikających z przepływu jej przez ogniwa pośrednie, znajdują się na pierwszym miejscu w systemie środków dowodowych zabezpieczających zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej.

Organ orzekający jest obowiązany prze­prowadzić oględziny, jeżeli więc stan faktyczny sprawy nie został ustalony w całości lub w części.

Przedmiotem oględzin może być wszystko, co oddziałuje na zmysły ludzkie, łącznie z samym człowiekiem. Szczególną formą oględzin będzie eksperyment dowodowy, który polega na tym, że dokonuje się oględzin nie naturalnego stanu faktycznego, lecz stworzonej w sposób sztuczny sytuacji, mogącej przekonać organ orzekający o słuszności czy niesłuszności założenia dowodowego.

Oględziny mogą być przeprowadzone przed organem orzekającym w jego siedzibie, jak i stosownie do tego, co jest przedmiotem oględzin, poza siedzibą organu.

Przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu orzekającego jest obowiązkiem, który ciąży zarówno na stronie, jak i na osobie trzeciej, w zależności od tego, w czyim władaniu znajduje się dany przedmiot. Niedopełnienie tego obowiązku nakłada sankcję na osobę trzecią.

Przesłuchanie stron

Dopuszczalność stosowania tego środka dowodowego jest oparta w postępowa­niu administracyjnym na wystąpieniu łącznie dwóch przesłanek:

a) wyczerpaniu innych środków dowodowych lub ich braku w ogóle

b) pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy

Jest to środek dowodowy posiłkowy, dopuszczalny w postępowaniu administracyjnym w ostateczności.

Osoby fizyczne niemające zdolności do czynności prawnych działają przez swoich przedstawicieli.

W przypadku gdy stroną w postępowaniu administracyjnym jest jednostka organizacyjna, organ może przesłuchać jej przedstawiciela ustawowego lub przed­stawiciela statutowego.

Do przesłuchania stron stosuje się odpowiednio przepisy o świadkach, z wyłą­czeniem przepisów o środkach przymusu. Przed przesłuchaniem stron należy więc je uprzedzić o prawie odmowy odpowiedzi na pytanie oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania.

Strona obowiązana jest stawić się na wezwanie organu orzekającego. W przy­padku niestawienia się, pomimo prawidłowego wezwania, k.p.a. wyłączył dopusz­czalność nałożenia na strony grzywny. Do przesłuchania stron nie stosuje się żadnych środków przymusu.

Dopuszczalna forma pisemna. W przypadku ustnego przesłuchania stron organ jest obowiązany sporządzić protokół.

Od przesłuchania stron należy odróżnić wyjaśnienia stron, które nie są środ­kiem dowodowym, a dotyczą przedstawienia przez stronę stanu faktycznego sprawy wymagającego udowodnienia. Na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania. propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie.

Oświadczenia stron.

Dopuszczalność odebrania od strony oświadczenia jest uzależniona od łącz­nego wystąpienia dwóch przesłanek:

a) przepis prawa wprost nie wymaga prze­dłożenia zaświadczenia;

b) strona zgłasza wniosek, że chce złożyć oświadczenie.

Jeżeli obie przesłanki są spełnione, to organ orzekający jest obowiązany odebrać od strony oświadczenie.

Jeżeli to oświadczenie złożone odnośnie do stanu faktycznego lub stanu prawnego sprawy nie budzi w ocenie organu wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, to te okoliczności faktyczne lub prawne nie wymagają dowodu.

Strona składa oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przed odebraniem oświadczenia organ orzekający uprzedza stronę o od­powiedzialności za fałszywe zeznania, bo jest to przesłanka konieczna do pociąg­nięcia do odpowiedzialności karnej.

Środki dowodowe nienazwane. Są dopuszczalne, jeżeli mogą się przyczynić do wykrycia prawdy obiektywnej, a nie są sprzeczne z prawem.

Do środków dowodowych nienazwanych zaliczamy opinie instytutu naukowe­go lub naukowo-badawczego. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewi­duje wyraźnie możliwości zwrócenia się przez organ orzekający o wydanie opinii do właściwego instytutu naukowego lub naukowo-badawczego. Taka możliwość prawna istnieje na podstawie przepisów k.p.c.

Przepisy odrębne mogą ustanawiać dopuszczalność korzystania w postępowaniu administracyjnym z opinii wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych.

Do dowodów nienazwanych zaliczamy dowody z filmu, utrwalonego obrazu telewizyjnego, z fotokopii, planów, rysunków, płyt lub taśm dźwiękowych i innych materiałów oraz przyrządów utrwalających lub przenoszących obrazy lub dźwię­ki, maszynowe wypisy urządzeń liczących określających liczbę rozmów telefo­nicznych i wykazujących wysokość należnej opłaty.

Zasady rządzące postępowaniem dowodowym

Zasadą ogólną kształtującą postępowanie dowodowe jest zasada prawdy obiek­tywnej ustanowiona w systemie zasad ogólnych - w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Zasady szczególne rządzące postępowaniem dowodowym to:

1. Zasada dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez pro­wadzący postępowanie organ administracji publicznej, zwana leż zasadą oficjalności postępowania dowodowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest w spo­sób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Organ prowa­dzący postępowanie ustala zatem, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie prawne w sprawie i jakie dowody są niezbędne do ich ustalenia. Na tak określony zakres przeprowadzonych dowodów ma wpływ strona a także organ pomocy prawnej, który może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania. Ograniczenie przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczy faktów powszechnie znanych i znanych organowi z urzędu, bowiem fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Organ prowadzący postę­powanie określa zakres postępowania dowodowego w formie postanowienia. W postanowieniu dowodowym wymienia fakty wymagające ustalenia oraz środki dowodowe. Organ nie jest związany postanowieniem dowodowym tak jak innymi postanowieniami, może je w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić tub uchylić. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, ale może być ono kwestionowane łącznie z decyzją w odwołaniu.

Określając zakres postępowania dowodowego, organ prowadzący postępowa­nie związany jest normą prawa materialnego, a zatem do organu administracji publicznej będzie należała ocena okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy. Wadliwa wykładnia normy prawa materialnego przez pominiecie okolicz­ności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla sprawy, lub nieprawidłowe określenie okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy powoduje wadliwość podjętej w postępowaniu decyzji. Naruszenia w tym zakresie przepisów prawa są w większości przypadków pod­stawą uchylania decyzji przez sąd administracyjny. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie nie ma zatem swobody w określeniu zakresu postępowania dowodowego, związany jest bowiem bezwzględnie normą prawa materialnego.

Z przeprowadzenia dowodu organ administracji publicznej obowiązany jest sporządzić protokół. Zaniechanie sporządzenia protokołu z przeprowadzonych dowodów pozbawia je wartości dowodowej.

Drugi obowiązek wypływający z zasady dysponowania zakresem postępowania dowodowego to obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ, rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu może natomiast zgodnie z zasada swobodnej oceny dowodów odmówić dowodom wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej przyczyny to robi. Pominięcie oceny określonego dowodu musi budzić uzasadnione wątpliwości co do trafność, oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do ich wadliwej oceny . Dlatego organ obowiązany jest dokładnie przeanalizować każdy prze­prowadzony dowód.

2. Zasada bezpośredniości postępowania dowodowego.

Pełne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jest uwarunkowane przeprowadze­niem postępowania dowodowego przez organ orzekający w sprawie. Rozpo­znawanie i rozstrzyganie sprawy na podstawie materiału dowodowego prze­prowadzonego przez inny organ państwowy pozbawia pełnej możliwości wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Dlatego z zasady ogólnej prawdy obiek­tywnej należy wyprowadzić jako obowiązującą zasadę szczególną — zasadę bezpośredniości prowadzenia postępowania dowodowego przez organ orzekający w sprawie. Od tej zasady dopuszczalny jest wyjątek w zakresie pomocy prawnej.

3. Zasada otwartego systemu dowodów. Kodeks postępowania admini­stracyjnego przyjmuje otwarty system dowodów. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczegól­ności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Dowodami w postępowaniu admini­stracyjnym mogą być również inne dowody nienazwane. Zasada otwartego systemu dowodów gwarantuje realizację zasady ogólnej prawdy obiek­tywnej. Organ prowadzący postępowanie nie może zakończyć postępowania bez ustalenia stanu faktycznego sprawy, a zatem w wyniku przeprowadzonego po­stępowania dowodowego albo zostanie ustalony w sprawie stan faktyczny zapisany w normie prawa materialnego, albo organ stwierdzi, że ten stan faktyczny nie występuje.

4. Zasada równej mocy środków dowodowych. Nie wprowadza ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Wyjątki od tej reguły mogą wprowadzić tylko przepisy szczególne. W razie wątpliwości w ustaleniu stanu faktycznego należy zastosować zasadę otwartego systemu dowodów i równej mocy środków dowodo­wych.

5. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu dowodowym. Jest to prawo strony do czyn­nego udziału w ustaleniu stanu faktycznego oraz prawo do udziału w czynnościach postępowania dowodowego.

Prawo strony do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego to prawo do żądania przeprowadzenia dowodów w sprawie, a następnie prawo do wypowiedze­nia się w sprawie przeprowadzonych dowodów.

Strona ma prawo żądania przeprowadzenia dowodów.

Z żądaniem przeprowadzenia dowodu strona może wystąpić zawsze. Przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a więc dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ orzekający ma obowiązek ocenić, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy oraz — w razie oceny pozytywnej — przeprowadzić żądanego przez stronę dowodu.

Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania strony, jeżeli nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, tylko w przypadku gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że dowody, których żąda strona mają znaczenie dla sprawy.

Postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Strona nie ma obowiązku wskazania dowodów potrzebnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

W prawie procesowym są znane dwa systemy koncentracji materiału proceso­wego: system prekluzji w przytaczaniu faktów i dowodów; według tego systemu strony są obowiązane pod rygorem utraty możności późniejszego przytaczania przedstawić od razu wszelkie znane sobie fakty i dowody, a także system władzy dyskrecjonalnej sędziego; według tego systemu pozostawione jest uznaniu sądu. czy uwzględni fakty i dowody, których strony mimo możności nie przytoczyły od razu.

Strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może je przytoczyć w postępowaniu przed organem II instancji albo też podjąć obronę swoich interesów dopiero w postępowaniu nadzwyczajnym, żądając wznowienia postępo­wania na podstawie.

Jednak współdziałanie z organem orzekającymleży w interesie strony, ponieważ nieprzedstawienie ich może spowodować wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego konsek­wencją może być wydanie decyzji negatywnej dla strony. Spowoduje to konieczność podjęcia przez stronę obrony jej interesu prawnego przez wniesienie środków zaskarżenia decyzji. Nie można natomiast stosować wobec strony, która nie przedstawiła faktów lub dowodów przed wydaniem decyzji, sankcji w postaci odmówienia jej możliwości skutecznego żądania weryfikacji decyzji.

Drugim podstawowym prawem strony do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego jest prawo do wypowiedzenia się w sprawie przeprowadzonych dowodów. Strona ma prawo wypowiedzenia się co do prze­prowadzonych dowodów, a organ prowadzący postępowanie obowiązany jest stworzyć jej taką możliwość - organ adm. zawiadamia stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i wyznacza jej termin do realizacji tego prawa. Jeżeli strona z niego korzysta prawa, to jej wypowiedź co do przeprowadzonych dowodów powinna być utrwalona w protokole sporządzonym przez organ, a podpisanym przez stronę. Ocena przeprowadzonego postępowania przez stronę nie wiąże ani organu, ani strony, co oznacza, że nie ma znaczenia dla złożenia przez nią środków zaskarżenia w toku instancji i nadzwyczajnych trybach postępowania.

Stronie przysługuje również prawo do udziału w czynnościach dowodowych. Organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zapewnić stronie udział w tych czyn­nościach oraz termin do przygotowania udziału w tych czynnościach. Strona powinna być zawiado­miona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Ograniczenie tej zasady ma w pełni zastosowanie do postępowania dowodowego.

W razie jednak nieuzasadnionego odstąpienia od tej zasady postępowanie będzie dotknięte kwalifikowaną wadliwością.

6. Zasada swobodnej oceny dowodów. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem następujących reguł tej oceny:

a) Należy opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z za­strzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna).

b) Ocena powinna mieć za podstawę całokształt materiału dowodowego.

c) Organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają szczególną moc dowodową. Organ może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. Organ powinien w tej ocenie kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia.

d) Rozumowanie, w którego wyniku organ ustala istnienie okoliczności fak­tycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki.

Naruszenie wymienionych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

Rozprawa

Rozprawa jest formą postępowania wyjaśniającego, umożliwiającą realizację zasady kontradyktoryjności, koncentracji dowodów, bezpośredniości, szybkości, prostoty, oszczędności, jedności i celowości wszystkich czynności składających się na proces administracyjny. Rozprawa umożliwia bowiem koncentracje w jed­nym czasie i miejscu wszystkich uczestników postępowania w danej sprawie, którzy ustnie i bezpośrednio dokonują poszczególnych czynności procesowych.

Organ jest obowiązany przeprowadzić rozprawę w kilku sytuacjach, a więc gdy:

a) przyspieszy to lub uprości postępowanie. Do organu należy ocena, czy w danej sytuacji zastosowanie tej formy postępowania wyjaśniającego będzie miało znaczenie dla przyspieszenia lub uproszczenia postępowania;

b) zapewni to osiągnięcie celu wychowawczego;

c) wymaga tego przepis prawa;

d) zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron. Organ obowiązany jest przeprowadzić rozprawę w przypadku, gdy w postępowaniu występują co najmniej dwie strony, a ich interesy nawzajem wykluczają się w całości lub w części;

e) jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych, w drodze oględzin. Chodzi tu o sytuację, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga przesłuchania więcej niż jednego świadka czy wysłuchania kilku biegłych. W razie sprzecznych zeznań świadków, w przypadku rozbieżności opinii biegłych możliwa jest na rozprawie ich konfrontacja, a to pozwala na dokonanie przez organ prawidłowej oceny przeprowadzonych dowodów.

Wystąpienie jednej z tych przesłanek zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy.

Organ administracji publicznej ocenia wystąpienie przesłanki uzasadniającej przeprowadzenie rozprawy, poza przypadkami gdy jej przeprowadzenia wymagają przepisy prawa. Nieprzeprowadzenie rozprawy, pomimo że wymaga tego przepis prawa, stanowi rażące naruszenie prawa. W pozostałych przypadkach stanowi to naruszenie przepisów prawa procesowego.

Do czyn­ności poprzedzających rozprawę należy: wezwanie stron do złożenia wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów oraz do stawienia się na rozprawę, wezwanie świadków i biegłych, zawiadomienie o rozprawie państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych, organizacji społecznych, a także innych osób, jeśli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot. W przypadku gdy jest prawdopodobne, że oprócz stron wezwanych na rozprawę, już uczestniczących w postępowaniu, mogą być również i inne strony, które wcześniej się nie zgłosiły ani nie zostały wezwane do udziału w postępowaniu z braku wiadomości o nich, organ ma obowiązek dać ogłoszenie o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy w formie obwieszczenia albo w innej formie zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości. Wezwanie na rozprawę doręcza się na piśmie, określając w nim termin, miejsce i przedmiot rozprawy. Termin rozprawy musi być wyznaczony na tyle wcześnie, ażeby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o roz­prawie nastąpiło co najmniej na siedem dni przed rozprawą.

Rozprawą kieruje pracownik organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie. Jeżeli postępowanie toczy się przed organem kolegialnym, to rozprawą kieruje albo przewodniczący tego organu, albo wy­znaczony członek tego organu.

W ciągu czynności procesowych składają­cych się na prowadzenie rozprawy można wyodrębnić część wstępną oraz cześć właściwą (główną) rozprawy.

Część wstępna rozprawy obejmuje jej otwarcie, ustalenie, czy stawiły się osoby wezwane, stwierdzenie, czy nie ma podstaw do odroczenia rozprawy. Kierujący rozprawą obowiązany jest ją odroczyć, jeżeli stwierdzi poważne nieprawidło­wości w wezwaniu stron, gdy niestawiennictwo stron zostało spowodowane trudną do przezwyciężenia przeszkodą oraz w przypadku wystąpienia innych ważnych przyczyn. Niestawienie się stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody w jej przeprowadzeniu.

Jeżeli strona (strony) nic stawiła się na rozprawę, kierujący nią jest obowiązany zbadać, czy strona była prawidłowo wezwana. W razie gdy nie stwierdzi nie­prawidłowości w tym zakresie, to musi jeszcze ustalić, czy niestawiennictwo strony nie było spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia. Dopiero wtedy, gdy wynik tych czynności będzie negatywny, prowadzący rozprawę może odstąpić od jej odroczenia. Zapewnienie bowiem stronie udziału w rozprawie jest realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Odstąpienie od przestrzegania tej zasady jest dopuszczalne (poza przypadkami wskazanymi w art. 10 § 2 k.p.a.) tylko wtedy, gdy strona z własnej woli rezygnuje z tego prawa. Osoba kierująca rozprawą ma obowiązek jej odroczenia również w przypadkach, gdy wystąpią inne ważne przyczyny, które uniemożliwiają osiągnięcie celu rozprawy, np. nie stawią się świadkowie, biegli, strona (strony), których wyjaśnienia są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Część właściwa rozprawy obejmuje przeprowadzenie dowodów, co nie jest unormowane w k.p.a. W tym zakresie należałoby przyjąć wzory z postępowania sądowego, a zatem świadków powinno się przesłuchiwać pojedynczo i podczas nieobecności świadków, którzy jeszcze nie składali zeznań; w razie pojawienia się sprzeczności w zeznaniach różnych świadków należy przeprowadzić ich konfrontację, dowody wniesione na piśmie należy ujawnić na rozprawie przez ich odczytanie. Strona jest uprawniona w toku rozprawy do składania wyjaś­nień, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów, do przedstawiania dowodów na ich poparcie oraz do wypowiadania się co do wyników postępowania dowodo­wego. Kierujący rozprawą powinien zapewnić porządek czynności procesowych, zapobiegać przewlekłości tych czynności i z tego względu może on uchylać pytania zadawane świadkom, biegłym, stronom, jeżeli odpowiedź na nie nie ma istotnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Jednakże na żądanie strony treść takiego uchylonego pytania należy odnotować w protokole, a więc należy je zapisać nie w dosłownym brzmieniu, lecz tylko „osnowę treści".

Kierujący rozprawą sprawuje tzw. policję sesyjną, z czego wynika jego uprawnienie zarówno do utrzymania porządku czynności procesowych, jak też do zapewnienia prawidłowego pod każdym względem przebiegu rozprawy. Za niewłaściwe zachowanie osoby uczestniczące w rozprawie, a więc zarówno strony, świadkowie lub biegli, jak też przedstawiciele innych podmiotów wezwanych na rozprawę czy osoby przysłuchujące się jej przebiegowi, mogą być ostrzeżone, że grozi im wydalenie z miejsca rozprawy, a w razie dalszego zakłócania czynności rozprawy mogą być wydalone z miejsca jej odbywania i ukarane grzywną. Postanowienie o ukaraniu grzywną może być zaskarżone w drodze zażalenia.

Postępowanie wyjaśniające gabinetowe

Postępowanie wyjaśniające nie zawsze musi być prowadzone w formie roz­prawy. Jeżeli bowiem nie występują przesłanki, które obligują organ do jej przeprowadzenia, to czynności postępowania wyjaśniającego mogą odbywać się w formie tzw. postępowania gabinetowego. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy np. w sprawie jest tylko jedna strona albo gdy jest wprawdzie kilka stron, ale ich interesy nie są sprzeczne ze sobą. Jest to postępowanie wyjaśniające wprawdzie mniej sformalizowane w swym przebiegu niż rozprawa, ale obowiązują w nim wszystkie reguły postępowania dowodowego. Strona musi mieć zapewniony czynny udział we wszystkich czynnościach, musi być wezwana do obecności przy przeprowadzeniu dowodu np. z zeznania świadka czy opinii biegłego. W po­stępowaniu gabinetowym mogą być przeprowadzane te same czynności dowodowe co na rozprawie.

Postępowanie gabinetowe dość często jest prowadzone wtedy, gdy do udowod­nienia stanu faktycznego wystarczające są dokumenty. Jest to forma postępowania wyjaśniającego zapewniająca dominację zasady pisemności nad zasadą ustności. Postępowanie gabinetowe ma podstawowe znaczenie w postępowaniu podatko­wym, w którym przepisy Ordynacji podatkowej nie wprowadzają formy rozprawy.

---