III. Podstawy funkcjonowania Europejskiego Systemu Banków Centralnych i ich ocena

1. Zakres pojęć Europejski Bank Centralny, Europejski System Banków Centralnych i Eurosystem

Podstawą prawną jednolitej polityki pieniężnej jest Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Traktat ten i Statut Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) i Europejskiego Banku Centralnego (EBC) (Statut ESBC i EBC jest dołączony do tego Traktatu jako protokół) ustanowił zarówno EBC i jak ESBC. ESBC obejmuje EBC i narodowe banki centralne (nbc) wszystkich państw członkowskich UE, czyli piętnastu państw członkowskich UE. W przeciwieństwie do ESBC jako całości, EBC wyposażono w osobowość prawną w Traktacie. Każdy narodowy bank centralny posiada osobowość prawną zapewnioną przez narodowe prawo poszczególnego państwa członkowskiego UE.

Narodowe banki centralne państw członkowskich UE, które nie przyjęły euro (są to następujące państwa: Dania, Szwecja i Wielka Brytania) są częścią ESBC, ale nie uczestniczą w podejmowaniu decyzji w dziedzinie polityki pieniężnej dla euroobszaru i wprowadzaniu w życie tych decyzji dotyczących euroobszaru. Pojęcie euroobszar dotyczy obszaru tych państw członkowskich, które przyjęły euro, czyli dwunastu państw członkowski UE (piętnaście państw członkowskich UE bez Danii, Szwecji i Wielkiej Brytanii). Z tego powodu, organy EBC podejmujące decyzję w dziedzinie polityki pieniężnej dla euroobszaru i narodowe banki centralne dwunastu państw członkowskich UE nazwano Eurosystemem.

2 Cel i zadania banków centralnych w Europejskim Systemie Banków Centralnych

W artykule art. 105 ust.1 Traktatu z Maastricht stwierdza się, iż „pierwszorzędnym celem Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) powinno być utrzymywanie stabilności cen” i że „bez naruszania celu stabilności cen, ESBC powinien wspierać ogólną politykę gospodarczą we Wspólnocie z punktu widzenia przyczyniania się do osiągania celów Wspólnoty, które przedstawiono w art. 2”. W tym względzie, art. 2 Traktatu wymienia cele Wspólnoty, m.in. „wysoki poziom zatrudnienia (...) trwały i nie-inflacyjny wzrost, wysoki poziom konkurencyjności i konwergencji działalności gospodarczej”. Traktat w ten sposób ustanawia wyraźną hierarchię celów dla Europejskiego Banku Centralnego (EBC) i przypisuje nadrzędną wagę dla stabilności cen. Poprzez koncentrowanie się polityki pieniężnej EBC na pierwszorzędnym celu, Traktat z Maastricht i następne traktaty uwidaczniają, że zapewnienie stabilności cen stanowi najważniejszy wkład do korzystnego uwarunkowania gospodarczego i wysokiego poziomu zatrudnienia.

W dnia 8.05.2003 r. Rada Zarządzająca EBC wydała wyjaśnienie, w którym przedstawiła, że EBC dąży do utrzymania stopy inflacji „blisko 2% w średnim okresie” (rozumianej jako stabilny poziom cen). Dzięki temu wyjaśnieniu Rada Zarządzająca EBC podkreśliła, że polityka pieniężna zapewnia margines bezpieczeństwa wobec ryzyka deflacji, dążąc do celu poniżej, ale blisko górnej granicy 2% inflacji (rocznego wzrostu cen dóbr i usług konsumpcyjnych). Ten margines bezpieczeństwa również wynika z możliwości zaistnienia naleciałości w mierzeniu inflacji za pomocą HICP (Zharmonizowanego Indeksu Cen Konsumpcyjnych) oraz następstw zróżnicowania stóp inflacji w euroobszarze.

Rada Zarządzająca EBC wyjaśniając swój cel utrzymania stabilnego poziomu cen wyraźnie zobowiązała się do utrzymywania inflacji poniżej, ale blisko 2% w średnim okresie. Warto zwrócić uwagę, że wyjaśnienie to w pełni zgadza się z dotychczas prowadzoną polityka pieniężną i jest również zgodne z rozumieniem dotychczasowej polityki pieniężnej EBC przez uczestników rynków finansowych, co od 1999 r. odzwierciedlają długookresowe oczekiwania inflacji w euroobszarze na poziomie poniżej, ale blisko 2%.

Zgodnie z Traktatem (art. 105 (2)) i Statutu ESBC i EBC (art. 3), podstawowymi zadaniami, które powinny być wykonywane przez Eurosystem są:

1) formułowanie założeń polityki pieniężnej euroobszaru i ich realizacja,

2) przeprowadzanie operacji walutowych.

3)utrzymywanie i zarządzanie oficjalnymi rezerwami walutowymi państw członkowskich,

4) wspieranie funkcjonowania systemów płatniczych bez zakłóceń.

EBC ma wyłączne prawo autoryzowania emisji banknotów w euroobszarze. We współpracy z narodowymi bankami centralnymi, Europejski Bank Centralny gromadzi informacje statystyczne konieczne w celu prowadzenia polityki pieniężnej. Ponadto, Eurosystem powinien przyczyniać się to prowadzenia bez zakłóceń polityki realizowanej przez organy odpowiedzialne za nadzór ostrożnościowy (bankowy) instytucji kredytowych i stabilność systemu finansowego. Zgodnie z art. 6 Statutu ESBC i EBC, za zgodą EBC, narodowe banki centralne mogą uczestniczyć w międzynarodowych instytucjach walutowych. EBC powinien również decydować, kto powinien reprezentować Eurosystem w dziedzinie współpracy międzynarodowej.

3. Uzasadnienie wyboru stabilnego poziomu cen jako pierwszorzędnego celu polityki pieniężnej Europejskiego Banku Centralnego

Pierwszorzędny cel EBC i jednolitej polityki pieniężnej, za którą jest on odpowiedzialny, jest określony przez Traktat jako utrzymanie stabilności cen. Na mocy tego Traktatu przyznano EBC realizację tego celu. Dekady doświadczeń i duża liczba badań ekonomicznych wskazują, że polityka pieniężna będzie przyczyniać się w większości poprawie rozwoju gospodarczego i poprawie standardu życia obywateli, gdy jej celem jest utrzymywanie w trwały sposób stabilności cen. Stabilność cen - w sensie unikania zarówno długotrwałej inflacji i długotrwałej deflacji - przyczynia się zasadniczo do osiągania wysokiego poziomu działalności gospodarczej i wysokiego poziomu zatrudnienia na pięć sposobów.

Po pierwsze, stabilność cen się uwidacznia łatwiej zmiany relatywnych cen, czyli poprawia przejrzystość relatywnych cen, ponieważ one nie są zniekształcone w ogólnym poziomie cen. W wyniku tego, firmy i konsumenci są lepiej poinformowani w sprawie decyzji odnośnie konsumpcji i inwestycji, w ten sposób umożliwiając efektywniejszą alokację zasobów poprzez mechanizm rynkowy. W ten sposób wspiera się mechanizm rynkowy, który prowadzi zasoby do ich najbardziej efektywnego wykorzystania, a stabilność cen zwiększa potencjalną efektywność gospodarowania.

Po drugie, gdy inwestorzy oceniają, że stabilność cen będzie utrzymywana w przyszłości, nie będą oni żądać „premii za ryzyko inflacji” w celu skompensowania sobie ryzyka związanego z posiadaniem aktywów w długim okresie. W wyniku zmniejszania tej premii za ryzyko w realnych stopach procentowych, polityka pieniężna może przyczyniać się do zwiększenia efektywności alokacji na rynku kapitałowym i zachęcać do inwestowania. Z kolei taka sytuacja, wspiera wzrost gospodarczy.

Po trzecie, wiarygodne utrzymywanie stabilności cen umożliwi również efektywniejsze wykorzystanie zasobów w gospodarce, gdyż osoby fizyczne i firmy nie będą zmuszone wykorzystywać posiadane zasoby w celu zabezpieczenia się przed inflacji, a wykorzystają je do prowadzenia działalności gospodarczej. W gospodarce o wysokiej inflacji istnieje bodziec do gromadzenia dóbr realnych, ponieważ w warunkach wysokiej inflacji utrzymują one lepiej swoją wartość jak pieniądze czy niektóre aktywa finansowe. Gromadzenie dóbr realnych nie jest efektywną decyzją inwestycyjną, a wskutek tego przeszkadza wzrostowi gospodarczemu. Warto nadmienić, że inflacja zwiększa koszty tzw. startych zelówek („shoe-leather”), które ponoszą agenci, poszukujący sposobu gromadzenia oszczędności w innej formie jak posiadanie pieniędzy, w celu ochrony się przed realnym spadkiem wartości swoich oszczędności. Ponadto w warunkach inflacji, dla pewnych dóbr i usług, ponosi się „menu costs”, gdy ich ceny są często zmieniane, a coraz wyższe stopy inflacji wymagają większej częstotliwości zmian cen.

Po czwarte, systemy podatkowe i systemy świadczeń socjalnych mogą stworzyć niekorzystne bodźce, zniekształcające zachowanie podmiotów gospodarujących. W większości przypadków, te zakłócenia przyspieszają inflacja lub deflacja. Stabilność cen eliminuje realny koszt, który powstaje w warunkach, gdy wzrost inflacji wpływa niekorzystnie na systemy podatkowe i systemy świadczeń socjalnych.

Po piąte, utrzymywanie stabilności cen zapobiega znacznej i arbitralnej redystrybucji bogactwa i dochodu, która powstaje w warunkach inflacji i deflacji. Stąd stabilne ceny pomagają utrzymać socjalną spójność i stabilność w społeczeństwie. Kilkakrotnie w dwudziestym wieku doświadczono, że wysokie stopy inflacji lub deflacji często tworzą społeczną i polityczną niestabilność. Pewne grupy społeczeństwa mają bardzo ograniczone możliwości zabezpieczania się przed inflacją. Inflacja wywiera wpływ na dystrybucję dochodu i dobrobytu (np. redystrybucję efektów od wierzycieli do dłużników). W tej kwestii, z powodu inflacji najbardziej zazwyczaj cierpią najsłabsze grupy społeczne.

Te pięć korzyści z utrzymywania stabilnego poziomu cen stanowią doskonałe uzasadnienie dlaczego bank centralny, który utrzymuje stabilność cen przyczynia się do osiągania szerszej grupy celów gospodarczych, takich jak wyższy standard życia, wysoki poziom działalności gospodarczej i lepsze perspektywy zatrudnienia. Jak można zauważyć utrzymanie stabilnego poziomu cen nie jest celem samym w sobie. Ponadto gospodarka z niższą stopą inflacji zasadniczo posiada przeciętnie dużo szybszy realny wzrost gospodarczy w długim okresie, jak gospodarka z wyższą stopą inflacji.

4. Uzasadnienie niskiej pozytywnej stopy inflacji w euroobszarze

Pomimo znacznych kosztów inflacji, istnieje kilka sytuacji, w których może być pożądane utrzymywanie umiarkowanej pozytywnej inflacji. Ogólnie istnieją takie cztery sytuacje: ryzyko deflacji i zerowa granica stóp procentowych, możliwość zawyżania naleciałości w mierzeniu inflacji, występowanie nominalnej sztywności w dół w cenach i płac oraz brak pełnej realnej konwergencji pomiędzy regionami w unii walutowej może zwiększyć, strukturalne zróżnicowanie inflacji.

4.1. Zerowa granica stóp procentowych i ryzyko deflacji

Wiele ze źródeł kosztów związanych z inflacją, takich jak zniekształcenia cen relatywnych, występują również, gdy istnieje trwały spadek ogólnego poziomu cen. Stąd zdaniem H. Sinna oraz M. Reuttera w warunkach sztywności cen i płac nominalnych w dół, niewielka inflacja jest potrzebna w celu obniżenia cen relatywnych, by zapewnić gospodarce potrzebną elastyczność do przystosowania się do zmian strukturalnych. Jednakże sytuacja długotrwałej deflacji - chociaż bardzo nieprawdopodobna w gospodarkach nie mających większej nierównowagi gospodarczej - może obejmować określone ryzyko dla stabilności rozwoju gospodarczego. Szczególnie jest ważne, że długotrwałą deflację w okresie osłabienia gospodarczego może ograniczyć bank centralny poprzez swoją politykę pieniężną, ale jego nominalne stopy procentowe nie mogą spaść poniżej zera. Faktycznie, jakiekolwiek próby obniżenia stopy procentowej znacznie poniżej zera nie mogą się powieść, gdy publiczność preferowałaby utrzymywanie gotówki raczej niż zaciągać kredyty lub posiadać wkłady przy negatywnej stopie procentowej. W warunkach deflacji, istnienie zerowej granicy nominalnej stopy procentowej ogranicza swobodę działania banku centralnego, aby redukować realną stopę procentową w celu pobudzenia popytu i przeciwdziałać presji deflacyjnej. Deflacja może dodatkowo zwiększyć realne obciążenie zadłużenia gospodarstw domowych i firm, a wskutek tego zwiększyć ryzyko niestabilności finansowej.

Chociaż różnorodne działania polityki pieniężnej są możliwe przy poziomie zerowych nominalnych stóp procentowych i są proponowane różne rozwiązania ucieczki od pułapki deflacyjnej, jednakże efektywność tych działań polityki pieniężnej nie jest pewna w warunkach deflacji. Stąd w opinii L. Svenssona wskazana jest polityka pieniężna, która zapewnia margines bezpieczeństwa wobec deflacji, poprzez dążenie do małej pozytywnej stopy inflacji niż raczej inflacji na poziomie zerowym.

W kilku badaniach próbowano oceniać prawdopodobieństwo osiągnięcia zerowej nominalnej stopy procentowej w warunkach różnych poziomów inflacji wyznaczonych jako cel przez bank centralny. Większość badań przedstawia, że stopień tego prawdopodobieństwa zmniejsza się do bardzo niskiego poziomu, gdy bank centralny dąży do utrzymywania stopy inflacji powyżej 1% w średnim okresie. Zdaniem W. Dickensa bardzo niski poziom inflacji lub poziom zerowy inflacji prowadzi często do deflacji, zwłaszcza gdy polityka pieniężna danego kraju staje się mniej skuteczna, gdy nominalne stopy procentowe zbliżają się do poziomu zerowego. W opinii W. Dickensa umiarkowana inflacja jest zatem zjawiskiem korzystniejszym. Warto zauważyć, iż dolna granica stopy inflacji stanowiąca margines bezpieczeństwa przed deflacją jest na poziomie 1%.

4.2. Naleciałość w mierzeniu inflacji

Z różnych przyczyn, wskaźniki cen konsumpcyjnych mogą zawierać błędy związane z pomiarem. Takie błędy mogą powstawać, gdy ceny nie są odpowiednio dostosowane do zmian jakościowych lub gdy odpowiednie transakcje nie są systematycznie uwzględniane w konstrukcji koszyka. W przeszłości, te systematyczne błędy (lub naleciałość) były zazwyczaj szacowane w niektórych państwach uprzemysłowionych jako pozytywne ale małe, sugerując że zmierzona stopa inflacji na poziomie zero mogłaby nasuwać na myśl niewielki spadek aktualnego poziomu cen.

W euroobszarze istnieje słaby dowód na występowanie naleciałości w mierzeniu HICP (Zharmonizowanym Indeksem Cen Konsumpcyjnych). Pewne badania wskazują, że rozmiar naleciałości jest prawdopodobnie ograniczony, choć poziom niepewności, który nadal dotyczy szacunków naleciałości w mierzeniu mógłby wskazywać, żeby nie ustalać dokładnej liczby. Dodatkowo, uwzględniając ciągłą poprawę właściwości HICP przez Eurostat, naleciałość powinna prawdopodobnie dalej spadać w przyszłości. Ogólnie, istnieje możliwość ustalenia mniejszego marginesu bezpieczeństwa dla stóp inflacji powyżej zera. Jak twierdzą H. Sinn oraz M. Reutter zmierzony poziom inflacji może być przeszacowany w stosunku do realnego jej poziomu o 0,5-2 punktu procentowego, ponieważ dostępne miary statystyczne wyznaczają wzrost cen z powodu poprawy jakości dóbr i usług. Wydaje się, że celu inflacji powinno ustalać się raczej w określonym przedziale niż jako w postaci dokładnej liczby.

4.3. Nominalna sztywność w dół cen i wynagrodzeń za pracę

Zmiany cen relatywnych są podstawowym elementem efektywności alokacji zasobów w gospodarce rynkowej. Dostosowanie cen relatywnych w warunkach wstrząsów gospodarczych mogłoby stać się zbyt powolne, gdyby płace i ceny podlegały nominalnej sztywności w dół, tzn. występują ograniczenia przed spadkiem nominalnych cen i płac. W warunkach nominalnej sztywności cen i płac w dół, inflacja może ułatwiać dostosowanie cen relatywnych, a w ten sposób również realne dostosowanie gospodarki, gdy występują różnorodne wstrząsy gospodarcze. Jednakże, w rzeczywistości znaczenie nominalnej sztywności cen i płac w dół jest znacznie niepewne a empiryczny dowód na jej występowanie nie jest ostateczny, szczególnie dla euroobszaru. Dowód na występowanie tego zjawiska jest niewystarczający z powodu zbyt małej liczby okresów niskiej inflacji w większości państw euroobszaru.

W kwestii mechanizmu kształtowania się cen w euroobszarze okazuje się, że obniżki cen nominalnych są relatywnie częste. W kwestii mechanizmu kształtowania płac, wyniki empirycznych badań ogólnie wskazują, że znaczna część osób uzyskujących płacę zgadza się na obniżki płac. Ten fakt prawdopodobnie odzwierciedla rosnące znaczenie elastycznych elementów w wynagrodzeniu pracowników (np. jeszcze szersze wykorzystanie systemów wynagrodzenia opartych na wynikach pracy lub zapłaty za nadgodziny), które powinny zmniejszyć nominalną sztywność płac w dół. Ponadto, ocena takich sztywności powinna uwzględnić pozytywny efekt wzrostu produktywności na jednostkowe koszty pracy. Pozytywny trend wzrostu produktywności umożliwia firmom zmniejszanie kosztów pracy na jednostkę produkcji bez koniecznego obniżania nominalnych płac. Dodatkowo można sądzić, że te sztywności mogą zmierzać do spadku a nawet do zanikania w warunkach trwałego i wiarygodnego przesunięcia się do poziomu niskiej inflacji. Ostatecznie, nawet, gdy istnieją nadal pewne nominalne sztywności w dół, „akomodowanie” ich poprzez wyższą stopę inflacji mogłoby prowadzić do ryzyka utrzymania tej niepożądanej strukturalnej cechy pewnej gospodarki. Można sądzić, iż utrzymywanie w tym celu wyższej stopy inflacji nie jest konieczne w państwach euroobszaru, gdyż przeprowadzane z dużym trudem reformy strukturalne dążą do wzrostu elastyczności rynków produktu i pracy, a poprzez nie do przynoszenia korzyści ze stabilności cen we wszystkich państwach euroobszaru.

Zdaniem M. Parkina istnieje jedna podstawowa przyczyna, dla której korzystniejszy dla gospodarki jest niski pozytywny poziom inflacji, niż jej poziom zerowy. Niski poziom inflacji działa stymulująco na rynek pracy i sprawia, że funkcjonuje on lepiej. Z kolei w opinii EBC, występowania nominalnych sztywności w płac nie powinno się nadmiernie uwypuklać w kwestii ich wpływu na margines bezpieczeństwa przy ustalaniu możliwej do zaakceptowania stopy inflacji.

4.4. Trwałe zróżnicowanie inflacji w unii walutowej

W zasadzie występowanie w jakiejkolwiek unii walutowej zróżnicowania inflacji pomiędzy regionami powinno traktować się jako normalną cechę. W euroobszarze bieżąca dyspersja stóp inflacji pomiędzy państwami jest znacznie porównywalna do tej obserwowanej pomiędzy dużymi regionami w USA. Te zróżnicowania są integralną częścią mechanizmu dostosowania wynikającego z wstrząsów popytowych (np. gwałtowana zmiana struktury wydatków konsumpcyjnych) i podażowych (np. odkrycie nowych złóż ropy naftowej lub wprowadzenie nowej technologii) w gospodarce regionalnej. W jakimkolwiek obszarze walutowym - czy będzie to unia walutowa lub jedno państwo - polityka pieniężna nie może i nie powinna próbować zmniejszać zróżnicowania inflacji pomiędzy regionami lub miastami. Faktycznie, instrumenty na poziomie regionu są konieczne w celu zapobiegania temu zróżnicowaniu inflacji, w zależności od przyczyn zróżnicowania inflacji, które jest przeszkodą dla danych regionów.

Warto podkreślić, że zróżnicowanie inflacji może mieć również charakter strukturalny w każdej unii walutowej, np. z powodu zróżnicowanego poziomu dochodu i trwającego procesu doganiania standardów życia z jednego regionu przez drugi region. Uwzględniając te nie możliwe do uniknięcia zróżnicowania inflacji, stwierdza się że polityka pieniężna powinna dążyć do osiągania stopy inflacji odpowiedniej dla całości euroobszaru, a nie dla poszczególnych państw czy regionów, w średnim okresie. Jednocześnie ta stopa inflacji powinna być wystarczająco wysoka, aby unikać znacznych kosztów nominalnej sztywności w dół lub rozpoczęcia okresu trwałego spadku cen w regionach z niższymi stopami inflacji. W ocenie trwałego zróżnicowania inflacji w euroobszarze przypisuje się często duże znaczenie hipotezie Balassa-Samuelson. Zgodnie z tą hipotezą w pewnych warunkach, przyczyną trwałego zróżnicowania inflacji pomiędzy dwoma regionami jest zróżnicowanie wzrostu produktywności w sektorach dóbr będących w obrocie wymiany zagranicznej i dóbr nie będących w obrocie wymiany zagranicznej w każdym regionie. Takie zróżnicowanie wzrostu produktywności może wynikać z procesu konwergencji standardu życia w euroobszarze.

Empiryczne badania dla euroobszaru wskazują, że skala efektu Balassa-Samuelson, chociaż trudna do oszacowania z dużą precyzją, jest ograniczona. Większość empirycznych badań dotyczących efektu Balassa-Samuelson wskazuje, że średnia stopa inflacji w większości państw o niższej stopie inflacji jest o pół punktu procentowego niższa jak średnia stopa inflacji dla euroobszaru jako całości. Ponadto, wielkość efektu Balassa-Samuelson w aktualnych regionach euroobszaru powinien się prawdopodobnie stopniowo zmniejszać w czasie wraz z trwającym procesem konwergencji GDP per capita pomiędzy państwami euroobszaru.

Ogólna wielkość tego efektu powinna również pozostać ograniczona, uwzględniając nawet w przyszłości możliwe powiększenie euroobszaru, z dwóch przyczyn. Po pierwsze, nie tylko relatywnie niskiego udziału gospodarek państw kandydujących w PKB powiększonego euroobszaru. Po drugie, państwa kandydujące muszą spełnić kryteria konwergencji w celu przyjęcia euro. Zgodnie z tymi kryteriami państwa te muszą przedstawić, że one są wystarczająco skonwergowane i spełniają warunki konieczne do utrzymania warunków niskiej inflacji przed przyjęciem euro.

Wydaje się również wysoce nieprawdopodobne, że w jednym państwie lub regionie euroobszaru mógłby nastąpić trwały spadek cen, podczas gdy w euroobszarze jako całości istniałaby stabilność cen. Taka sytuacja w jednym państwie lub regionie mogłaby prowadzić zwiększenia jego konkurencyjności. Utrzymywanie pozytywnego następstwa wzrostu popytu na produkty tego państwa lub regionu mogłoby potem przeciwdziałać dalszemu obniżaniu cen w dół, niwecząc oczekiwania, które taką sytuację mogłyby utrzymywać w długim okresie. Z tego punktu widzenia, okres spadających cen w państwie unii walutowej powinno się głównie traktować jako dostosowanie cen relatywnych w unii walutowej. W tej kwestii, w trosce o prowadzenie polityki pieniężnej, służącej utrzymaniu stabilnego poziomu cen, powinno unikać się sytuacji, w której występuje ryzyko deflacji w euroobszarze jako całości

5. Strategia polityki pieniężnej Europejskiego Banku Centralnego

W celu utrzymania stabilności cen zdefiniowanej przez EBC, będącej statutowym celem ESBC, prowadzona jest jednolita polityka pieniężna oparta na dwóch filarach. Od początku działalności EBC do maja 2003 r. pierwszym filarem strategii polityki pieniężnej EBC była analiza wzrostu podaży pieniądza w stosunku do ogłaszanych ilościowych wartości bazowych, a drugim filarem była szeroko ujmowana ocena ryzyka dotyczącego utrzymania stabilności cen w euroobszarze oraz prognoz dotyczących kształtowania się cen.

W dniu 8.05.2003 r. Rada Zarządzająca EBC wydała wyjaśnienie, w którym ustaliła nową kolejność filarów strategii polityki pieniężnej. Zgodnie z nim:

pierwszym filarem jest szeroko ujmowana ocena ryzyka dotyczącego utrzymania stabilności cen w euroobszarze oraz prognoz dotyczących kształtowania się cen, a

drugim filarem jest analiza wzrostu podaży pieniądza w stosunku do ogłaszanych ilościowych wartości bazowych. Zmiana kolejności filarów w strategii polityki pieniężnej EBC wynika ze zmiany sytuacji gospodarczej w euroobszarze, a szczególnie ryzyka deflacji (zbyt silnego obniżania się cen).

W kontekście powyższego podziału na dwa filary, należy wspomnieć, że strategia EBC jest czasami błędnie pojmowana jako zakładająca wiele różnych celów. Tymczasem - jak wyraźnie podkreśla EBC - jedynym celem Eurosystemu jest stabilność cen, a pierwszy filar nie jest celem inflacyjnym, podobnie jak drugi filar nie jest celem monetarnym.

5.1 Pierwszy filar strategii polityki pieniężnej EBC

Pierwszy filar polityki pieniężnej realizowanej przez EBC stanowi szeroko ujmowana ocena ryzyka dotyczącego utrzymania stabilności cen w euroobszarze oraz prognoz dotyczących kształtowania się cen. Ocena ta jest dokonywana na podstawie szczegółowych analiz ekonomiczno-finansowych, których wyniki - wraz z wynikami analiz monetarnych prowadzonych w ramach drugiego filaru - są dla EBC podstawą do podejmowania decyzji z zakresu polityki pieniężnej. Znaczenie pierwszego filaru wynika z faktu, że polityka pieniężna jest częścią szeroko rozumianej polityki ogólnogospodarczej, a nie żadną „samotną wyspą” - odizolowaną od reszty gospodarki, nie mającą z nią związku i rządzącą się własnymi prawami. Tym samym decyzje w ramach polityki pieniężnej nie mogą być podejmowane w oderwaniu od różnego rodzaju zjawisk zachodzących w gospodarce, lecz muszą być mocno osadzone w realiach makroekonomicznych. Stabilność cen - mimo iż jest zjawiskiem o pochodzeniu i charakterze monetarnym - zależy również od wielu czynników o charakterze niepieniężnym, które nie mogą być pomijane podczas dokonywania oceny zagrożeń dla utrzymania stabilności cen wynikających z różnego rodzaju zaburzeń gospodarczych.

Ocena ryzyka dotyczącego utrzymania stabilności cen w euroobszarze jest dokonywana na podstawie analizy licznej grupy wskaźników ekonomicznych i finansowych, które posiadają właściwości podstawowych wskaźników (zmiennych ekonomicznych) w odniesieniu do przyszłego kształtowania się cen. Do zmiennych tych zalicza się m.in.:

• płace,

• kurs walutowy,

• ceny obligacji i krzywą rentowności,

• różnego rodzaju mierniki działalności w sferze realnej gospodarki,

• wskaźniki polityki fiskalnej,

• indeksy cenowe i kosztowe,

• wyniki badań ankietowych przeprowadzanych wśród przedsiębiorców i konsumentów.

Niektóre ze wskaźników wykorzystywanych w ramach drugiego filaru dotyczą czynników mających wpływ na stabilność cen w krótkim okresie. Mimo iż celem EBC jest utrzymanie tej stabilności w średnim okresie, to jednak czynniki te mają ważne znaczenie dla polityki pieniężnej, gdyż ich krótkookresowe działanie może zagrozić średniookresowej stabilności cen. Z kolei inne wskaźniki wskazują w sposób bardziej bezpośredni na ewentualne zagrożenia dla stabilności cen w średnim okresie. Przykładowo, powoli, ale konsekwentnie zmniejszająca się podaż siły roboczej na rynku pracy sygnalizuje wzrastającą presję na zwiększenie kosztów pracy, która z pewnym opóźnieniem będzie zapewne wywierać stopniowy, ale trwały wpływ na wzrost cen konsumpcyjnych. Ogólnie, analiza w ramach pierwszego filaru koncentruje się zwykle na wyniku gry popytu i podaży oraz/lub presji kosztowej na zachowanie się cen na rynkach towarów, usług czy pracy.

Pierwszy filar polityki pieniężnej EBC opiera się również na analizach prognozy inflacji, które są opracowywane i ogłaszane zarówno przez różne międzynarodowe organizacje, inne kompetentne władze i instytucje, uczestników rynku itp., jak też na własnych ocenach EBC w tym zakresie. Należy jednak zaznaczyć, że EBC nie tworzy prognoz w znaczeniu możliwie najlepszego przewidywania przyszłych wskaźników (forecasts), lecz raczej projekcje przyszłego rozwoju sytuacji oparte na założeniu niezmiennych stóp procentowych i kursów walutowych (projections). W szczególności, dwa razy do roku w ramach Eurosystemu przygotowywane są projekcje makroekonomiczne dla euroobszaru, w których opracowanie zaangażowani są wspólnie eksperci EBC oraz narodowych banków centralnych. Generalnie, analizy i oceny prognoz inflacji są - obok analiz szerokiej gamy wskaźników ekonomiczno-finansowych - dopełnieniem prac analitycznych w ramach drugiego filaru, które jako całość uzupełniają prace analityczne o charakterze monetarnym w ramach pierwszego filaru i, jak wspomniano, są w strategii EBC punktem wyjścia do podejmowania decyzji z zakresu polityki pieniężnej.

5.2 Drugi filar strategii polityki pieniężnej EBC

Drugi filar opiera się na fundamentalnym przekonaniu, co do którego istnieje powszechna zgodność wśród ekonomistów, że inflacja jest zjawiskiem o pochodzeniu przede wszystkim monetarnym, jak również mającym monetarny charakter w średnim i długim okresie. W związku z tym uznano, że w całej strategii polityki pieniężnej powinna zostać wyraźnie podkreślona i uwypuklona rola pieniądza (a prominent role of money). Przypisanie kluczowej roli i znaczenia pieniądzowi (bazie pieniężnej) wynika z faktu, że jedną z najbardziej znaczących i potwierdzonych empirycznie prawidłowości makroekonomicznych jest wszechobecny długookresowy związek pomiędzy poziomem cen a bazą pieniężną (w krótkim i średnim okresie, jak wynika z badań, jest on już wyraźnie słabszy). Ponadto baza pieniężna jest uznawana za naturalną, trwałą, rzetelną „nominalną kotwicę” dla polityki pieniężnej mającej na celu utrzymanie stabilności cen.

W związku z kluczową rolą, która została przypisana bazie pieniężnej, Rada Zarządzająca postanowiła ogłosić ilościową wartość bazową dla wzrostu podaży pieniądza (a quantitative reference value for monetary growth). Założono bowiem, że wartość bazowa będzie pomocna w analizowaniu i prezentowaniu informacji zawartych w agregatach pieniężnych, a także będzie stanowić cenną i wiarygodną wskazówkę dla polityki pieniężnej ukierunkowanej na stabilność cen. Jeszcze przed ogłoszeniem ilościowej wartości bazowej zwracano uwagę na dwie zasadnicze cechy, którymi powinna się ona charakteryzować:

- po pierwsze, wartość bazowa powinna zostać utworzona w taki sposób, aby była zgodna z podstawowym celem utrzymania stabilności cen, a także służyła jego osiąganiu. Z kolei zapewnienie zgodności wartości bazowej ze średniookresową stabilnością cen wymaga istnienia stabilnego związku pomiędzy bazą pieniężną a poziomem cen w euroobszarze w takim właśnie horyzoncie czasowym;

-po drugie, znaczne lub długotrwałe odchylenia wzrostu podaży pieniądza od wartości bazowej powinno - w normalnych warunkach - sygnalizować zagrożenie dla utrzymania stabilności cen w średnim okresie. Ta cecha wymaga zarówno istnienia wspomnianego powyżej stabilnego związku pomiędzy bazą pieniężną a poziomem cen, jak również uznania wzrostu podaży pieniądza za wiodący wskaźnik kształtowania się poziomu cen.

W związku z powyższym niezbędne było określenie rodzaju agregatu pieniężnego, dla którego miałaby zostać ustalona wartość bazowa. W euroobszarze - - na podstawie rozważań teoretycznych, studiów empirycznych i zgodnie z międzynarodową praktyką - zdefiniowane zostały trzy rodzaje agregatów pieniężnych: M1 - wąski agregat pieniężny (narrow monetary aggregate), M2 - średni agregat pieniężny (intermediate monetary aggregate), oraz M3 - szeroki agregat pieniężny (broad monetary aggregate) (tabela 1). Przed dokonaniem wyboru danego agregatu pieniężnego niezbędne było zidentyfikowanie agregatu wykazującego ścisły związek z najważniejszymi zmiennymi makroekonomicznymi, w tym zwłaszcza z poziomem cen. W tym celu analizowane były następujące kryteria wyboru:

-stabilność popytu na pieniądz - która występuje wówczas, gdy poziom bazy pieniężnej jest stabilnie powiązany z poziomem cen; wtedy bank centralny może ocenić jaki poziom wzrostu bazy pieniężnej jest zgodny ze stabilnością cen. Stabilność tego powiązania jest zwykle oceniana przy użyciu funkcji popytu na pieniądz, gdzie dany agregat pieniężny jest odnoszony do poziomu cen i innych zmiennych makroekonomicznych, jak np. realny dochód czy stopy procentowe (przy czym należy rozróżnić krótkookresową i długookresową stabilność popytu na pieniądz);

-cechy wiodącego wskaźnika - pieniądz wykazuje te cechy, jeżeli agregat pieniężny zawiera informacje, które są pomocne w przewidywaniu przyszłego poziomu cen, biorąc pod uwagę efekt opóźnienia pomiędzy decyzjami z zakresu polityki pieniężnej a ich wpływem na gospodarkę;

-możliwość kontrolowania - kontrolowanie agregatu pieniężnego jest możliwe, jeżeli stopa procentowa jego wzrostu może być sterowana w krótkim okresie przez bank centralny przy użyciu instrumentów polityki pieniężnej. Możliwość kontrolowania danego agregatu jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy bank centralny ogłasza cel w postaci określonej wielkości wzrostu podaży pieniądza, za który ma być odpowiedzialny.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, spośród agregatów pieniężnych istniejących w euroobszarze, Rada Zarządzająca EBC postanowiła wybrać szeroki agregat pieniężny M3 jako podstawę, dla której ogłaszana będzie wartość bazowa. Za wyborem tym przemawiały m.in. prace analityczne przeprowadzone jeszcze przez poprzednika EBC - Europejski Instytut Walutowy (EIW). Z analiz tych wynikało, że wąskie agregaty pieniężne są wprawdzie łatwiejsze do kontrolowania przy użyciu krótkookresowych nominalnych stóp procentowych, ale nie charakteryzują się stabilnością ani też nie wykazują cech wskaźnika przydatnego przy przewidywaniu kształtowania się poziomu cen w przyszłości. Natomiast szerokie agregaty pieniężne - przeciwnie. Przede wszystkim posiadają korzystniejsze właściwości, jeżeli chodzi o stabilność; jak bowiem wykazały badania empiryczne, w państwach euroobszaru popyt na pieniądz w szerokim ujęciu pozostawał stabilny w długim okresie. Ponadto mają bogatszą zawartość informacyjną w odniesieniu do kształtowania się poziomu cen w średnim okresie (szerokie agregaty pieniężne były wiodącymi wskaźnikami w tym zakresie). Są jednak trudniejsze do kontrolowania w krótkim okresie, gdyż dochodowość wielu składników szerokich agregatów pieniężnych jest zbliżona do krótkookresowych rynkowych stóp procentowych, co czyni popyt na nie stosunkowo nieelastycznym w krótkim okresie (aktywa te - w przeciwieństwie do komponentów wchodzących w skład wąskich agregatów pieniężnych - nie stają się bowiem mniej atrakcyjne dla inwestorów w przypadku wzrostu krótkookresowych stóp procentowych). Jak z tego wynika, żaden z agregatów nie spełnia wszystkich wymaganych kryteriów. Szeroki agregat spełnia ich jednak więcej, a ponadto warunki, które spełnia są bardziej istotne z punktu widzenia celu. Z tych właśnie powodów Rada Zarządzająca EBC zadecydowała o przypisaniu kluczowej roli w swojej strategii polityki pieniężnej szerokiemu agregatowi pieniężnemu M3.

Tabela 1

Struktura agregatów pieniężnych w euroobszarze

Pasywa*	M1	M2	M3	Procentowy udział składników agregatu M3
						grudzień 1998	grudzień 2000	grudzień 2002
Pieniądz gotówkowy w obiegu Depozyt typu O/N (overnight) Depozyty z uzgodnionym terminem do 2 lat Depozyty płatne na żądanie z terminem do 3 miesięcy Transakcje warunkowe (repo) Jednostki uczestnictwa w funduszach rynku pieniężnego oraz papiery rynku pieniężnego Papiery dłużne z terminem do 2 lat	X X	X X X X	X X X X X X X	7 33 20 28 4 7 2	7 34 19 24 3 10 2	6 36 9 25 4 8 2

*Zobowiązania tzw. sektora monetarnych instytucji finansowych (banków centralnych, instytucji kredytowych i instytucji finansowych) oraz pewnych jednostek centralnego sektora rządowego w stosunku do rezydentów z euroobszaru nie zaliczających się do sektora monetarnych instytucji finansowych (z wyłączeniem rządu centralnego).

Po dokonaniu wyboru agregatu pieniężnego należało jeszcze ustalić wartość bazową, która stanowiłaby punkt odniesienia dla wzrostu podaży pieniądza. Uznano, że ustalenie wysokości wartości bazowej powinno odzwierciedlać powszechnie znany związek pomiędzy pieniądzem (bazą pieniężną) z jednej strony, a poziomem cen, PKB i szybkością obiegu pieniężnego z drugiej strony. W związku z tym zostało ono oparte na trzech średniookresowych założeniach:

• stabilność cen musi być utrzymywana zgodnie z definicją przyjętą dla Eurosystemu, która przewiduje, ze roczny wzrost cen w euroobszarze (mierzony wskaźnikiem HICP) ma być niższy niż 2%;

• tempo wzrostu gospodarczego (mierzone wzrostem realnego PKB) powinno mieścić się w przedziale 2-2,5% rocznie;

• szybkość obiegu pieniężnego (mierzona jako stosunek nominalnego PKB do agregatu M3) powinna zmniejszać się o około 0,5-51% każdego roku.

Powyższe założenia zostały ustalone na bazie rzeczywistych danych i trendów z przeszłości, przy czym uznano, że w przyszłości powinny one być kontynuowane. Na ich podstawie podjęto decyzję, że wartość bazowa dla wzrostu agregatu M3 wyniesie 4,5% rocznie. Wartość ta została podana do publicznej wiadomości w dniu 1 grudnia 1998r., ale Rada Zarządzająca EBC zobowiązała się ogłaszać corocznie wartość bazową dla wzrostu podaży pieniądza (oczywiście zawsze w odniesieniu do agregatu M3). Powyższa wysokość wartości bazowej (4,5% rocznie) została potwierdzona przez EBC także w kolejnych latach. W latach 2001-2003 mimo, iż tempo wzrostu gospodarczego w euroobszarze uległo pewnemu spowolnieniu i spadło poniżej dolnej zakładanej granicy 2%. Od 8 maja 2003 r. EBC nie kontroluje zmian wartości bazowej agregatu M3.

6. Podstawowe organy decyzyjne Europejskiego Banku Centralnego

Są dwa główne organy decyzyjne EBC, które są odpowiedzialne za przygotowanie, prowadzenie i wprowadzanie w życie jednolitej polityki pieniężnej: Rada Zarządzająca EBC i Zarząd Wykonawczy EBC.

Rada Zarządzająca składa się z sześciu członków Zarządu Wykonawczego i gubernatorów narodowych banków centralnych euroobszaru (12 gubernatorów). Prezydent EBC przewodniczy zarówno Radzie Zarządzającej i Zarządowi Wykonawczemu lub w jego nieobecności Vice-Prezydent. Do kompetencji Rady Zarządzającej należy:

- przyjmowanie wytycznych i podejmowanie decyzji koniecznych do zapewnienia wykonywania zadań powierzonych Eurosystemowi,

- formułowanie polityki pieniężnej euroobszaru.

Zgodnie ze Statutem ESBC (art.12.1), formułowanie założeń polityki pieniężnej euroobszaru obejmuje podejmowanie decyzji w sprawie „pośrednich celów polityki pieniężnej, takich jak stopy procentowe i zmiana rezerw” w Eurosystemie. Co więcej, Rada Zarządzająca powinna ustanowić konieczne wytyczne dla wprowadzania tych decyzji.

Zarząd Wykonawczy składa się z Prezydenta i Vice-Prezydenta EBC i czterech pozostałych członków, wyznaczanych wspólną porozumieniem Głów Państw lub Szefów Rządów. Zarząd Wykonawczy spełnia następujące zadania:

- przygotowuje spotkania Rady Zarządzającej,

- realizuje politykę pieniężną zgodnie z wytycznymi i decyzjami przedstawionymi przez Radę Zarządzającą, a tak czyniąc daje konieczne instrukcje dla narodowych banków centralnych euroobszaru i jest odpowiedzialny za bieżąca działalność EBC,

- przyjmuje pewne kompetencje delegowane do niego przez Radę Zarządzającą, która może obejmować kompetencje charakteru regulacyjnego.

Trzecim organem decyzyjnym EBC jest Rada Ogólna. W skład jej wchodzą Prezydent EBC, Vice-Prezydent EBC i gubernatorzy narodowych banków centralnych wszystkich państw członkowskich UE (15 państw członkowskich UE). Rada Ogólna będzie istnieć dopóki będą znajdować się państwa członkowskie, które nie przyjęły euro, jako swojego pieniądza (waluty). Rada Ogólna nie posiada kompetencji w sprawie podejmowania decyzji w dziedzinie polityki pieniężnej w euroobszarze. Jednakże przyczynia się ona do gromadzenia statystycznych informacji i pomaga podejmować konieczne przygotowania dla ustanowienia nieodwołalnie stałych kursów walutowych w państwach, które jeszcze nie przyjęły euro, jako swojej waluty.

7. Niezależność w Europejskim Systemie Banków Centralnych i jej aspekty:

7.1. Niezależność funkcjonalna

W trzecim etapie unii walutowej (euroobszar) (narodowe banki centralne działają w ramach tych celów, które są określone w Artykule 105(1) Traktatu i Artykule 2 Statutu (głównym elementem którego jest prymat utrzymania stabilnych cen), a statuty narodowych banków centralnych powinny wyraźnie odzwierciedlać tę sytuację. Ponadto na podstawie Artykułu 14.4 Statutu, narodowy bank centralny może wykonywać zadania i funkcje inne niż te związane z ESCB, pod warunkiem, że Rada Zarządzająca Europejskiego Banku Centralnego nie uzna, iż kolidują one z celami i zadaniami ESCB. Należy także uznać to za cechę niezależności funkcjonalnej ochraniającą integralność systemu. Pierwszorzędnym celem każdego narodowego banku centralnego (a nie tylko EBC) w ESBC jest utrzymanie stabilnego poziomu cen.

7.2. Niezależność instytucjonalna

Wymóg niezależności instytucjonalnej jest zawarty w Artykule 107 Traktatu i powtórzony w artykule 7 Statutu. Artykuły te zabraniają Europejskiemu Bankowi Centralnemu, narodowym bankom centralnym oraz członkom ich organów decyzyjnych prosić o instrukcje lub przyjmować je od instytucji Wspólnoty, jej innych ciał, od jakiegokolwiek rządu Państwa Członkowskiego lub od jakichkolwiek innych ciał. Ponadto, zabraniają również instytucjom i organom Wspólnoty i rządom państw członkowskich dążenia do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych Europejskiego Banku Centralnego lub na tych członków ciał narodowych banków centralnych, których decyzje mogą mieć wpływ na wypełnianie przez narodowe banki centralne zadań związanych z Europejskim Bankiem Centralnym. W związku z tym następujące prawa stron trzecich (np. rządu, parlamentu) są niezgodne z Traktatem i/lub Statutem i dlatego wymagają korekty:

Prawo do udzielania instrukcji

W sprawach związanych z zadaniami Europejskiego Systemu Banków Centralnych, prawa stron trzecich do udzielania instrukcji narodowym bankom centralnym lub ich organom decyzyjnym są niezgodne z Traktatem i Statutem.

Prawo do zatwierdzania, zawieszania, anulowania i odraczania decyzji

W sprawach związanych z zadaniami ESBC, prawa stron trzecich do zatwierdzania, zawieszania, anulowania i odraczania decyzji narodowych banków centralnych są niezgodne z Traktatem i Statutem.

Prawo do cenzury decyzji na gruncie prawnym

W sprawach związanych z wykonywaniem zadań ESBC, prawo do cenzurowania decyzji na gruncie prawnym jest niezgodne z Traktatem i Statutem, gdyż wykonywanie tych zadań nie może być utrudniane na poziomie narodowym. Jest to nie tylko wyraz niezależności banku centralnego, ale także bardziej generalnego wymogu integracji narodowych banków centralnych w ESCB. Statuty niektórych narodowych banków centralnych dają Prezesowi banku centralnego prawo do cenzurowania decyzji na gruncie prawnym, a następnie przewidują przekazanie ich władzom politycznym do ostatecznej decyzji. Choć Prezes nie jest „stroną trzecią”, jest to równoznaczne z dążeniem do otrzymywania instrukcji od organów politycznych i nie jest zgodne z Artykułem 107 Traktatu.

Prawo do uczestnictwa w ciałach decyzyjnych narodowego banku centralnego z prawem głosu

Uczestnictwo przedstawicieli innych organów (np. rządu lub parlamentu) w ciałach decyzyjnych narodowego banku centralnego z prawem głosu w sprawach dotyczących wykonywania przez narodowy bank centralny zadań związanych z ESCB, nawet jeśli taki głos nie jest decydujący, jest niezgodne z Traktatem i Statutem.

Prawo do prowadzenia konsultacji (ex ante) na temat decyzji narodowego banku centralnego

Zakaz dotyczący wpływów zewnętrznych nie powinien być interpretowany w tak szeroki sposób, że wykluczałby dialog pomiędzy narodowym bankiem centralnym z jednej, a rządem i innymi państwowymi organami (parlament itd.) z drugiej strony. Sprawą kluczową jest, czy jakakolwiek instytucja narodowa ma do swej dyspozycji formalny mechanizm, dzięki któremu może swoimi poglądami wpływać na ostateczną decyzję. Wyraźny statutowy obowiązek, aby narodowy bank centralny konsultował swoje decyzje z władzami politycznymi, stwarza taki mechanizm i dlatego nie jest zgodny z Traktatem i Statutem.

Dialog pomiędzy narodowymi bankami centralnymi i odpowiednimi władzami politycznymi, nawet jeśli oparty jest na statutowym obowiązku dostarczania informacji i wymiany poglądów, nie jest niezgodny z Traktatem i Statutem pod warunkiem, że:

• nie wynika z niego żadna ingerencja w niezależność członków organów decyzyjnych narodowego banku centralnego,

• szanowane są kompetencje i odpowiedzialności Europejskiego Banku Centralnego na poziomie Wspólnoty oraz specjalny status Prezesa tego banku w zakresie jego/jej możliwości jako członka organów decyzyjnych, oraz

• przestrzegane są wymogi zaufania wynikające z postanowień Statutu.

7.3. Niezależność osobista

Statuty narodowych banków centralnych muszą szanować następujące cechy niezależności osobistej:

1. Statuty narodowych banków centralnych muszą, zgodnie z Artykułem 14.2 Statutu, określić minimalną kadencję prezesa banku centralnego na pięć lat. Nie wyklucza to oczywiście dłuższej kadencji, natomiast nieograniczona w czasie kadencja nie wymaga korekty statutu, jeśli podstawy zwolnienia prezesa są zgodne z Artykułem 14.2 Statutu (patrz punkt B poniżej)

2. Statuty narodowych banków centralnych muszą gwarantować, że ich prezesi nie będą zwolnieni z powodów innych niż wymienione w Artykule 14.2 Statutu (tj. osoba prezesa nie spełnia już warunków wymaganych dla sprawowania swych obowiązków lub jest winna poważnych błędów w kierowaniu bankiem). Celem tego wymogu jest niedopuszczenie do zwolnienia prezesa banku centralnego będącego w gestii władz, które powołały go na to stanowisko, w szczególności rządu lub parlamentu. Od dnia ustanowienia Europejskiego Systemu Banków Centralnych statutu narodowych banków centralnych powinny zawierać podstawy do zwolnienia prezesów, zgodnie z tymi, które określa Artykuł 14.2 Statutu, lub też nie powinny w ogóle określać warunków zwolnienia prezesa, jako że Artykuł 14.2 nadaje się tu do bezpośredniego zastosowania.

3. Zasada niezależności osobistej mogłaby być narażona na niebezpieczeństwo, gdyby zasady zabezpieczania prawa do urzędu prezesów nie stosowały się również do innych członków organów decyzyjnych narodowych banków centralnych zaangażowanych w wykonywanie zadań związanych z ESCB. Wymóg porównywalnego zabezpieczenia okresu urzędowania wynika z różnych Artykułów Traktatu i Statutu. Artykuł 14.2 Statutu nie ogranicza zabezpieczenia okresu urzędowania tylko do prezesów, a Artykuł 107 Traktatu i Artykuł 7 Statutu odnoszą się raczej do „wszystkich członków ciał decyzyjnych narodowych banków centralnych” niż do „prezesów”. Stosuje się to w szczególności tam, gdzie prezes jest „primus inter pares” wśród kolegów z równym prawem głosu lub tam, gdzie w przypadku, o którym mowa w Artykule 10.2 Statutu, ci inni członkowie mogą być zmuszeni sytuacją i występować jako Rada Prezesa w zastępstwie prezesa. Ta ogólna zasada nie wykluczałaby jakiegoś różnicowania długości kadencji czy podstaw do zwolnienia ze stanowiska w tych przypadkach, gdy członkowie organów decyzyjnych i/lub same te organy nie są zaangażowane w wykonywanie zadań związanych z ESCB.

4. Niezależność osobista oznacza również zapewnienie warunków do nie powstawania konfliktów interesów, jeśli chodzi o interesy członków organów decyzyjnych narodowych banków centralnych i interesy samych narodowych banków centralnych (a dodatkowo pomiędzy prezesami a Europejskim Bankiem Centralnym). Oznacza ona także, że funkcje jakie członkowie organów decyzyjnych narodowych banków centralnych będą pełnić w związku z ESCB nie mogą zagrażać ich niezależności osobistej. Jest zasadą, że członkostwo w organie decyzyjnym zaangażowanym w pełnienie zadań związanych z ESCB jest niezgodne z wykonywaniem innych funkcji, które mogłyby stworzyć konflikt interesów.

7.4 Niezależność finansowa

Jeśli z instytucjonalnego i funkcjonalnego punktu widzenia narodowy bank centralny jest w pełni niezależny, ale jednocześnie nie jest zdolny do zapewnienia sobie autonomicznie odpowiednich środków finansowych do wypełniania swojego mandatu, to jego ogólna niezależność jest w gruncie rzeczy zachwiana. Narodowe banki centralne powinny być w stanie zapewnić sobie odpowiednie środki gwarantujące właściwe spełnianie zadań związanych z ich uczestnictwem w ESCB. Można przyjąć, że przegląd ex post sprawozdań finansowych narodowego banku centralnego jest odzwierciedleniem odpowiedzialności NBC wobec jego właścicieli pod warunkiem, że status NBC posiada odpowiednie zabezpieczenia, żeby taki przegląd nie zburzył jego niezależności. Wpływ ex ante na środki finansowe NBC może zaburzyć jego niezależność. W tych krajach, gdzie trzecie strony, a w szczególności rząd i/lub parlament są w stanie, bezpośrednio lub pośrednio, wywierać wpływ na ustalenia budżetowe NBC lub podział zysków, odpowiednie ustalenia statutowe powinny zawierać klauzulę zabezpieczającą przed utrudnianiem właściwego wykonywania przez narodowy bank centralny zadań związanych z ESCB.

8. Odpowiedzialność demokratyczna w Europejskim Systemie Banków Centralnych i jej urzeczywistnianie

Ogólnie ocenia się, że EBC - podobnie jak wcześniej jego pierwowzór Deutsche Bundesbank (niemiecki bank centralny) - jest jednym z najbardziej niezależnych banków centralnych na świecie. W związku z tym pojawia się problem demokratycznej odpowiedzialności i kontroli nad EBC. Z uwagi na fakt, że EBC powierzono zadanie realizacji jednolitej polityki pieniężnej dla całego euroobszaru (docelowo mającej objąć całą UE), wskazane i logiczne jest, aby był on politycznie i demokratycznie odpowiedzialny przez instytucją lub instytucjami, które reprezentują interes całej UE. EBC nie może stać się „państwem w państwem” lub „wyspą” bez odpowiedzialności za swoje decyzje i działania. Ponadto, należy wziąć pod uwagę fakt, że EBC - jako instytucja nie pochodząca z powszechnych i bezpośrednich wyborów - nie posiada w pełni demokratycznej legitymacji (albo innymi słowy posiada pośrednią legitymację demokratyczną jako instytucja powstała na mocy Traktatu, który został przyjęty przez parlamenty poszczególnych państw członkowskich, w niektórych przypadkach przez ich społeczeństwa w drodze referendum). W związku z tym EBC powinien przynajmniej podlegać kontroli instytucji posiadającej w pełni demokratyczną legitymację. W tej kwestii istnieją dwa przeciwstawne poglądy, z których każdy posiada racjonalne uzasadnienie, na temat istnienia lub nieistnienia takiej demokratycznej odpowiedzialności w przypadku EBC.

Z jednej strony można uznać, że EBC podlega pewnym formom demokratycznej kontroli, gdyż - jak wspomniano - ma on obowiązek publikowania różnego rodzaju (rocznych, kwartalnych, tygodniowych) dokumentów (raportów, sprawozdań, bilansów) dotyczących jego działalności i prowadzonej polityki pieniężnej. Zgodnie z Traktatem, EBC ma składać swój raport roczny wielu instytucjom wspólnotowym - Parlamentowi Europejskiemu, Radzie UE, Komisji Europejskiej oraz radzie Europejskiej. Prezes EBC i członkowie Zarządu EBC mogą też zostać poproszeni o złożenie wyjaśnień przed odpowiednimi komitetami Parlamentu. W praktyce Prezes EBC pojawia się przed Komitetem ds. Ekonomicznych i Walutowych pięć razy w roku, tzn. wówczas gdy przedkładane są kwartalne sprawozdania i raport roczny EBC, aby przedstawić najważniejsze kwestie dotyczące prowadzonej polityki pieniężnej i odpowiedzieć na pytania deputowanych (transkrypcje z tych spotkań (przesłuchań) są zamieszczane na stronie internetowej EBC). Ponadto, przewodniczący Rady UE i członek Komisji mają prawo uczestniczyć w posiedzeniach Rady Zarządzającej EBC (bez prawa głosowania, ale z możliwością - w przypadku przewodniczącego Rady UE - przedkładania wniosków do rozważenia). EBC podlega również określonym formom kontroli sądowej (ze strony Trybunału Sprawiedliwości) oraz rachunkowej (ze strony Trybunału Obrachunkowego i niezależnego zewnętrznego audytora).

Z drugiej strony, istnieją natomiast opinie, że EBC nie podlega bieżącej weryfikacji żadnego demokratycznie wybieranego organu, a przedstawione powyżej zasady kontroli EBC nie stanowią jeszcze o demokratycznej odpowiedzialności tej instytucji. Z samej istoty i usytuowania EBC wynika, że nie może on być odpowiedzialny demokratycznie w klasyczny sposób. Nie oznacza to jednak, że w związku z tym tak daleko posunięta niezależność EBC jest zjawiskiem negatywnym. Przeciwnie jest ona w pełni uzasadniona, gdyż inaczej EBC , który z założenia ma służyć wielu państwom, stałby się miejscem nieustannych nacisków i walk o przejęcie na nimi kontroli dla osiągnięcia partykularnych korzyści przez władze poszczególnych państw, a nawet - co nie jest wykluczone w obecnych warunkach globalizacji - przez ponadnarodowe korporacje lub grupy interesów. Większe upolitycznienie pozbawiłoby EBC zdolności do działania, prowadząc ostatecznie do rozpadu ESBC i powrotu do tradycyjnego modelu oddzielnych narodowych banków centralnych (w takich warunkach trudno sobie jednak wyobrazić prowadzenie jednolitej polityki pieniężnej).

9. Przejrzystość i otwartość w Europejskim Systemie Banków Centralnych i ich realizacja

Polityka pieniężna, aby była efektywna, musi być - mimo swojej złożoności - jasna i zrozumiała nie tylko dla tych, którzy ją prowadzą, ale również dla tych, na których bezpośrednio lub pośrednio oddziałuje. Każdy bank centralny powinien więc w odpowiedni sposób informować otoczenie zewnętrzne (opinię publiczną, rynki finansowe, podmioty gospodarcze itd.) o swoich decyzjach z zakresu polityki pieniężnej, jak również wyjaśniać przyczyny podjęcia takich a nie innych decyzji, wskazywać spodziewane efekty itp.

W związku z powyższym, jeszcze przed wprowadzeniem euro i jednolitej polityki pieniężnej, wskazywano, że jedną z kluczowych kwestii w ramach przyszłej strategii EBC będzie przejrzystość i otwartość jego działania. W związku z tym, uwzględniając praktyczne doświadczenia banków centralnych UE, uznano że strategia komunikacyjna EBC, służąca przejrzystości i otwartości jego działania, powinna zawierać następujące elementy:

• publiczne ogłoszenie celu (celów) polityki pieniężnej, a także przedstawienie szczegółów dotyczących ich genezy,

• regularne publikowanie danych i analiz, które mają istotne znaczenie z punktu widzenia polityki pieniężnej,

• wyjaśnianie przyczyn odchyleń od założonego celu, a także działań podejmowanych w związku z tym przez EBC.

Ponadto, za niezbędne uznano posiadanie przez EBC odpowiedniej infrastruktury analitycznej i statystycznej (które mogłaby służyć zarówno podejmowaniu decyzji, jak i komunikacji).

Podobne stanowisko przyjął również EBC, który uznał komunikację z otoczeniem zewnętrznym za trzeci - obok ilościowej definicji stabilności cen i dwóch filarów - podstawowy element swojej strategii polityki pieniężnej. Kluczową sprawą w odniesieniu do działań każdego banku centralnego jest bowiem ich przejrzystość (transparency). W przypadku EBC jest to szczególnie ważne z kilku powodów. Po pierwsze, EBC jest instytucją stosunkowo nową, w związku z czym wciąż pracuje na swoją reputację, wiarygodność, a także pozyskanie zaufania rynków i społeczeństwa. Po drugie, polityka pieniężna EBC ma bardzo szeroki zasięg, a tym samym wzbudza naturalne zainteresowanie - nie tylko w euroobszarze, ale również poza nią. Po trzecie, EBC został obdarzony bardzo dużą niezależnością w prowadzeniu polityki pieniężnej, co zobowiązuje go do publicznego przedstawiania swoich decyzji, działań i efektów dotyczących tej polityki.

W wąskim ujęciu przejrzystość można zdefiniować jako przekazywanie informacji dotyczących wewnętrznego procesu podejmowania decyzji, natomiast w szerszym - jako wyjaśnianie w jaki sposób wykorzystywana jest polityka pieniężna do osiągania celów, które zostały jej postawione. Strategia polityki pieniężnej banku centralnego przyczynia się do zwiększenia przejrzystości jego działań, jeżeli zapewnia systematyczną interakcję pomiędzy wewnętrznym procesem podejmowania decyzji a komunikacją z otoczeniem zewnętrznym. Odnosi się to także do EBC, który jak wspomniano - funkcjonuje na trzech poziomach (analitycznym, decyzyjnym i komunikacyjnym), kładąc przy tym nacisk, aby skierowane na zewnątrz działania na poziomie komunikacyjnym możliwie najbardziej odzwierciedlały wewnętrzny proces analityczno-decyzyjny.

W celu osiągnięcia powyższego celu, strategia komunikacyjna banku centralnego musi znaleźć punkt równowagi pomiędzy otwartością a prostotą przekazu, co jest zadaniem niezwykle trudnym. Zachwianie tej równowagi - niezależnie w którą stronę - jest niewskazane i niepożądane. Nie jest więc właściwe podejście zakładające, że w ramach wewnętrznych procedur stosowane są bardzo skomplikowane metody analityczne, zaś decyzje z zakresu polityki pieniężnej prezentowane i objaśniane są na zewnątrz w zupełnie sposób odmienny, tj. nadmiernie uproszczony. Tak samo mija się z celem przekazywanie wszelkich - istotnych i nieistotnych - informacji, gdyż stwarza to tzw. szum informacyjny, który zamazuje obraz sytuacji. Każde z takich skrajnych rozwiązań może skutkować mniejszym zrozumieniem podejmowanych decyzji i mniejszą przejrzystością prowadzonej polityki. Tak więc w przypadku EBC postanowiono, że wewnętrzne ramy prowadzenia prac analitycznych, na podstawie których podejmuje się decyzje z zakresu polityki pieniężnej, powinny być ściśle powiązane ze sposobem w jaki objaśnienia tych decyzji prezentuje się na zewnątrz. Istnieją nawet opinie, że gdyby przejrzystość prowadzonej polityki zdefiniować jako stopień w jakim wyjaśnienia decyzji przedstawiane opinii publicznej korespondują z wewnętrznymi procedurami leżącymi u podstaw tych decyzji, wówczas strategia EBC powinna być uznana za jedną z najbardziej przejrzystych na świecie.

Strategia komunikacyjna EBC opiera się zarówno na wykorzystywaniu środków, do których stosowania został formalnie zobowiązany, jak również innych - wprowadzonych z własnej inicjatywy. Przykładem mogą być postanowienia Statutu ESBC dotyczące obowiązków sprawozdawczych EBC (art. 15). Zgodnie z nimi, EBC jest zobowiązany do opracowywania Raportu Rocznego (zarówno za rok poprzedni i bieżący), a także publikowania sprawozdania z działalności ESBC (raz na kwartał) i skonsolidowanego bilansu Eurosystemu (co tydzień). Wychodząc poza te obowiązki EBC zdecydował się również do regularnego publikowania Biuletynów Miesięcznych, w których przedstawia m.in. ocenę sytuacji gospodarczej, na podstawie której podejmowane są decyzje z zakresu polityki pieniężnej w strefie euro, a także różnego rodzaju artykuły dotyczące spraw, które mają szczególne znaczenie z punktu widzenia tej polityki.

Klasycznym elementem każdej strategii komunikacyjnej, także EBC, są konferencje prasowe. W tym zakresie Prezes i Wiceprezes EBC zwołują konferencję prasową zawsze bezpośrednio po każdym pierwszym posiedzeniu Rady Zarządzającej EBC w danym miesiącu. W swoim wprowadzającym oświadczeniu (introductory statement) Prezes EBC przedstawia decyzje Rady z zakresu polityki pieniężnej i ich przesłanki (ocenę dotyczącą rozwoju sytuacji gospodarczej i ewentualnych zagrożeń dla stabilności cen), jak również inne kwestie omawiane podczas posiedzenia. Po oświadczeniu następuje standardowa sesja pytań i odpowiedzi z udziałem dziennikarzy i kierownictwa EBC. Transkrypcje z konferencji prasowych są zamieszczane jeszcze tego samego dnia na stronie internetowej EBC (www.ecb.int), co zapewnia komunikację niemalże w czasie rzeczywistym
(real-time-communication).

Innym ważnym elementem strategii komunikacyjnej EBC jest prowadzona na szeroką skalę działalność analityczna i dydaktyczna. Prace badawcze i analityczne prowadzone przez ekspertów EBC, dotyczące różnego rodzaju aspektów polityki pieniężnej (szczególnie takich, które mogłyby być przedmiotem publicznego zainteresowania), są wydawane w ramach określonych serii publikacji EBC - zarówno bieżących (Working Papers), jak i specjalnych (Occasional Papers). Są one również udostępniane publicznie na stronie internetowej EBC. Ponadto, eksperci EBC, w tym również członkowie Rady Zarządzającej, biorą udział w bardzo wielu konferencjach, seminariach, warsztatach itp., podczas których wygłaszają przemówienia (których treść jest również dostępna na stronie internetowej EBC), a także uczestniczą w dyskusjach i wymianie poglądów z przedstawicielami środowiska akademickiego, różnego rodzaju instytucji, uczestnikami rynków itd. EBC organizuje również swoje własne konferencje naukowe, liczne oficjalne i robocze wizyty, w których biorą udział eksperci z bardzo wielu instytucji z całego świata.

Należy również wspomnieć, że zgodnie ze strategią komunikacyjną EBC, przejrzystość polityki pieniężnej wymaga także publikowania danych statystycznych. Statut ESBC przewiduje, że w celu realizacji powierzonych mu zadań EBC - wspomagany przez narodowe banki centralne - powinien gromadzić niezbędne informacje statystyczne (od kompetentnych władz krajowych lub od podmiotów gospodarczych), współpracując w tym zakresie także z innymi instytucjami i organami wspólnotowymi oraz z organizacjami międzynarodowymi
(art. 5)

Tabela 2

Elementy strategii komunikacyjnej służącej przejrzystości i otwartości działania EBC

Częstotliwość	Publikacje	Informacje prasowe	Forma udostępniania
Raz do roku	Raport roczny		strona internetowa EBC, informacja dla mediów
Raz na kwartał	Sprawozdanie z działalności ESBC		strona internetowa EBC, informacja dla mediów
Raz w miesiącu	Biuletyn Miesięczny	Decyzje z zakresu polityki pieniężnej (dotyczące zmiany lub utrzymania poziomu oficjalnych stóp procentowych	Depesze prasowe, strona internetowa EBC
				Oświadczenie wprowadzające Prezesa EBC podczas konferencji prasowych	strona internetowa EBC, informacja dla mediów
				Transkrypcja z sesji pytań i odpowiedzi podczas konferencji prasowych	strona internetowa EBC
				Kluczowe elementy miesięcznego bilansu płatniczego	strona internetowa EBC
				Dane dotyczące rozwoju zjawisk monetarnych w strefie euro	Depesze prasowe, strona internetowa EBC
				Dane statystyczne dotyczące papierów wartościowych	strona internetowa EBC
Co tydzień		Cotygodniowe oświadczenia finansowe (skonsolidowany bilans Eurosystemu)	Depesze prasowe, strona internetowa EB
Okazjonalnie	Przemówienia Prezesa i członków Zarządu EBC		strona internetowa EBC
	Transkrypcje przesłuchań w Parlamencie Europejskim		strona internetowa EBC
	Raporty, zeszyty robocze, zeszyty specjalne		strona internetowa EBC

Punkt „Gospodarka finansowa i struktura kapitału Europejskiego Banku Centralnego” zostanie przedstawiono w czwartym bloku tematycznym, przy omawianiu następstw uczestnictwa NBP w ESBC.

Zakaz udzielania instrukcji lub prób wywierania wpływu obejmuje wszystkie źródła zewnętrznego wpływania na bank centralny w sprawach dotyczących ESCB, które nie pozwalają na ich zgodność z Traktatem i Statutem.

---