Działalność organów administracji państwowej, prowadzona jest w celu realizowania stojących przed nimi zadań, przejawia się to w kilku formach.
Przez formę działania administracji należy rozumieć określony prawnie typ konkretnej czynności organu administracyjnego.
Organy publiczne podejmują różnego rodzaju działania, wydają różne pozwolenia, nakazy, decyzje, zaświadczenia, zarządzenia, zawierają umowy, zatrudniają pracowników, organizują przedsięwzięcia gospodarcze lub społeczne itd. Wszystkie te czynności muszą mieć podstawę prawną, jako że Konstytucja wymaga, aby wszystkie organy władzy publicznej działały na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP).
Działania organów administracji w różnym zakresie są regulowane prawnie. Różnie wygląda kwestia ich podstawy prawnej, ewentualnie skutków prawnych i mocy obowiązującej, trybu dokonywania czy możliwości zaskarżenia. Z punktu widzenia tej właśnie charakterystyki prawnej możemy wyróżnić pewne rodzaje działań czy też, jak to częściej się mówi, różne formy działań administracji.
Przez prawną formę działania administracji należy rozumieć prawnie określony typ konkretnej czynności organu administracji. Typ czynności nie zależy od zakresu spraw, w jakich te czynności występują, ani od tego, czy są one powiązane z innymi czynnościami. Przykładowo, ten sam typ czynności może być stosowany zarówno w sprawach z zakresu prawa budowlanego, jak i prawa paszportowego.
Pojęcie prawnej formy działania administracji na gruncie prawa administracyjnego jest odpowiednikiem pojęcia czynności prawnej na gruncie prawa cywilnego.
Spośród ogółu działań administracji można zdecydowanie wyodrębnić następujące formy działań:
Akty normatywne,
Akty administracyjne,
Ugody,
Porozumienia administracyjne,
Czynności cywilnoprawne,
Czynności faktyczne.
W działalności administracyjnej można wyróżnić dwie sfery działania:
sferę zewnętrzną,
sferę wewnętrzną.
Sferę zewnętrzną rozumiemy jako działalność administracji podejmowaną w stosunku do podmiotów nie podporządkowanych organizacyjną ani służbową podległością danemu organowi administracji. Będzie to sfera stosunków z obywatelami, organizacjami społecznymi i samorządowymi oraz z innymi zrzeszeniami obywateli, a także z tymi jednostkami państwowymi i niepaństwowymi, które nie są organizacyjnie ani służbowo podporządkowane danemu organowi.
Ze sferą wewnętrzną mamy do czynienia wówczas, gdy w grę wchodzą stosunki prawne z organami czy jednostkami organizacyjnymi bądź też z pracownikami bezpośrednio służbowo podporządkowanymi danemu organowi. Będą to więc np. stosunki prawne Prezesa Rady Ministrów z wojewodą czy wojewody z pracownikami urzędu wojewódzkiego.
Wymienione wyżej prawne formy działania w zasadzie znajdują zastosowanie w obu sferach działania administracji. Ich charakterystyka prawna oraz warunki zastosowania są jednak zdecydowanie różne w zależności od tego, w jakiej sferze się je stosuje. Różne też nadaje się im wówczas nazwy.
Formy działań administracji można podzielić na formy działań władczych i niewładczych, zwanych też pozawładczymi. Za działania władcze uważa się akty administracyjne i akty normatywne. Cechą działań władczych jest to, że organ administracji jednostronnie, mocą swoich kompetencji, rozstrzyga o pozycji prawnej drugiej strony stosunku prawnego, a więc o pozycji obywatela czy innego podmiotu. Druga strona musi się podporządkować woli organu, który dysponuje instrumentami prawnymi pozwalającymi mu na wymuszenie podporządkowania się. Organ administracji dysponuje bowiem środkami przymusu państwowego.
Natomiast w przypadku niewładczych form działania pozycja organu administracji i pozycja drugiego podmiotu stosunku prawnego są sobie równe lub jeżeli występuje tu pewne zróżnicowanie, to jednak organ administracji nie zajmuje pozycji zdecydowanie nadrzędnej, jak to ma miejsce w przypadku działań w formach władczych.
Niejednokrotnie rozwiązanie określonego problemu czy sprawy wymaga zastosowania kolejno kilku działań administracji, mających różne formy prawne. Mówi się wtedy o ciągu działań prawnych lub też o tzw. działaniach złożonych administracji.
Stanowienie przepisów prawnych. Organ administracyjny ma prawo posługiwania się w swej działalności aktami normatywnymi, za pomocą których ustanawia powszechne obowiązujące przepisy i prawa. Jakie to są akty i jaki jest ich zakres, które mogą być przez organ przy ich pomocy regulowane - o tym decydują przepisy określające kompetencje organu.
Organ stojący najwyżej w hierarchii administracji państwowej - Rada Ministrów - wydaje przede wszystkim rozporządzenia i podejmuje uchwały. Ministrowie wydają przede wszystkim rozporządzenia i zarządzenia, podobnie jak przewodniczący komisji i komitetów stojący na czele samodzielnych resortów.
I. Akt normatywny
Akt normatywny charakteryzuje się następującymi cechami: jest to władcze rozstrzygnięcie organu władzy publicznej (władzy wykonawczej, czyli organu administracji rządowej albo samorządu terytorialnego), zawierające normy postępowania skierowane do ogólnie określonego adresata w abstrakcyjnie określonej sytuacji. Od aktu administracyjnego akt normatywny odróżnia się przede wszystkim sposobem określenia adresata - akt normatywny nie wskazuje adresata imiennie, lecz określa tylko cechy, przy których wystąpieniu każda osoba staje się adresatem aktu. Kryterium sposobu określenia ma charakter drugorzędny, choć typowy akt normatywny nie ulega skonsumowaniu w wyniku jednorazowego działania, lecz ma zastosowanie zawsze, jeżeli zaistnieje określona w nim sytuacja. Czasami jednak akty normatywne dotyczą konkretnej sytuacji.
Akty normatywne organów administracji noszą różne nazwy. Najczęściej używany jest tu termin „rozporządzenie” oraz „zarządzenie”, choć nie każdy akt tak nazywany jest aktem normatywnym. Oprócz tego często używa się nazwy „uchwała”, jeśli jest to akt normatywny organu kolegialnego (przy czym trzeba zwrócić szczególną uwagę na to, że nie każda uchwała ma charakter normatywny, mogą być także uchwały indywidualne). Na mocy wyraźnego postanowienia Konstytucji RP uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe wymienionym organom. Zatem ta kategoria aktów normatywnych należy do prawnych form działania administracji występujących w tzw. Sferze wewnętrznej. Niekiedy używa się terminu „zarządzenie porządkowe” lub „rozporządzenie porządkowe”. Czasami przepisy wyposażają organy administracji w prawo do wydawania aktów normatywnych w bardzo szerokim zakresie, np. upoważnienie dla różnych organów do stanowienia norm technicznych wynikających z ustawy o normalizacji albo upoważnienie do regulacji pozycji prawnej użytkowników zakładów, udzielane przez przepisy kierownictwu zakładów administracyjnych.
Ogólna definicja aktu normatywnego. Akt normatywny jest to więc każdy akt państwa zawierający normy prawne. Reguły postępowania mieszczące się w akcie normatywnym mają charakter powszechny, tzn. odnoszą się do wszystkich - są prawem. Akty normatywne pochodzą od organów państwa spełniających funkcję ustawodawczą. Rolę źródeł prawa odgrywają w Polsce jedynie akty normatywne. W naszych warunkach te dwa pojęcia oznaczają to samo. Aktem normatywnym jest ustawa, rozporządzenie i in.
II. Akt administracyjny
Wydawanie aktów administracyjnych stanowi podstawową formę prawną działania administracji. Większość konkretnych spraw, których załatwianie należy do zakresu zadań danego organu, jest rozstrzygana w postaci aktu administracyjnego. Kończy on postępowanie administracyjne i stanowi załatwienie wniosku zainteresowanej osoby lub instytucji.
Przez akt administracyjny rozumie się oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. Akt taki musi być wydany zawsze w oparciu o właściwą podstawę prawną, którą powinny być przepisy rangi ustawowej lub przepisy wydane z wyraźnego upoważnienia ustawy.
Działalność organów administracji państwowej polega - z prawnego punktu widzenia - w dużej mierze na wydawaniu decyzji załatwiających różne konkretne sprawy, należące do kompetencji danego organu. Taką decyzją jest np. wydanie prawa jazdy, decyzja podatkowa.
Decyzje te nazywamy aktami administracyjnymi.
Akt administracyjny to jednostronne władcze wyrażenie woli organu administracji państwowej, załatwiające konkretną sprawę i skierowane do oznaczonego adresata.
Akt administracyjny charakteryzuje się następującymi cechami:
Jest wydawany przez organ administracji państwowej. Niekiedy także inny organ państwa lub nawet inna jednostka może być wyposażona w prawo wydawania aktów administracyjnych, jeśli państwo powierzyło jej wykonywanie w pewnej dziedzinie zarządu państwowego.
Przy wydawaniu aktu administracyjnego organ państwowy korzysta z posiadanych uprawnień władczych (imperium), występuje więc w stosunku do adresata jako rozkazodawca.
Akt administracyjny nakłada na adresata określone obowiązki lub przyznaje mu odpowiednie uprawnienia, powodując powstanie, zmianę lub zniesienie stosunku prawnego; akt administracyjny jest więc zdarzeniem prawnym.
Jak wynika z przytoczonej wyżej definicji, akt administracyjny dotyczy zawsze konkretnego stosunku prawnego lub taki stosunek tworzy. Nie należą więc do aktów administracyjnych te akty organów administracji państwowej (uchwały, rozporządzenia), które zawierają przepisy ogólnie obowiązujące.
Akt administracyjny jest czynnością opartą na przepisach prawa administracyjnego. Dlatego też czynności oparte na prawie cywilnym - choćby oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwokupu - nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami prawa cywilnego. Do składania takich oświadczeń nie mają więc zastosowania wymogi stawiane aktom administracyjnym.
Akt administracyjny jest władczym oświadczeniem woli. Oświadczenie woli rozumiemy tu tak samo, jak jest ono rozumiane w naukach cywilistycznych, jako przejaw woli, który wyraża zamiar wywołania skutku prawnego w postaci ustanowienia, zmiany lub zniesienia stosunku prawnego. Nie jest więc aktem administracyjnym zaświadczenie, ponieważ nie jest ono oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy, nie ukierunkowanym na zmianę sytuacji prawnej. Oświadczenie woli jest władcze, ponieważ zawsze jest wydane w imieniu państwa i na jego rachunek. Oznacza to, że niezależnie od dalszego istnienia organu administrującego, akt administracyjny wydany przez ten organ zachowuje moc. Wykonanie aktu administracyjnego jest zagwarantowane siłą przymusu państwowego. Ten element odróżnia wyraźnie akt administracyjny od oświadczeń woli składanych przez organy publiczne, np. przy zawieraniu umów administracyjnych.
Natomiast akt administracyjny może wywołać skutki nie tylko w sferze prawa administracyjnego, lecz także w innych dziedzinach prawa. Przykładowo, decyzja wywłaszczeniowa przenosi własność nieruchomości i choć jest aktem administracyjnym, to zasadnicze skutki wywołuje w sferze prawa rzeczowego.
Akt administracyjny jest wydawany przez organy administracji. Trzeba zaznaczyć, że czasami podmioty nie będące organami administracji pełnią w niektórych sprawach funkcję tych organów. Dotyczy to np. zakładów administracyjnych, organizacji społecznych czy jeszcze rzadziej - organów przedsiębiorstw państwowych. Wówczas takie jednostki, w ograniczonym zakresie, mogą z mocy prawa pełnić funkcje organów administracji, mogą zatem także wydawać akty administracyjne. Dyskusyjne jest natomiast, czy za akty administracyjne można uznać akty organów władzy ustawodawczej. Wydaje się, że nie - jak wskazuje na to etymologia wyrazów „akt administracyjny”. To samo dotyczy aktów organów innych niż organy administracji, np. sądów.
Akt administracyjny określa sytuację konkretnie wskazanego adresata, w indywidualnie oznaczonej sprawie. Tę cechę określa się mianem podwójnej konkretności aktu administracyjnego - konkretny adresat i konkretna sprawa. Ta cecha pozwala na odróżnienie aktów administracyjnych od aktów normatywnych, które cechują się generalnym określeniem adresata i abstrakcyjnym określeniem sytuacji. Zasadniczym kryterium odróżniającym akt administracyjny od aktu normatywnego jest sposób określenia adresata. W aktach administracyjnych adresat z zasady jest określony imiennie, nie oznacza to jednak, że adresatem aktu administracyjnego musi być tylko jedna osoba - może to być kilka podmiotów, jednak zawsze konkretnie oznaczonych.
Podział aktów administracyjnych
Akty administracyjne mogą być klasyfikowane w różny sposób według różnych kryteriów:
Podział pierwszy
akty wewnętrzne
akty zewnętrzne
Akty wewnętrzne - to akty wydawane w sferze wewnętrznej administracji, a więc akty kierowane do podmiotów znajdujących się w pozycji podległości organizacyjnej czy służbowej w stosunku do organu wydającego akt. Będą to więc akty skierowane do podległych jednostek organizacyjnych, jak również polecenia przełożonych kierowane do pracowników, których stosunek pracy ma charakter administracyjnoprawny. Aktem wewnętrznym będzie np. zarządzenie premiera skierowane do wojewody.
Akty wewnętrzne nie wymagają żadnej szczególnej podstawy prawnej, wystarcza tu ogólne uprawnienie do kierowania podmiotami będącymi adresatami aktu.
Nie zalicza się do grupy aktów wewnętrznych tych aktów kierowanych do pracowników, które wykraczają poza zakres podległości służbowej - np. w kwestiach takich jak nawiązanie lub rozwiązanie stosunku pracy bądź zmiana tego stosunku. Te akty są traktowane jako akty zewnętrzne, nie wydaje się ich bowiem w ramach stosunku pracy, lecz zawiązuje, znosi lub przekształca stosunek pracy łączący organ z obywatelem.
Akty zewnętrzne - administracji są to akty kierowane do wszystkich innych podmiotów. W grupie tej znajdują się akty kierowane nie tylko do obywateli i ich organizacji, lecz również akty kierowane do jednostek wchodzących w skład aparatu administracyjnego, lecz nie podporządkowanych organizacyjnie organowi wydającemu akt.
Typowym przykładem aktu administracyjnego zewnętrznego jest decyzja administracyjna.
Akty administracyjne zewnętrzne mogą być wydawane w rozmaitych formach, co znajduje odbicie nie tylko w ich nazewnictwie, ale także e treści (istocie) danego aktu.
Pozwolenia Zezwolenia |
nakładają obowiązki lub przyznają uprawnienia różnym podmiotom |
Koncesje Licencje |
upoważniają do wykonywania określonych czynności, uzależniając to od posiadania przez zainteresowanego określonych prawem kwalifikacji zawodowych. |
Podział drugi
akty deklaratoryjne
akty konstytutywne
Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają ich powstanie z mocy samego prawa. Potwierdzają zatem jedynie w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego określone uprawnienia lub obowiązki. Z aktem deklaratoryjnym mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy dany stan zaistniał. Dlatego też akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, ex tunc, czyli od momentu, w jakim dany stan prawny zaistniał. Stąd też aktom deklaratoryjnym nadaje się z reguły nazwy orzeczeń, bowiem przypominają one do pewnego stopnia orzeczenia w sprawach cywilnych, z powództwa o świadczenie lub ustalenie istnienia albo treści stosunku prawnego.
Akt deklaratoryjny - ustala w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa, sam jednak tych praw i obowiązków nie tworzy
Akty konstytutywne tworzą, znoszą lub zmieniają stosunki prawne. W przeciwieństwie do aktów deklaratoryjnych wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania, to jest ex nunc. Wszystkie akty wydawane w ramach uznania administracyjnego, tzw. Akty swobodne, są aktami konstytuwnymi. Akty te z reguły noszą nazwy: „zezwolenie”, „pozwolenie”, „zakaz”, „nakaz”, „zarządzenie”, np. pozwolenie wodnoprawne, zezwolenie na osiedlenie się cudzoziemca na terytorium RP, zakaz wywozu dóbr kultury za granicę. Większość aktów administracyjnych stanowią takie właśnie akty. Należy zauważyć, że każdy akt konstytutywny ma w sobie pewne elementy aktu deklaratoryjnego, zawiera on bowiem stwierdzenie dotyczące sytuacji, która już zaistniała i która uzasadnia wkroczenie organu administracji do sprawy.
Podział trzeci w zależności od woli adresata i na akta od niego niezależne.
akty zależne od woli adresata
akty niezależne od woli strony
Akty zależne od woli adresata to takie , do których wydania konieczny jest uprzedni wniosek adresata o wydanie aktu. Przykładem takiego aktu może być zezwolenie na wykonywanie pewnego zawodu, decyzja o zmianie nazwiska, pozwolenie na broń. Taki akt nie może być wydany bez zgody strony. W większości przypadków od uznania strony zależy korzystanie z uprawnień przyznanych aktem, a ponadto strona może zrzec się korzystania z tych uprawnień. Nie jest to jednak regułą - przykładowo: osoba, której zmieniono nazwisko, musi występować ponownie o zmianę nazwiska, gdyby chciała powrócić do nazwiska dawnego. Akty zależne od strony woli są niemal zawsze aktami przyznającymi uprawnienia.
Akty niezależne od woli strony są wydawane z urzędu, mogą też być wydane na wniosek strony lub innej osoby. Wniosek adresata nie jest tu jednak niezbędny do wykonania aktu. Takimi aktami z reguły nakłada się obowiązki. Przykładami takich aktów mogą być: decyzja wywłaszczeniowa, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, decyzja o wydaleniu cudzoziemca.
Podział czwarty
akty wywołujące skutki cywilnoprawne
akty nie wywołujące takich skutków
Akty wywołujące skutki cywilnoprawne. Wszystkie akty administracyjne wywołują skutki w dziedzinie prawa administracyjnego. Niektóre z nich mogą jednak wywoływać również skutki w dziedzinie prawa cywilnego. Przykładem aktu wywołującego skutki w dziedzinie prawa cywilnego jest decyzja wywłaszczeniowa, mocą której własność nieruchomości zostaje przeniesiona z dotychczasowego właściciela na państwo (gminę).
Akty nie wywołujące skutków cywilnoprawnych. Większość aktów administracyjnych nie wywołuje skutków w sferze prawa cywilnego. Są to jednak akty, które choć same nie wywołują żadnych skutków cywilnoprawnych, stanowią przesłankę dokonania czynności prawnej w sferze prawa cywilnego. Możemy powiedzieć o nich, ze wywołują pośrednio skutki cywilnoprawne. Te akty są warunkiem do zawarcia umowy, która to właśnie wywołuje skutki cywilnoprawne. Przykładem może być decyzja o sprzedaży obywatelowi nieruchomości przez Skarb Państwa, która to decyzja poprzedza zawarcie umowy sprzedaży.
Podział piąty
akty regulujące sytuację prawną osób
akty regulujące sytuację prawną rzeczy
Akty regulujące sytuację prawną osób. Wszystkie akty administracyjne regulują sytuację prawną osób prawnych i fizycznych, a także innych podmiotów nie mających osobowości prawnej. Przy tym z zasady, prawa i obowiązki wynikające z aktów administracyjnych nie mogą być przeniesione na inne osoby.
Akty regulujące sytuację prawną rzeczy. W niektórych przypadkach prawa i obowiązki, określone aktem administracyjnym adresowanym do konkretnego podmiotu, mogą być powiązane z konkretną rzeczą. W przypadku zmiany osoby właściciela rzeczy przechodzą one automatycznie na nabywcę. Przykładami takich aktów mogą być pozwolenia wodnoprawne. Pozwolenie wodnoprawne jest udzielane na rzecz zakładu (w rozumieniu prawa wodnego - jest to pojęcie znacznie szersze od pojęcia zakładu administracyjnego, bo obejmuje m.in. także przedsiębiorstwa). Zakład może być przedmiotem własności innego podmiotu. Następcy prawni zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, wstępują automatyczne w prawa i obowiązki określone w pozwoleniu.
Podział szósty
akty administracyjne związane
akty administracyjne swobodne
Akty administracyjne związane i tzw. swobodne. Podział ten opiera się na kryterium swobody organu administracji przy wydawaniu aktu i wynika z istnienia instytucji uznania administracyjnego, odróżniającego prawo administracyjne od innych dziedzin prawa.
Podział siódmy
akty administracyjne pozytywne
akty administracyjne negatywne
Aktem pozytywnym - jest akt załatwiający sprawę zgodnie z przedstawionym wnioskiem.
Aktem negatywnym - jest akt który odmawia całkowicie lub częściowo żądaniu strony. Odmowne załatwienie podania przez organ administracyjny (np. odmowa wydania prawa jazdy) jest również aktem administracyjnym, stwarza bowiem dla wnoszącego podanie pewną sytuację prawną, np. daje mu prawo wniesienia odwołania.
Ważność aktu administracyjnego
Akt administracyjny powinien spełniać wszystkie wymagania stawiane przez ustawy i wydane na ich podstawie akty prawne (rozporządzenia, uchwały itd.). Wymagania te nazywane są przesłankami ważności aktu administracyjnego.
Przesłanki ważności aktu administracyjnego są następujące:
Akt administracyjny może być wydany jedynie na podstawie ustawy lub przepisów wykonawczych.
Ta przesłanka ważności aktu administracyjnego wynika z zasady działania organów administracji państwowej wyłącznie w ramach przepisów prawa. Organ państwowy wydając akt administracyjny stosuje ogólne zasady zawarte w przepisach do konkretnego, indywidualnego przypadku jakiejś osoby, organu czy innego podmiotu. Na przykład ustawa o powszechnym obowiązku obrony nakłada obowiązek odbycia zasadniczej służby wojskowej. Na podstawie tej ustawy organy administracji państwowej kierują indywidualnie wezwania (akty administracyjne) do poborowych.
Akt administracyjny powinien pochodzić od właściwego organu i mieścić się w ramach jego kompetencji.
Minister Spraw Zagranicznych nie może wydać pozwolenia na prowadzenie pojazdów mechanicznych, wydział komunikacji nakazać wymiany sprzętu przeciwpożarowego.
Akt administracyjny często może być wydany tylko po przeprowadzeniu określonego przez przepisy prawne postępowania i przy zachowaniu pewnych wymagań formalnych, np. kolegium do spraw wykroczeń w większości spraw nie może wymierzyć kary bez przeprowadzenia rozprawy, a wydane orzeczenie musi mieć określoną formę.
Moc obowiązująca aktu administracyjnego nie nasuwa żadnych wątpliwości, jeśli został on wydany prawidłowo, z zachowaniem przewidzianych przez prawo wymagań.
Zdarzyć się jednak może, że przy wydaniu aktu administracyjnego wymagania te nie zostały dochowane. Taki akt administracyjny jest wadliwy.
Niezgodność aktu administracyjnego z przepisami może być poważna lub błaha, w zależności od tego, jakiej sprawy dotyczy. Im większa jest niezgodność aktu administracyjnego z obowiązującym prawem - a więc im poważniejsza jest wadliwość - tym większy wpływ wywiera to na ważność aktu administracyjnego.
Ogólnie rzecz biorąc odróżniamy wady istotne i wady nieistotne.
Jeśli akt administracyjny narusza przepis, mający tylko charakter porządkowy (wada nieistotna), wadliwość nie powoduje dla aktu administracyjnego żadnych ujemnych skutków, uzasadnia jedynie ewentualną odpowiedzialność służbową pracownika państwowego, który taki akt wydał (np. zastąpienie ręcznego podpisu odpowiednią pieczątką, co jest w zasadzie niedopuszczalne, ale żadnych ujemnych skutków - zarówno dla adresata aktu jak i dla państwa - nie rodzi). Akt administracyjny jest i pozostaje nadal ważny, wymaga jedynie uzupełnienia i sprostowania.
Sprawa przedstawia się inaczej, gdy akt administracyjny dotknięty jest wadą istotną.
Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego uznają za nieważny akt administracyjny, który:
został wydany przez niewłaściwy rzeczowo organ,
został wydany bez podstawy prawnej,
dotyczy sprawy, która została poprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją,
został skierowany do osoby nie będącej stroną w sprawie,
w razie wykonania wywołałby czyn zagrożony karą,
zawiera inną wadę, powodującą nieważność aktu z mocy wyraźnego przepisu prawa.
Obecnie każdy akt administracyjny chroniony jest domniemaniem ważności, co ma zapobiec samodzielnemu ocenianiu aktu przez zainteresowane podmioty i swobodnemu decydowaniu, czy go wykonać. Nawet taka decyzja, która jest dotknięta bardzo poważną wadą powinna być traktowana jako obowiązująca do chwili uchylenia.
Uchylając akt administracyjny organ nadrzędny decyduje czy był on nieważny od chwili wydania (ex tunc) i od początku nie wywoływał żadnych skutków prawnych (nie dał nikomu praw i na nikogo nie nałożył obowiązków), czy też staje się nieważny z chwilą uchylenia (ex nunc). Organ administracji państwowej - z urzędu lub na żądanie strony - wstrzymuje wykonanie aktu administracyjnego, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że jest on wadliwy.
III. Ugoda
Ugoda jest pisemnym porozumieniem zawartym między stronami postępowanie administracyjnego, przed organem I lub II instancji, przed którym toczy się postępowanie administracyjne, i zatwierdzonym przez ten organ po skontrolowaniu jego prawidłowości.
Przesłanką dopuszczalności zawarcia ugody jest przede wszystkim sporny charakter sprawy, co oznacza, że strony mają sprzeczne interesy w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Aby ugoda doszła do skutku, postępowanie administracyjne musi być w toku; ugoda ma przyczynić się do jego uproszczenia lub przyspieszenia i żaden przepis prawa nie może stać na przeszkodzie zawarciu ugody.
Termin do zawarcia ugody jest typowym terminem wyznaczonym, tzn. jego długość jest określona przez urzędnika prowadzącego postępowanie w danej sprawie. W przypadku niedotrzymania przez strony rzeczowego terminu organ administracji, przed którym toczy się postępowanie, załatwia sprawę w drodze decyzji.
Ugodę sporządza się w formie pisemnej. Powinna ona zawierać: oznaczenie organu, przed którym została zawarta, datę sporządzenia, oznaczenie stron, przedmiot i treść ugody, wzmiankę o jej odczytaniu i przyjęciu, podpisy stron oraz podpis pracownika organu administracji upoważnionego do sporządzenia ugody.
Niezbędne jest zatwierdzenie ugody przez organ administracji prowadzący postępowanie. Dopiero zatwierdzona ugoda zastępuje akt administracyjny, kończący postępowanie administracyjne. Odmowa zatwierdzenia ugody następuje także w formie postanowienia, ale tym razem jest to typowe rozstrzygnięcie incydentalne, zapadające w toku postępowania administracyjnego i nie ma ono charakteru decyzji administracyjnej. Jest natomiast etapem poprzedzającym wydanie w danej sprawie decyzji, kończącej postępowanie w danej instancji. Prawa i obowiązki określone ugodą administracyjną czerpią moc nie z woli stron, lecz z woli organu administracji, który ugodę zatwierdził.
Można powiedzieć więc, że ugoda administracyjna ma budowę dwuczłonową; w jej skład wchodzą, jako równorzędne elementy składowe, porozumienie stron w kwestiach spornych oraz zatwierdzenie tego porozumienia przez organ administracji. Zatem uczestnictwo organu administracji w ugodzie poprzez element zatwierdzenia porozumienia stron oznacza, że ugoda - traktowana jako konstrukcja dwuczłonowa - jest formą działania administracji określoną przez prawo.
IV. Porozumienie administracyjne
Porozumienie administracyjne występuje między organami, które nie są sobie podporządkowane, a więc między którymi nie ma stosunku służbowej podległości (np. między dwoma wojewodami).
Jest ono przydatne, gdy wchodzi w grę konieczność podjęcia i prowadzenia wspólnej działalności organizatorskiej w sprawach regulowanych prawem administracyjnym. Porozumienie administracyjne stanowi więc podstawową i skuteczną formę prawną współdziałania różnych organów administracyjnych.
Dopuszczalność zawierania porozumień wynika z faktu, że wzajemne współdziałanie stanowi obowiązek wszystkich organów administracji państwowej. Porozumienie może być zawarte tylko w sprawach objętych kompetencjami stron i regulowanych prawem administracyjnym. Sankcję, która może być stosowana w razie naruszenia porozumienia przez jedną ze stron, stanowią środki nadzorcze organów nadrzędnych.
Zasadniczo porozumienia stanowią platformę współdziałania organów administracyjnych w ciągu dłuższego czasu, w dziedzinie spraw powtarzających się. Nierzadko porozumienie stwarza ogólną podstawę do bardziej szczegółowych uzgodnień, zawieranych przez jednostki podporządkowane stronom. Występują jednak i takie porozumienia, w których zostaje skoordynowana działalność kilku organów w załatwieniu jednej sprawy. Instytucja porozumień administracyjnych może się stać formą szeroko stosowaną, zwłaszcza w obecnym stanie prawnym, przy nawiązywaniu współdziałania przez władze lokalne. Ustawy o samorządzie terytorialnym stwarzają po temu szczególne podstawy. Przykładowo, ustawa o samorządzie gminnym wprowadza tzw. porozumienia międzygminne zawierane przez gminy w sprawie powierzenia jednej z nich określonych zadań publicznych. Przy pomocy m.in. tej instytucji gminy mogą podejmować liczne wspólne przedsięwzięcia, których realizacja przekracza możliwości poszczególnych gmin z osobna.
Stronami tego porozumienia są: gmina przejmująca zadania oraz gminy powierzające zadania. Gmina przejmująca w tym trybie zadania publiczne przejmuje także prawa i obowiązki pozostałych gmin powierzających zadania. Gminy powierzające zadania mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania.
Kolejnym przykładem porozumienia jest porozumienie o wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej.
Stronami tego porozumienia są gmina i organy administracji rządowej (wojewodowie). Porozumienie dotyczy przejęcia przez gminę zadań należących do kompetencji administracji rządowej. Zadania te są wykonywane przez gminę po zapewnieniu środków finansowych przez administrację rządową.
V. Czynności cywilnoprawne
Działalność administracji oparta na prawie cywilnym dotyczy przede wszystkim tej sfery, w której administracja zajmuje się sprawami gospodarczymi, dokonuje pewnych świadczeń na rzecz społeczeństwa, organizuje zaspokojenie określonych potrzeb, jak dostarczanie energii, wody, usuwanie nieczystości, utrzymywanie budynków będących własnością państwa lub gminy, dróg, mostów, zakładów administracyjnych świadczących usługi dla ludności itd. Oprócz tego organy administracji dla swego funkcjonowania muszą same korzystać z różnych usług i świadczeń niezbędnych do działania aparatu urzędniczego, jak np. zakup mebli, materiałów biurowych, ogrzewanie i oświetlanie pomieszczeń.
Wzrost sfery świadczeń administracji publicznej zasadniczo powoduje wzrost znaczenia działania tej administracji w formach cywilnoprawnych.
Rola, jaką odgrywa prawo cywilne w administracji publicznej ulega wielu zmianom. Ostatni okres cechuje powrót do większej roli prawa cywilnego, czego wyrazem może być zastąpienie działań administracyjnoprawnych działaniami cywilnoprawnymi w sferze administracji gospodarczej. Przykładowo, obecnie tworzenie przedsiębiorstw może nastąpić w drodze umowy.
Instytucje i rozwiązania prawa cywilnego mają wielkie zalety, które czynią je niezastąpionymi w sferze obrotu towarowego, zapewniają możliwość optymalnego ukształtowania wzajemnych praw i obowiązków przez strony czynności prawnej. Przy tym działanie to odbywa się przy minimalnym koszcie społecznym, ponieważ w sprawę zaangażowani są tylko adresaci, bez udziału osób postronnych. Działania cywilnoprawne pozwalają stronom na bezpośrednią kontrolę wykonania zaciągniętych zobowiązań. W razie powstania sporu tradycyjny sądowy tryb rozstrzygania spraw cywilnych zapewnia obiektywne i skuteczne jego rozstrzygnięcie. Te wszystkie cechy dowodzą, że instytucje prawa cywilnego trudno zastąpić.
Szerokie wykorzystanie instytucji prawa cywilnego przez organy administracji publicznej może mieć miejsce tylko w warunkach administracji zdecentralizowanej, zwłaszcza w systemie samorządu terytorialnego. Do zaciągania zobowiązań niezbędne jest bowiem dysponowanie pewną swobodą, aby samodzielnie móc określać, co będzie się mogło zrobić, a czego nie.
Administracja wykorzystuje instytucje prawa cywilnego zasadniczo w dwóch celach. Pierwszy z nich to uzyskanie niezbędnego wolumenu dóbr dla utrzymania aparatu administracyjnego i możliwości świadczeń rzeczowych na rzecz społeczeństwa przez ten aparat. Drugi cel to zapewnienie usług i świadczeń o podstawowym znaczeniu społecznym, których dostarczenie stanowi obowiązek administracji publicznej.
Umowy w administracji są często powiązane z działaniami o innym charakterze. Czasami poprzedza je akt administracyjny wywołujący pośrednio skutki cywilnoprawne albo akt powodujący bezpośrednio skutki cywilnoprawne.
Akty wywołujące pośrednio skutki cywilnoprawne stanowią warunek zawarcia umowy, która wywołuje dopiero skutki w sferze prawa cywilnego, np. decyzja o skorzystaniu z prawa pierwokupu. Natomiast akt administracyjny powodujący bezpośrednie skutki cywilnoprawne to akt, na podstawie którego adresat nabywa uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym lub zostaje zobowiązany do wykonania cywilnoprawnych obowiązków, np. akt wywłaszczenia nieruchomości, który przenosi prawo własności.
V. Czynności faktyczne
Czynności faktyczne są to działania organów administracji, które sprawiają największą trudność doktrynie przy próbach ich zdefiniowania. Niektórzy autorzy twierdzą, że odróżnienie ich od działań prawnych jest bardzo trudne, a sama granica nieostra. Trudność wydzielenia czynności faktycznych sprowadza się do tego, że przepisy wiążą z pewnymi działaniami faktycznymi wyraźne określone skutki prawne - np. doręczenie decyzji powoduje rozpoczęcie biegu terminu do jej zaskarżenia. Wydaje się, że różnica między czynnościami prawnymi a czynnościami faktycznymi leży w tym, że czynności prawne powodują powstanie określonej normy postępowania. Może to być norma indywidualna i konkretna, jak to ma miejsce w przypadku aktów administracyjnych, niemniej jest normą, regułą, według której adresat winien postępować. Natomiast czynności faktyczne mogą kształtować stosunki prawne poprzez fakty, a nie reguły postępowania.
Gdy przepisy nakazują organowi dokonanie pewnego działania w sensie czysto fizycznym - np. doręczenie, ogłoszenie, zapisanie, będziemy mieli do czynienia z czynnością faktyczną. Do dokonywania czynności faktycznych nie mają zastosowania przepisy k.p.a., chociaż czasami dokonanie czynności faktycznej może być poprzedzone wydaniem aktu administracyjnego. Przykładowo, organ administracji wydając nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wydaje akt administracyjny, natomiast dokonując rozbiórki tego obiektu - wykonuje czynność faktyczną.
Fakt przeciwstawienia sobie czynności faktycznych i czynności prawnych, nie oznacza, że czynności faktyczne mogą być podejmowane bez podstawy prawnej. Stosownie do przepisów konstytucyjnych, wszystkie organy administracji działają bowiem na podstawie przepisów prawa i każda czynność tych organów musi legitymować się podstawą prawną. Dotyczy to podejmowania zarówno działań prawnych, jak i czynności faktycznych.
Brak procedury dokonywania czynności faktycznych oznacza, że mają tu zastosowanie tylko przepisy dotyczące skarg i wniosków. W trybie określonym tymi przepisami obywatel może domagać się dokonania pewnej czynności lub kwestionować prawidłowość lub zasadność innej czynności faktycznej. W stosunku do pewnych czynności faktycznych istnieje jednak procedura ich dokonywania. Dotyczy to np. wydawania zaświadczeń lub podejmowania czynności egzekucyjnych.
Grupa czynności faktycznych nie jest jednolita. Można w niej wyodrębnić różne rodzaje działań. W doktrynie w ramach tej grupy wyraźnie wyodrębniono działania społeczno-organizacyjne i czynności materialno-techniczne.
Działania społeczno-organizacyjne biorą swą nazwę stąd, że są to takie same działania, jakich może dokonać również każda organizacja społeczna. Ten typ działań bywa też określany mianem działań niewładczych, chociaż samo to pojęcie obejmuje również pewne działania prawne, np. porozumienia administracyjne lub czynności prawa cywilnego. Jako przykłady działań społeczno-organizacyjnych można podać urządzenie prelekcji i zebrań, na których namawia się uczestników do określonego zachowania się, czy wywieszanie plakatów, podejmowanie pewnych apeli nawołujących obywateli lub ich grupy, np. społeczności lokalne, do podjęcia pewnych działań.
Działania społeczno-organizacyjne nie mogą być podejmowane przez organy administracji w sposób całkowicie dowolny. Ich cele muszą mieścić się w grupie celów, do których realizacji przepisy powołują dany organ.
Działania społeczno-organizacyjne są często stosowane w sposób subsydiarny, obok działalności podejmowanej w innych formach. Przykładowo, organy gminy wydały przepisy porządkowe nakazujące mieszkańcom określony sposób postępowania. Oprócz tego podjęły akcję plakatową, wyjaśniającą zasadność takiego postępowania i nawołującą obywateli do dobrowolnego stosowania zasad tego postępowania. W tym przypadku organ administracji stara się za pomocą działań społeczno-organizacyjnych wesprzeć działanie aktu normatywnego.
Niejednokrotnie działania społeczno-organizacyjne występują samoistnie. Dzieje się tak w szczególności wtedy, gdy przepisy nakładają na organ administracji obowiązek realizacji pewnych zadań czy celów, nie przyznając mu jednak żadnych konkretnych środków działania. Wówczas organ administracji musi podejmować działania zmierzające do realizacji tych zadań lub celów - z braku innych, mogą to być jednak tylko działania społeczno-organizacyjne. W takich przypadkach omawiane działania mają charakter samoistny.
Niedopuszczalne jest stosowanie jakichkolwiek środków przymusu za niepodporządkowanie się działaniom społeczno-organizacyjnym. Absolutnie bezpodstawna jest praktyka uzależnienia dokonania czynności urzędowych od podporządkowania się pewnym apelom czy zaleceniom, np. w sprawie dokonania wpłat na określony fundusz społeczny.
Należy zauważyć, że w praktyce nie zawsze docenia się zalety działań społeczno-organizacyjnych, traktując je jako nieefektywne i skupiając uwagę na środkach władczych. Tymczasem takie działania dobrze przeprowadzone mogą dać ten sam efekt lub nawet lepszy niż stosowanie środków władczych. Ponadto w pewnych dziedzinach kontrola wykonania aktów władczych jest bardzo utrudniona lub prawie niemożliwa. W takich dziedzinach bardziej celowe jest posługiwanie się działaniami niewładczymi niż władczymi, których wykonania nie można ani skontrolować, ani tym bardziej wymusić.
Mianem czynności materialno-technicznych określa się te działania organów administracji, które, będąc czynnościami faktycznymi, oparte są na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne.
Jako przykłady takich czynności można wymienić: zajęcie rzeczy ruchomej przez poborcę skarbowego, zatrzymanie przez policjanta obywatela popełniającego wykroczenie, sporządzenie protokołu z dokonania czynności, doręczenie zawiadomienia, dokonanie zestawień statystycznych przez pracownika administracji, postawienie tablicy ostrzegawczej w miejscu publicznym itd. Każde z tych działań może być realizowane jedynie na podstawie upoważnienia mającego postać albo aktu normatywnego (np. uprawnienie do zatrzymania osoby, która popełniła wykroczenie, sporządzenie protokołu z dokonania czynności), albo aktu administracyjnego (np. dokonanie rozbiórki budynku czy doprowadzenie zwierzęcia do przymusowego szczepienia). Każde z tych działań jest wyraźnie uregulowane w przepisach, np. zajęcie rzeczy ruchomej - w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, natomiast sporządzenie protokołu lub doręczenie zawiadomienia - w k.p.a. albo ordynacji podatkowej.
Wszystkie te działania charakteryzują się tym, że do ich dokonania musi istnieć wyraźna podstawa prawna (generalna lub konkretna) oraz wywołują one określone, bezpośrednie skutki prawne. Przykładowo, zajęcie ruchomości powoduje pozbawienie dysponowania rzeczą przez jej właściciela, stanowi też jedno ze stadiów postępowania egzekucyjnego, umożliwiające przejście do stadium następnego, tj. sprzedania tej rzeczy. Natomiast czynność doręczenia decyzji administracyjnej stronie powoduje, że od chwili jej dopełnienia rozpoczyna się bieg terminu do złożenia odwołania.
W konkluzji można zatem stwierdzić, że cechą charakterystyczną czynności materialno-technicznych jest wywołanie określonych skutków prawnych drogą działań faktycznych. Czynności materialno-techniczne kształtują nowe stosunki prawne przez fakty, a nie przez tworzenie norm porządku prawnego. Ponadto ich cechą jest także to, że obywatele muszą się im podporządkować. Współudział w tych czynnościach jest prawnym obowiązkiem podmiotów administrowanych, który to obowiązek może być przymusowo realizowany. Stąd też czynności materialno-techniczne , odmiennie niż działania społeczno-organizacyjne, mają charakter form władczych. Czynności materialno-techniczne nie są jednakże ani aktami administracyjnymi, ani aktami normatywnymi - w nich jedynie znajduje się podstawa do podejmowania tych czynności. Różnią się od nich tym, że są działaniami faktycznymi, pojawiają się jako rzeczywiste zdarzenia, a nie normy postępowania i nie powodują też powstania żadnej normy postępowania.
Czynności materialno-techniczne można podzielić na wewnętrzne i zewnętrzne.
Czynności materialno-techniczne wewnętrzne obejmują wszystkie czynności znajdujące zastosowanie w sferze wewnętrznej działalności administracji, czyli czynności dotyczące wykonywania poleceń służbowych w organie administracyjnym, np. sporządzanie sprawozdań, statystyki, czynności kancelaryjne.
Czynności materialno-techniczne zewnętrzne obejmują natomiast działania skierowane przez organ administracji na zewnątrz, w stosunku do adresatów nie podporządkowanych ani służbowo, ani organizacyjnie. Przykładem może być przymusowe doprowadzenie zwierzęcia do szczepienia, wyburzenie obiektu budowlanego, opróżnienie lokalu, zajęcie nieruchomości lub rzeczy ruchomej itp.
Wykonywanie czynności materialno-technicznych wewnętrznych normują przepisy dotyczące organizacji wewnętrznej urzędów, instrukcje kancelaryjne itp., czyli prawo wewnętrzne. Natomiast podstawą prawną czynności materialno-technicznych zewnętrznych są zawsze akty normatywne, o charakterze źródeł prawa, albo akty administracyjne, oczywiście ostateczne. Tylko w wyjątkowych przypadkach, np. nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, można podjąć pewne czynności faktyczne na podstawie aktu administracyjnego nieostatecznego. Spośród czynności materialno-technicznych zewnętrznych szczególnie ściśle regulowane są przez prawo czynności egzekucyjne.
Bibliografia
Wojciech Siuda „Elementy prawa dla ekonomistów” Scriptum Poznań 1998.
Zbigniew Cieślak, Jacek Jagielski, Jacek Lang, Marek Szubiakowski, Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska praca zbiorowa pod redakcją Marka Wierzbowskiego „Prawo Administracyjne” Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Sp. z o.o. Warszawa 2001.
14