ZJEDNOCZONE KRÓLESTWO WIELKIEJ BRYTANII I PÓŁNOCNEJ IRLANDII
I. Podstawy konstytucyjne
Jak wiadomo, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii jest jednym z niewielu państw współczesnych o demokratycznym charakterze nieposiadających pisanej konstytucji — w rozumieniu jednego lub kilku dokumentów, wyposażonych formalnie w najwyższą moc prawną i obejmujących regulację co najmniej zasad ustroju politycznego. Oczywiście w Wielkiej Brytanii funkcjonuje określony ustrój polityczny, tj. kraj ten posiada pewien system (uporządkowany zbiór) reguł, rządzących procesem realizacji władzy politycznej. Reguły te zawarte są jednak gdzie indziej niż w formalnym, spisanym i w szczególny sposób uchwalonym akcie (aktach) konstytucyjnym.
1. Konwencje konstytucyjne
Podstawowy zrąb tych reguł stanowią tzw. konwenanse konstytucyjne - pewne reguły, które wykształciły się w drodze zwyczajowej, ewolucyjnie, w ciągu stuleci rozwoju państwowości angielskiej (później brytyjskiej), stanowiąc wyraz utrwalonej praktyki funkcjonowania najwyższych organów państwowych. Decydujące dla uznania pewnej praktyki za konwenans konstytucyjny jest społeczne przekonanie o doniosłości i wysoki już stopień utrwalenia się danej reguły. W sposób szczególny owemu społecznemu przekonaniu dają wyraz opracowania naukowe, poświęcone prawu konstytucyjnemu, które oczywiście wyszły spod pióra rodzimych, brytyjskich autorów. Wywody takich autorów, jak A.V. Dicey, W. Bagehot, I. Jennings, E. Wadę i inni służą jako autorytatywne źródło ustalania treści tych reguł konstytucyjnych.
Konwenanse, choć stanowią trwałe reguły — i tym samym wymogi — pewnego postępowania, nie są uważane w Wielkiej Brytanii za reguły prawne sensu stricto, nawet prawa zwyczajowego, gdyż nigdy nie są stosowane przez sądy dla oceny postępowania na przykład parlamentu czy rządu. Z kolei zaś dopiero możliwość zastosowania określonej reguły przez sądy jest czynnikiem w Wielkiej Brytanii decydującym o ich kwalifikacji jako norm prawnych.
2. Ustawy ustrojowe
Drugi zbiór reguł ustrojowych, dopełniający — ale tylko fragmentarycznie — konwenanse konstytucyjne, to reguły zawarte w niektórych ustawach parlamentu, gdy regulują one sprawy z zakresu na przykład kompetencji parlamentu, stanowiska członków rządu, porządek następstwa tronu czy pozycję ombudsmana — a więc te kwestie, które w krajach konstytucji pisanych znajdują swe miejsce w akcie konstytucyjnym. Brak pisanej konstytucji oznacza w tym przypadku, że tego rodzaju ustawy o ustrojowym (konstytucyjnym) znaczeniu nie są formalnie wyodrębnione z ogółu ustawodawstwa i nie cieszą się żadną szczególną mocą prawną. Mogą też być, i w rzeczywistości bywają, zmieniane w toku bieżącej działalności ustawodawczej parlamentu. Dlatego też trudno definitywnie orzec, które ustawy należy zaliczyć do tego zbioru, bo przecież zakresy konstytucji rozmaitych państw są różne. Bardzo doniosłą cechą jest naturalnie i to, że nawet wszystkie tego rodzaju ustawy ustrojowe, posiadając — jak wyżej stwierdzono — jedynie charakter uzupełniający, nie regulują całości materii konstytucyjnych.
3. Prawo zwyczajowe
Wiele zasad prawa konstytucyjnego Wielkiej Brytanii zawiera się w tzw. prawie powszechnym, zwyczajowym (common law), na ogół uwidacznianym (rejestrowanym) w wyrokach sądów powołanych do orzekania na podstawie tego prawa (sądy powszechne). W działalności tych sądów, rozpatrywanej w perspektywie historycznej, zaciera się różnica między stosowaniem a tworzeniem prawa.
4. Zasady ustrojowe
Konstytucja Wielkiej Brytanii, w podanym wyżej sensie, obejmuje również pewne generalne idee czy też najogólniejsze zasady ustrojowe, które w krajach konstytucji pisanych znajdują się zwykle we wstępnych partiach aktów konstytucyjnych. Można je określić również jako swoiste założenia konstytucyjne, posiadające powiązania z każdą, bardziej szczegółową normą ustrojową, są niejako „wysunięte poza nawias" tej regulacji. Zestaw tych generalnych idei jest tworem brytyjskiej nauki prawa konstytucyjnego, ale nie ma on charakteru jakiegoś zbioru twierdzeń apriorycznych, lecz jest wynikiem naukowej analizy i uogólnienia kilkuset lat funkcjonowania ustroju brytyjskiego. Są one w tym sensie niedostępne ustawodawcy, bo oczywiście także i on nie może cofnąć tego rozwoju ustrojowego. Poniżej omówimy, jakie zasady ustrojowe należą do tak rozumianych.
4.1. Zasada rządów prawa
Zasada rządów prawa (rule of law) to przeciwieństwo rządów arbitralnych (dyskrecjonalnych). Wiemy, że zasada ta kształtowała się także w Wielkiej Brytanii, w ostrej czasami walce politycznej, a nawet zbrojnej. Nie ma w Wielkiej Brytanii jakiegokolwiek czynnika publicznego niezwiązanego w swej działalności prawem i nie-poddanego kontroli i ocenie sądów powszechnych. W obliczu prawa stanowisko wszystkich podmiotów jest takie samo (zasada równości wobec prawa): tak obywateli, korporacji prywatnych i publicznych, jak również „Korony" (symbolu tego, co w krajach kontynentu europejskiego określamy przez „państwo"). W ramach specyficznego systemu prawnego tego państwa, na który składa się prawo zwyczajowe i prawo stanowione, przyjętą w funkcjonowaniu sądów regułą jest dostosowywanie prawa stanowionego do prawa zwyczajowego, które jest naturalnie prawem historycznie wcześniejszym. Na ogół więc ustawy nie przełamują prawa zwyczajowego, a w każdym razie dla uznania takiego przełamania wymagana jest niedwuznaczna decyzja ustawodawcy.
4.2. Zasada podziału władzy
Zasada podziału władzy, aczkolwiek przyjęta w jednym tylko aspekcie, mianowicie w aspekcie organizacyjnym, oznacza konieczność funkcjonowania odrębnych organów „władzy ustawodawczej" (w postaci parlamentu), „władzy wykonawczej" (rządu) i „władzy sądowniczej" (sądów o różnorodnym zresztą charakterze). Nie występuje tu natomiast ani odrębność funkcjonalna, ani odrębność personalna. Brak odrębności funkcjonalnej wyraża się — jako założenie konstytucyjne — w dopuszczalności wykonywania pewnej części określonej (jednej z trzech) funkcji państwowej przez organy innej władzy. W praktyce sytuacje takie występują w Wielkiej Brytanii w znacznie szerszym niż w innych krajach zakresie. Stanowienie reguł prawnych na przykład w dużym zakresie należy do władzy wykonawczej, a parlament spełnia z kolei w pewnym zakresie funkcję sądowniczą. W tym kierunku przebiegała po prostu ewolucja brytyjskiego systemu konstytucyjnego. Z kolei brak odrębności personalnej oznacza dopuszczalność zajmowania przez te same osoby stanowisk w dwu, a nawet we wszystkich trzech władzach. Tak zwany Lord Kanclerz jest członkiem Izby Lordów (a więc izby parlamentu), przewodniczącym Komitetu Sądowego Izby Lordów, czyli brytyjskiego sądu najwyższego i w końcu członkiem gabinetu (por. szerzej w dalszych uwagach).
Pozostając podstawową wytyczną dla budowy struktury organów państwowych, zasada podziału władzy przybrała też w Wielkiej Brytanii postać bardzo specyficzną: nie jako separacja funkcji oraz hamowania jednej władzy przez drugą, lecz wzajemnego, pozytywnego oddziaływania organów na siebie, a zwłaszcza Legislatywy na Egzekutywę i vice versa. Skłania to wielu teoretyków ustroju angielskiego do wysuwania tezy o fuzji (zlaniu się) funkcji obu tych władz. Największe znaczenie idea podziału władzy posiada dla określenia pozycji władzy sądowniczej (jej niezawisłości), chociaż i w Wielkiej Brytanii bynajmniej nie całość wymiaru sprawiedliwości powierzona jest sądom.
4.3. Zasada zwierzchnictwa parlamentu
Dalej idące konsekwencje wywiera następna ogólna zasada ustrojowa, jaką jest zasada zwierzchnictwa (lub suwerenności czy też supremacji) parlamentu. Prowadzi nas ona do bliższego wyjaśnienia problematyki podmiotu suwerenności w państwie brytyjskim (por. niżej).
II. Suwerenność narodu a supremacja parlamentu
Musimy tu pamiętać, że w Wielkiej Brytanii parlament składa się z trzech czynników: monarchy, Izby Lordów i Izby Gmin, i że jego decyzje wymagają dla swej skuteczności zgody wszystkich tych trzech czynników. Stąd też decyzje te przybierają postać formuły „król w parlamencie". Co więcej, jednym z konwenansów konstytucyjnych jest zasada, że szefowie głównych działów administracji (ministrowie), a także ich zwierzchnik (premier) muszą być powoływani z grona członków parlamentu (głównie z Izby Gmin, rzadziej z Izby Lordów). Formalnie są oni członkami Rady Przybocznej (Privy Council) monarchy, która była jednym z ogniw w procesie powstawania parlamentu i rządu brytyjskiego w ich dzisiejszej postaci, i która jest niejako „reprezentowana" w parlamencie przez ministrów. Z kolei sądem najwyższym Wielkiej Brytanii jest formalnie Izba Lordów. Supremacja parlamentu nie jest więc supremacją którejś z najwyższych władz państwowych wobec pozostałych, gdyż parlament skupia najwyższe czynniki każdej z trzech władz. Z kolei monarcha brytyjski, będący również czynnikiem składowym parlamentu, jest jednocześnie uosobieniem tzw. Korony, odpowiadającej kontynentalnemu pojęciu suwerennej władzy państwowej i posiadającej nieograniczone w swej istocie „prerogatywy". Zasada suwerenności parlamentu wyraża więc jednocześnie ideę suwerenności państwa.
Analizując treść zasady zwierzchnictwa parlamentu nie można jednak porównywać jego pozycji do pozycji absolutnego władcy, także wobec społeczeństwa. Supremacja parlamentu znajduje swe konstytucyjno-prawne uzasadnienie w wizji parlamentu jako swoistej personifikacji ogółu „poddanych Jej Królewskiej Mości", co jest brytyjskim oddaniem pojęcia „Naród", w nim (parlamencie) zebranym. Każdy Brytyjczyk uczestniczy w działalności parlamentu, jest w szczególny sposób objęty jego ramami — czyni to albo osobiście (lordowie, choć aktualnie już nie wszyscy), albo poprzez wybieranych przez siebie posłów do Izby Gmin lub delegatów do Izby Lordów. Pierwotnie jednak w Izbie Gmin reprezentowane były „hrabstwa i miasta" jako pewne korporacje, pewne naturalne zbiorowości (wspólnoty terytorialne) — a nie, jak to występuje w prawie konstytucyjnym kontynentu europejskiego, gdzie w parlamencie reprezentowany jest Naród czy też „ciało wyborcze" (corps electoral), jako jednorodna, zintegrowana zbiorowość. W brytyjskim systemie konstytucyjnym — oczywiście teoretycznie, jako pewna idea konstytucyjna — mamy raczej do czynienia ze stosunkiem swoistej identyczności między Narodem a Izbą Gmin niż ze stosunkiem reprezentacji jednego czynnika przez drugi. Dziś posłowie do Izby Gmin wybierani są w okręgach wyborczych, które nie są uważane za tradycyjne wspólnoty terytorialne, ale dawne rozumienie parlamentu jako zogniskowania wskazanych wspólnot pozostało. Dlatego też nie mamy tu do czynienia z przekreśleniem przez zasadę supremacji parlamentu zasady suwerenności ludu (Narodu) i Wielka Brytania pozostaje oczywiście państwem demokratycznym, a nie oligarchicznym. Zwierzchnikiem jest parlament, ale parlament występujący jako ucieleśnienie (uosobienie) całego Narodu. Stąd też, jak powiedziano wyżej, nie można jego pozycji wobec społeczeństwa porównywać do pozycji absolutnego władcy czy nawet do pozycji organu przedstawicielskiego, dysponującego władczymi kompetencjami wobec społeczeństwa.
Zasada supremacji parlamentu uzasadnia w końcu również konieczność utrzymywania konstrukcji mandatu wolnego (wyborcy nie mogą prawnie narzucać sposobu postępowania deputowanemu). Supremacja parlamentu musi się bowiem wyrażać w niezależności i od tego czynnika „zewnętrznego", jakimi są wyborcy w okręgach .(Zwierzchnictwo parlamentu brytyjskiego w swym funkcjonowaniu wyraża się głównie w jego omnipotencji ustawodawczej (por. niżej). W powyższych rozważaniach chodziło też o dokonanie analizy zasady suwerenności parlamentu na płaszczyźnie konstytucyjno-prawnej, gdzie jest ona usytuowana. Natomiast w realiach politycznych suwerenność Narodu jest aktualnie czymś niepodważalnym.
Suwerenność parlamentu i jego pewną identyfikację z Narodem dobrze również podkreśla wielka intensyfikacja jego pracy. Tak jak Naród codziennie przeżywa swą egzystencję, tak również w zasadzie codziennie pracuje parlament brytyjski. Jego posiedzenia odbywają się codziennie, przez pierwsze cztery dni tygodnia, od godz. 14.30 do 22.00. ale nierzadko przeciągają się do następnego dnia, w piątki - od godz. 9.30 do 15.00. Przedpołudnia są więc w zasadzie poświęcone pracom w komisjach i uczestnictwu na posiedzeniach frakcji. Weekendy — kontaktom z wyborcami w okręgach wyborczych. W ciągu roku mają miejsce tylko cztery krótkie przerwy w sesjach, tak że w sumie liczba dni obrad przeciętnie wynosi 175 rocznie (dla porównania liczba dni pracy polskiego Sejmu w kadencji 1997-2001 wynosiła 79 rocznie). Nie oznacza to koniecznie tak intensywnej obecności na posiedzeniach każdego z parlamentarzystów, ale nie przekreśla to wrażenia o ciągle obradującym parlamencie, czuwającym nad sprawami Narodu.
III. Prawa jednostki i ustrój społeczno-polityczny
Prawa jednostki kształtowały się przez wieki w dzisiejszej Wielkiej Brytanii (Anglii, Szkocji, Walii, Północnej Irlandii) w sposób właściwy dla systemu prawa „powszechnego" (common law), a więc drogą „odkrywania" jego reguł przez orzecznictwo sądowe. Czasem reguły te obejmowane były przez akty ustawodawcze, ale to „obejmowanie" było bardzo charakterystyczne, stwierdzało mianowicie, czego władzy, w świetle istniejących już praw „powszechnych", nie wolno czynić, tym samym uznając nieuregulowaną sferę działania jednostki jako jej „wolność". Dodatkowo nauka prawa konstytucyjnego uznała prawa powszechne za prawa o charakterze praw naturalnych, przedpaństwowych. Wypracowany przez system prawa powszechnego katalog tych wolności zajął więc miejsce quasi-konstytucyjne, mogące być porównywane do „deklaracji praw" z pisanych aktów konstytucyjnych. Wprawdzie nie jest on objęty formalną ochroną przed ingerencjami ustawodawcy zwykłego, ale w praktyce ingerencja ta nie występuje, gdyż Parlament uważa się przede wszystkim za gwaranta tych praw, a nie za czynnik powołany do ich ograniczania. W związku z tym rolą sądów było zawsze dostosowywanie reguł prawa stanowionego do zasad prawa powszechnego, a nie odwrotnie.
Do dziś więc nie ma w Wielkiej Brytanii znanych w systemach prawnych państw kontynentu europejskiego podstawowych kodyfikacji tak prawa materialnego, jak i procesowego. Regulacje ustawowe w klasycznej sferze prawa cywilnego lub karnego są tylko szczątkowe. Inaczej jest w sferze prawa administracyjnego, gdzie podstawowa regulacja pozycji jednostki wywodzi się z ustaw. Znowu jednak inne niż na kontynencie są podstawowe zasady funkcjonowania administracji publicznej. Aktualnie podstawową rolę w zakresie determinowania statusu jednostki przypisać należy Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw i Podstawowych Wolności, której stroną jest również Zjednoczone Królestwo. Ogólnoeuropejski standard praw jednostki jest w ten sposób zagwarantowany również i w tym kraju. Inkorporacja Konwencji do systemu prawnego Wielkiej Brytanii nastąpiła poprzez Human Rights Act z roku 1998 (weszła w życie w październiku 2000 r.).
Dla scharakteryzowania ustroju społeczno-politycznego Wielkiej Brytanii najważniejsze jest wskazanie na funkcjonowanie systemu dwupartyjnego. Dwoma filarami tego systemu są aktualnie, od zakończenia II wojny światowej: Partia Konserwatywna (która genezę swą upatruje jeszcze w XVII-wiecznych torysach, zwolennikach króla Jakuba II Stuarta) i Partia Pracy (powstała w II połowie XIX w. jako polityczna reprezentacja związków zawodowych). Istotą systemu dwupartyjnego jest zdobywanie większości w Izbie Gmin w przemienny sposób (co oczywiście nie znaczy, że podczas każdych kolejnych wyborów) przez jedną bądź drugą partię, uzyskiwanie wówczas większości absolutnej, w konsekwencji rządy jednopartyjne, a nie koalicyjne. Zwycięska partia, posiadając monopol stanowisk rządowych i większość parlamentarną, jest zdolna do realizacji swego programu wyborczego. Pozostałe partie posiadają już — oczywiście w okresie danej kadencji — znacznie mniejsze poparcie społeczne i tylko bardzo wyjątkowo zachodzi potrzeba wykorzystania ich oferty do stworzenia rządu koalicyjnego, w praktyce zawsze o charakterze przejściowym lub też do wykorzystania ich poparcia przy funkcjonowaniu rządów mniejszościowych. W klasycznym stadium swego rozwoju, tzn. aż po schyłek ubiegłego stulecia, obie partie brytyjskie były tzw. partiami o parlamentarnym kierownictwie, tzn. że ich organizacja i funkcjonowanie polegało na przyznaniu kierowniczej roli w całej partii jej frakcji parlamentarnej. Wszelkie zaś „kongresy" czy „zjazdy" partyjne odgrywały rolę mniej czy bardziej dekoracyjną i propagandową. Pomimo zachodzących ostatnio zmian w tym zakresie, zwłaszcza w Partii Pracy, faktyczna rola frakcji parlamentarnej pozostaje nadal bardzo wpływowa. Taka struktura partii i pozycja frakcji posiada naturalnie swój konstytucyjny odpowiednik czy podstawę — mianowicie w zasadzie supremacji parlamentu, wykluczającą przecież ingerencję wszelkich czynników pozaparlamentarnych w jego funkcjonowanie. Z drugiej zaś strony również procedury parlamentarne wychodzą z tej rzeczywistości politycznej i ukształtowane są jakby dla dwóch jedynie aktorów: „Rządu Jej Królewskiej Mości" (pamiętajmy, że „rząd" jest częścią parlamentu) i „Opozycji Jej Królewskiej Mości". Proces instytucjonalizacji nie tylko samych partii, lecz również dwupartyjnego systemu politycznego jest w Wielkiej Brytanii nader daleko posunięty i wyraża się nie tylko we wspomnianych regułach procedury parlamentarnej, lecz również w wielu przepisach ustawowych, na przykład w przyznaniu przez nie oficjalnego wynagrodzenia „Liderowi Opozycji JKM" oraz tzw. whip'om Opozycji (rzecznicy dyscypliny partyjnej). Funkcja krytyki i zwalczania posunięć rządowych przez Opozycję jest też oficjalnie uznanym konwenansem konstytucyjnym. Z pewną tylko przesadą można powiedzieć, że partia opozycyjna, która nagle (i w normalnym biegu spraw publicznych, rozstrzyganych przez parlament) zaczęłaby na trwałe wyrażać rządowi uznanie i popierać jego posunięcia, sprzeciwiałaby się swej konstytucyjnej funkcji. Pojęcie „opozycja konstruktywna" w Wielkiej Brytanii nie istnieje. Powstaje wręcz pytanie, czy te reguły dotyczące funkcjonowania obu partii, rządzącej i opozycyjnej i ich wzajemnych relacji, nie stały się już — wobec braku konstytucji pisanej — częścią „niepisanej" konstytucji brytyjskiej.
Bardzo istotną sprawą w tej sytuacji staje się konieczność funkcjonowania daleko posuniętego zdyscyplinowania w partii sprawującej władzę. Na ogół ma to zwłaszcza miejsce w przeprowadzaniu przez parlament ważnych dla funkcjonowania rządu ustaw. Nie ma jednak reguły bez wyjątków i w sytuacjach kryzysowych, pewnej dezintegracji wewnętrznej, dochodzi czasami do sytuacji, gdy część partii rządzącej czy Opozycji głosuje przeciwko stanowisku swego kierownictwa.
IV. Ogólna definicja ustroju
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii jest monarchią parlamentarną o ustroju parlamentarno-gabinetowym. Monarchię parlamentarną odróżnić należy od monarchii absolutnej i monarchii konstytucyjnej. W dwu ostatnich typach władza monarchy opiera się na jego własnym prawie. W pierwszej z nich monarcha uważany jest za podmiot suwerenności w systemie władzy publicznej, a system ustrojowy zapewnia mu pełną realizację jego woli. Natomiast w drugiej monarcha pozostając źródłem suwerenności, w drodze oktrojowanej przez siebie konstytucji (nadawanej przez niego, ale i odwoływanej), powołuje do życia system ustrojowy polegający na uwzględnianiu w realizacji władzy publicznej zarówno woli monarchy, jak i woli przedstawicieli społeczeństwa. Natomiast monarchia parlamentarna opiera się na zasadzie suwerenności Narodu wykonującego władzę ustrojodawczą, a rola monarchy sprowadzona zostaje do funkcji reprezentacyjnych państwowość danego kraju. Wobec Wielkiej Brytanii z pewnością powiedzieć można, że jej niepisana konstytucja opiera się na woli Narodu i to Naród uznaje funkcjonowanie osób pochodzących z określonej dynastii, jako osób reprezentujących brytyjską państwowość i w tym charakterze dokonującej pewnych symbolicznych aktów w jej imieniu (np. podpisującej ustawy, a więc nowe akty prawodawcze wchodzące w obieg prawny Wielkiej Brytanii).
Wielka Brytania jest również ojczyzną systemu parlamentarno-gabinetowego, którego jądrem jest zasada, że czynnik rządzący krajem (rząd) legitymację do sprawowania tej funkcji czerpie z woli parlamentu, choć formalnie nie jest przezeń powoływany. Formalnie to powoływanie dokonywane jest przez monarchę, ale ten z kolei nie posiada żadnych instrumentów kierowania działalnością Rządu. Po drugie, Rząd ponosi przed parlamentem odpowiedzialność polityczną za sprawowanie swych funkcji. Z kolei zaś wymóg równowagi władz pozwala Rządowi m.in. wnioskować do monarchy o rozwiązanie parlamentu.
Pod względem swej struktury terytorialnej Wielka Brytania jest unią realną, która doszła do skutku najpierw w drodze zawarcia odpowiedniego porozumienia Anglii ze Szkocją w roku 1707, a następnie unii realnej między tak powstałą Wielką Brytanią a Irlandią w roku 1800. Powołane do życia w ten sposób Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii ograniczyło w roku 1922, formalnie przez ustawę o Wolnym Państwie Irlandzkim z roku 1922, swoje terytorium i nazwę, przyjmując tę, która stosowana jest do dzisiaj. Trzy części składowe Zjednoczonego Królestwa (Anglia, Szkocja, Irlandia) ciągle też zachowywały pewne odrębności w systemie prawnym i w organizacji władz lokalnych, nie na tyle jednak, aby można mówić o ich autonomii. Trzeba też wspomnieć o szczególnym stanowisku Walii w ramach dawnego Królestwa Angielskiego, które to stanowisko utrzymało się także po zawarciu obu wspomnianych wyżej unii. Walia nie uległa bowiem ani najazdowi anglosaskiemu, ani normandzkiemu, a została ostatecznie inkorporowana przez Anglię dopiero w roku 1536 i to przez władców pochodzenia walijskiego (Tudorów). Chociaż została wintegrowana w angielski system prawny, to jednak traktowana była (i jest) jako odrębny obszar Królestwa Anglii i często podlegała formalnie odrębnej regulacji, choć treściowo identycznej jak dla właściwej Anglii.
Jako państwo jednolite Zjednoczone Królestwo nie było jednak nigdy państwem scentralizowanym. W XIX i XX w. funkcjonowało jako państwo silnie zdecentralizowane poprzez instytucję „zarządu lokalnego" (local gonernment), oznaczającego znacznie pełniejszą decentralizację niż kontynentalne struktury „samorządu terenowego". Podstawowym organem zarządu lokalnego jest pochodząca z powszechnych wyborów rada (miasta, hrabstwa, parafii — ta ostatnia nazwa jest również nazwą jednostki administracyjnej, niepokrywającej się z parafią kościelną), do której należy w zasadzie całość spraw lokalnych. Natomiast w Zjednoczonym Królestwie nie funkcjonowały nigdy i nie funkcjonują nadal żadne lokalne organy rządowe administracji ogólnej, w rodzaju francuskich prefektów czy polskich wojewodów. Jeszcze większą decentralizację władzy, będącą efektem tzw. dewolucji, wykazują aktualnie terytoria Szkocji, Walii i (teoretycznie) Irlandii Północnej. Na podstawie specjalnych ustaw otrzymały one nader daleko posuniętą autonomię, zresztą zróżnicowaną. Znana sytuacja polityczna w Północnej Irlandii sprawiła jednak, że status autonomiczny tego terytorium (nota bene nadany najwcześniej, w 1922 r.) aktualnie został po raz kolejny zawieszony. Ustrój terytorialny Zjednoczonego Królestwa można więc określić jako oparty na szerokim samorządzie terytorialnym, z rozwiniętą na pewnych terytoriach autonomią lokalną.
V. Parlament Zjednoczonego Królestwa
1. Izba Gmin
Jako izba parlamentarna pochodząca z wyborów powszechnych, w logice funkcjonowania ustroju demokratycznego, musiała stać się czynnikiem decydującym w trójczłonowej strukturze parlamentu. Następowało to w znamienny dla Anglii sposób, ewolucyjnie, poprzez wytwarzanie się wielu konwenansów konstytucyjnych czy też poprzez uznanie, że wiele monarszych prerogatyw przeszło na tę izbę lub na funkcjonujący niejako w jej ramach rząd (gabinet).
1.1. Skład i system wyborczy
Izba Gmin aktualnie (od roku 1995) liczy 659 deputowanych (posłów), z czego na Anglię przypada 529, na Szkocję 72, na Walię 40 i 18 na Północną Irlandię, wszyscy wybierani w okręgach jednomandatowych. System okręgów jednomandatowych wprowadzony został w 1880 r. Celem zachowania zasady równości wyborów wobec najrozmaitszych migracji ludnościowych co 8-10 lat cztery Komisje Rozgraniczające (Boundary Commissions) dla każdej z czterech części Zjednoczonego Królestwa, powoływane przez Izbę Gmin i każda pod przewodnictwem jej Speakera, dokonują przeglądu granic okręgów wyborczych i mogą wprowadzać tu stosowne korektury. Oczywiście w czasach współczesnych prawo wyborcze w Wielkiej Brytanii jest już całkowicie demokratyczne, co jest wynikiem długiej ewolucji, poczynając od pierwszej wielkiej reformy prawa wyborczego w roku 1832. Reguły prawa wyborczego zawarte są w dalszych (wydawanych po tej dacie) ustawach o przedstawicielstwie narodowym (Representation of the People Act), ostatnio znowelizowanej w roku 2000. Granica wieku dla czynnego prawa wyborczego wynosi 18 lat, dla biernego — 21. Formalnie prawo to przysługuje nawet wszystkim obywatelom państw Commonwealthu oraz Irlandii. Wspomniana ustawa wymaga jednak od wszystkich wyborców uprzedniego zarejestrowania się w spisie wyborczym. Mandatu członka Izby Gmin nie mogą piastować urzędnicy służby cywilnej (słynnej brytyjskiej Civil Service), osoby służące w siłach zbrojnych, policjanci i sędziowie. Do zgłoszenia kandydatury wystarcza poparcie 10 wyborców oraz wpłacenie kaucji w wysokości 500 funtów, która przepada, o ile kandydat uzyskał mniej niż 5% głosów w okręgu. Istotne uregulowania dotyczące wyborów (np. rejestrowanie partii, biorących udział w wyborach, finansowanie wyborów i in.) zawiera również Political Parties, Elections and Referendums Act z roku 2000.
Okolicznością wywierającą niezmiernie daleko idący wpływ na niemalże całość instytucji ustrojowych jest funkcjonowanie systemu wyborczego większości zwykłej od 1880 r. połączonego, jak wspomniano, z jednomandatowymi okręgami wyborczymi. Okoliczność ta musi być uznana także za podstawowy czynnik utrzymywania się systemu dwupartyjnego, co jest zupełnie zasadniczym składnikiem ustroju politycznego Wielkiej Brytanii. Dwupartyjność w Izbie Gmin z kolei determinuje reguły funkcjonowania parlamentu (także reguły sformalizowane) oraz relacje między Izbą Gmin a Gabinetem. Reguły tego systemu wyborczego są jednak z drugiej strony mało odporne na różne przejawy deformacji wyników wyborów i czasami zdarzyć się może nawet sytuacja, w której partia uzyskująca większość głosów w wyborach otrzymuje mniejszość mandatów w Izbie Gmin. Ustabilizowanie się systemu dwupartyjnego ponadto sprawia, że zasadnicza część jednomandatowych okręgów wyborczych to tzw. okręgi „pewne", w których przez wiele kolejnych wyborów mandat zdobywa ta sama partia. W tej sytuacji zasadnicza walka wyborcza toczy się w okręgach „marginalnych”, skupiających wyborców skłonnych przerzucać swoje głosy. Okręgów takich jest jednak stosunkowo niewiele. Okoliczność ta wpływa na zbliżanie się programów wyborczych obu wielkich partii, skoro muszą być one w nieproporcjonalnie dużym stopniu adresowane do tych właśnie okręgów. Sytuacja ta powoduje zresztą również i ten efekt, że w kolejnych wyborach odsetek nowych posłów rzadko przekracza 25% składu Izby Gmin.
Brytyjskiemu prawu konstytucyjnemu nie jest znane pojęcie kadencji, jako z góry określonego czasu trwania pełnomocnictw parlamentu, której skrócenie może nastąpić jedynie w szczególnych okolicznościach. Zwoływanie Izby Gmin, co dziś oznacza przede wszystkim zarządzenie wyborów, następuje jak dawniej w drodze proklamacji królewskiej, z tym że najpierw ustawa o siedmioleciu z 1715 r. postanowiła, że monarcha może to uczynić najpóźniej po upływie 7 lat od poprzedniego zwołania, a aktualnie ustawa o parlamencie z roku 1911 (art. 7) skraca ten termin do lat pięciu. Natomiast żadne przepisy ani reguły zwyczajowe nie ustanawiają minimalnego czasu trwania pełnomocnictw Izby Gmin (i tym samym konkretnego parlamentu) i monarcha może zarządzać omawiane wybory znacznie wcześniej, co jest zresztą w praktyce bardzo często stosowane. Formalnie nastąpić to może jedynie na wniosek Premiera i z jego kontrasygnatą. Ponieważ wspomniana ustawa nie posiada, co oczywiste, charakteru ustawy konstytucyjnej, okres pełnomocnictw parlamentu mógłby zostać każdą następną ustawą przedłużony, co rzeczywiście miało miejsce w trakcie obu wojen światowych. Warto może wskazać, że z 21 parlamentów wybranych po uchwaleniu ustawy z 1911 r., 2 parlamenty zostały przedłużone, 9 „dożyło" pięcioletniego okresu trwania pełnomocnictw, a 10 zakończyło swój żywot przed upływem pięciu lat (np. w 1951 r. — już po 2 latach). Powyższe wywody winny być koniecznie uzupełnione pewnym komentarzem. Wcześniejsze (w powyższym sensie) wybory do Izby Gmin nie dochodzą do skutku tylko i przede wszystkim dlatego, że wystąpiły trudności we współpracy między Gabinetem a Izbą Gmin. W czasach współczesnych można stwierdzić kształtowanie się niezmiernie istotnego konwenansu, że do rozwiązania Izby Gmin dochodzi wówczas, gdy przed władzami publicznymi stają do rozstrzygnięcia bardzo istotne problemy, nieobjęte (czy nieobjęte dostatecznie) przez ostatnie programy wyborcze obu filarów systemu dwupartyjnego, a zwłaszcza partii rządzącej. Wybory powszechne do Izby Gmin przybierają wówczas charakter zbliżony do referendum i przynoszą odpowiedź nie tylko co składu personalnego Izby, ale również decyzję co do merytorycznego sposobu potraktowania owego zagadnienia. Rzuca to istotne światło na rozważaną wcześniej relację zasady suwerenności Narodu do zasady supremacji parlamentu.
Zasada supremacji parlamentu nie zezwala również na wykonywanie przez jakikolwiek inny organ orzecznictwa w sprawie ważności wyborów. Co prawda w 1868 r. powołano specjalny wydział w Sądzie Ławy Królewskiej dla orzekania o protestach wyborczych, niemniej orzeka on ostatecznie jedynie wówczas, gdy stwierdzi popełnienie przestępstwa, natomiast w innych sytuacjach wydaje tylko opinię, a ostatecznie orzeka sama Izba Gmin.
1.2. Mandat członka Izby Gmin
Identyfikacja Narodu z parlamentem, o której mowa była wyżej, wydawałaby się stanowić dobry punkt wyjścia dla funkcjonowania praktyki mandatu imperatywnego, która rzeczywiście długo miała miejsce. Stawało się to jednak z kolei sprzeczne z kształtującą się ideą supremacji parlamentu, który w swym postępowaniu nie może być uzależniony od jakichkolwiek zewnętrznych nakazów. Zjednoczone Królestwo stało się więc krajem, w którym najwcześniej (w drugiej połowie XVIII w.) doszło do wykrystalizowania się zasady, że członkowie Izby Gmin są wyrazicielami interesu ogólnonarodowego, ustalanego w toku prac parlamentu, że wobec tego nie są odpowiedzialni przed wyborcami swego okręgu, a ci z kolei nie są upoważnieni do przekazywania im wiążących instrukcji.
Ta klasyczna idea mandatu wolnego konfrontowana jest naturalnie i w Wielkiej Brytanii (czy: zwłaszcza w Wielkiej Brytanii) z faktem ogromnej i decydującej roli partii politycznych, od których praktycznie zależy i zgłoszenie kandydata na posła, i wypracowanie realnego programu politycznego i skuteczność walki w parlamencie o jego realizację itd. Wprawdzie nie istnieje przymus partyjny w wystawianiu kandydatur wyborczych, ale los kandydatów niezależnych jest praktycznie jeden, tzn. nie zostają oni wybrani. Potwierdzają to w szczególnie jaskrawy sposób przypadki startowania w wyborach nawet znanych polityków, usuniętych za niesubordynację z szeregów swych partii. Ich los jest podobny do wszystkich bezpartyjnych kandydatów, tzn. nie zdobywają mandatu. Wyborcy brytyjscy bardzo dobrze rozumieją, że do skuteczności działania parlamentarnego potrzebna jest integracja szeregowych deputowanych, praktycznie - w ramach struktur partyjnych. Wprawdzie aktualni deputowani, usunięci z szeregów partyjnych, nie tracą mandatu, ale wobec przyjętych reguł funkcjonowania Izby Gmin, wychodzących z przesłanki funkcjonowania tam tylko dwu partii (por. niżej), nie znajdują oni w Izbie wiele miejsca do popisu. Wiele więc wskazuje na to, że aktualnie mamy do czynienia z obowiązywaniem mandatu związanego posła do Izby Gmin, przy czym odpowiedzialność ponosi on nie przed wyborcami, ale przed partią polityczną, a ściślej: przed frakcją partyjną, która narzuca mu określony sposób postępowania i dysponuje potężnymi sankcjami. Czy uznamy to za regułę prawno-konstytucyjną, czy wyłącznie polityczną, zależeć będzie od tego, czy w warunkach niepisanej konstytucji brytyjskiej traktować będziemy stanowisko partii politycznych i ich uznane funkcje publiczne — za dokonaną już formalną konstytucjonalizację tych kwestii, czy jeszcze nie. Jest oczywiście wiele argumentów i za jednym, i za drugim stanowiskiem.
Reguły konstytucyjno-prawne nie przewidują również możliwości rezygnacji z piastowania mandatu przez członka Izby Gmin. Obowiązek przyjęcia wyboru i piastowania mandatu pochodzi z czasów bardzo odległych, w których związane z tym piastowaniem obowiązki były nader uciążliwe. Aktualnie wyjście z tej sytuacji znajduje się w formalnym przyjmowaniu przez deputowanego stanowiska, rzekomo przynoszącego mu dochody ze skarbca Korony (praktycznie: zarządcy jednego z dwu pałaców królewskich). Osiąganie tego rodzaju dochodów jest przez członków Izby Gmin niedozwolone i musi być poprzedzone złożeniem mandatu. Zarówno w takim, jak i w każdym innym przypadku opróżnienia mandatu zarządzane są wybory uzupełniające.
1.3. System sesyjny
Pięcioletni (maksymalnie) okres funkcjonowania Izby Gmin składa się z poszczególnych sesji trwających około roku. Prace parlamentarne nie przebiegają jednak codziennie, gdyż okresy sesji obejmują również krótsze lub dłuższe przerwy, w tym świąteczne i Wakacyjne. Nie ma jednak trwałych terminów rozpoczynania sesji i zależy to od terminu przeprowadzenia wyborów. Najczęściej sesje rozpoczynają się (i kończą) jesienią.
Parlament (obie izby) zwoływany jest na sesje przez panującego. Jest to czynność dokonywana przez niego za kontrasygnatą premiera i na jego wniosek. Terminy sesji ustalane są więc praktycznie przez rząd. Panujący również otwiera prace każdej sesji, w jego imieniu jest ona także zamykana. Otwarcie sesji rozpoczynane jest od wygłoszenia przez monarchę tzw. mowy tronowej, będącej ogólnym programem prac sesji, zwłaszcza zaś prac ustawodawczych, gdyż wzmiankowane są w niej główne projekty ustaw, które będą przedłożone. Nad „mową tronową" odbywa się następnie w obu izbach kilkudniowa dyskusja, która jest istotnym elementem wykonywanej przez Izbę Gmin kontroli nad funkcjonowaniem rządu (por. niżej). Poza okresami przerw izby pracują w zasadzie codziennie (por. wyżej). Niezmiernie istotnym dla prac parlamentarnych czynnikiem jest wykształcenie się zasady załatwiania spraw podjętych w czasie w wymiarze sesji, do końca jej trwania. O ile obu izbom nie uda się zakończyć corocznych sesji swoich prac w określonej sprawie w czasie sesji, sprawa ta uważana jest za wypadłą z toku prac parlamentarnych i musi być podjęta od nowa, w trakcie nowej sesji. Jest to tzw. zasada dyskontynuacji, która w Wielkiej Brytanii odnosi się do sesji, a nie do kadencji. Zasada dyskontynuacji jest często wykorzystywana jako środek pewnej presji na rząd, który często nie może pozwolić sobie na przedłużanie dyskusji parlamentarnych w obawie, że nie zdąży doprowadzić do finału pewnej sprawy w trakcie sesji. W związku z tym niejednokrotnie jest skłonny pójść na pewne kompromisy z Opozycją, aby przyspieszyć podjęcie decyzji. Trudności, jakie w praktyce wywołuje stosowanie zasady dyskontynuacji spowodowały w latach ostatnich wyrażanie przez parlament zgody na „przenoszenie" do następnej sesji konkretnych projektów ustaw, co jednak wykorzystuje się niezmiernie rzadko.
Czas sesji oraz czas poszczególnych posiedzeń dzieli się tradycyjnie na pewne stałe części, poświęcane spełnianiu przez Izbę Gmin poszczególnych kompetencji. Takimi segmentami posiedzeń są na przykład części poświęcone zapytaniom członków izby pod adresem rządu, oświadczeniom rządowym, debatom inicjowanym przez Opozycję, przez rząd i przez deputowanych we własnym imieniu (a nie jako członków określonej partii) i inne. Z kolei grupami posiedzeń w ramach sesji są posiedzenia przewidziane na pierwsze czytania projektów ustaw rządowych, przewidziane na uchwalenie budżetu, na dalsze stadia uchwalania projektów rządowych itd. Natomiast w tych ramach ustalanie merytorycznego porządku obrad zastrzeżone jest dla rządu, o czym w każdy czwartek, co do porządku prac w przyszłym tygodniu, informuje Leader Izby Gmin, czyli członek Gabinetu (por. niżej).
1.4. Organizacja wewnętrzna
Jak wiele innych dziedzin prawa konstytucyjnego, również prawo parlamentarne w Wielkiej Brytanii jest prawem zwyczajowym, polegającym na kontynuowaniu dotychczasowej praktyki. Od czasu do czasu Izba uchwala jednak specjalne postanowienia regulaminowe (standing orders) lub rezolucje (granica między nimi jest niejasna) celem ukształtowania nowych zasad postępowania lub zmodyfikowania dotychczasowych. Zbliżony do nich charakter posiadają precedensowe decyzje Speakera Izby Gmin. Natomiast ustawy odnoszące się do spraw parlamentarnych są nader rzadkie; na przykład przez ustawę uregulowane są zagadnienia niepołączalności mandatu z piastowaniem innych funkcji i stanowisk.
1.4.1. Speaker Izby Gmin
Reprezentantem Izby Gmin i prowadzącym jej obrady jest tzw. Speaker, który pierwotnie był wobec Izby przedstawicielem monarchy, jako czynnika zwołującego ten organ, w imieniu którego przemawiał, a także kierował obradami. Obecnie urząd ten obsadzany jest w drodze wyborów na początku prac nowo wybranej Izby. Stronnictwo większościowe posiada pełną swobodę obsadzenia tego urzędu, ale jedynie wówczas, gdy nie zasiada w niej Speaker poprzedniej kadencji. W takiej bowiem sytuacji, w drodze utrwaloneeo zwyczaju, jest on wybierany ponownie. Z urzędem Speakera łączy się bowiem wymóg bezstronności i neutralności politycznej, co demonstruje się przez fakt rezygnacji przez niego, na początku urzędowania, z przynależności partyjnej. Wyjątkowo również bierze udział w głosowaniu: czyni to jedynie wówczas, gdyby głosujący deputowani podzielili się równo po połowie. W następnych wyborach powszechnych, jeśli osoba taka zdecyduje się kandydować, zwyczajowo nie spotyka również innych konkurentów. Okoliczność ta nie zwalnia go jednak od obowiązku troszczenia się o interesy swego okręgu, jak czynią to i inni posłowie, choć musi to czynić w inny niż oni sposób.
Pozycja Speakera w funkcjonowaniu Izby Gmin jest bardzo poważna. Nie tylko prowadzi on obrady izby i w tym zakresie podejmuje niekiedy decyzje o charakterze precedensowym Decyduje też jednoosobowo w wielu kwestiach merytorycznych: na przykład czy projekty ustaw posiadają charakter finansowy czy nie, co ma bardzo poważne konsekwencje proceduralne, dokonuje selekcji poprawek do projektów ustaw (zgłaszanych przez posłów, nie przez komisje), decydując o niepoddawaniu pewnych z nich pod głosowanie, może również wyrazić zgodę na przegłosowanie (w każdym etapie dyskusji określonej sprawy) wniosku poselskiego o zamknięcie debaty. Od niego zależy również uruchomienie procedury „pytań prywatnych w trybie nagłym", a zwłaszcza uruchomienie, na wniosek posła, „debaty w trybie nagłym" (por. niżej). W końcu Speaker przeprowadza również selekcję wniosków poselskich w sprawach rozpatrzenia przez Izbę, czy określona osoba nie popełniła wykroczenia przeciwko „przywilejom parlamentu" (obrazy posła). Natomiast na wniosek rządu zwołuje, w okresie przerwy wakacyjnej, sui generis „nadzwyczajne posiedzenia" Izby.
1.4.2. Komisje Izby Gmin
System komisyjny w Izbie Gmin jest bardzo rozbudowany, ale oparty na bardzo rozmaitych kryteriach. Inaczej ich struktura przedstawia się w ramach funkcji ustawodawczej Izby, inaczej w ramach funkcji kontrolnej, jeszcze inaczej dla innych jej funkcji. W ramach pierwszej z tych funkcji występuje nader archaiczny system 10 komisji do rozpatrywania projektów ustaw publicznych, zwanych „stałymi" (standing committees), powoływanymi na okres sesji, oznaczonych kolejnymi literami alfabetu. W tłumaczeniach polskich używana jest również nazwa „komisje podstawowe". Na czele każdej z nich stoi przewodniczący, mianowany na stałe przez Speakera. Natomiast pozostały skład osobowy komisji powoływany jest ad hoc, w miarę tego jak kolejne komisje uruchamiane są dla rozpatrywania wpływających projektów. Ich nazwa („stałe" komisje) tylko w ograniczony sposób odpowiada więc ich charakterowi. Organem powołującym konkretne składy jest Komisja Selekcyjna (Committee of Selection) Izby Gmin. Pozwala to dobierać składy komisji z uwzględnieniem przynależności partyjnej, a zwłaszcza powoływać w ich skład członków rządu oraz rzeczników Opozycji, właściwych dla danej problematyki. O składach faktycznie decydują więc frakcje, które też delegują do każdej z nich swych whipów, celem utrzymania dyscypliny partyjnej.
Pewną specyfikę wobec powyższych komisji stałych wykazują komisje powołane do rozpatrywania projektów ustaw odnoszących się do Szkocji, Walii lub Północnej Irlandii. Dla ustaw dotyczących Szkocji funkcjonuje albo Wielka Komisja Szkocka (wchodzą do niej wszyscy posłowie, wybrani w szkockich okręgach wyborczych), lub dwie „zwykłe", szkockie komisje stałe. Dla spraw walijskich funkcjonuje Wielka Komisja Walijska (o podobnym składzie co Wielka Komisja Szkocka), dla spraw irlandzkich — Komisja do spraw Irlandii Północnej. W końcu dla projektów ustaw „publicznych" (por. niżej), ale zgłaszanych przez posłów, a nie członków Rządu, zastrzeżona jest tylko jedna z owych 10 komisji „stałych".
Ponieważ w procesie ustawodawczym komisje Izby Gmin mogą być włączane dwukrotnie, omawiane komisje „stałe" mogą być albo komisjami zwykłymi, albo komisjami drugiego czytania, przy czym nie są to identyczne gremia komisyjne. Na osobną wzmiankę zasługuje w końcu Komisja do spraw Ustawodawstwa Europejskiego, śledząca działalność prawodawczą Unii Europejskiej i informująca o tym Izbę w trakcie działań ustawodawczych, pozostająca oczywiście poza ramami wskazanych wyżej „komisji stałych", choć akurat ona jest w pełnym tego słowa znaczeniu komisją stałą. Natomiast do rozpatrywania projektów ustaw „prywatnych" powoływane są ad hoc odrębne komisje działające w dwu wersjach — jedna dla projektów „oprotestowanych", druga — dla projektów „niespornych" (por. niżej).
Z kolei w ramach funkcji kontrolnej Izby działa przede wszystkim 18 komisji o profilu resortowym, prowadzących systematyczne prace kontrolne (wraz z uprawnieniami dochodzeniowymi) wobec odpowiednich resortów ministerialnych. Zwane są one komisjami „specjalnymi" (select committees), choć akurat tutaj nazwa „stałe" byłaby o wiele bardziej na miejscu. Ich historia poczęła się w latach 50. XX wieku, od powołania pierwszych komisji do kontroli poszczególnych branż znacjonalizowanego przemysłu. Aktualnie są to na przykład „Komisja Rolnictwa", „Komisja Obrony", „Komisja Oświaty", ale również „Komisja spraw Konstytucyjnych". Składy ich są, inaczej niż składy komisji stałych, powoływane przez Izbę, choć na wniosek wspomnianej Komisji Selekcyjnej. Komisjami o profilu międzyresortowym, są: Komisja Szkocka, Komisja Północnej Irlandii) i Komisja Walijska, które również posiadają swe odpowiedniki w składzie Gabinetu (sekretarz stanu do spraw Szkocji i taki sam do spraw Walii), i których nie należy oczywiście mylić ze „stałymi" komisjami — Szkocką czy Walijską (por. wyżej), działającymi w sferze ustawodawstwa. Oprócz tego komisjami działającymi w ramach funkcji kontrolnej są jednak przede wszystkim: Komisja Rachunków Publicznych (Public Accounts Committee, działa od 1861 r. i powołana jest dla kontroli efektywności całości wydatków publicznych), Komisja Skarbu (wykonuje bardziej specjalistyczną kontrolę wydatków publicznych), Komisja do spraw Ustawodawstwa Delegowanego (nadzór nad tego rodzaju działalnością rządową) i Komisja Administracji Publicznej (zajmująca się m. in. rozpatrywaniem raportów Komisarza Parlamentu do spraw Administracji, por. o nim niżej). Istnieje w końcu dodatkowa możliwość powołania komisji dochodzeniowo-śledczych dla zbadania konkretnej sprawy, dla której komisje resortowe są komisjami o zbyt szerokim zakresie działania. Jako organy pomocnicze dla innych funkcji Izby Gmin funkcjonują komisje zajmujące się sprawami wewnętrznymi i sprawami deputowanych, spośród których na szczególną uwagę zasługuje Komisja do spraw Procedury, śledząca racjonalność procedury parlamentarnej i formułująca w tym zakresie wnioski dla Speakera.
Mówiąc o komisjach Izby Gmin zazwyczaj zalicza się do nich również tzw. komisję całej Izby (tj. Izby Gmin) — co jest o tyle słuszne, że i wówczas mamy do czynienia z funkcjonowaniem czynnika pomocniczego wobec izby, przygotowującego jej rozstrzygnięcia — o tyle zaś wątpliwe, że mamy do czynienia z funkcjonowaniem czynnika, identycznego co do swego składu personalnego z izbą. Komisja całej izby (committee of the whole House) działać może na pewnych etapach procesu ustawodawczego, obraduje nie pod przewodnictwem Speakera, a przewodniczącego Komisji Budżetowej i do jej obrad nie stosuje się większość wymogów proceduralnych (np. co do kworum lub zabierania głosu), obowiązujących w trakcie posiedzeń Izby Gmin. Uruchamiana jest dla rozpatrywania i przygotowania przede wszystkim rozstrzygnięcia projektów ustaw o największej doniosłości, ale z drugiej strony projektów drobnych, co do których uznaje się, że nie wymagają przesłania do komisji stałej.
1.4.3. Frakcje partyjne
Frakcje parlamentarne obu składników systemu dwupartyjnego Wielkiej Brytanii odgrywają w funkcjonowaniu Izby Gmin rolę zupełnie podstawową. Wobec braku pisanej Konstytucji i braku zintegrowanego regulaminu Izby można je uznawać za elementy jej formalnej struktury. Frakcja partii rządzącej obejmuje naturalnie członków rządu na czele z premierem, co stanowi około 1/3 jej składu. Jej funkcją jest oczywiście zapewnienie przeprowadzenia przez Izbę programu działania rządu. Reguły postępowania parlamentarnego zapewniają rządowi brytyjskiemu wiele przywilejów, co w powyższej sytuacji jest praktycznie tym samym co przywileje dla wniosków frakcji rządzącej. Tych dwu ciał praktycznie nie można rozróżniać. Najogólniejszą regułą jest tu ustalenie, że około 65% czasu obrad w każdej sesji przypada na wnioski Gabinetu, około 21% na wnioski Opozycji, a około 15% na wnioski indywidualnych deputowanych. Jednakże, na mocy innego ustalenia, na wniosek Gabinetu Izba może uchwalić priorytet dla jego wniosków także w dni przeznaczone dla wniosków indywidualnych posłów.
Frakcja partii opozycyjnej obejmuje Leadera Opozycji JKM i jego najbliższych współpracowników, będących rzecznikami opozycji dla określonych zagadnień, tworzących w sumie tzw. gabinet cieni, a więc ekipę stanowiącą jasną dla wyborców alternatywę personalną dla aktualnego Gabinetu. Oprócz wspomnianego wyżej zarezerwowania około 21% czasu posiedzeń na wnioski Opozycji (zgłaszane przez jej Leadera lub rzecznika), na mocy innych ustaleń regulaminowych przysługuje jej prawo wybierania zagadnień z mowy tronowej monarchy, nad którymi prowadzić się będzie dyskusję, jako jedno z najważniejszych jej uprawnień.
Frakcję Partii Konserwatywnej stanowi tzw. Komitet 1922, którego nazwa pochodzi od daty swego rodzaju „zamachu stanu" parlamentarzystów konserwatywnych przeciwko establishmentowi partyjnemu, zgrupowanemu w tzw. Carlton Club, który jest nieco szerszym gremium, obejmującym również lordów i potencjalnych kandydatów na posłów. W okresie sprawowania rządów przez Partię Konserwatywną ministrowie nie wchodzą jednak w skład „Komitetu 1922" i obraduje on w zasadzie bez ich udziału, chyba że zostaną specjalnie zaproszeni. Natomiast frakcja Partii Pracy nosi nazwę „Parlamentarna Partia Pracy". Najważniejszą funkcją obu frakcji jest wybór przywódcy (leadera) partii, który w sytuacji gdy partia dochodzi do władzy, zostaje mianowany premierem. Jest to jeden z najważniejszych konwenansów konstytucyjnych. W Partii Konserwatywnej wybierany jest on na czas nieokreślony, natomiast w Partii Pracy — formalnie na rok.
Przywódca partii rządzącej jest naturalnie również politycznym przywódcą swej frakcji. Jednakże, ponieważ pełni on również — i to przede wszystkim — funkcję premiera, w kierowaniu pracami frakcji wyręcza go jeden z jego najbliższych współpracowników, noszący tytuł Leadera Izby Gmin, a który jest również członkiem Gabinetu. Jego rola polega na powiadamianiu członków frakcji o stanowisku Gabinetu w poszczególnych sprawach i zapewnieniu poparcia dla tego stanowiska w Izbie. Posiedzenia frakcji, stosownie do napiętego programu prac parlamentarnych, odbywają się bardzo często, na przykład w Partii Konserwatywnej co tydzień. We frakcji partii opozycyjnej szefem jej jest Leader Opozycji. Do pomocy obu leaderom frakcji, w szczególności dla zapewnienia dyscypliny partyjnej (kontrola udziału w głosowaniu i kontrola sposobu głosowania), we frakcjach funkcjonuje tzw. główny whip, jego zastępcy oraz 10-12 whipe'ów pomocniczych (dosłownie: „młodsi"), ci drudzy działają również w komisjach Izby Gmin.
2. Izba Lordów
2.1. Skład
Do niedawna utrzymywała się w prawie konstytucyjnym Wielkiej Brytanii zasada, że piastunowie pewnych tytułów arystokratycznych, dziedzicznych, zasiadają w Izbie Lordów („izbie parów"). Ich przodkowie otrzymali bowiem kiedyś od monarchy wezwanie do zasiadania w tej izbie (writ of summons), ale też ich kolejni następcy muszą je formalnie odebrać. Formalnie występuje też kilka kategorii owych parostw: książę (duke), hrabia (earl, ale kobieta: countesse), markiz (marquess), wicehrabia (viscount), baron. Najstarszym aktualnie parostwem jest baronostwo de Ros, którego piastunowie zasiadają w Izbie Lordów od 1264 r. Znakomita większość (ok. 80%) aktualnych lordów pochodzi jednak od przodków, którzy uzyskali parostwo w XIX lub XX w., jako ludzie zasłużeni dla rozwoju Imperium, jego gospodarki, sztuki czy nauki. Tworzenie parostw należy, oczywiście tak dzisiaj, jak i w głębokim średniowieczu, do prerogatyw monarchy. Jak wszystkie inne prerogatywy, i ta faktycznie od dawna wykonywana jest przez Gabinet. Kompetencja ta odgrywała istotną rolę, dopóki sama Izba Lordów posiadała liczące się kompetencje: służyła mianowicie do powoływania nowych lordów (lub przynajmniej wysuwania takiej groźby) dla przełamywania oporów izby wyższej przeciwko zamierzeniom rządowym. Do 1 listopada 1999 r., kiedy to dokonano ostatniej reformy Izby Lordów, funkcjonowało około 800 parostw (różne źródła podają nader różne liczby, wielu lordów nie obejmuje też swej funkcji) i w skład Izby Lordów wchodziło tyleż samo „lordów dziedzicznych". Nowe nominacje tej grupy lordów są ostatnio bardzo rzadkie. Od roku 1958 niektóre rodzaje parostw mogą być również dziedziczone przez kobiety.
Wspomniana reforma zlikwidowała automatyzm piastowania parostwa z zasiadaniem w Izbie Lordów. Od jej wejścia w życie owych 800 lordów dziedzicznych wybiera, po pierwsze —15 członków Izby Lordów, pełniących w niej rozmaite funkcje, w tym zastępców przewodniczącego, po drugie — 75 dalszych, już „niefunkcyjnych" członków Izby. Wybór tej drugiej grupy następuje jednak nie in gremio, lecz odrębnie w ramach dotychczasowych (trzech) frakcji partyjnych Izby (dochodzi bowiem frakcja Partii Liberalnej) i jej sui generis czwartej „frakcji", mianowicie frakcji bezpartyjnych. W razie śmierci któregokolwiek z owych 90 członków, miejsca te obsadza się w analogiczny sposób. W końcu funkcjonuje dwu dziedzicznych lordów jako tzw. Great Officers of State. Lordowie dziedziczni dzielą się więc na takich, którzy faktycznie posiadają mandat w tej Izbie, i takich, którzy uczestniczą jedynie w wyborach (praktycznie: uzupełniających). Nadal dziedziczy się więc tytuł, ale już nie miejsce w Izbie Lordów.
Poza tą 92-osobową grupą lordów, członkami Izby jest również kilkakrotnie większa (w dniu reformy liczyła ona 542 osoby, liczba ta oczywiście ulega zmianom) grupa „lordów dożywotnich", czyli, jak sama nazwa mówi, niedziedzicznych. Wśród tych ostatnich na szczególną uwagę zasługuje grupa 20 tzw. lordów prawa, pełniąca rolę sądu najwyższego Wielkiej Brytanii (por. niżej), choć biorących również udział w pracach legislacyjnych (ale nie odwrotnie). Nota bene nie ma również przeszkód, aby lordowie dziedziczni robili karierę prawniczą i zostawali sędziami. Nie powoduje to utraty przez nich ani parostwa, ani ewentualnego miejsca w Izbie. Również obdarowywanie dożywotnim prawem zasiadania w Izbie Lordów jest prerogatywą monarchy, przejawiającą się w formie mianowania kogoś „baronem”(posiadacze innych tytułów stają się już lordami dziedzicznymi). Możliwość mianowania lordów dożywotnich powołana została do życia ustawą z roku 1958 i dotyczy w praktyce osób szczególnie zasłużonych, wśród których spora liczba to byli członkowie Izby Gmin, którzy zrezygnowali z kolejnego ubiegania się o mandat. Wnoszą oni w działalność Izby Lordów duże doświadczenie parlamentarne. Czasem też tytułem lordowskim obdarza się polityka, którego chce się mianować ministrem, a który aktualnie nie jest członkiem parlamentu.
W końcu — w skład Izby Lordów wchodzi również 26 lordów duchownych (arcybiskupów i biskupów Kościoła Anglikańskiego: częściowo określonych diecezji, częściowo wybieranych przez ogół episkopatu) oraz 5 członków rodziny królewskiej, piastujących tytuły książąt (prince): Walii, Edynburgu, Gloucaster, Yorku i Kentu. W sumie, po przeprowadzonej reformie, liczebność obu izb nie odbiega od siebie znacząco. W sesji 1999-2000 prawo zasiadania w Izbie Lordów miało w sumie 693 lordów.
2.2. Organizacja wewnętrzna
Izba Lordów, jako genetycznie ciało znacznie bliżej związane z osobą monarchy niż Izba Gmin, nie wybiera swego przewodniczącego. Funkcję tę pełni Lord Kanclerz, który jest mniej więcej odpowiednikiem kontynentalnego ministra sprawiedliwości i członkiem Gabinetu, a więc powoływany jest przez monarchę na wniosek premiera. Formalnie musi być jednak parem, choć często parostwo przyznawane jest mu równocześnie z powołaniem na funkcję Lorda Kanclerza.
Jako członek Gabinetu — odmiennie niż Speaker Izby Gmin — Lord Kanclerz nie zajmuje neutralnego stanowiska w czasie debat, ale też posiada daleko mniejsze uprawnienia niż Speaker w kierowaniu debatami. Nieporównywalnie bardziej dystyngowany sposób obradowania lordów wyraża się także w uznawaniu wielu naturalnych działań prowadzącego obrady, jak choćby udzielanie głosu, za zbędne w tej Izbie formalności (np. więc lordowie, chcący przemawiać, zapisują się do głosu). Z reguły też Lord Kanclerz zastępowany jest w roli przewodniczącego przez Leadera Izby Lordów. Podobnie jak Leader Izby Gmin, jest to przywódca frakcji partii rządzącej w tej Izbie (i podobnie jak on członek Gabinetu). Działalność Izby Lordów, od strony formalnej, determinowana jest z reguły wcześniejszymi rozstrzygnięciami poszczególnych spraw przez Izbę Gmin i koniecznością potwierdzenia tych decyzji przez Izbę Lordów przed końcem sesji.
Prostsza niż w Izbie Gmin wygląda w Izbie Lordów struktura jej komisji. W zakresie funkcji ustawodawczej, odpowiednikiem komisji stałych Izby Gmin do niedawna była jedna Komisja Projektów Ustaw Publicznych, natomiast dla rozpatrywania projektów ustaw prywatnych powoływane są tylko komisje dla projektów oprotestowanych. Analogiczną rolę co w Izbie Gmin odgrywa w Izbie Lordów jej Komisja Całej Izby. W roku 2001 powołana została Komisja Konstytucyjna, badająca ogólne implikacje rozpatrywanych przez Izbę tzw. ustaw publicznych (por. niżej). W Izbie Lordów funkcjonuje też Komisja do spraw Wspólnot Europejskich. Ponieważ Izba Lordów nie posiada kompetencji kontrolnych wobec rządu, brak jest w tej izbie dokładnych odpowiedników dla komisji „specjalnych" funkcjonujących w Izbie Gmin, zwłaszcza tych o charakterze resortowym. Jednakże do kontroli szczególnych zagadnień Izba Lordów powołuje w latach ostatnich niemałą liczbę komisji specjalnych ad hoc. Za jedyną komisję Izby Lordów odpowiadającą specjalnym (select) komisjom Izby Gmin można uznać Komisję do spraw Nauki i Technologii, a zwłaszcza jej podkomisje. Wobec niewielkiej liczby komisji, Izba Lordów stosuje bardzo oryginalne rozwiązanie co do przewodniczenia komisjom: przewodniczy im wszystkim ta sama osoba (w tym i Komisji Całej Izby), mianowicie Lord Przewodniczący Komisji, z wyjątkiem Komisji do spraw Wspólnot Europejskich, której przewodniczy Główny Zastępca Przewodniczącego. .
W Izbie Lordów funkcjonują formalnie frakcje partyjne, formalnie — również z podziałem na frakcję rządzącą i frakcję opozycyjną, lecz określenia te tłumaczą się inaczej niż w Izbie Gmin. Większość w Izbie Lordów należy faktycznie na stałe do Partii Konserwatywnej i w okresie rządów Partii Pracy, mimo że skupia większość członków izby, jest frakcją opozycyjną. We frakcji rządowej jedynie kilku lordów wchodzi w skład rządu (w Izbie Gmin — ok. 1 /3 frakcji, por. niżej). Prawa frakcji w Izbie Lordów nie są też tak dalece sformalizowane jak w Izbie Gmin, a poza tym funkcjonuje duża grupa lordów bezpartyjnych.
3. Komisje Wspólne obu Izb
Na okres każdej sesji parlamentu Izba Gmin i Izba Lordów mogą powołać komisje wspólne, które są elementem struktury parlamentu, ale nie którejkolwiek z izb. W ich skład wchodzą przedstawiciele obu izb, na zasadzie parytetu, a każda z takich komisji sama wybiera swego przewodniczącego. Powoływane one zostają dla przeanalizowania określonej problematyki, lecz wykorzystywane być mogą również w procesie ustawodawczym, na wniosek izby, w której złożono określony projekt, zamiast zwykłych komisji tej izby, funkcjonujących w procesie ustawodawczym.
4. Funkcje parlamentu
4.1. Ustawodawstwo
4.1.1. Charakter ustawodawstwa
Zasada supremacji parlamentu brytyjskiego wyraża się w pierwszym rzędzie poprzez jego omnipotencję ustawodawczą. Brytyjskie prawo konstytucyjne nie zna żadnych granic dla działalności ustawodawczej: dlatego wyróżnia się ustawy publiczne i prywatne, ustawy finansowe i pozostałe. Nigdy też nie wykształciło się materialne pojęcie ustawy, stąd też za ustawę traktuje się każde rozstrzygnięcie parlamentu, sformułowane jako jego „akt", co stanowi jedyną, stosowaną nazwę dla wszystkich rozstrzygnięć parlamentu. Brak reguł (pisanych lub niepisanych), uznawanych jako „konstytucyjne" i jako takie wiążące ustawodawcę, oznacza również swobodę działalności ustawodawczej parlamentu i w tym aspekcie. Powszechnie wskazuje się na kilka przejawów tej omnipotencji:
1) brytyjskie prawo konstytucyjne nie ogranicza zakresu działalności ustawodawczej jedynie do pewnych materii; nie zna spraw a limine zastrzeżonych do reglamentacji przez inne organy niż parlament;
2) prawo to nie wymaga również, aby ustawy posiadały jedynie charakter normatywny w znaczeniu przyjętym w kontynentalnych systemach prawnych, tj. aby były to akty ogólne, generalne, abstrakcyjne, kierowane do nieoznaczonej liczby adresatów i przeznaczone do wielokrotnego stosowania; parlament brytyjski uchwala ustawy tak jedne (tj. abstrakcyjne, czyli tzw. ustawy publiczne), jak i drugie (ustawy konkretne, jednostkowe, tzw. prywatne; por. niżej);
3) nie można też twierdzić, że ustawą jest to, co zostaje uchwalone dopiero w określonej procedurze ustawodawczej, gdyż ta całkowicie zależy od parlamentu i może być zawsze ukształtowana tak, jak ten sobie tego życzy, i prawidłowość uchwalania tekstów, opuszczających parlament i promulgowanych przez monarchę nie może być przez nikogo badana i kwestionowana z punktu widzenia dochowania reguł proceduralnych; oczywiście pewna procedura parlamentarna faktycznie istnieje, jest ona zresztą zróżnicowana dla odmiennych rodzajów ustaw; byt tych reguł zależy jednak zawsze od woli samego parlamentu, a zakres stosowania wymogów procedury parlamentarnej decydowany jest na początku każdej sesji parlamentarnej;
4) uchwalone ustawy nie mogą być przez żaden inny organ badane i ewentualnie uchylane czy korygowane ze względu na zarzucaną im niezgodność z innymi regułami prawa; w szczególności, z oczywistych względów, nie występuje tu badanie konstytucyjności ustaw czy to przez organy sądowe, czy jakiekolwiek inne; stąd też dopuszczalne byłyby ustawowe odstępstwa (wyjątki) od konwenansów konstytucyjnych, a nawet od wskazanych wyżej trzech generalnych idei ustrojowych (rządów prawa, podziału władzy i supremacji parlamentu) — choć znów i tu parlament uważany być może raczej za ich gwaranta, gdyż przecież sam, i to zasadniczo, przyczynił się do wykrystalizowania tych idei i nadal z nich wyrasta;
5) parlament może dowolnie delegować na inne podmioty „swoją" działalność ustawodawczą; tymi innymi podmiotami mogą być na przykład monarcha w swej Radzie (udział monarchy faktycznie nie występuje), resorty rządowe i ich poszczególne departamenty, rozmaite korporacje publiczne, władze lokalne — ale również, od 1972 r. (na podstawie ustawy o Wspólnotach Europejskich) organy UE, które upoważniono do regulacji, w określonych sprawach, problemów brytyjskich; delegacja dotyczy na ogół kwestii szczegółowych (oczywiście poza delegacją na organy UE), związanych z realizacją danej ustawy, ale może mieścić w sobie również uprawnienie do koniecznych w związku z tym zmian obowiązującego ustawodawstwa; tzw. ustawodawstwo delegowane (por. niżej) nie jest więc prawodawstwem o wykonawczym jedynie charakterze; warto zaznaczyć, że ustawodawstwo delegowane występuje w bardzo znacznych rozmiarach, ale dla zachowania formalnej nadrzędności ustawodawstwa parlamentarnego, przed wejściem w życie aktów ustawodawstwa delegowanego, przedkładane są one, w znakomitej większości, parlamentowi; problematykę aktów ustawodawstwa delegowanego oraz kontroli parlamentu wobec nich reguluje bliżej ustawa o środkach podejmowanych dla realizacji ustaw (Statutory Instruments Act) z roku 1946;
6) utrwalenie roli ustawy odbywało się również przez likwidowanie przez parlament prerogatyw Korony, odnoszących się do ustaw: prawa do zawieszania obowiązywania ustaw oraz czynienia od nich indywidualnych wyjątków (dyspensy); prerogatywy te zlikwidował Akt o Deklaracji Praw z 1689 r.;
7) dopuszcza się znoszenie przez ustawy zapadłych już wyroków sądowych;
8) w szczególnych okolicznościach ustawy mogą mieć charakter retroakcyjny, działać z mocą wsteczną — szczególnym ich przejawem są ustawy legalizujące ex post naruszenia prawa (indemnizacyjne), a nawet legalizujące wybór do Izby Gmin osób obarczonych przeszkodami w kandydowaniu i tym samym legalizujące te wybory;
9) traktaty międzynarodowe nie stanowią granic dla działalności ustawodawczej — ustawy mogą regulować określone sprawy wbrew ich postanowieniom;
10) tzw. dewolucja władzy, obejmująca tworzenie lokalnych parlamentów i lokalnego ustawodawstwa, nie prowadzi mimo to — teoretycznie — do wykluczenia uprawnień parlamentu Wielkiej Brytanii do dalszego stanowienia ustaw w przekazanym zakresie (por. niżej);
11) w związku z tym wszystkim podkreśla się, że żaden parlament nie może przez ustawę ograniczyć władztwa swego następcy, czyli znieść zasadę lex posterior derogat priori, ani też znieść samej zasady supremacji parlamentu; ustawy mogłyby natomiast przedłużać okres pełnomocnictw konkretnego parlamentu.
Ustawą parlamentu brytyjskiego jest więc ustanowienie w „akcie" parlamentu reguł postępowania, o charakterze generalnym bądź indywidualnym, dotyczących dowolnej materii, o dowolnym stopniu szczegółowości, dotyczących dowolnych osób (podmiotów) i przyjętego w postępowaniu, którego reguły również sam parlament ustala. Oczywiście w ustawie musi nastąpić stworzenie reguł postępowania, a nie formułowanie jakichkolwiek innych treści, niewymagających realizacji, gdyż coś takiego nie leżałoby już w samym pojęciu funkcji ustawodawczej.
4.1.2. Procedura ustawodawcza
Procedura ustawodawcza skonstruowana jest odmiennie dla trzech różnych sytuacji:
a) dla projektów dotyczących spraw publicznych i wnoszonych przez rząd;
b) dla projektów ustaw publicznych wnoszonych przez parlamentarzystów (ze stronnictwa rządowego lub opozycyjnego);
c) dla projektów ustaw prywatnych, wnoszonych przez parlamentarzystów.
„Ustawy publiczne" to, jak już wspomniano, ustawy dotyczące kwestii obchodzących ogół obywateli i władz publicznych, formułowanych jako reguły ogólne i abstrakcyjne. Najważniejsze z nich anonsowane są już przez „mowę tronową", wygłaszaną na rozpoczęcie każdej sesji. Szczególnym rodzajem ustaw publicznych są ustawy finansowe, zawierające dyspozycje dotyczące ustanawiania i ściągania podatków, zaciągania pożyczek, preliminowania kredytów na działalność publiczną czy też wydatkowania sum ze Skarbca Państwa (określenie ich zakresu znajduje się w art. 1 ust. 2 ustawy o parlamencie). Inicjowane mogą być jedynie przez rząd. Natomiast „ustawy prywatne" to ustawy adresowane do konkretnie wskazanych podmiotów (pojedyncze przedsiębiorstwo, określona korporacja terytorialna, organizacja, a nawet osoba), zobowiązujące czy uprawniające do podjęcia jednorazowo ustalonych działań. Są to na przykład ustawy nadające obywatelstwo określonej osobie, zezwalające konkretnej radzie miejskiej na zorganizowanie imprezy publicznej, nadające mieszkańcom określonej miejscowości szczególne uprawnienia w wykorzystywaniu gruntów publicznych itp. W praktyce występują jeszcze tzw. ustawy mieszane (hybrid bills), które formalnie ukształtowane zostają jak ustawy publiczne, ale w istocie posiadać będą całkiem konkretnych i wiadomych adresatów. Są one również hybrydyczne z uwagi na względy proceduralne: uchwalane są w procedurze, przypominającej procedurę ustaw publicznych, ale z możliwością petycji, wnoszonych przez podmioty pozaparlamentarne (por. niżej).
4.1.2.1. Ustawy publiczne
Inicjatywa ustawodawcza formalnie, zgodnie z zasadą supremacji parlamentu, przysługuje wyłącznie jego członkom, natomiast znakomita większość czasu w każdej sesji zastrzeżona jest —zgodnie z praktyką parlamentarną — na dyskusje nad projektami, które wnoszone są przez deputowanych, będących jednocześnie członkami rządu. Inicjatywa ustawodawcza w tej właśnie formie jest wyłącznie dopuszczalną dla ustaw finansowych. Inne ustawy publiczne wprawdzie mogą być wnoszone przez deputowanych niepełniących funkcji w rządzie, ale gdyby były to ustawy wiążące się z ponoszeniem wydatków publicznych lub nałożeniem podatków, ich dalsze rozpatrywanie przez izbę uzależnione jest od akceptacji rządu (czy to będzie decyzja Gabinetu, czy wystarczy indywidualna decyzja ministra, zależy od wewnętrznych ustaleń rządowych).
Wykonanie inicjatywy ustawodawczej polega na złożeniu notatki zawierającej tytuł ustawy oraz informację, iż deputowany (jednocześnie członek rządu lub tylko „zwykły" deputowany) zamierza z nią wystąpić następnego dnia. W dniu następnym Speaker wywoła tego posła. Składa on wówczas tzw. makietę projektu, a Sekretarz izby odczytuje tytuł projektu, co stanowi I czytanie. Dyskusja i głosowanie nie są wówczas przeprowadzane. Rząd na ogół stara się, aby ten etap, wobec projektów jego autorstwa i związanych z „mową tronową", miał miejsce jak najszybciej, w ciągu pierwszych tygodni sesji. Po I czytaniu projekt zostaje w całości wydrukowany i dostarczony posłom. Drugim etapem jest II czytanie, odbywające się w dniu ustalonym przez Speakera, przy czym przy projektach rządowych zasadniczo uwzględnia on życzenia w tym względzie wyrażane przez członków rządu, którzy złożyli dany projekt. W trakcie tego etapu, który może trwać nawet kilka kolejnych posiedzeń, odbywa się zasadnicza dyskusja, a także istnieje możliwość zgłaszania najrozmaitszych zmian projektu. Po zakończeniu dyskusji przeprowadzane jest głosowanie, którego rezultatem może być odrzucenie projektu i zakończenie w ten sposób całej procedury. W przypadku projektów mniej kontrowersyjnych, II czytanie poprzedzone jest dyskusją w komisji podstawowej lub w komisji drugiego czytania, co powoduje, że właściwe II czytanie jest wówczas bardzo sumaryczne. Jak można się domyślać, w II czytaniu projekty rządowe odrzucane są bardzo rzadko, natomiast los ten nader często spotyka projekty deputowanych.
Następnym etapem procedury ustawodawczej jest stadium komisyjne. Wobec projektów o największym ciężarze gatunkowym, ustrojowych, a także szczególnie pilnych — lub też odwrotnie: dla projektów najbardziej prostych i niespornych — funkcjonującą komisją jest Komisja Całej Izby. Dla pozostałych projektów ustaw publicznych komisją taką jest jedna z komisji stałych, bardzo rzadko —jedna z komisji specjalnych (resortowych). Zasadniczą funkcją prac komisyjnych jest szczegółowe przedyskutowanie projektu i wprowadzenie dalszych poprawek, przy czym przewodniczącemu komisji przysługuje dyskrecjonalne prawo selekcji zgłaszanych poprawek, poddawanych w komisjach dyskusji i kolejnym głosowaniom. Poprawki powodujące obciążenia finansowe może zgłaszać jedynie pilotujący projekt członek rządu. Po zakończeniu swych prac komisje przedstawiają Izbie sprawozdanie (obejmujące zintegrowany projekt wraz z przyjętymi przez komisję poprawkami), nad którymi odbywają się debaty, formalnie traktowane jako dalszy ciąg II czytania. Istnieje możliwość zgłaszania dalszych poprawek, ale Speakerowi przysługuje prawo ich selekcji (jak również selekcji poprawek zgłoszonych przez komisję).
Końcowy etap procedury ustawodawczej — III czytanie, poświęcony jest dokonaniu przeglądu przyjętego dotychczas tekstu i przeprowadzeniu głosowania. Do formalnego głosowania (mającego postać przechodzenia posłów do kuluarów, w którego trakcie są oni przeliczani) dochodzi zresztą bardzo rzadko, na ogół Speaker zadowala się stwierdzeniem istnienia określonej większości lub polega na opinii whipów.
Po uchwaleniu w Izbie Gmin projekt kierowany jest do Izby (lub vice versa), gdzie przechodzi w zasadzie przez analogiczne stadia proceduralne. Stadium komisyjne w Izbie Lordów w trakcie II czytania przebiega w zasadzie w Komisji Całej Izby, znacznie rzadziej we wspomnianej wyżej Komisji Ustaw Publicznych. Izba Gmin posiada nieograniczone prawo wprowadzania projektów poprawek do tekstu, przyjętego przez Izbę Lordów, ale nie odwrotnie: Izba Lordów nie posiada prawa wprowadzania poprawek do ustaw finansowych, może jedynie zwlekać z jej uchwaleniem. Warto nadmienić, że Izba ta nader często korzysta z prawa wnoszenia poprawek do ustaw publicznych (innych niż finansowe) i wprowadza wiele z nich (choć głównie o charakterze legislacyjnym), w tym także niekiedy wbrew stanowiska rządu. Sporadycznie odnosi ona nawet na tym polu pewne sukcesy. Natomiast po II wojnie światowej wykształcił się pewien konwenans, polegający na nieodrzucaniu przez Izbę Lordów tekstów posiadających bezpośredni związek z programem partii, która zwyciężyła w ostatnich wyborach.
Wprowadzenie zmian przez drugą izbę wymaga ich rozpatrzenia i ustosunkowania się do nich przez izbę, która projekt uchwaliła jako pierwsza. Teoretycznie proces ten polegać mógłby na „żeglowaniu" tekstu poprawek między izbami, aż do końca sesji. W przypadku ważniejszych rozbieżności może być powołana wspólna komisja uzgadniająca. Praktycznie jednak w znakomitej większości przypadków Izba Lordów rezygnuje z podtrzymywania swego stanowiska, mając świadomość ograniczeń wynikających dla niej z ustawy o parlamencie z roku 1911 (znowelizowanej w tej kwestii w roku 1949). W myśl jej przepisów wystarczy, że Izba Gmin (o ile nie chce prowadzić wymiany stanowisk z Izbą Lordów) ponownie uchwali swój pierwotny tekst, nieuwzględniający poprawek Izby Lordów, na kolejnej sesji — aby tekst ten skierowany został do podpisu królewskiego. W stosunku do najważniejszych ustaw publicznych, mianowicie ustaw finansowych, termin ten jest drastycznie skrócony do miesiąca.
Podpis królewski pod ustawą teoretycznie posiada nadal postać „sankcji ustawodawczej", a więc formalnie zgody monarchy na ustawę. Faktycznie od dawna nie wykonuje on osobiście tej czynności (ostatni raz przypadek taki miał miejsce w roku 1854) i uważa się, że sankcją monarchy dysponuje premier, który — przez Speakera Izby Gmin bądź Lorda Kanclerza w Izbie Lordów — informuje też izby na bieżąco o udzieleniu sankcji, co otwiera drogę ogłoszeniu ustawy i wejściu jej w życie.
4.1.2.2. Ustawy prywatne
Zupełnie inaczej wygląda uchwalanie ustaw „prywatnych". Następuje to w procedurze przypominającej raczej procedurę sądową niż parlamentarną. Projekty takich ustaw wnoszą bowiem nie członkowie parlamentu, lecz tzw. promotorzy w ciągu kilku zaledwie dni w sesji, przeznaczonych dla tych projektów. Na promotorach ciąży również obowiązek poinformowania wszystkich podmiotów zainteresowanych zgłoszonym projektem. Jeśli w czasie wniesienia projektu, w jednej lub drugiej izbie, nikt przeciwko niemu nie wniesie sprzeciwu, projekt rozpatrywany jest przez komisję izby, powołaną specjalnie dla nieoprotestowanych projektów prywatnych. Na posiedzeniu tym promotorzy uzasadniają projekt, a komisja przygotowuje odpowiednie sprawozdanie dla izby. Natomiast jeśli w czasie wniesienia projektu zostaną wysunięte przeciwko niemu sprzeciwy, projekt trafia również do komisji, w tym wypadku o nieco szerszym składzie i funkcjonującej pod przewodnictwem Przewodniczącego Komisji Budżetowej, a także o szerszych kompetencjach. Komisja ta przeprowadza kontrolę projektu w procedurze quasi-sądowej, wraz z przesłuchiwaniem świadków oraz możliwością występowania adwokatów po stronie promotorów lub wnoszących sprzeciw. Na podstawie sprawozdań komisyjnych przeprowadzone jest w izbie czytanie projektu, z możliwością zgłaszania poprawek oraz głosowania, a sprawa powtarza się w drugiej izbie. Projekty ustaw prywatnych nie są objęte zasadą dyskontynuacji i prace nad nimi mogą być kontynuowane w trakcie następnej sesji. Celem przyspieszenia procedury uchwalania ustaw „prywatnych" mogą być powoływane dla nich wspólne komisje obu izb.
4.1.2.3. Ustawy finansowe
Należy w końcu zwrócić pewną uwagę na postępowanie w sprawach ustaw finansowych, w tym przede wszystkim tego, co nazywa się budżetem państwa. Wyłączna inicjatywa ustawodawcza w tym względzie przysługuje Koronie (rządowi), co potwierdza specjalna reguła parlamentarna z 1713 r., ale też jedynie na podstawie ustawy może być ona upoważniona do pobierania i wydatkowania pieniędzy publicznych (postanowienie Bill of Rights z 1688 r.). Monopol inicjatywy ustawodawczej rządu w tym zakresie oznacza również, że ani podatki, ani kredyty budżetowe nie mogą być zwiększane przez parlamentarzystów ponad wielkości proponowane przez rząd w projektach. Postępowanie ustawodawcze w tych sprawach rozpocząć się może jedynie w Izbie Gmin.
Charakterystyczne dla procedury budżetowej jest oddzielne uchwalanie preliminarzy wydatków i oddzielne uchwalanie propozycji dochodów publicznych (w tym podatków). W skład „budżetu" Wielkiej Brytanii zaliczyć możemy po pierwsze tzw. Finance Act, czyli ustawę zawierającą zestawienie zapotrzebowania rządu na kredyty. Jest to akt bardzo rozbudowany, zawierający liczne sekcje, części (dosłownie: „cele") i punkty. Zawiera tzw. Preliminarz Główny i co najmniej trzy preliminarze dodatkowe. Warto tu stwierdzić, że od roku 1688 nie zdarzył się wypadek odmowy uchwalenia Koronie kredytów. Po drugie, w skład „budżetu" wchodzi tzw. Appropriation Act, tzn. ustawa o przeznaczeniu kredytów, kierowana do Banku Anglii i zawierająca decyzje o postawieniu pieniędzy do dyspozycji rządu oraz, w końcu, Consolidated Fund Act, czyli ustawa o wydatkach ze Skarbu Państwa.
Oficjalnym początkiem uchwalania budżetu jest expose budżetowe Kanclerza Skarbu, po którym następuje kilka dni ogólnej dyskusji nad skalą proponowanych w nim preliminarzy wydatków publicznych i obciążeń podatkowych (tzw. supply days). Te ostatnie mogą być przez Izbę zaraz uchwalone jako pewne prowizorium 1 wejść natychmiast w życie. Po zakończeniu dyskusji Izba Gmin uchwala około 50 rezolucji podatkowych, które następnie tworzyć będą część dochodową projektu Finance Act. Projekt tej ustawy idzie od razu pod obrady II czytania, przy czym opracowującymi go komisjami Izby Gmin są aktualnie wszystkie komisje specjalne (resortowe). Jednakże przedmiot ich dyskusji obejmuje te jedynie preliminarze, które określi zespół przewodniczących tych komisji, Przeznaczony komisjom na to czas wynosi 3 dni. Po rozpatrzeniu sprawozdań komisyjnych (w trakcie nadal trwających supply days) i przejściu projektu w III czytaniu, przekazywany jest on do Izby Lordów, gdzie ma miejsce jedynie krótka dyskusja podczas II czytania. Następnie następuje uchwalenie przez obie izby Appropriation Act i w końcu Consolidated Fund Act.
4.2. Kontrola działalności rządu
Mimo że podstawowy skład osobowy rządu jednocześnie wchodzi w skład parlamentu, a w większości w skład Izby Gmin, stanowi on przecież władzę wykonawczą i podlega politycznej kontroli Izby Gmin. Ta funkcja Izby Gmin rozwinęła się w ścisłym związku z rozwojem jej uprawnień w dziedzinie finansów publicznych: przyznawanie pieniędzy wiązało się z kontrolą ich wydatkowania, a wydatkowanie to odzwierciedlało kierunki i rozmiary działalności rządu. Również bardzo dawna funkcja sądzenia przez parlament za złamanie prawa stanowiła silny impuls w rozwijaniu funkcji kontrolnej. Z biegiem lat narastały poszczególne instrumenty tej kontroli, a zupełnie zasadnicze znaczenie dla rozwoju tej funkcji miało ustabilizowanie się Opozycji, jako tej siły społeczno-politycznej, która właśnie z funkcji kontrolnej czerpie zasadnicze znaczenie dla swej egzystencji. Nadaje to procedurom kontrolnym charakter przede wszystkim polityczny, w których chodzi raczej o krytykę poczynań rządowych i wyeksponowanie własnych możliwości niż o rzeczywiste usprawnienie działalności publicznej rządu. Nie oznacza to jednak, że tylko posłowie opozycyjni uruchamiają poszczególne procedury kontrolne. Uruchamiają je również posłowie stronnictwa rządzącego czy to w interesie swych wyborców, czy we własnym interesie politycznym, chcąc zaprezentować swą aktywność na polu parlamentarnym. Podstawowe procedury kontrolne, te o największym ciężarze gatunkowym, pozostają jednak w rękach Opozycji, o czym wcześniej już wzmiankowano. Na ogól ujmuje się również kontrolną aktywność parlamentu brytyjskiego szeroko, obejmując nią również procedury uzyskiwania informacji o działalności ministrów, a niekoniecznie łącząc je z możliwościami dokonywania formalnych ocen ich działalności, czy z podejmowaniem kroków celem dokonania korektur tej działalności.
Logicznie pierwszą procedurą kontrolną jest dyskusja parlamentarna nad „mową tronową" monarchy, wygłaszaną z okazji corocznego otwierania sesji parlamentu. Zasadnicze znaczenie posiada przy tym dyskusja przeprowadzana w Izbie Gmin (na co zastrzeżone jest 6 dni jej posiedzeń), choć odbywa się ona również i w drugiej izbie (4 dni). Treścią „mowy tronowej" jest przedstawienie programu rządowego na najbliższy rok (wraz z programem ustawodawczym), a faktycznym autorem „mowy" jest naturalnie premier. „Mowy tronowej", jako aktu autorstwa monarchy nie wolno naturalnie odrzucić. Formalnie dyskusja dotyczy uchwalenia przez Izbę tzw. adresu dziękczynnego dla monarchy, a brak jego uchwalenia oznaczałby wyrażenie przez Izbę Gmin wotum nieufności dla rządu i konieczność jego dymisji. Brak uchwalenia uwidacznia się przez uchwalenie tzw. pokornego żalu z powodu pominięcia w mowie pewnych zagadnień. Ostatni raz przypadek taki miał miejsce w roku 1923 i był przejawem rozbicia politycznego w Izbie Gmin. Jak widzimy, te archaiczne formy kryją w sobie współczesne treści.
• Podobne znaczenie posiada expose budżetowe, w którym rząd ustami Kanclerza Skarbu przedstawia analizę sytuacji gospodarczej kraju, projekt budżetu i skalę przewidywanych obciążeń dla obywateli. Również i tutaj przedmiot dyskusji określany jest przez Opozycję, a debata posiada par excellence charakter polityczny. Wprawdzie omawiana procedura dotyczy uchwalenia ustawy (ustaw), ale jest to ustawa tak specyficzna, że dyskusja nad jej projektem siłą rzeczy oznacza dyskusję nad całością polityki rządowej i tym samym jej kontrolę.
• Brytyjskie prawo parlamentarne wymaga również przedstawiania przez rząd Izbie Gmin wielu sprawozdań z realizacji wydatków publicznych. Od początku lat 90. ubiegłego stulecia, do złożenia sprawozdania zobowiązane są wszystkie ważniejsze ministerstwa. Największe znaczenie przypada naturalnie sprawozdaniom Ministerstwa Skarbu. Istotne informacje w zakresie realizacji budżetu zawiera również ogólne „Sprawozdanie Budżetowe" (znane jako „Czerwona Księga") oraz tzw. Oświadczenie Jesienne, przedstawiane zawsze w listopadzie i zawierające także pewne perspektywiczne plany wydatków na następne trzy lata. Sprawozdania resortowe są przedmiotem analizy „specjalnych" komisji Izby Gmin, a główną rolę odgrywa tu Komisja Rachunków Publicznych oraz Komisja Skarbu i Służby Cywilnej. Ta ostatnia wypracowała praktykę opracowywania corocznie trzech gruntownych analiz na podstawie powyższych materiałów rządowych. Po wydaniu przez rząd "Uświadczenia Jesiennego" dochodzi do całodziennej debaty w Izbie Gmin, poprzedzonej powyższymi pracami komisyjnymi, które są ujawniane. Debata ta nie kończy się jednak uchwaleniem czegoś w rodzaju „absolutorium", które nie jest znane brytyjskiemu prawu konstytucyjnemu.
• Oprócz powyższych procedur kontrolnych, które obejmują całokształt polityki rządowej, w Izbie Gmin dopuszczalna jest również debata nad określonym wycinkiem czy też zagadnieniem tej polityki. Reguły postępowania parlamentarnego przewidują, że 20 dni posiedzeń plenarnych tej izby przeznaczonych będzie na omawianie wniosków, zgłaszanych przez Opozycję. Wnioski takie zmierzają do podjęcia przez Izbę uchwały zawierającej ocenę postawionego zagadnienia. Uchwalenie oceny negatywnej oznaczałoby uchwalenie wotum nieufności, dlatego też do podjęcia takiej uchwały praktycznie nigdy nie dochodzi, ale poprzedzająca ostateczną decyzję dyskusja stanowi sama przez się okazję dokonania krytycznej oceny działalności rządu. Oczywiście posłowie partii rządzącej czy też wręcz członkowie rządu również biorą w niej udział, broniąc polityki rządowej. Opisane tu debaty mogą być jednak, już w innych dniach sesji, inicjowane także przez rząd. Jest to z kolei jakby procedura uzyskiwania wotum zaufania, w związku z wnoszonymi przez niego problemami. Często łączone jest to z publikacją przez rząd „białej księgi", zawierającej w założeniu obiektywny i kompletny zbiór materiałów, naświetlających jego politykę w danej kwestii. Znacznie mniejsze znaczenie posiadają debaty, również przewidziane przez reguły postępowania parlamentarnego, inicjowane przez deputowanych we własnym imieniu, a nie w imieniu rządu czy Opozycji (tzw. wnioski „prywatne"). Przywilej ten przysługuje tylko deputowanym w tym celu wylosowanym. Na 9 dni przed dniem takiej debaty są oni zobowiązani złożyć Speakerowi notatkę o kwestii, którą zamierzają poruszyć. Jednak nad takimi wnioskami wprawdzie dyskusję przeprowadza się, ale nie musi dochodzić do głosowania i w istocie dochodzi bardzo rzadko.
• Do debat merytorycznych, ale niekończących się głosowaniem, dochodzi również przy okazji zgłaszania formalnych wniosków „o odroczenie debat" w związku z — zdaniem inicjatora — potrzebą przedyskutowania pewnych zagadnień. Instytucja ta nawiązuje do dawnej zasady odnoszącej się do parlamentu, że jego obrad nie można odroczyć bez przedyskutowania krzywd doznanych przez obywateli ze strony urzędników Korony. Wnioski o odroczenie — będące w istocie wnioskiem o przeprowadzenie debaty — można stawiać w związku z każdym, upływającym właśnie posiedzeniem, przed każdą przerwą w toku sesji, w związku z debatami budżetowymi, a także w trybie nadzwyczajnym. Tematyka tych debat jest znana z góry, choć w ostatniej z tych sytuacji ustalana jest dopiero na 24 godziny przed debatą, a nawet jeszcze później.W tej też sytuacji, wyjątkowo, zawsze dochodzi do głosowania, choć formalnie jest to głosowanie nad wnioskiem o odroczenie. Jego „chwalenie należałoby potraktować jako uchwalenie wotum nieufności. Wnioski o odroczenie mogą być jednak również wysuwane przez rząd, co praktycznie posiada znowu charakter uzyskiwania potwierdzenia zaufania.
• Najczęściej stosowaną procedurą kontrolną jest procedura zapytań (questions). Porządek dzienny większości posiedzeń Izby Gmin obejmuje, przed przejściem do omawiania projektów ustaw, tzw. godzinę pytań, tj. czas (między około 11.30 a 12.30, a w poniedziałki po południu), przeznaczony na stawianie pytań członkom rządu (ministrom i premierowi) i wysłuchiwania przez Izbę ich odpowiedzi. Każdy deputowany może postawić dwa zapytania dziennie. Musi je jednak złożyć na piśmie i odpowiedź otrzymuje z reguły za dwa tygodnie, chyba że co innego wynika z harmonogramu odpowiedzi. Poszczególne ministerstwa posiadają bowiem wyznaczone im dni, w których ich szefowie udzielają odpowiedzi. W ten sposób jedno ministerstwo odpowiada raz na miesiąc. Przy olbrzymiej liczbie zgłaszanych zapytań (w sesji 2003-2004 zgłoszono 58.562 zapytania) resorty nie są w stanie odpowiedzieć na wszystkie z nich w powyższy sposób i wówczas odpowiadają na piśmie. Poseł jednak może sam zaznaczyć w swym zapytaniu, że pragnie otrzymać odpowiedź pisemną.
Odpowiedź ministra może wywołać, za zgodą Speakera, pytanie dodatkowe ze strony zapytującego lub innego deputowanego, na które należy udzielić dodatkowej odpowiedzi. Przestrzega się jednak zasady, że odpowiedź nie może nabierać formy oświadczenia ministra, a dodatkowe pytania i odpowiedzi nie mogą przeradzać się w dyskusję. W związku z wysłuchaniem odpowiedzi nie jest również dopuszczalne uchwalanie jakichkolwiek deklaracji Izby. Należy jeszcze dodać, że raz w tygodniu, mniej więcej 30 minut w ramach środowej „godziny pytań" przeznaczonych jest na udzielanie odpowiedzi przez premiera (Prime Minister's Questions).
• Istotne uprawnienia w zakresie kontroli nad poszczególnymi resortami rządowymi posiadają komisje „specjalne". Ich uprawnienia polegają na żądaniu wyjaśnień z poszczególnych ministerstw, przesłuchiwania dowolnych osób jako świadków (gdyby komisja spotkała się z odmową, może zwrócić się o poparcie do całej Izby, a gdyby i wezwanie Izby zostało zignorowane, ma ona prawo daną osobę uwięzić), żądania okazania wszelkich dokumentów, zasięgania opinii wszelkich stowarzyszeń obywatelskich, zlecania opracowania ekspertyz itd. Prace komisji toczą się jawnie, także przy zapewnieniu dostępu prasy czy telewizji. Na zakończenie badań określonego zagadnienia komisja opracowuje sprawozdanie, które kierowane jest pod adresem właściwego ministerstwa. Nierzadko zawierają one nader konkretne zalecenia. Członkowie komisji, nieakceptujący tego sprawozdania, mogą do niego dołączyć swe odrębne stanowisko. Mimo iż większość członków komisji należy do partii rządzącej, nierzadko sprawozdania komisji mają charakter krytyczny i postulują dokonanie określonych zmian w funkcjonowaniu kontrolowanych jednostek. Ministerstwo, będące adresatem tych sprawozdań, po kilku miesiącach od ich otrzymania przesyła komisjom odpowiednie wyjaśnienia. Wpływ wywierany w ten sposób przez komisje na jednostki rządowe ocenia się jako nader poważny. O stanowisku komisji może być również informowana cała Izba Gmin, a dzieje się to przy okazji dyskusji w Izbie (debat), inicjowanych przez Opozycję lub rząd. Od 1982 r. procedura Izby Gmin przewiduje również zarezerwowanie dla wystąpień komisji specjalnych trzy dni posiedzeń w toku uchwalania budżetu.
Należy dodać na zakończenie, że w Izbie Lordów powoływane są również podobnego charakteru komisje, ale w zasadzie doraźne, na okres sesji, w celu przeprowadzenia kontroli konkretnego zagadnienia. Ich sprawozdania kierowane są nie do ministerstw, lecz rozpatrywane przy okazji debat w tej Izbie. Czasem tego rodzaju prace kontrolne podejmuje istniejąca w Izbie Lordów Komisja do spraw Wspólnot Europejskich lub Komisja Nauki i Technologii (lub ich podkomisje).
• Ściśle powiązany z Izbą Gmin jest urząd Kontrolera i Audytora Generalnego, który kieruje systemem organów kontroli finansowej, tj. Krajowym Urzędem Kontroli Finansów Państwa. Organ ten sprawdza, potwierdza i przedstawia parlamentowi dokumenty dotyczące operacji finansowych wszystkich departamentów rządowych oraz przeprowadza własne kontrole wykorzystywania środków publicznych. Raporty Kontrolera rozpatrywane są przez Komisję (Izby Gmin) Rachunków Publicznych. Jednakże Izbie Gmin nie przysługuje prawo zlecania kontroli. Parlamentarny
* Podobnie ściśle z Izbą Gmin powiązany jest brytyjski ombudsman, noszący nazwę Parlamentarnego Komisarza do spraw Administracji, powołany w roku 1967. Zadaniem jego jest kontrola działalności administracji publicznej w sytuacji wpływania skarg obywatelskich na jej działalność i w zakresie tych skarg. Obywatele nie mogą jednak kierować swych skarg bezpośrednio do Komisarza lecz składają je na ręce deputowanych (może to mieć miejsce również ustnie, w czasie spotkań z wyborcami), a dopiero ci mogą angażować Komisarza. W wyniku rozpatrzenia skarg i przeprowadzenia odpowiednich kontroli, może on kierować swe wystąpienia do ministrów (organy lokalne nie podlegają jego kontroli). W tym też zakresie może żądać przedstawienia ustnych i pisemnych wyjaśnień oraz okazania dokumentacji. Pewną sankcją właściwych reakcji ministrów jest kierowanie przez Komisarza, co kwartał, raportu ze swej działalności do Izby Gmin. Raport ten rozpatruje Komisja do spraw Administracji Publicznej (poprzednio funkcjonowała specjalna Komisja do spraw Komisarza Parlamentarnego) i może podnosić wypływające z nich problemy przy okazji rozmaitych dyskusji na forum całej izby.
• Na odrębną uwagę zasługują — jako szczególna procedura kontrolna — uprawnienia parlamentu wobec aktów ustawodawstwa delegowanego. Przypomnijmy, że w zasadzie, a decyduje o tym macierzysta ustawa, na podstawie której są one wydawane, wszystkie one muszą być przedkładane parlamentowi, z reguły przed swym wejściem w życie (wcześniej są publikowane). Wszystkie też mogą być dyskutowane na posiedzeniach Izb. W Izbie Gmin jest to jedno z ostatnich części codziennych posiedzeń, oznaczonych jako „dyskusja nad suplikacjami", gdyż taką nazwę noszą dotyczące tej materii wnioski deputowanych. Do tego rodzaju dyskusji nad omawianymi aktami może dochodzić również w ramach wskazanych wyżej debat parlamentarnych lub na posiedzeniach poświęconych rozpatrywaniu sprawozdań komisji specjalnych.
Wobec ważniejszych z omawianych aktów ustawy zawierające delegację mogą też uprawniać Izbę Gmin do podejmowania dalszych kroków niż tylko samo rozpatrywanie. Po pierwsze, do uchwalania tzw. rezolucji negatywnej, domagającej się uchylenia danego aktu (w zasadzie: wycofania, albowiem nie zaczął on jeszcze obowiązywać), w terminie 40 dni od przedłożenia Izbie. Czasem kontrola Izby nad aktami ustawodawstwa delegowanego występuje tu w formie łagodniejszej: wystarczy, że Izba takiej rezolucji nie uchwali (zwłaszcza gdy nikt nie wystąpi z projektem), a przedłożony akt uzyska moc obowiązującą. Izba Gmin może też upoważnić u° rozpatrywania przedłożonych aktów w takiej sytuacji również jedną z komisji stałych (podstawowych), choć komisja odpowiedniej rezolucji sama uchwalić nie może. Po drugie, w najpoważniejszych sytuacjach Izba Gmin zostaje ustawowo upoważniona do uchwalania "rezolucji zatwierdzającej", czyli wyrażenia formalnej zgody na wejście danego aktu w życie. W obu sytuacjach akty ustawodawstwa delegowanego, po rozpatrzeniu i ewentualnym podjęciu rezolucji przez Izbę Gmin, rozpatrywane są również przez Izbę Lordów. Tu jednak wykształcił się pewien konwenans, polegający na tym, że Izba Lordów nie zajmuje stanowiska sprzeciwiającego się postawie Izby Gmin.
Wstępnej kontroli aktów ustawodawstwa delegowanego przedłożonych parlamentowi dokonują dwie komisje. Po pierwsze, jest to wspólna (obu izb) komisja do spraw ustawodawstwa delegowanego, która bada dochowanie przez te akty wymogów formalnych, a w szczególności utrzymania się w granicach delegacji. Uwagi swe komisja kieruje do organu upoważnionego na mocy delegacji do wydania aktu, ale sprawa ta może również znaleźć miejsce na obradach plenarnych tak z inicjatywy komisji, jak i tego organu. Po drugie, funkcjonuje również, jako jedna z komisji specjalnych Izby Gmin — Komisja do spraw tego ustawodawstwa (Select Committee on Statutory Instruments). Kontroluje ona akty ustawodawstwa delegowanego przedkładane parlamentowi, w praktyce oczywiście nie wszystkie, a wybrane przez siebie, choć także jedynie z punktu widzenia kryteriów formalnych, mianowicie przestrzegania obowiązującej procedury przy ich stanowieniu. Adresatem wystąpień tej komisji są również organy wydające i Izba Gmin. Natomiast do kontroli merytorycznej, kończącej się odpowiednimi rezolucjami, dochodzić może jedynie na posiedzeniach plenarnych.
VI. Rząd — gabinet — premier
1. Zestaw personalny i funkcje
Pojęcie rządu w Wielkiej Brytanii jest bardzo szerokie i obejmuje wszystkich funkcjonariuszy władzy wykonawczej, piastujących stanowiska „polityczne", tj. takie, które wciągają tych funkcjonariuszy w ustalanie polityki państwa i czuwanie nad jej realizacją. Przez politykę państwa rozumieć zaś należy podejmowanie decyzji, przyjmujących określone koncepcje zaspokajania potrzeb społecznych i angażowanie się we wprowadzaniu ich w życie. Dlatego też z pojęciem „rząd" tak ściśle jest związane pojęcie odpowiedzialności „politycznej". To „przykładanie ręki" do ustalania polityki państwa nie musi być naturalnie, i nie jest, równomierne, w tym samym stopniu angażujące wszystkich członków „rządu" i zapewniające im ten sam stopień wpływu. Pojęcie „rząd" uzyskuje też większą plastyczność, gdy przeciwstawimy go pojęciu „służba cywilna", jednej z najbardziej słynnych instytucji ustrojowych Wielkiej Brytanii- „Służba cywilna" (Civil Service) to z kolei ci (pozostali) funkcjonariusze władzy wykonawczej, którzy prowadzą administrację publiczną i ściśle realizują ustawy, w sposób beznamiętny, fachowy nie wnosząc tu żadnych dodatkowych ocen i wartości, wypływających z własnych przekonań czy ideałów, niejako „mechanicznie". Dopiero o tyle, o ile ustawy są wyrazem pewnej polityki (z reguły oczywiście są), można mówić o politycznej działalności korpusu Civil Service. Tłumaczy to nam także, dlaczego też członkowie tego korpusu nie posiadają biernego prawa wyborczego do Izby Gmin, nie mogą oni być również lordami.
Występuje kilka kategorii członków „rządu", a mozaika ich oficjalnych tytułów jest jeszcze bardziej złożona. W myśl ustawy o ministrach Korony z 1964 r. (art. 3), członkami rządu pobierającymi uposażenia ministerialne są: sekretarze stanu (ustawa wymienia 9), ministrowie stanu (19), sekretarze w Ministerstwie Skarbu (2), sekretarze parlamentarni (36). Ale członkami rządu są również: „ministrowie" (z dodaniem nazwy resortu), „Lord Przewodniczący Rady (przybocznej) i Leader Izby Gmin", „Lord Kanclerz", „Kanclerz Szachownicy" (oficjalny tytuł ministra finansów), „sekretarze" (resortowi, np. Home Secretary, tj. minister spraw wenętrznych), „Lord Osobistej Pieczęci i Leader Izby Lordów", „Kanclerz Księstwa Lancaster" (w istocie: minister bez teki), „Generalny Płatnik" (także minister bez teki), „Generalny Pocztmistrz", „Najwyższy Pełnomocnik Prawny" (Attorney General), „Najwyższy Doradca Prawny" (Solicitor General), „Lord Adwokat" (Lord Advocate) i inni. Tworzenie stanowisk ministerialnych nie wymaga ustawy, a zarządzenia monarchy. Oficjalnym tytułem premiera jest „Prime Minister and First Lord of the Treasury". Jak więc widzimy, do „rządu" zalicza się nie tylko szefów resortów, ale też dalsze osoby, funkcjonujące w poszczególnych resortach i biorące udział w życiu politycznym, w tym zwłaszcza włączający się w prace parlamentarne i podlegające odpowiedzialności politycznej. Zalicza się do niego również wiele stanowisk indywidualnych, niefunkcjonujących w ramach jakiegokolwiek resortu, dotyczy to zwłaszcza wspomnianych wyżej szefów służb prawnych. W sumie liczba członków rządu może dosięgnąć nawet 100 osób, co stanowi znaczną część odpowiedniej trakcji partyjnej, choć według wspomnianej ustawy o ministrach Korony najwyżej 91 z nich może być jednocześnie członkami Izby Gmin (pozostali muszą być członkami Izby Lordów). Oczywiście nie musi się osiągnąć takiej granicy liczbowej, ale zawsze kilku członków rządu musi być członkami drugiej izby parlamentu brytyjskiego. Z powodu swej liczebności i nader zróżnicowanego charakteru „członkostwa" w rządzie, nie tworzą oni żadnego kolegium, nie odbywają wspólnych obrad, nie podejmują uchwał itd., pozostają natomiast w stałym kontakcie z odpowiednimi osobami ze ścisłego kierownictwa rządowego, zwanego potocznie „Gabinetem". O politycznym par excellence charakterze rządu świadczy również fakt, że wspomniani wcześniej whipowie partii rządowej zajmują oficjalne stanowiska ministerialne — mianowicie główny whip: Sekretarza parlamentarnego Skarbu Państwa (Parliamentary Secretary to the Treasury), jego pierwszy zastępca jest formalnie pierwszym wiceministrem Skarbu Państwa (First Junior Lord of the Treasury), a czterech dalszych zastępców „zwykłymi" wiceministrami tego resortu (Junior Lords of the Treasury). Zwraca uwagę, że są umiejscowieni w tym samym resorcie co premier, ale oczywiście żaden z nich nie zajmuje się sprawami tego resortu, którego rzeczywistym szefem jest Chancellor of Exchequer (Kanclerz Skarbu).
Członków rządu mianuje monarcha na wniosek premiera lub tylko premier. Samego premiera mianuje oczywiście monarcha i jest nim, zgodnie ze wspomnianym już konwenansem konstytucyjnym, przywódca partii większościowej w Izbie Gmin. Członkowie mianowani przez monarchę określani są jako „ministrowie Korony". Spośród nich tworzony jest Gabinet, poprzez mianowanie pewnych ministrów Korony członkami „Rady Przybocznej" (Privy Council), co dokonuje monarcha na wniosek premiera (w praktyce powołanie na ministra Korony i członka Rady odbywa się jednocześnie). Rada Przyboczna była ciałem grupującym bliskich doradców królewskich, z którego stopniowo wyłoniły się sądy, następnie parlament, a w końcu dzisiejszy rząd. W czasach współczesnych Rada ta egzystuje czysto formalnie, jest raczej organem honorowym (liczy kilkuset członków), jako taka nigdy się nie zbiera in corpore, z wyjątkiem swego Komitetu Sądowego. Ważną pozostałością tej genezy jest, do dzisiaj, tajność prac Gabinetu, także wobec monarchy, który jedynie zostaje następnie poinformowany o wynikach jego prac. Gabinet grupuje najbliższych współpracowników premiera i osoby najbardziej wpływowe w partii rządzącej. Praktycznie winni w nim zasiadać również (a może: przede wszystkim) szefowie najważniejszych resortów, choć czasami tacy wpływowi politycy nie muszą kierować resortem i znajdują się w gabinecie jako „ministrowie bez teki", piastując formalnie któryś z symbolicznych urzędów państwowych, tradycyjnie powiązany z członkostwem w Gabinecie (najbardziej znany jest tu casus Kanclerza — praktycznie nieistniejącego — Księstwa Lancaster). Aktualnie Gabinet liczy do 20 osób i warto dodać, że jego egzystencja ma swe zakotwiczenie jedynie w prawie zwyczajowym.
W odróżnieniu od rządu, Gabinet jest ciałem zbierającym się na regularne posiedzenia. W prawie konstytucyjnym Wielkiej Brytanii panuje zasada, że każdy z członków rządu zarządza przydzielonym mu odcinkiem spraw publicznych jako „sługa Korony" samodzielnie, pod rygorem osobistej odpowiedzialności (niekoniecznie w znaczeniu odpowiedzialności parlamentarnej). Dlatego też nie mogło tu wykształcić się pojęcie „rada ministrów", jako formalnie samodzielny organ, o własnych kompetencjach. Natomiast Gabinet jest pewną postacią „Rady Przybocznej", a więc wspomniana zasada go nie dotyczy. W roku 1717 po raz pierwszy zebrał się on bez udziału monarchy (mimo że formalnie jego skład stanowi nadal zespół doradców królewskich), co wkrótce staje się regułą i konwenansem konstytucyjnym, ale też oznaczało przejęcie przez niego wszystkich prerogatyw monarchy w zakresie kierowania rządem, czyli w zakresie ustalania polityki państwa. Zebraniom przewodniczy premier, który tylko zawiadamia króla o jego głównych postanowieniach. Ustrojowa rola Gabinetu brytyjskiego jest analogiczna do roli centralnego ogniwa władzy wykonawczej we wszystkich ustrojach demokratycznych: winien zajmować się wszystkimi ważniejszymi sprawami politycznymi państwa, wypracowywać w tym względzie określone stanowisko, informować o tym opinię publiczną (w sposób całościowy w „mowie tronowej"), podejmować kroki celem jego realizacji i kontrolować ów proces realizacji. Zgodnie z przyjętym przez siebie stanowiskiem, Gabinet winien odpowiednio kierować działalnością poszczególnych resortów: zarówno tych, których szefowie są członkami Gabinetu, jak i pozostałych. Gdy uważa za potrzebne uzyskać dodatkowe kompetencje dla realizacji swej polityki, winien wnieść projekty odpowiednich ustaw (również głownie w przygotowywanej przez siebie „mowie tronowej") i następnie działać w określony tam sposób. Gdy uważa, że działalność rządu wymaga określonych kwot pieniężnych, winien zaprojektować budżet w odpowiednim kształcie i następnie go realizować. Gdy sądzi, że w tym samym celu winien w określony sposób działać panujący, winien występować z odpowiednimi inicjatywami („radami"), które — zgodnie z istniejącymi konwencjami konstytucyjnymi — monarcha winien zrealizować; należy tu w szczególności wniosek o rozwiązanie Izby Gmin. Gabinet może również sam stanowić przepisy prawne, w ramach wspomnianego już wyżej ustawodawstwa delegowanego. Są to zresztą najważniejsze akty tego ustawodawstwa, mianowicie tzw. orders in council.
Należy jednak zauważyć, że od dawna mamy w Wielkiej Brytanii do czynienia ze zjawiskiem przechodzenia funkcji Gabinetu do rąk premiera i z faktyczną dominacją tego ostatniego nad Gabinetem. Główną przyczyną tego zjawiska jest okoliczność przywództwa premiera w rządzącej partii, a przez wygranie wyborów — także uznanie go przez społeczeństwo za swego przywódcę. Pewne znaczenie ma również okoliczność, że zarówno jego funkcje, jak i funkcje Gabinetu opierają się na prawie zwyczajowym i nie ma tu wyraźnych granic kompetencyjnych, rozdzielających zadania jednego i drugiego organu. W praktyce muszą się one zlewać, a dodatkowo trzeba pamiętać, że w Gabinecie z reguły nie dochodzi do głosowania, co w praktyce oznacza, iż premierowi niezmiernie łatwo narzucać swe stanowisko. Niewątpliwie również uprawnienie premiera do mianowania, czy też formalnie do wnioskowania do monarchy o mianowanie na stanowiska ministerialne, jak i czynności odwrotne (odwoływanie, zmuszanie do dymisji), posiada tu niemałe znaczenie. Należy też zaznaczyć, żę jako First Lord of the Treasury spełnia również funkcje szefa Służby Cywilnej (stoi na czele Urzędu do spraw tej służby) i w związku z tym mianuje na wszystkie kierownicze stanowiska w urzędach publicznych. Natomiast jako szefowi rządu, premierowi podporządkowany jest specjalny sztab, mianowicie Sekretariat Gabinetu (Cabinet Office), przy pomocy którego może on na bieżąco mieć wgląd w pracę wszystkich działów administracji.
W działalności Gabinetu w szerokim zakresie ma miejsce funkcjonowanie wewnętrznych komitetów, które bądź przygotowują jego rozstrzygnięcia (bądź tylko rozstrzygnięcia premiera), bądź wyręczają go w określonych sprawach. Ich członkami mogą być również ministrowie nie będący członkami Gabinetu, ale przewodniczącym komitetu jest zawsze członek Gabinetu. Ich historia datuje się od wojen burskich, kiedy to w 1903 r. powstał, jako pierwszy, Komitet Obrony Imperium. W każdym przypadku członków komitetu powołuje jednoosobowo premier, który też przewodniczy najważniejszym z nich. Mogą to być zarówno komitety stałe, jak i powoływane dla konkretnych spraw. Z ważniejszych komitetów wskazać można aktualnie na Komitet Spraw Wewnętrznych, Komitet Polityki Ekonomicznej oraz dwa komitety związane z ustawodawstwem: Komitet do spraw Przyszłej Legislacji (przygotowujący program ustawodawczy w „mowie tronowej") oraz Komitet do spraw (bieżącej) Legislacji, mający za zadanie czuwanie nad realizacją spraw ustawodawczych w parlamencie. Jak łatwo się domyśleć, pierwsze skrzypce w tym drugim gra Główny Whip partii rządzącej. Funkcjonowanie komitetów Gabinetu pod przewodnictwem premiera niewątpliwie również przyczynia się do dalszego spychania w cień roli samego Gabinetu, a wzrostu roli premiera.
Faktycznie więc od tego ostatniego zależy, na ile zechce odgrywać rolę samodzielnego czynnika ustalającego politykę państwa, na ile zaś zechce współpracować w tym zakresie z Gabinetem, jego komitetami i pozostałymi członkami Gabinetu. W tym ostatnim aspekcie mówi się niekiedy nawet o funkcjonowaniu „wewnętrznego gabinetu", składającego się z kilku najbliższych współpracowników premiera, z którymi rozstrzyga on sprawy najważniejsze, nie przedstawiając ich na forum Gabinetu. Wszelako w państwie demokratycznym, jakim niewątpliwie jest Wielka Brytania, faktyczne „panowanie" premiera nad Gabinetem i rządem jest do pomyślenia tak długo tylko, na ile posiada on poparcie (a przynajmniej tolerancję) opinii publicznej, a zwłaszcza poparcie swej partii. O ile je traci — inni członkowie Gabinetu, rząd, frakcja parlamentarna, potrafią mu się przeciwstawić i wykorzystując swe formalne uprawnienia doprowadzić do jego ustąpienia, bez konieczności uchwalania mu formalnego wotum nieufności przez Izbę Gmin, nie mówiąc już o przeprowadzeniu nowych wyborów parlamentarnych. Historii Wielkiej Brytanii tego rodzaju sytuacje bynajmniej nie są obce.
2. Odpowiedzialność przed parlamentem
Rozluźnianiu się współpracy między monarchą a jego formalnymi doradcami towarzyszyło kształtowanie się coraz dalej postępującej zależności Gabinetu od parlamentu, a w szczególności od Izby Gmin.
Pewna zależność jednego ciała od drugiego wykształciła się już w XIV w. i przejawiała się w prawie parlamentu wszczynania postępowania i osądzania tych doradców królewskich, którzy naruszyli prawo. Ponieważ chodziło tutaj o naruszanie prawa nieskoordynowanego, w istocie więc chodziło o naruszanie takich klauzul generalnych, jak „racja stanu", „dobro" czy „interes" państwa (Korony), czy o popełnienie „zdrady stanu" lub „nadużycie władzy" itp.
O kwalifikowaniu tych działań jako podstawy zastosowania tzw : odpowiedzialności „prawnej" (aktualnie mówimy: konstytucvjnej"), a nie „politycznej" (chronologicznie późniejszej) decydował więc raczej fakt uruchamiania w takiej sytuacji szczególnej procedury, a także specyfika orzekanych wówczas kar, a nie specyfika zachowań uznawanych za naganne czy specyfika zarzutów, jakie stawiano osobom osądzanym. Ta szczególna procedura nosiła nazwę impeachment i polegała na przekształceniu się parlamentu w sui generis sąd, w którym Izbie Gmin przypada rola stawiania odpowiednich zarzutów, a Izbie Lordów rola rozpatrywania tych zarzutów i osądzenia. Natomiast specyfika kar wyrażała się w stosowaniu sankcji osobistych.
W XVIII w. procedura ta zaczyna jednak wygasać (już w Akcie o Następstwie Tronu z 1701 r. zawarto zasadę, że skazani w tej procedurze nie mogą być ułaskawiani przez króla) choć nie podjęto nigdy formalnego aktu prawnego o jej uchylenia. Ostatni przypadek jej uruchomienia to rok 1806. Od tego roku przypadki popełnienia przestępstw przez ministrów rozpatrywane są przez sądy nawet jeśli dotyczą „zdrady stanu" i innych tego rodzaju. Procedura ta natomiast, i to w oczywisty sposób, przestała być adekwatna dla rozstrzygania konfliktów parlamentu z ministrami, w których nie występują zarzuty naruszenia prawa (choćby w postaci bardzo ogólnej), lecz zarzuty niewłaściwego prowadzenia spraw publicznych. Stąd też uzyskuje to nazwę odpowiedzialności politycznej. Sytuacje takich konfliktów coraz częściej kończą się wymuszeniem przez parlament ustąpienia ministra. Równie ważne jest kształtowanie się zasady, że od konieczności ustąpienia nie chroni ministra zaufanie monarchy. W miejsce zależności jedynie od monarchy (plus podległość impeachmentowi) — przez przejściowy okres pewnej równowagi, tj. uznawania ministrów odpowiedzialnych zarówno przed monarchą, jak i parlamentem — utrwala się sytuacja wyłącznej odpowiedzialności politycznej ministrów przed parlamentem. Stopniowo kształtuje się również konwenans, o którym już -wspominano, że Gabinet zaczyna funkcjonować samodzielnie bez obecności monarchy. Pewien wpływ miały na to pewne "Wyjątkowe okoliczności: początkowo królowie z dynastii hanowerskiej nie interesowali się nadmiernie sprawami Wielkiej Brytanii, gdzie spełniali rolę tylko monarchy konstytucyjnego (w odróżnienia, od Królestwa Hanoweru), pierwszy z nich nie znał języka angielskiego, inny utracił wzrok w trakcie panowania, jeszcze inny zapał na chorobę umysłową. Z pewnością jednak podstawową przyczyna w tu stopniowy, ale i stały, wzrost pozycji i znaczenia Izby Gmin. W procesie tym można odnotować takie ważne precedensy:
- rok 1717, gdy król Jerzy I samodzielnie odwołał ministra, na znak protestu podał się do dymisji również premier, co spowodowało tak wielkie wzburzenie w parlamencie, że król czuł się zmuszony przywrócić owego ministra na urząd;
- rok 1741, gdy Izba Gmin po raz pierwszy uchwaliła adres do króla, aby ten zdymisjonował ministra, nie podnosząc przeciwko niemu żadnego zarzutu popełnienia przestępstwa; dotknięty tym żądaniem poczuł się również ówczesny premier (Walpole) i także podał się do dymisji;
- rok 1742, gdy po raz pierwszy rząd podał się do dymisji, gdy tworzące go stronnictwo przegrało wybory do Izby Gmin;
- rok 1745, gdy Jerzy II ustąpił żądaniom premiera (który groził dymisją) i mianował w skład Gabinetu osobę (W. Pitta), wobec której był bardzo niechętny i początkowo odmawiał nominacji;
- rok 1782, gdy po przegranej wojnie ze Stanami Zjednoczonymi Izba Gmin przez gwałtowną krytykę wymusiła zbiorową dymisję całego Gabinetu;
- rok 1784, gdy Jerzy III pomimo sprzeciwów Izby Gmin mianował ministra, a po dalej trwających sprzeciwach rozwiązał Izbę Gmin, ale wybory przyniosły potwierdzenie poparcia wyborców dla dotychczasowej większości w Izbie; w konflikcie monarchy z parlamentem, Naród poparł ten ostatni; fakt ten można również uważać za precedens, eliminujący Izbę Lordów z uprawnień egzekwowania wobec rządu odpowiedzialności politycznej;
- rok 1801, gdy po raz pierwszy Gabinet przedstawia Izbie Gmin projekty ustaw bez konsultacji z królem;
- rok 1803, gdy król zaakceptował zasadę pełnej swobody premiera w formowaniu składu rządu (i Gabinetu), który in corpore przedstawiany jest tylko do (formalnej) aprobaty królewskiej.
Wiek XIX przynosi postępującą stabilizację instytucji odpowiedzialności politycznej rządu przed Izbą Gmin, co staje się kamieniem węgielnym ustroju Wielkiej Brytanii i ostateczny zanik odpowiedzialności politycznej przed monarchą. Nie można oczywiście odrywać tego procesu od równolegle następującej, demokratycznej ewolucji prawa wyborczego do Izby Gmin. Utrwalanie się systemu dwupartyjnego przynosi też wykrystalizowanie się jako reguły odpowiedzialności solidarnej całego rządu, eliminując w praktyce odpowiedzialność indywidualną ministrów.
Odpowiedzialność polityczna rządu przed Izbą Gmin oznacza więc, że posunięcia (polityka) rządu winna cieszyć się aprobatą (zaufaniem) Izby Gmin. Aprobata ta może być codziennie wystawiana na próbę i codziennie może być potwierdzana. Wyżej, przedstawiając procedury kontrolne parlamentu wobec rządu, zaznaczano także, które z nich mogą być również procedurami służącymi do stwierdzania owej aprobaty. Może to być sprawa uchwalenia „adresu dziękczynnego" w odpowiedzi na „mowę tronową", debata parlamentarna nad formalnym wnioskiem o uchwalenie wotum nieufności, debata nad wnioskiem o odroczenie obrad w trybie nagłym. Gdy debaty parlamentarne w określonej sprawie inicjowane są przez Gabinet, na przykład po złożeniu przez rząd pewnego oświadczenia na forum izby, procedura taka może być traktowana jako procedura o „ubieganie się o wotum zaufania". Jako wyrażenie dezaprobaty należałoby traktować również nieuchwalenie ważnego projektu rządowego, aczkolwiek w Wielkiej Brytanii nie występuje sytuacja formalnego wiązania z (danym) projektem kwestii zaufania. Jak jednak wielokrotnie zaznaczano, funkcjonowanie systemu dwupartyjnego ogranicza znaczenie tych procedur jedynie do wywoływania efektów właściwych kontroli politycznej, prowadzonej sub speciae przyszłych wyborów parlamentarnych, natomiast bez szans na rzeczywiste uchwalenie wotum nieufności. Dlatego do jego faktycznego uchwalenia (odmowy uchwalenia wotum zaufania) dochodzie może jedynie w sytuacjach zachwiania się reguł tego systemu partyjnego. Tak było w latach 20. XX w. (przejęcie miejsca partii liberalnej przez partię pracy), a ostatni, nader niespodziewany przypadek uchwalenia wotum nieufności, miał miejsce w roku 1979, gdy po wyborach parlamentarnych zwycięska partia dysponowała zaledwie przewagą 3 mandatów nad pozostałymi i przewaga ta znikła w trakcie „kadencji".
W warunkach niepisanej Konstytucji brytyjskiej wykształciła się jednak pewna swoista procedura „zastępcza" egzekwowania odpowiedzialności politycznej. Jest to procedura wymuszania na rządzie ustępstw, a czasem nawet rezygnacji ze stanowisk rządowych (nie wyłączając premiera), spowodowana żądaniem swej macierzystej frakcji partyjnej. Nie każda bowiem, zwłaszcza nietrafna, polityka rządu (Gabinetu) musi zawsze znajdować tu aprobatę. Wspomniano wyżej o zdarzających się nawet sytuacjach głosowania części frakcji rządzącej zgodnie ze stanowiskiem Opozycji. O ile opór przeciwko polityce rządu w ramach frakcji przyjmie odpowiednio szerokie rozmiary (nie musi to naturalnie przyjmować postaci formalnej uchwały frakcji), możemy mieć do czynienia z przypadkami ustąpienia premierów. Polityczna odpowiedzialność premiera i rządu przed Izbą Gmin za nietrafną politykę istnieje więc i faktycznie, choć w bardzo szczególnej postaci, gdyż przecież — poprzez frakcję parlamentarną — urzeczywistnia się ona w opisywanej sytuacji na forum parlamentu, a nie gdziekolwiek indziej. Z kolei indywidualna odpowiedzialność ministrów, o charakterze politycznym, realizuje się raczej przed Gabinetem i premierem, którzy mogą doprowadzić do podania się ich do dymisji. Nie są to również przypadki częste, choć zdarzają się częściej niż dymisje premiera w opisywanej sytuacji.
Teoretycznie konsekwencjami uchwalenia wotum nieufności (odmowy uchwalenia wotum zaufania) może być albo dymisja rządu, składana na ręce monarchy, albo wniosek premiera do monarchy o rozwiązanie Izby Gmin i zarządzenie nowych wyborów. W przypadku wspomnianego wyżej otrzymania wotum nieufności w roku 1979 nastąpiła ta druga sytuacja. O wiele częściej natomiast premier występuje o rozwiązanie Izby Gmin prewencyjnie, chcąc uprzedzić możliwe kryzysy, nie czekając na formalne rozstrzygnięcie kwestii zaufania parlamentarnego.
VII. Monarcha
Zjednoczone Królestwo jest monarchią dziedziczną, którego korona formalnie spoczywa na głowach kolejnych panujących z dynastii Windsorskiej (jej członkowie przybrali to nazwisko, pochodzące od nazwy jednej ze swych siedzib, w czasie I wojny światowej), a porządek dziedziczenia określa ustawa (Akt) o następstwie tronu z roku 1701. Jak wiadomo, dopuszczalne jest tu również obejmowanie tronu przez kobiety, choć najstarszy syn posiada pierwszeństwo.
Monarcha jest przede wszystkim reprezentantem „Korony", czyli uosobieniem władztwa państwowego, wszelako z wyjątkiem tych jego przejawów, które polegają na wymierzaniu sprawiedliwości (władzy sądowniczej), co wynika z zasady rule of law. Na pierwsze miejsce wysuwają się tu oczywiście kwestie związane ze sprawami egzystencji i bezpieczeństwa państwa, sił zbrojnych, polityki międzynarodowej. Na władztwo to składają się tzw. prerogatywy, których treść określona jest przez common law. To poddanie władztwa królewskiego prawu, przypieczętowane przebiegiem rewolucji angielskiej XVII w., nie pozwala od dawna mówić o suwerenności monarchy brytyjskiego, mimo że do dzisiaj spotyka się takie określenie króla na przykład w podręcznikach prawa konstytucyjnego. W toku rozwoju historycznego wykonywanie znakomitej większości prerogatyw przeszło z rąk królewskich do dyspozycji poszczególnych „sług Korony", tworzących dziś przede wszystkim rząd, którzy wykonują swe uprawnienia niejako w imieniu Króla. Jednym z konwenansów konstytucyjnych jest nawet to, że królowi nie przysługuje prawo przejawiania inicjatywy w wykonywaniu przez rząd jakichkolwiek „swoich" prerogatyw. Ale i ministrowie też w zasadzie nie dysponują nimi swobodnie, lecz na warunkach określonych przez ustawy oraz w ramach odpowiedzialności przed parlamentem i poddaniu ich kontroli sądowej. Kontrola ta obejmuje tak zgodność działania z ustawami, jak i z common law. Wszelako także do dzisiaj, teoretycznie, rząd mógłby uzasadniać takie lub inne swe posunięcia poprzez powoływanie się na prerogatywy królewskie, nawet niezależnie od treści ustaw. Stosunkowo jeszcze nie tak dawno zdarzały się spory, czy w konkretnej sytuacji organy rządowe działały rzeczywiście na podstawie prerogatywy, a więc wyrażając „suwerenne" prawa monarchy. Taką argumentację wysuwano odmawiając na przykład odszkodowania za dokonane w czasie wojny rekwizycje.
Do najbardziej znanych prerogatyw monarchy należą: prawo zwoływania, odraczania i rozwiązywania parlamentu, zawierania i wypowiadania traktatów, wypowiadanie wojny, nawiązywanie i zrywanie stosunków dyplomatycznych, powoływanie lordów, prawo mianowania premiera, pozostałych członków rządu i obsadzania wielu dalszych stanowisk państwowych, prawo powoływania członków Rady Przybocznej, prawo łaski. Uznawana niegdyś za przejaw wykorzystywania prerogatyw możliwość wydawania samoistnych rozporządzeń rządowych traktowana jest współcześnie jako wygasła. Teoretycznie prerogatywą królewską — król jest bowiem zwierzchnikiem sił zbrojnych — objęte jest rekrutowanie marynarzy floty wojennej, później także lotników do służby w siłach powietrznych (dlatego mamy Royal Navy i RAF), natomiast ustawa z 1661 r. wyraźnie zabroniła zaciągu królewskiego do armii lądowej (dlatego mamy po prostu The Army). Oczywiście kompletne wyliczenie prerogatyw byłoby niemożliwe, poruszamy się bowiem przecież w ramach common law. Sposób wykonywania wielu prerogatyw stał się też przedmiotem pewnych konwenansów konstytucyjnych, jak zwłaszcza powoływanie premiera czy dysponowanie sankcją ustawodawczą. Współcześnie jednak Korona (czytaj: władza publiczna) zasadniczą część swych uprawnień czerpie już z ustaw, a ustalenie, na ile ustawy ograniczają prerogatywy (inaczej: władzę rządu) należy naturalnie do sądów. W ogóle zaś w razie konfliktu między ustawą a uprawnieniami, co do których podnosiłoby się, że wynikają z prerogatywy, uważa się (od precedensowego orzeczenia Izby Lordów z roku 1920), że regulacja ustawowa posiada pierwszeństwo wobec działań rządowych, wywodzonych z prerogatywy. Pewnym kryterium, ustalającym działanie w wykorzystywaniu prerogatywy, a nie ustawy, jest nazwa aktu rządowego i zaopatrzenie go w pieczęć królewską. Są to: proclamation, writ, let-ter patent, grant, order in council, warrant, commiccion, instruction. Najważniejsze z nich są przy tym rzeczywiście podpisywane przez monarchę. Inne akty rządowe uznawane są raczej za akty wykonawcze wobec ustaw, a nie przejaw wykorzystania prerogatywy.
Taki rozwój sytuacji wyrażają współcześnie dwie bardzo znane zasady brytyjskiego prawa konstytucyjnego: „król nie może działać sam" {The King can't do alone) oraz „król nie może działać źle" (The King can do no wrong). Pierwsza z nich znana jest również, ale raczej poprzez recepcję w innych konstytucjach, jako tzw. zasada kontrasygnaty. Wyraża się w niej jeden z podstawowych konwenansów konstytucyjnych, ukształtowany ostatecznie w XVIII w., nakładający na monarchę obowiązek działania jedynie za radą i zgodą swych doradców, czyli aktualnie członków rządu (zasięganie rady kogokolwiek innego, nawet członków Rady Przybocznej niepiastujących stanowisk ministerialnych, możliwe jest jedynie za zgodą Gabinetu!). Nie można mówić ściśle o jej istnieniu również w Wielkiej Brytanii, gdyż, jak widzieliśmy, znakomita część działań podejmowanych „w imieniu króla" nie dochodzi do jego wiadomości. Jedynie najważniejsze akty królewskie są przez niego osobiście podpisywane i wówczas rzeczywiście są również „współpodpisywane" przez odpowiedniego ministra — członka Gabinetu. W wielu sytuacjach monarcha jedynie tylko poleca wydać odpowiedni akt (i polecenie to jest kontrasygnowane), natomiast już właściwy dokument nie jest przez niego podpisywany i tym samym nie może być kontrasygnowany.
Druga zasada wyraża nieodpowiedzialności monarchy; nie istnieje ani polityczna odpowiedzialność przed Parlamentem, ani jego odpowiedzialność konstytucyjna w procedurze impeachment (gdyby w ogóle uznawać jej dalsze istnienie). Warto wskazać, że osądzenie Karola I w roku 1649 nie nastąpiło w tej procedurze, ale Przez specjalny Trybunał. Prawo brytyjskie odróżnia jednak państwowo-polityczne stanowisko monarchy od jego stanowiska jako osoby prywatnej. W tej pierwszej sferze jest on nieodpowiedzialny. A i w tej drugiej sferze posiada szeroki immunitet sądowy: inne osoby mogą występować przeciwko niemu tylko w drodze najpierw specjalnej petycji skierowanej do sądów, aby te zgodziły się rozpatrzyć pozew przeciwko osobie króla. Natomiast w sferze prawa administracyjnego czy finansowego osoba monarchy nie podlega innemu traktowaniu niż pozostałe. Kończąc rozważania na temat ustrojowego stanowiska monarchy brytyjskiego należy koniecznie podkreślić, że nie możemy tu się zamykać jedynie w kręgu rozstrzygnięć formalno-prawnych. Faktycznie bowiem wywiera on pewien wpływ na bieg spraw publicznych, wykorzystując swój autorytet zarówno osobisty, jak i autorytet instytucji, którą reprezentuje. Monarcha jest bowiem regularnie informowany o biegu spraw państwowych: raz w tygodniu udziela on audiencji premierowi, codziennie otrzymuje stenogram z posiedzeń parlamentarnych, ważną funkcję w tym zakresie spełnia też osoba Osobistego Sekretarza (Private Secretary) monarchy, który nieformalnie kontaktuje się zarówno z rządem, jak i Opozycją i przedstawia królowi odpowiednie raporty. Audiencje udzielane premierowi stanowią też forum, w ramach którego monarcha prezentuje mu swe stanowiska. Mogą to być stanowiska, jak podkreśla się w komentarzach, zarówno zachęcające, jak i ostrzegające. Oczywiście nie wiążą one premiera, niemniej z pewnością nie mijają bez echa.
VIII. Organizacja wymiaru sprawiedliwości
Ustrój sądów w Wielkiej Brytanii jest nie mniej skomplikowany niż ustrój organów władzy politycznej: parlamentu i rządu. Inaczej przedstawia się on przy tym w sprawach cywilnych i w sprawach karnych, inaczej w Anglii (wraz z Walią), inaczej w Szkocji i w Irlandii Północnej. Wszystkie te trzy systemy sądowe zbiegają się jednak w Izbie Lordów, jako w swoistym sądzie najwyższym całej Wielkiej Brytanii.
1. W sprawach cywilnych
1.1. Anglia, Walia i Irlandia Północna
Pierwszą instancję stanowią tu sądy hrabstw, których jurysdykcję ustala aktualnie County Court Act z 1984 r. Ich sędziów mianuje Lord Kanclerz. Niektóre jednak spośród miast angielskich, nie będąc włączone do hrabstw, zachowały swe partykularne sądy (noszące różne nazwy), co dotyczy zwłaszcza Londynu. Oprócz sądów hrabstw, które posiadają znaczenie „sądów powszechnych", funkcjonuje w Anglii również kilka sądów cywilnych o charakterze szczególnym.
2. Ustawa o organizacji sądownictwa z 1873 r., mająca na celu integrację bardzo rozproszonego do tej pory sądownictwa, powołała do życia Supreme Court of Judicature, który jest częściowo sądem pierwszej instancji, a częściowo sądem odwoławczym. Organizację tego sądu ustala dziś Supreme Court Act z 1981 r. Formalnie jego przewodniczącym, jest Lord Kanclerz, sędziowie noszą tytuły „Justice".
• Ta część wskazanego sądu, która posiada podwójny charakter, nosi nazwę High Court of Justice. Charakter pierwszoinstancyjny lub odwoławczy zależy przede wszystkim od wartości przedmiotu sporu, ale nie tylko. High Court of Justice działa w trzech wydziałach, z których każdy ma odrębny zakres przedmiotowy:
a) King' s Bench Division (Wydział Ławy Królewskiej) sądzi min. w sprawach o długi, odszkodowania, handlowe, ubezpieczeniowe; zasiada w nim 25 sędziów pod przewodnictwem Lorda Chief Justice, składy sądzące są z reguły jednoosobowe, chociaż strony procesowe mogą wnioskować o udział przysięgłych; udział ten należy jednak od decyzji sądu;
b) Chancery Division (Wydział Kanclerski) powstał z dawnego sądu kanclerskiego, który miał swą podstawę w prerogatywie królewskiej wywoływania przed swe oblicze każdej sprawy sądowej i rozstrzygania jej według ogólnej zasady słuszności, a nie według common law — sąd ten zaczął być zwłaszcza uruchamiany do rozstrzygania nowych spraw, związanych z rozwojem życia gospodarczego (np. sprawy spółek prawa handlowego); zasiada w nim 8 sędziów, na jego czele stoi formalnie Lord Kanclerz, faktycznie działa jego zastępca (Vice-Chancellor);
c) Family Division; ukształtowany był pierwotnie jako Wydział Testamentów, Rozwodów i Spraw Marynarskich — połączenie tych trzech zagadnień w jednym sądzie tłumaczyło się częściowo wpływem, jaki (pośrednio, poprzez prawo kanoniczne: małżeństwo, rozwody) na sprawy te wywierało prawo rzymskie; wspomniana ustawa z 1873 r. odebrała tu, w dwu pierwszych zagadnieniach, sprawy te sądom kościelnym.
• Druga część Supreme Court of Justice, mająca charakter wyłącznie odwoławczy, nosi nazwę Court of Appeal; jest to instancja odwoławcza zarówno od sądów hrabstw, jak również od wyroków poszczególnych wydziałów High Court of Justice wówczas, gdy działają w charakterze sądów I instancji; na czele Court of Appeal stoi formalnie również Lord Kanclerz, w praktyce zastępowany przez tzw. Master of the Rolls (Kierownika Wokandy), poza tym do tego sądu wchodzą z urzędu prezesi dwu pozostałych wydziałów High Court of Justice i 8 sędziów (noszący tytuł „Lord Justice"); 1 składy orzekające są tu trzyosobowe.
3. Funkcja sądowa parlamentu brytyjskiego, wywodzącego się przecież z Rady Królewskiej, najdłużej utrzymała się w kompetencji Izby Lordów do rozpoznawania apelacji w sprawach cywilnych, co miało miejsce aż do ustawy z 1873 r. Izba Lordów wykonywała ją najpierw in corpore, później za pośrednictwem swego komitetu, do którego wchodzili jedynie ci lordowie, którzy mieli wykształcenie prawnicze. Ustawa z 1873 r., powołując Supreme Court of Justice, zniosła również całkowicie jurysdykcję Izby Lordów. Jednakże wkrótce, bo ustawą z 1876 r., została ona przywrócona. Ta ostatnia ustawa powołała do życia instytucję Lords of Appeal in Ordinary (tzw. Lordów Prawa), o której już wspomniano. W skład Izby Lordów, działającej w charakterze sądu najwyższego, a funkcjonującej pod nazwą Appellate Committee, wchodzą: Lord Kanclerz, Lordowie Prawa oraz ci z pozostałych członków Izby, którzy piastowali lub piastują wysoki urząd sędziowski („Justice" lub „Lord Justice"). Do orzekania potrzebny jest komplet co najmniej trzech spośród wyżej wskazanych osób.
Prawo wnoszenia rewizji do Izby Lordów w sprawach cywilnych jest wprawdzie powszechne i może być wnoszone jako petycja o uchylenie lub zmianę wyroku, jednakże do jej rozpatrzenia dochodzi dopiero po wyrażeniu przez Court of Appeal lub przez samą Izbę Lordów zgody na rozpatrzenie. W praktyce zgoda ta następuje na podstawie stwierdzenia, że dana sprawa sądowa posiada znaczenie ogólniejsze, a nie tylko dla stron procesowych.
1.2. Szkocja
Również w Szkocji pierwszą instancją są sądy hrabstw, natomiast sądem odpowiadającym angielskiemu Supremę Court of Judicary jest szkocki Court of Session. Działa on w dwu wydziałach'-Outer House, który może być zarówno pierwszą, jak i drugą instancją (odwoławczą od sądów hrabstw), we wszystkich sprawach cywilnych. Jedna lub druga sytuacja zależy od wartości przedmiotu sporu. Natomiast Inner House jest w zasadzie jedynie instancją odwoławczą od orzeczeń Outer House wówczas, gdy ten ostatni organ działa jako pierwsza instancja (wyjątkowo orzeka jednak jako pierwsza instancja). Prezes Court of Justice nosi tytuł Lord President. Tak już wspomniano, Izba Lordów może funkcjonować jako ostatnia instancja także od wyroków szkockiego Court of Justice.
2. W sprawach karnych
2.1. Anglia
1. Pierwszą instancją w sprawach karnych, powołaną do osądzania niewielkich i średniego wymiaru przestępstw, są sądy pokoju składające się z „sędziów pokoju" (justices of the peace), mianowanych przez Lorda Kanclerza na wniosek miejscowych czynników samorządowych. Są to więc sędziowie bez wykształcenia prawniczego i spełniający swe funkcje bezpłatnie. Do ich pomocy i doradztwa prawnego w każdym takim sądzie funkcjonuje sekretarz (derek). Sądy pokoju działają w kilku postaciach, łącznie nazywanych sądami magistrackimi (Magistrates Courts):
a) jednoosobowo, orzekające w sprawach najdrobniejszych wykroczeń;
b) jako sądy małej sesji (Petty Sessional Court), orzekające w składzie co najmniej dwu sędziów pokoju i co najmniej dwu ławników; funkcjonują w każdym z hrabstw.
W jednym lub drugim przypadku ustawa pozwała jednak na orzekanie, zwłaszcza w miastach, zamiast sędziów pokoju, sędziom zawodowym, zwanym stipendiary magistrates. Od roku 2000 działają oni jako District Judges — Magistrates' Courts. Zakres działania powyższych sądów określają: Magistrates Courts Act z 1980 r. oraz Justices of the Peace Act z 1999 r.
c) jako sądy sesji kwartalnych (Quarter Sessions Court) orzekające w składzie wszystkich sędziów pokoju danego hrabstwa, choć minimalne kworum wynosi dwu; ich przewodniczącym jest już jednak osoba o wykształceniu prawniczym, mianowana przez Lorda Kanclerza; sądy sesji kwartalnych działają jako sądy pierwszych instancji dla przestępstw średniej wagi lub jako sądy drugiej instancji wobec wyroków sędziów pokoju orzekających jednoosobowo oraz wobec wyroków sądów małej sesji; w tej pierwszej sytuacji w procesie występuje już jednak ława przysięgłych; również i w sądach sesji kwartalnych sędziowie pokoju (w tym wypadku wszyscy) mogą być zastąpieni przez płatnego tzw. recordera orzekającego jednoosobowo (plus ława przysięgłych, tam gdzie jest wymagana); zjawisko to i tutaj występuje głównie w miastach.
2. Pierwszą instancją dla najpoważniejszych przestępstw są sądy „roków" (Assizes Court), orzekające jednoosobowo, z udziałem ławy przysięgłych, a orzekającym sędzią jest jeden z sędziów znanego nam już Wydziału Ławy Królewskiej. Jak widzimy, jego sędziowie mogą być również zatrudniani w sprawach karnych. Na terenie Anglii, Walii i Irlandii Północnej istnieje kilka okręgów sądów Assyzy.
3. Instancją odwoławczą od wyroków podjętych przez sądy kwartalne w drugiej instancji (a więc wówczas, gdy rozpatrują one odwołania od wyroków sądów pokoju) jest Wydział Ławy Królewskiej. Odwołanie może dotyczyć jedynie kwestii prawnych. Odwołanie może być kierowane do wspomnianego sądu jako takiego lub do jego „sądu wydziałowego" (divisional court). Jest to szczególna instytucja: są to ciała orzekające w składzie tego sądu, złożone jedynie z jego członków i powołane do orzekania o zagadnieniach procesowych, stwierdzonych przez powyższe sądy I instancji jako zagadnienia będące problemem prawnym procesu. Strona procesowa może zwrócić się do sądu I instancji z żądaniem to state a case i właśnie owa case jest rozważana przez sąd wydziałowy.
W związku z procesami karnymi należy wspomnieć również, że divisional court Wydziału Ławy Królewskiej uprawniony jest również do wydawania zarządzeń (writ) pod adresem wszystkich władz w sprawie uwolnienia zatrzymanego, z powołaniem się na zasadę Habeas Corpus. Od zarządzeń takich nie przysługuje środek odwoławczy. Jego treścią, formalnie, jest nakaz bezzwłocznego doprowadzenia zatrzymanego do sądu i złożenia przed nim wyjaśnień o powodach zatrzymania.
4. Instancją odwoławczą od wyroków podjętych w I instancji przez sądy Sesji Kwartalnych lub sądy Assyzy jest od roku 1971 Crown Court (Sąd Korony). Jego członkami są: znany nam już Lord Chief of Justice oraz powołani do tej instancji sędziowie Wydziału Ławy Królewskiej. Formalno-organizacyjnie jest to jednak odrębny sąd w ramach Supremę Court of Judicary. Także w nim działa sąd wydziałowy.
5. Również w sprawach karnych instancją najwyższą może być Appellate Committee Izby Lordów. Można do niego kierować odwołania od orzeczeń sądów wydziałowych Wydziału Ławy Królewskiej (wszelako z wyjątkiem jego zarządzeń Habeas Corpus) oraz od wyroków Sądu Korony. Warunkiem przyjęcia odwołania jest tu jednak także, podobnie jak w sprawach cywilnych, uzyskanie zgody sądu I instancji lub zgody Komitetu Apelacyjnego i podobnie jak tam także i w sprawach karnych udziela się zgody tylko w sprawach ogólnego znaczenia.
2.2. Szkocja
Pierwszą instancją w sprawach karnych są tu również sądy pokoju, od 1975 r. funkcjonujące jako „sądy dystryktowe" (por. Di-strict Courts/Scotland/Act z tego roku). Działają w podobnych co ¦W Anglii postaciach. Występują tu również sądy Assyzy. Natomiast sądem odwoławczym (odpowiednikiem angielskiego Sądu Korony) jest w Szkocji High Court of Justiciary: składa się z tych samych sędziów co wspomniany wcześniej szkocki Court of Session, ale jest formalnie odrębnym sądem. Prezes Court of Session, przewodnicząc High Court of Justiciary, nosi odrębny tytuł: Lord Justice — General.
W sprawach karnych rozpatrywanych przez sądy szkockie nie przysługuje odwołanie do Izby Lordów.
3. W sprawach administracyjnych
W Wielkiej Brytanii występuje sądowa kontrola administracji wykonywana przez sądy powszechne, jak również podobna kontrola wykonywana przez trybunały administracyjne. Zakresy właściwości obu tych systemów kontroli się nie pokrywają.
3.1. Kontrola przez sądy powszechne
Kontrola organów administracyjnych przez sądy powszechne wynika bezpośrednio z zasady rule of law. Jak wspomniano wyżej, działalność organów administracyjnych opierać się może albo ustawie, albo wywodzić z prerogatywy królewskiej. Kontrola Sądów Powszechnych dotyczy obu tych sytuacji i obejmuje przede wszystkim stwierdzenie, czy organ posiadał kompetencję do podjęcia określonej czynności, a także czy wykorzystał ją zgodnie z przeznaczeniem. Sądy te kontrolują również dochowanie przez organy administracji reguł postępowania administracyjnego i to nie tylko w zakresie, w którym - co jednak jest tylko fragmentaryczne — są one skodyfikowane, lecz również dochowania w tym postępowaniu reguł tzw. natural justice. Obejmuje to dochowanie zasad: nemo iudex in re sua oraz audiatur et altera pars. Niektórzy komentatorzy uważają również, iż natural justice obejmuje ponadto zasadę dobrej wiary oraz zasadę uzasadniania odmownych decyzji. Zaskarżyć czynności administracji może osoba pokrzywdzona, inna osoba mająca interes prawny, a także Attorney General. Środki odwoławcze do sądu, przysługujące stronom w postępowaniu administracyjnym, ujęte są albo przez ustawy, albo są środkami uznawanymi w ramach common law. Środki ustawowe nie są jednak ujęte jednolicie, ale ich występowanie w poszczególnych sprawach administracyjnych oraz ich zakres zależą od konkretnych ustaw regulujących określone obszary administracji. Również sąd, do którego wnieść nożna skargę na decyzję, jest wskazywany przez konkretne ustany najczęściej występującym uprawnieniem są odwołania (appeal), ale ustawy mogą niekiedy wymagać również potwierdzania przez sad decyzji administracyjnych (o co musi się zwrócić odpowiedni funkcjonariusz) i wiele innych uprawnień szczególnych. Warto też zwrócić uwagę na możliwość kierowania przez organy administracyjne zapytań prawnych pod adresem High Court of Justice. Rozpatrując apelację, sądy uprawnione są do uchylenia, ale i zmiany (decyzji, w tym także aktu ustawodawstwa delegowanego.
Środkami funkcjonującymi w ramach common law są rozmaite wystąpienia przez obywateli do sądów o wydanie przez nich zarządzeń (order) rozmaitego charakteru:
zlecających organom administracyjnym określone postępowanie (order of mandamus),
zabraniających im pewnych działań (order of injunction),
polecających zaprzestanie działań z powodu braku kompetencji (order of prohibition),
uchylających wydany akt administracyjny i polecający przekazanie sprawy do sądu (order of certiorari) i inne.
Bardzo ważne znaczenie posiadają również orzeczenia ustalające istnienie odpowiedniego prawa obywatelskiego (declaratory judgment).
O ile funkcje administracyjne wykonywane są nie przez funkcjonariuszy Korony i w jej imieniu, lecz przez pewne korporacje posiadające odrębną osobowość prawną, to wobec podejmowanych przez nie działań występuje również możliwość wszczęcia powództwa cywilnego i uzyskania odszkodowania. Należy zaznaczyć, że ta droga realizacji funkcji publicznych stosowana jest w Wielkiej Brytanii na szeroką skalę. W tej formie zwłaszcza zarządzane są (czy też były) poszczególne gałęzie gospodarki zracjonalizowanej, a także wiele służb publicznych. Natomiast Korona może być pozywana w innej procedurze (uregulowanej w Crown Proceedings Act z 1947 r.), gdzie jej odpowiedzialność za szkody występuje w stopniu bardziej ograniczonym niż odpowiedzialność wspomnianych wyżej korporacji publicznych.
3.2. Kontrola poprzez trybunały administracyjne
Wraz z rozrostem funkcji administracyjnych państwa brytyjskiego zaczęło narastać również przekonanie, że sądy powszechne, funkcjonujące w tradycyjny sposób, coraz mniej nadają się do niezależnej kontroli działań administracji. Dlatego też, począwszy od lat 20. ubiegłego wieku, dochodzi do powoływania nowego rodzaju organów objętych ogólną nazwą „trybunały administracyjne". Z różnych względów nie można ich jednak zakwalifikować jako sensu stricto „sądów administracyjnych". Przede wszystkim dlatego, że jest to aktualnie bardzo liczny zbiór organów, z których każdy posiada odrębną właściwość rzeczową, a także różne rozwiązania co do procedury i tworzenia składu personalnego, choć w tych dwu ostatnich kwestiach można wyróżnić pewne grupy. Tylko jako przykłady można w tym miejscu podać „Railways Rent Tribunal" (z 1921 r. — rozpatruje spory co do opłat kolejowych), „London Building Tribunal" (1930 r. — skargi na decyzje zarządu hrabstwa Londynu w sprawach budowlanych), „Agricultural Law Tribunals" (z 1947 r. — dla Anglii i Walii, rozpatrują skargi na decyzje ministra rolnictwa), „Independent Schools Tribunal" (1944 r. — rozpatruje odwołania od decyzji ministra edukacji, dotyczące właścicieli i nauczycieli szkół prywatnych), „Medical Appeal Tribunal" (1946 r. — rozpatruje skargi na decyzje dotyczące utraty zdrowia w wypadkach), sprawy podatkowe rozpatrują Value Added Tax Tribunal (1994) itd. Procedura funkcjonowania tych organów w dużym stopniu przypomina procedurę sądową, formalnie ustalana jest jednak przez ministra odpowiedniego resortu. Członkowie trybunałów planowani są Przez Lorda Kanclerza lub odpowiedniego ministra (samodzielnie lub z listy ustalonej przez Lorda Kanclerza). Różne są wymogi co do posiadanych kwalifikacji członków trybunałów. W. swym orzecznictwie uwzględniają one jednak nie tylko przepisy ustaw, ale biorą również pod uwagę instrukcje ministerialne, dotyczące sposobu ich realizacji. Brytyjskie trybunały administracyjne wykazują więc zarówno cechy szczególnego sądu administracyjnego, jak i II instancji czysto administracyjnej. W zależności od konkretnych regulacji ustawowych orzeczenia trybunałów mogą być ostateczne, mogą przysługiwać od nich odwołania do wskazanych w ustawie sądów powszechnych, czasem zaś tworzona jest też druga instancja w formie „administracyjnego trybunału apelacyjnego". Ostateczną instancją i tutaj może być Izba Lordów.
Różnorodność ustawowych rozwiązań oraz narastająca liczba omawianych trybunałów (aktualnie ponad 2 tysiące) skłoniła parlament do wydania w 1958 r. pewnej ogólnej regulacji tej materii poprzez Tribunals and Inquires Act, która obowiązuje dziś w wersji z 1992 r. Sprecyzowała ona tryb obsadzania stanowisk w trybunałach, kwalifikacji ich członków, wiele spraw proceduralnych, w tym odwołań. Powołała również do życia Radę do spraw Trybunałów jako organ ogólnej kontroli nad trybunałami oraz jako organ doradczy przy Lordzie Kanclerzu. Jej skład wynosi 10-15 członków mianowanych przez Lorda Kanclerza lub Sekretarza Stanu do spraw Szkocji (ci ostatni tworzą tzw. Scottish Committee tej rady) i Parlamentarny Komisarz do spraw Kontroli nad Administracją. W wyniku badania działalności trybunałów przez Radę przedstawia ona wynikające z tego uwagi i wnioski Lordowi Kanclerzowi, co może z kolei stanowić podstawę dalszych działań legislacyjnych. Innym uprawnieniem Rady jest opiniowanie zarządzeń ministerialnych, dotyczących procedury przed trybunałami. Rada nie jest więc w najmniejszej mierze instancją odwoławczą w stosunku do orzeczeń trybunałów.
IX. Ustrój terytorialny
1. Zarząd lokalny (local government)
W Anglii nie doszło nigdy do wykrystalizowania się scentralizowanego państwa, na wzór absolutnych monarchii europejskiego kontynentu. Od połowy XIV w. było to państwo dość zdecentralizowane, w którym administracja lokalna spoczywała na sędziach pokoju (faktycznie dziedzicznych), reprezentujących więc czynnik społeczny. Podobna sytuacja panowała również w Walii i Szkocji-Pierwsze akty dotyczące zarządu lokalnego to Poor Law Act z 1834 r. oraz Municipal Corporations Act z 1835 r., które wprowadziły wybieralne rady dla zawiadywania sprawami lokalnymi. Prawa jednostek terytorialnych były stopniowo rozszerzane, także przez m akty ustrojowe ich dotyczące, z których ostatni to Local Government Act z 1972 r. (nie dotyczy tzw. City w Londynie).
Najwyższą jednostką podziału administracyjnego, w której działają organy zarządu lokalnego, to hrabstwa (i niektóre zrównane z nimi miasta). Hrabstwa dzielą się dystrykty oraz zrównane z nimi miasta. Z kolei dystrykty dzielą się na parafie świeckie. Podstawowym organem w każdej z tych jednostek jest wybierana w demokratycznych wyborach rada, składająca się z radnych (pochodzących z głosowania powszechnego) i tzw. aldermenów (wybieranych przez samą radę w liczbie 1 / 3 liczby radnych). Na jej czele stoi przewodniczący rady (w miastach — Mayor lub Lord Mayor). W skład rad dystryktów, miast i większych parafii wchodzą jedynie radni, natomiast w małych parafiach organem jest zgromadzenie mieszkańców.
Kompetencja rad ma charakter ogólny, obejmujący całość spraw lokalnych danej jednostki. Wynika jednak z ustaw, natomiast nigdy nie znalazły tu podatnego gruntu — nie mówiąc o regulacji prawnej — kontynentalne idee „własnych" czy „naturalnych" praw „gminy". Podstawowym organem zarządzającym każdej jednostki jest jej rada; charakterystyczny dla samorządu angielskiego jest brak „zarządów", a również osoba prezydująca radzie nie jest jej organem wykonawczym. Rada jest więc zarówno organem stanowiącym, jak i wykonawczym. Jedyną pomoc radzie świadczyć mogą jej komitety, o charakterze resortowym, które na bieżąco (przy pomocy personelu urzędniczego) śledzą bieg spraw terenowych i przygotowują odpowiednie wnioski pod obrady rady. W sprawach bieżących mogą podejmować samodzielne rozstrzygnięcia zamiast rady. W skład komitetów wchodzić mogą zarówno radni (aldermani), jak i osoby spoza jej składu. Najważniejsze sprawy są jednak zastrzeżone dla plenum rady.
Charakterystyczną cechą angielskiego local government jest brak dualizmu administracyjnego: nie funkcjonuje tu coś, co odpowiadałoby polskiej „rządowej administracji ogólnej". Ani rząd, ani monarcha nie posiadają swego „przedstawiciela" w żadnej z powyższych jednostek terytorialnych. Niemniej liczne ustawy dotyczące spraw o charakterze specjalnym wprowadzały i wprowadzają rozliczne uprawnienia kontrolne i nadzorcze resortowych ministrów Wobec rad lokalnych. Poza tym obserwuje się zjawisko tworzenia w drodze ustaw rozmaitych korporacji publicznych, które, stosownie do zakresu swych zadań, uszczuplają kompetencje rad zarządu lokalnego. Z tych licznych względów, stanowiących o specyfice „zarządu lokalnego", w nauce podkreśla się, że nie jest trafne posługiwanie się tu kontynentalnym terminem „samorząd terytorialny".
2. Dewolucja w Szkocji, Walii i Irlandii Północnej
Określenie „dewolucja" posiada, jak się wydaje, czysto brytyjskie znaczenie i oznacza nader znaczną decentralizację władzy występującą na terytoriach pewnych „obrzeży" Wielkiej Brytanii podczas gdy samo centrum państwa pozostaje pod tym względem niezmienione. Po drugie zaś oznacza decentralizację władzy znacznie większą niż tylko pewną rozbudowę struktur „zarządu lokalnego" i polega na powoływaniu ciał parlamentarnych i rządowych. Ponieważ jednak realizacja dewolucji na tych trzech terenach wykazuje daleko idące różnice, trudno dać jej pozytywną definicję.
2.1. Szkocja
W Szkocji, która wraz z Anglią utworzyła przez unię realną z roku 1701 Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii, nigdy nie wygasła świadomość pewnej odrębności narodowej. Zawsze też zachowały się pewne odrębności ustrojowe, głównie w organizacji wymiaru sprawiedliwości. Na przełomie wieku XIX i XX oraz w latach 70. wieku XX podjęto też poważniejsze próby przyznania temu krajowi autonomii politycznej, które jednak ostatecznie nie zakończyły się pozytywnym rezultatem. Skutek taki przyniosły dopiero próby podjęte w łatach 90., które zaowocowały wydaniem Scotland Act z 1998 r., będącym swego rodzaju statutem konstytucyjnym tego kraju. Formalnie, co oczywiste, ustawa ta nie posiada żadnej szczególnej mocy i może być zmieniana bądź znoszona każdą następną ustawą brytyjskiego parlamentu.
Na mocy tej ustawy powołano do życia zarówno szkocki parlament, jak i rząd, a także Szkockiego Audytora Generalnego. Jak widzimy, akt ten nie dotyczy ustroju władzy sądowniczej, która jednak już i wcześniej charakteryzowała się występowaniem
w Szkocji pewnych odmienności. Parlament szkocki jest
jednoizbowy i liczy 129 posłów, z czego 73 wybieranych jest w okręgach jednomandatowych (zwykłą większością), a 56 w okręgach wielomandatowych, systemem proporcjonalnym. Jest to pierwszy wyłom w tradycyjnej brytyjskiej niechęci do wyborów proporcjonalnych. Kompetencje parlamentu szkockiego obejmują ustawodawstwo we wszystkich materiach, z wyjątkiem tych, które poprzez art. 29 zostały wyraźnie pozostawione regulacji parlamentu Wielkiej Brytanii. To zastrzeżenie obejmuje wiele materii, wymienionych zwłaszcza w załącznikach do Scotland Act. Co do tych załączników, ustawa zawiera wyraźną klauzulę, że wymienione w niej materie mogą być zmieniane (poszerzane lub zawężane) aktami rządu brytyjskiego w drodze orders in council. W ten sposób zakres spraw pozostawionych parlamentowi szkockiemu może być uszczuplany przez zad brytyjski. Do spraw przekazywanych w powyższy sposób do kompetencji parlamentu szkockiego należą m.in. sprawy gospodarki ochrony zdrowia, szkolnictwa, mieszkalnictwa, ochrony środowiska, rolnictwa, leśnictwa i inne. Parlament szkocki nie może również wkraczać w materie regulowane prawem europejskim. Wymowne jest rozwiązanie zadeklarowane w art. 28 ust. 2: prawo stanowienia ustaw szkockich nie przekreśla prawa parlamentu Wielkiej Brytanii do stanowienia praw obowiązujących w Szkocji. Jest to potwierdzenie zasady zwierzchnictwa parlamentu brytyjskiego (por. wyżej). Dewolucja szkocka funkcjonuje więc jedynie pod warunkiem rozwiązującym. Nie można jednak tu nie wskazać na funkcjonowanie tzw. „konwenansu Sewella", zgodnie s którym wydawanie przez parlament centralny (Westminster) ustaw, dotyczących Szkocji, winno być poprzedzone uzyskaniem zgody parlamentu szkockiego.
Ustawy szkockie podlegają sankcji ustawodawczej Królowej. Dla uzyskania tej sankcji ustawy szkockie przedstawiane są przez przewodniczącego parlamentu. Ten jednak nie może wystąpić o sankcję, jeśli (szkocki) Lord Advocate lub (brytyjski) Advocate General for Scotland lub (także brytyjski) Attorney General uznają, ze ustawa wykracza poza zakres kompetencji parlamentu szkockiego. W takiej sytuacji kwestia rozstrzygana jest ostatecznie przez Komitet Sądowy Rady Przybocznej. Poza tym każdy brytyjski sekretarz stanu może zakazać wystąpienia o sankcję królewską dla ustaw szkockich, jeśli uzna, że jest ona niezgodna z zobowiązaniami międzynarodowymi, godzi w bezpieczeństwo państwa lub ma niekorzystny wpływ na działanie prawa.
Drugim organem Szkocji jest „Egzekutywa Szkocka" (The Scottish Executive, czyli rząd), którą ustawa nazywa również „the Scottish Ministers" (Ministerium Szkockie). W skład rządu wchodzi premier, mianowany przez królową spośród członków parlamentu, oraz ministrowie mianowani przez premiera za aprobatą królowej, ale dymisjonowani samodzielnie przez premiera oraz szkoccy „ministrowie prawa" (Lord Advocate oraz Solicitor General). Oprócz
Dwu ostatnich, pozostali członkowie rządu winni być posłami do parlamentu. Egzekutywa Szkocka spełnia całą funkcję rządową na obszarze tego kraju w ramach, jak stanowi ustawa, „kompetencji, które uległy dewolucji" (art. 53). Wszelako nie oznacza to całkowitego wyłączenia ministrów brytyjskich z tej sfery władztwa publicznego gdyż ustawa dopuszcza w określonych sytuacjach albo właściwość I przemienną ministrów jednego i drugiego rządu, albo też ustanawia i wymóg osiągania porozumienia między nimi. Parlament Szkocji posiada uprawnienia do kontroli działalności swego rządu (w drodze debat, zapytań i poprzez komisje) oraz do uchwalania wotum nieufności premierowi bądź ministrom. W tym ostatnim wypadku premier bądź inni ministrowie składają swoją dymisję.
2.2. Północna Irlandia
Również w roku 1998, na podstawie Northern Ireland Act przeprowadzono dewolucję władzy centralnej w Irlandii Północnej. Nie była to zresztą pierwsza próba takiej operacji na terytorium tego kraju, poprzednia jednak musiała zostać odwołana w obliczu toczącej się wojny domowej. Szczególna sytuacja społeczno-polityczna społeczeństwa północnoirlandzkiego, manifestująca się zwłaszcza poprzez podziały wyznaniowe, zmusiła do poszukiwania bardzo szczególnych rozwiązań ustrojowych, co znalazło swój wyraz w omawianej ustawie.
Ustawa o Północnej Irlandii powołuje również do życia parlament o nazwie „Zgromadzenie Północnoirlandzkie" oraz rząd, nazywany „Komitetem Wykonawczym" (Executive Committee). Szczególna sytuacja polityczna Północnej Irlandii sprawiła przyjęcie w parlamencie podziału deputowanych na dwie grupy: unionistów (Unionist) i narodowców (Nationalist). Przydział do jednej z tych dwu grup deputowani deklarują na początku kadencji, wsze-lako można się również zdecydować na pozostanie poza tym podziałem. Ustawa o Północnej Irlandii przewiduje, że wiele decyzji parlamentarnych skutecznych jest dopiero wówczas, gdy wypowie się za nimi określony odsetek jednej i drugiej grupy (zostało to w ustawie określone jako cross-community support), jak na przykład wybór Speakera, uchwalenie budżetu i inne.
Uprawnienia ustawodawcze Zgromadzenia są nieco węższe niż uprawnienia parlamentu szkockiego. Pod względem formalnym ustawa wymienia „wyłączone materie ustawodawcze", które wyraźnie nie należą do Zgromadzenia, i „materie zarezerwowane", które mogą być przedmiotem ustaw północnoirlandzkich dopiero za zgodą (brytyjskiego) Sekretarza Stanu dla Północnej Irlandii. Także i tutaj, jak w przypadku Szkocji, brytyjskie order in council mogą zmieniać ów wykaz. Dopiero cała reszta, tworząc tzw. materie przekazane, może być swobodnie regulowana przez parlament. Dotyczy to na przykład spraw rolnictwa, ochrony środowiska, edukacji, opieki zdrowotnej, kultury i sztuki.
Projekty ustaw, przed wniesieniem do parlamentu, winny być najpierw konsultowane ze specjalnym ciałem mianowicie „Forum Obywatelskim". Przewodniczący parlamentu jest też zobowiązany przedstawiać rozpatrywane ustawy Północnoirlandzkiej Komisji do spraw Praw Człowieka. Jedynie brytyjski Attorney General for Northern Ireland może wnosić zastrzeżenia przeciwko ustawom północnoirlandzkim do Sądowego Komitetu Rady Prywatnej (który rozstrzyga o ich dopuszczalności), natomiast jedynie (również brytyjski) Sekretarz Stanu do spraw Północnej Irlandii ma prawo wnosić o sankcję królewską dla nich. fest on uprawniony do powstrzymania się od składania takiego wniosku, co oznacza niedojście ustawy do skutku.
Komitet Wykonawczy (rząd) posiada dwu współprzewodniczących: premiera i wicepremiera, wybieranych wspólnie (jednym głosowaniem) przez parlament, z zachowaniem wymogu cross-community support. Kompetencje „szefa rządu" wykonywać oni mogą jedynie wspólnie. Również pozostali członkowie Komitetu Wykonawczego są wybierani przez parlament, ale jako kolegium (łącznie), w głosowaniu proporcjonalnym systemem d'Hondta. Stanowisko premiera i wicepremiera w Komitecie Wykonawczym nie przypomina stanowiska brytyjskiego premiera, gdyż ten dwuosobowy kolektyw nie jest czynnikiem kierującym merytorycznie działalnością rządową, ale prezydującym. W składzie rządu północnoirlandzkiego nie występują również osoby odpowiedzialne za kierowanie działalnością frakcji parlamentarnych.
Ministrowie północnoirlandzcy wykonują władzę wykończą w imieniu Królowej, w materiach, które uległy „dewolucji", indywidualnie, a nie jako reprezentanci kolektywu rządowego. Ważną rolę w działalności ministrów przypisuje się podpisywanemu przez nich, przed objęciem urzędu, „urzędowemu zaręczeniu" (the pledge of office), w którym zobowiązują się do wykonywania władzy w sposób demokratyczny i pokojowy i do jednakowej służby wszystkim, stanowiącym lud Północnej Irlandii. Działalność rządu, w szczególności wykorzystywanie funduszy publicznych, podlega kontroli zgromadzenia. Środki kontroli są podobne do tych, którymi dysponuje parlament szkocki. Parlament może uchwalić utratę przez konkretnego ministra parlamentarnego zaufania z powodu naruszenia powyższego „zaręczenia"; uchwalenie takiej rezolucji również wymaga cross-community support.
Mimo przeprowadzenia w listopadzie 2003 r. wyborów do Zgromadzenia Północnoirlandzkiego, nadal trwa stan zawieszenia statusu autonomicznego tego terytorium.
2.3. Walia
Dewolucja władzy centralnej na rzecz organów walijskich nastąpiła w drodze Government of Wales Act z 1998 r. W tym przypadku mamy do czynienia z dewolucja najbardziej ograniczoną. Na podstawie powyższej ustawy funkcjonuje Zgromadzenie Narodowe Walii, które jednak nie posiada charakteru ciała ustawodawczego. Może ono wydawać wprawdzie przepisy prawne, pod nazwą „Assembly orders", posiadające jednak wyłącznie charakter prawodawstwa pochodnego (subordinate legislation), a więc wykonawczego wobec ustaw. Po drugie jednak, organ ten jest powołany do prowadzenia funkcji wykonawczej wobec ustaw brytyjskich, w zakresie określonym w ustawie dewolucyjnej, wydając (niejako w miejsce brytyjskich ministrów) odpowiednie wytyczne administracyjne. Jednakże funkcjonowanie w tym charakterze uzależnione jest od przekazania Zgromadzeniu przez (brytyjskiego) Sekretarza Stanu do spraw Walii (w formie order in council) odpowiednich funkcji zarządzających, w materiach przewidzianych w załączniku do ustawy dewolucyjnej. Tym samym Zgromadzenie Narodowe Walii posiada charakter tak organu ustawodawczego, jak i wykonawczego. Funkcjonuje wprawdzie również walijski „Gabinet Zgromadzenia", składający się z premiera i ministrów. Nazwa taka zresztą została mu nadana przez Zgromadzenie Narodowe na podstawie ustawy dewolucyjnej, która pozwala nadać takie miano utworzonemu w ustawie „komitetowi wykonawczemu", złożonemu z przewodniczącego i „sekretarzy zgromadzenia". Ta ostatnia nazwa („komitet wykonawczy") wyjaśnia charakter omawianego organu: działa on jako organ zastępujący Zgromadzenie na polu jego działalności wykonawczej, w zakresie jego kompetencji. Gabinet walijski nie jest nosicielem żadnej własnej funkcji, odrębnej od funkcji Zgromadzenia. Charakterystyczne jest również, że ministrowie walijscy są członkami odpowiednich, resortowych komisji Zgromadzenia. Gabinet nie może być rozwiązany przed końcem swej czteroletniej kadencji, równe] kadencji Zgromadzenia. Zgromadzenie wybiera jedynie przewodniczącego Gabinetu, natomiast ten powołuje samodzielnie pozostałych ministrów. Są oni rozliczani przez Zgromadzenie ze swej działalności. Główny ciężar dewolucji walijskiej polega jednak na tym, że ustawią dewolucyjną (brytyjski) Sekretarz Stanu do spraw Walii został zobowiązany do przeprowadzania ze Zgromadzeniem Narodowym Walii konsultacji w sprawie rządowego (brytyjskiego) programu prac legislacyjnych przed każdą sesją parlamentu Wielkiej
Brytanii. Po drugie na tym, że Zgromadzenie Narodowe może występować do rządu brytyjskiego z propozycjami przygotowania pewnych ustaw lub przedstawienia poprawek. Inicjatywa ta może być jednak przez rząd brytyjski pominięta.
3. Regionalizacja w Anglii
Jak podkreśla się w Wielkiej Brytanii, Anglia nie powinna otrzymać analogicznego statusu jak terytoria „obrzeżne" z uwagi na swój potencjał ludnościowy, gospodarczy, obszar itd. Stąd też wykluczona jest, jak się utrzymuje, federalizacja Wielkiej Brytanii. Mamy jednak do czynienia z pewną decentralizacją władzy również i na terenie Anglii. Mianowicie, na podstawie Regional Development Agencies Act z roku 1998, obszar Anglii podzielony został na 8 regionów i w każdym z nich powołano Agencję Rozwoju Regionalnego, z ogólnym zadaniem wspierania w regionach rozwoju gospodarczego, promowania przedsiębiorczości, walki z bezrobociem, wspierania szkolenia zawodowego i inne. Członków agencji powołuje Sekretarz Stanu, który również nadzoruje ich działalność, choć formalnie znajdują się one poza strukturą rządową.
Wspomniana ustawa dopuszcza również funkcjonowanie „izb regionalnych", które są ciałami społecznymi, powołanymi na zasadzie dobrowolności przez lokalne zrzeszenia gospodarcze, związki zawodowe, organizacje obywateli i inne tego rodzaju podmioty. Niemniej przewidziana jest ustawowo pewna współpraca między agencjami a owymi izbami, które zresztą przybrały w praktyce nazwę „zgromadzeń". Lepiej zorganizowanym izbom Sekretarz Stanu może nadać formalny status „Izby Regionalnej (danego regionu)". Oznacza to nałożenie na agencje rozwoju regionalnego już pewnych obowiązków konsultacji i współpracy z takimi izbami, oczywiście brak uprawnień administracyjno-zarządzających, niepochodzenie z wyborów i wiele innych względów nie pozwala na potraktowanie czy to „agencji", czy to „izb" jako organów zarządu lokalnego (por. wyżej). Z kolei brak uprawnień ustawodawczych i rządowych nie pozwala również na traktowanie tych organów regionalnych analogicznie jak organów, funkcjonujących w trzech krajach „obrzeża".
Dalsza decentralizacja władzy w tej formie została jednak zahamowana po tym, jak w listopadzie 2004 r. w jednym z regionów odbyło się referendum, w którym głosujący przytłaczającą większością odrzucili propozycję utworzenia powoływanego w wyborach powszechnych zgromadzenia regionalnego.