Prawo administracyjne

ćwiczenia

• Pojęcie administracji

• Władztwo administracyjne

• Trójpodział władz

• Związanie administracji prawem

• PRAWO ADMINISTRACYJNE - ZAKRES I ISTOTA

• Charakterystyka prawa administracyjnego

• Normy prawa administracyjnego

• Zasady prawa administracyjnego

• Odpowiedzialność w prawie administracyjnym

• Konstrukcje przepisów prawa administracyjnego

• Stosunek administracyjnoprawny

• Źródła prawa administracyjnego

• Działy prawa administracyjnego

• Organy administracji publicznej

Pojęcie administracji

• Administracja zalicza się do jednej z trzech podstawowych struktur władzy (ustawodawczej, wykonawczej, sądowniczej). Jest także jedną z dwóch struktur, wyróżnianych obok prezydenta, wewnątrz władzy wykonawczej (rządowej i samorządowej).

• Administracja jest wszechobecna, ma charakter stałego i na bieżąco działającego zespołu organów, zakładów i innych form organizacyjnych, czynnie ingerującego w życie społeczne, zapewniającego lub przywracającego jego równowagę.

• Administracja jest związana prawem - nie obowiązuje tu zatem zasada: "co nie jest zabronione, jest dozwolone", a wręcz odwrotnie - administracja może czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją ustawa, i to w formach i trybie również ustawą przewidzianych. To ograniczenie jest równocześnie hamulcem dla twórczej, organizatorskiej roli administracji w imię poczucia bezpieczeństwa administrowanych.

• Administracja to równocześnie struktura i działanie. Struktura, która ma w sposób czynny, aktywny, wyposażony we władztwo, zabiegać o dobro wspólne. W tym sensie administracja jest zjawiskiem społecznym. Dobro wspólne jest pojęciem płynnym i historycznie zmiennym, jego zakotwiczeniem we współczesności są konstytucja i ustawy. To one wyznaczają pole działania administracji które podlega kontroli sądowej Administracja przekształca przepis ustawy w konkretne działania i w tym zakresie jest najbardziej twórczą i żywą częścią współczesnego państwa prawnego. Administracja ma jednak celowo pozostawioną przez ustawodawcę pewną swobodę, która pozwala korygować jej działanie nieodpowiadające interesowi publicznemu.

• W naszych czasach jest wciąż sporne, co jest interesem publicznym i jaki ciężar należy przypisywać danemu dobru w przypadku konfliktu interesów. Świadkami tej swoistej licytacji jesteśmy na co dzień. Czy leży obecnie w interesie publicznym dofinansowywanie górnictwa czy raczej rolnictwa? Dlaczego subwencjonujemy rolnictwo, a nie służby socjalne?

• Interes publiczny krzyżuje się często z interesem indywidualnym.

• Administracja jest zawsze aktywna i "zwrócona w przyszłość swoim działaniem", nawet jeżeli chodzi o konserwację zabytków; wypełnia treścią generalne i dość abstrakcyjne ramy ustawowe. Byłoby więc zbyt powierzchowne, gdybyśmy utożsamiali administrację wyłącznie z wykonywaniem ustaw. Jak podkreślał już Franciszek Longchamps, jest to często działanie o bezpośrednim, technicznym charakterze. Administracja nie może być tylko bezwolnym wykonawcą prawa, którego część zresztą sama stanowi (w formie rozporządzenia). Ma ona dość pozostawionej jej swobody, aby nadać nawet bardzo określonej normie nieco zróżnicowaną treść uzależnioną od potrzeb społecznych i sytuacji politycznej. To właśnie nazywamy polityką administracyjną.

• Od ustawodawstwa odróżnia administrację działanie na podstawie i w ramach ustaw, wykonawczy głównie, a nie stanowiący charakter działalności.

• Jeżeli więc w jakiś sposób nastąpi zachwianie równowagi, np. ustawy staną się zbyt szczegółowe i ustawodawca będzie próbował wyręczać administrację lub odwrotnie - administracja przejmie prawie cały ciężar normotwórstwa, nastąpi prawne "zwichnięcie" ustroju typowego dla państwa prawnego.

• Demokratyczne ujęcie administracji proponował Jerzy Stefan Langrod w książce pt. Instytucje prawa administracyjnego:

Administracja [ ... ] to ludzie zorganizowani po to, aby korzystając z przydzielonej im dziedziny aktywności (sfery działania) i z rozporządzalnych rzeczy (środków działania) mogli spełnić swoje zadania [ .. .]. Zawsze będzie to przede wszystkim planowe zgrupowanie ludzi w służbie pewnej misji publicznej, a dopiero potem - poprzez tych ludzi - suma urządzeń, którymi oni dysponują. Taki układ pojęć, w którym punktem wyjścia jest zawsze człowiek - choć ujęty w ramy przemyślanego systemu organizacyjnego - a przedmiot, urządzenie, instrument stanowi element wtórny - jest doniosłym wskaźnikiem prowadzącym do zrozumienia poszczególnych problemów w nauce prawa administracyjnego i ich wzajemnej symetrii.

• Inną definicję, która akcentuje konieczność tworzenia uporządkowanych struktur państwowych i autorytetu zawarł Z. Leoński w książce pt. Zarys prawa administracyjnego:

We współczesnym państwie mamy do czynienia z różnymi rodzajami czy formami zarządzania społeczeństwem. Każda administracja sprowadza się do celowego oddziaływania na ludzi i stosunki społeczne, każda też administracja organizuje czynności i wytwarza struktury organizacyjne. Wreszcie konieczną cechą i warunkiem realności każdej administracji jest jej autorytet, który powoduje podporządkowanie się tych, którzy uczestniczą w realizacji działań administracji. Wszakże wśród różnych rodzajów administracji czy zarządzania wyróżnia się administracja państwowa.

• Administrację cechuje niezwykła złożoność. Trudno nawet wymienić wszystkie rodzaje administracji publicznej i prywatnej. W adresacie jej działań doświadczenie niezwykłej złożoności i hermetyczności wywołuje czasem lęk i agresję lub poczucie bezradności. Skomplikowane struktury, niejasny podział kompetencji, władcze zachowanie urzędników potęgują poczucie obcości.

• To, że można pojęcie „administracja” tłumaczyć również jako "posługiwanie", „pomoc", "służenie", pojawiło się dopiero w literaturze ostatnich lat. Odpowiada to też kresowi zafascynowania władczością administracji państwa. Charakterystyczny jest także - w związku z odbudową samorządu terytorialnego - powrót do pojęcia "administracja publiczna" w miejsce pojęcia „administracja państwowa". W skład administracji publicznej wchodzi bowiem administracja rządowa, samorządowa, a także liczne administracje agencji wydzielonych. Lepiej odpowiada to także stopniowemu powrotowi do dychotomii: prawo publiczne i prawo prywatne.

• Administracja publiczna- zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach. ORAZ: Administracja to ta działalność publiczna, która nie jest ani ustawodawstwem ani wymiarem sprawiedliwości. Trzy elementy konstrukcyjne definicji:

• przedmiot działania „na rzecz realizacji interesu publicznego”;

• podejście funkcjonalne „zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich”;

• podejście podmiotowe „różne podmioty, organy i instytucje”.

• Administracja głównie wykonuje ustawy, ale zarówno zakres tych ustaw, jak prawne formy działania administracji decydują o tym, ile wpływu i realnej władzy ma administracja. Jeżeli mówimy o współczesnej administracji, często milczeniem pomijamy fakt jej wewnętrznego zróżnicowania. Traktujemy administrację tak jak biurokrację. Tymczasem z założenia administracja samorządowa miała jakościowo odróżniać się przez swój wspólnotowy charakter od administracji rządowej (z definicji - bardziej władczej i skupiającej się na nadzorze i policji administracyjnej). Powinna być - przy zachowaniu koniecznego dystansu - bardziej przyjazna obywatelowi, bardziej przejrzysta jako emanacja wspólnoty.

• Należy jeszcze raz podkreślić: administracja samorządowa miała być szczególnie służebna wobec mieszkańców i dostępna dla nich, otwarta na potrzeby lokalne. Konstytucyjna gwarancja samodzielności samorządu wynikała m.in. z tego założenia.

• Ciekawe jest porównanie, jakie elementy stawały się dominującymi w definicji administracji na przestrzeni wielu lat. Raz wysuwa się bowiem na plan pierwszy zaspokojenie potrzeb bytowych obywateli, kiedy indziej organizowanie celów działalności społecznej albo wymuszanie zachowań uznanych przez państwo za pożądane. Mówi nam to wiele o najbardziej palących w danym okresie potrzebach obywateli i nurtach ideowych.

• Administrację można więc określić jako system złożony z ludzi zorganizowanych w celu stałej, systematycznej, skierowanej ku przyszłości realizacji dobra wspólnego jako misji publicznej polegającej głównie (choć nie wyłącznie) na bieżącym wykonywaniu ustaw, wyposażonych w tym celu we władztwo państwowe oraz środki materialno-techniczne. Od parlamentu różni zatem administrację jej wykonawcza rola wobec ustawodawstwa, od sądów - aktywne, pełne inicjatywy podejście.

Władztwo administracyjne

• Wśród atrybutów władztwa administracyjnego wymienia się zazwyczaj:

• zdolność autorytatywnej konkretyzacji norm,

• domniemanie legalności,

• oparcie w przymusie państwowym.

Władztwo administracyjne to zakotwiczona w ustawie możność wydawania nakazów i zakazów, zezwoleń i koncesji, którym przysługuje domniemanie legalności (a więc do chwili udowodnienia stanu przeciwnego każdy z tych nakazów lub zakazów jest prawnie wiążący). Prawnie dopuszczalne zastosowanie przymusu państwowego stanowi gwarancję realizacji władczych działań administracji. Przymus ten może występować w mniej lub bardziej jaskrawych formach, aż do bezpośredniego, fizycznego przymusu (stosowanego przez policję) włącznie.

• Władztwo państwa, również ukryte, może być skutecznym narzędziem ochrony podmiotów słabszych, np. konsumentów, lokatorów. W każdej sytuacji kryzysu, ataku terrorystycznego czy katastrofy powraca z całą mocą, służąc ochronie życia i zdrowia obywateli lub przetrwaniu wspólnoty państwowej.

• Stopniowanie władztwa administracyjnego oczywiście nie narusza jego konstytutywnych cech, tzn. zdolności autorytatywnej konkretyzacji norm (jednostronnego i władczego kształtowania przez organ administracji publicznej sytuacji prawnej podmiotu), domniemania legalności i oparcia na możliwości zastosowania przymusu państwowego. Jednostronne i władcze kształtowanie sytuacji prawnej podmiotu jest źródłem powstania typowego stosunku materialnoprawnego, zarówno w sferze realizacji powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (władztwo administracyjne), jak i wyznaczonego prawnie procesu świadczenia usług przez zakład administracyjny (władztwo zakładowe).

• Inną istotną cechą władztwa administracyjnego jest jego ścisły, konstrukcyjny związek z uregulowaniem prawnych form działania (głównie aktami normatywnymi i indywidualnymi administracyjnymi) oraz procedurami przymusowego egzekwowania obowiązków administracyjnych i orzekania o odpowiedzialności prawnej adresatów działań administracji i pracowników administracji.

Trójpodział władz

• Monteskiuszowski podział władz na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą (podobnie jak myśl o wzajemnym miarkowaniu i równoważeniu ) od 200 lat wyznacza sposób patrzenia na administrację publiczną. Trójpodział władz jest więc kategorią historyczną, ale o długim okresie trwania w kulturze politycznej kilku kontynentów.

• Administracja tworzy, co prawda, również normy prawne, ale podstawą jej działalności jest stosowanie prawa, wcielanie jego postanowień w życie. Sposób wykonania ustaw podlega kontroli parlamentu oraz kontroli sądowej ­ w tym sensie obie pozostałe władze hamują ewentualną samowolę administracji. Przygotowanie większości projektów ustaw, w tym najważniejszej po konstytucji ustawy budżetowej, leży w rękach administracji. Rząd determinuje częściowo w ten sposób legislację w jej działaniach. Poprzez powołanie sędziów (dokonywane przez Prezydenta RP) władza wykonawcza zachowuje również kontrolę nad władzą sądowniczą (może ją hamować). Niezależne organy kontroli państwowej, takie jak Najwyższa Izba Kontroli (NIK), stanowią dodatkowy czynnik równowagi.

• W rezultacie mamy do czynienia ze skomplikowaną konstrukcją wzajemnych powiązań, w której administracja ma własny zakres swobody w dokonywaniu rozstrzygnięć, od dawna wykraczając poza czysto wykonawczą rolę. Zasada podziału władz jako zasada ustrojowa sięga także głębiej, do wewnątrz administracji. Również w tym wypadku mówimy o planowym podziale władz. I tak, wewnątrz samorządu terytorialnego, zaliczanego do władzy wykonawczej, również wyróżniamy organy powołane do stanowienia norm, ich wykonywania i kontroli.

• Pewną trudność przy wyróżnieniu władzy wykonawczej sprawia oddzielenie rządu od pozostałej administracji. W praktyce jednak studia nad rządem należą do prawa konstytucyjnego, podczas gdy reszta zagadnień, w tym struktura i działanie resortów - do prawa administracyjnego.

• Istotnym problemem w systemie trójpodziału władz jest znalezienie równowagi między stabilnym korpusem administracji, chronionym w ciągłości swej pracy przed stałymi wstrząsami politycznymi i partyjnością, a lojalnością administracji realizującej program danego rządu. Konstrukcja apolitycznej służby cywilnej jest uważana współcześnie za najlepsze wyjście z tej sytacji.

Związanie administracji prawem

• Wszystkie organy państwowe w demokratycznym państwie prawnym działają na podstawie przepisów prawa i tylko na tej podstawie. Nie oznacza to sztywnego, ślepego wykonywania przepisów. Każdy rodzaj organów ma pozostawioną charakterystyczną dla niego swobodę - inna jest ona dla ustawodawcy, inna dla sędziego, jeszcze inna dla organu administracji czy urzędnika. Związanie prawem daje obywatelowi, a także innym osobom fizycznym i prawnym poczucie bezpieczeństwa wobec państwa i jego organów.

• Mamy tu do czynienia z odwrotnością reguły obowiązującej obywateli, czyli zasady: "co nie jest zabronione, jest dozwolone" - wobec administracji dozwolone jest to, co bezpośrednio (lub pośrednio) jest dopuszczone przez konstytucję lub ustawy.

• W sferze wewnętrznej, a więc w obrębie powiązanych ze sobą organów administracyjnych, zakładów, agencji i fundacji państwowych oraz organów samorządu terytorialnego, toczy się często wielostronny i złożony proces decyzyjny: proces ostatecznego ukształtowania się rozstrzygnięcia administracyjnego.

• Do sfery zewnętrznej administracji publicznej należą zawsze relacje między obywatelem a organem administracyjnym, do sfery wewnętrznej natomiast tylko część relacji wewnątrz aparatu administracyjnego. Żaden z tych obszarów nie jest jednak wyłączony spod władzy prawa powszechnie obowiązującego: konstytucji, ustaw i rozporządzeń. Administracja również w sferze wewnętrznej nie może podejmować działań sprzecznych z tymi ramami prawnymi.

Klasyczna administracja porządkowo-reglamentacyjna

• Realizuje klasyczne funkcje policyjne państwa: dbanie o przestrzeganie obowiązującego prawa poprzez nakazy, zakazy, zarządzenia policyjne ochrona porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego.

• Opiera się ściśle na normie prawnej (władza związana) albo na ogólnych zapisach które stosuje do przypadków szczególnych (uznanie administracyjne).

• Dotyczy bezpieczeństwa zbiorowego tj. także problemów gospodarki - ochrania dany segment rynku przed patologiami w tym nadużywaniu pozycji monopolistycznej (kolej, telekomunikacja, energetyka, transport itp.), pomoc publiczna organy regulacyjne czyli ustalanie standardów zachowania na danym rynku oraz (czasami) koncesjonowanie dostępu do rynku.

• Administracja porządkowo-reglamentacyjna obejmuje też tzw. ciężary publiczne (osobiste i majątkowe) : służba wojskowa, podatki, obowiązek szkolny itp.

• Istota jej działania to PROCEDURA pod kontrolą drugiej instancji oraz sądu. (Kodeks postępowania administracyjnego)

Administracja świadcząca (usługi publiczne)

• Usługi typu społecznego: oświata, zdrowie, opieka społeczna, kultura,

• Usługi o charakterze technicznym: komunikacja zbiorowa, wodociągi, kanalizacja, energetyka, oczyszczanie miast itp.

• Świadczenia społeczne: ubezpieczenia społeczne. (ZUS, KRUS)

Administracja wykonująca uprawnienia właścicielskie

• Wykonywanie uprawnień właścicielskich na majątku i rzeczach publicznych prywatyzacja

• Nabywanie towarów i usług (zgodnie z regułami ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH). ok.20 mld zł to wartość zamówień realizowanych przez państwowe urzędy i instytucje.

• Zarządzanie ogólnokrajowymi przedsiębiorstwami (w tym użyteczności publicznej, jak poczta, koleje, energia elektr., gaz)

Pojęcie SKARBU PAŃSTWA jako szczególnej osoby prawnej, reprezentującej państwo w stosunkach cywilnoprawnych.

Pojęcie MIENIA KOMUNALNEGO jako własności i innych praw majątkowych. Gospodarowanie mieniem komunalnym następuje przy zastosowaniu metod cywilnoprawnych (umowa) LUB administracyjno-prawnych (decyzja).

Europeizacja prawa administracyjnego

• W Traktacie z Maastricht (Traktat o Unii Europejskiej, układ dwunastu państw członkowskich Wspólnot Europejskich zawarty na zjeździe przywódców państw EWG w Maastricht w Holandii w dniach 9-10 grudnia 1991, dotyczący integracji politycznej i gospodarczej tych państw. Stanowił najszerszą reformę struktur europejskich) podkreśla się, iż jest rzeczą wielkiej wagi, aby mimo zastosowania różnorodnych środków prawo wspólnotowe było stosowane z tą samą siłą i skutecznością, co przy stosowaniu przepisów krajowych.

• Tymczasem bezpośrednie działanie dyrektyw i innych norm prawa europejskiego od dawna stało się w Unii faktem. Mimo że nie wszystkie działy materialnego prawa administracyjnego np. samorząd terytorialny jako taki nie są jeszcze objęte prawem wspólnotowym, to proces europeizacji, przejawiający się w przejmowaniu pojęć, konstrukcji i bezpośrednio norm zaczyna już dotyczyć następujących, podstawowych elementów prawa administracyjnego: •organizacji administracji (np. przez wytyczne dotyczące pełnienia funkcji urzędnika), • źródeł prawa administracyjnego (kiedy np. zabrania implementacji dyrektyw za pomocą wytycznych i wewnętrznych zarządzeń), • związania administracji prawem (gdy związanie prawem wspólnotowym spycha w cień prawo krajowe), • sądowej kontroli administracji (w związku z możliwością skargi do Trybunału Sprawiedliwości).

• Można więc mówić o zjawisku zazębiania się europejskiego i narodowego porządku prawnego we Wspólnotach. Jest charakterystyczne, że mamy stale do czynienia z deklarowaniem - również w orzecznictwie europejskim - poszanowania dla narodowych porządków prawnych albo uwzględniania ich zasad, w praktyce jednak obowiązywanie orzeczeń europejskich oddziałuje powoli i bezwzględnie na całą część ogólną prawa administracyjnego.

• Można mówić o trojakich konsekwencjach europeizacji prawa administracyjnego. Po pierwsze, następuje znaczące unowocześnienie wielu instytucji prawnych. Ta wymuszona modernizacja dotyczy zwłaszcza tych krajów, które nie miały tak bardzo rozwiniętych instytucji ochrony prawnej obywateli, jawności działania administracji, dostępu do danych z zakresu ochrony środowiska. Zmiany w części ogólnej są bardzo widoczne zwłaszcza pod wpływem liberalizacji przepisów dotyczących telekomunikacji. Po drugie, bardzo ważnym skutkiem europeizacji jest wymuszenie pewnych standardów traktowania obywatela przez administrację, np. nakaz wdrażania dyrektyw Unii Europejskiej za pomocą przepisów wewnętrznych - krajowych. Po trzecie, ogólnie poprawia się i ujednolica status obywatela wobec administracji, co dla krajów w tym zakresie najbardziej zaawansowanych może oznaczać nawet pewne obniżenie poprzeczki, ale dla ogromnej większości, także w przyszłości dla Polski, oznacza krok naprzód.

• Mamy zatem niezwykłą sytuację: po latach izolacji narodowych porządków prawnych i ściśle z nimi związanej nauki prawa, po dziesięcioleciach ostrożnego zbliżania za pośrednictwem prawa porównawczego orzecznictwo europejskie rozbija w istocie cały spójny gmach narodowych ustawodawstw, wymuszając pospieszną, chaotyczną, lecz bardzo dynamiczną integrację. Do prawa administracyjnego wchodzi ono "tylnymi drzwiami" zmian w części szczególnej tego prawa.

• Europejskie prawo administracyjne stanowione jest przez władzę wykonawczą. Musi to oddziaływać w krajach, w których poważnie traktuje się trójpodział władz, na tamtejsze administracje. Ponieważ równocześnie - w związku z rozrostem prawa wspólnotowego - zawężać się będą niektóre kompetencje parlamentów, może wzrosnąć rola administracji krajowych wobec organów stanowienia prawa.

PRAWO ADMINISTRACYJNE - ZAKRES I ISTOTA

• Pojęcie administracji rozumiemy przede wszystkim jako określoną w konstytucji funkcję podmiotów administrujących (państwowych i samorządowych - administracja w znaczeniu przedmiotowym); • administracja jest rozległą i różnorodną funkcją, przejawiającą się w wielu sferach oddziaływania podmiotów administrujących; • prawo administracyjne stanowi normatywną podstawę uregulowania treści administracji; • działanie podmiotów administracji publicznej w warunkach demokratycznego państwa prawa oznacza poddanie ścisłej reglamentacji prawnej procesów stanowienia prawa i kontroli stosowania prawa.

Charakterystyka prawa administracyjnego

• Prawo administracyjne stanowi integralną część systemu prawa w Polsce, systemu, który jest - w myśl założeń koncepcji racjonalnego ustawodawcy ­ niesprzeczny i spójny. Prawo obowiązujące jest więc w swojej istocie niepodzielne, stąd też - mówiąc o prawie administracyjnym jako gałęzi prawa - akcentujemy przede wszystkim metodę regulowania stosunków społecznych (tzw. metoda administracyjna stosowana przez ustawodawcę obok metod cywilistycznej i karnistycznej), która zakłada władcze oddziaływanie podmiotów administrujących oraz tradycyjnie wykształcone konstrukcje administracyjnoprawne (np. indywidualny akt administracyjny czy instytucja nadzoru w systemie administracji zdecentralizowanej).

• Cechą charakterystyczną wyróżniającą prawo administracyjne spośród innych gałęzi prawa pozostaje fakt "stykania się" prawa administracyjnego właściwie ze wszystkimi pozostałymi gałęziami prawa. Dobrą ilustracją tego stanu rzeczy jest przykład zaliczanego powszechnie w doktrynie do prawa administracyjnego prawa ochrony środowiska, gdzie ustawodawca realizuje cele ochrony i kształtowania środowiska także za pomocą norm należących do takich gałęzi prawa, jak: prawo konstytucyjne, prawo międzynarodowe publiczne, cywilne, karne, finansowe, prawo pracy.

• Regulacja prawa administracyjnego obejmuje wiele zróżnicowanych typów stosunków społecznych i podlega stosunkowo częstym zmianom.

• Cecha wyróżniająca prawo administracyjne to wyposażenie organów administracji publicznej w tzw. kompetencję prawodawczą. Wszystkie pozostałe organy państwowe (poza parlamentem i należącym także do władzy wykonawczej prezydentem), takie jak sądy powszechne, Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Trybunał Konstytucyjny, oraz podmioty prawa prywatnego nie posiadają kompetencji prawodawczej. Organy administracji publicznej natomiast realizują założone cele ustawowe w drodze nie tylko stosowania prawa, ale również jego stanowienia.

• Jednocześnie podmioty administrujące są uprawnione do działania w sferze prywatnej (szczególnie wyraziście widać to na przykładzie samorządu terytorialnego), stąd też w działalności organów administracji publicznej przeplatają się administracyjnoprawne formy działania z podejmowaniem czynności cywilnoprawnych.

• Relacje treściowe i funkcjonalne prawa administracyjnego i prawa konstytucyjnego są szczególne. Szczególność tę bardzo plastycznie ujął ongiś Walter Jellinek, twierdząc, iż prawo konstytucyjne określa ustrój państwa, a prawo administracyjne jego działalność, i porównując prawo konstytucyjne z anatomią, natomiast prawo administracyjne z fizjologią.

Definicja

• Prawo administracyjne: jest to uporządkowany zbiór norm prawnych, których racją obowiązywania jest bezpośrednia realizacja przez podmioty administrujące wartości wyróżnionych ze względu na dobro wspólne.

• Podmiotami administrującymi są tu organy i jednostki organizacyjne o bardzo różnym statusie prawnym, choć przede wszystkim dobro wspólne realizują organy administracji rządowej i organy wspólnot samorządu terytorialnego.

• Najistotniejsze z punktu widzenia realizacji dobra wspólnego są regulacje tzw. części szczegółowej prawa administracyjnego (ustawy działowe) i te wartości możemy nazwać umownie wartościami merytorycznymi, stanowiącymi aksjologiczną podstawę ustaw prawa administracyjnego materialnego. Wartości te są często wprost formułowane w ustawach (w preambułach lub przepisach ogólnych) i leżą u podstaw ujawniania się skutków prawnych o charakterze materialnoprawnym. Innym pod względem charakteru rodzajem wartości są te, które stanowią aksjologiczną podstawę regulacji tzw. ustrojowego prawa administracyjnego. Ustawodawca tworzy struktury organizacyjne administracji i ustala za- sady ich funkcjonowania, kierując się troską o ich efektywne działanie.

• Z kolei prawo procesowe oparto na korelacji wartości merytorycznych (w znaczeniu przyjętym wyżej) i dwóch autonomicznych dla procedury wartości: prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i szybkości postępowania.

• Skonkretyzowane w ustawach prawa administracyjnego wartości merytoryczne można pogrupować według następującego porządku: tożsamości państwa jako wspólnoty wspólnot i obywateli, bezpieczeństwa zewnętrznego państwa, bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, tożsamości obywateli (administracyjnoprawna reglamentacja osób fizycznych), ochrony życia i zdrowia obywateli, gwarancji wolności myślenia i działania obywateli, tożsamości wspólnot (administracyjnoprawna reglamentacja dobrowolnych i obligatoryjnych wspólnot obywateli), zapewnienia harmonijnego funkcjonowania wspólnot (w tym przez rozstrzyganie konfliktów interesów), rozwoju państwa rozumianego jako wspólnota wspólnot, w tym: tworzenie przestrzennych warunków rozwoju, ochrona i korzystanie z zasobów środowiska, tworzenie społecznych warunków rozwoju, tworzenie gospodarczych warunków rozwoju, tworzenie naukowych i kulturowych warunków rozwoju.

Normy prawa administracyjnego

• Przez pojęcie "norma prawna" rozumiemy zrekonstruowaną na podstawie treści przepisów prawnych wypowiedź odnoszącą się do podstawowych elementów zachowania się ludzi (kto, co, w pewnych warunkach, w określony sposób, z oznaczonym skutkiem) w zaprojektowanej przez prawodawcę sytuacji.

• Cechą charakterystyczną każdej normy jest określenie wskazanych na wstępie elementów zachowania i w istocie rzeczy tylko w takiej perspektywie można patrzeć na normy prawa administracyjnego. Dla przykładu normy regulujące właściwość oznaczają zobowiązanie danego podmiotu do załatwiania określonego rodzaju spraw i jednocześnie zakaz realizacji innych spraw.

Normy regulujące właściwość

• Normy regulujące właściwość określają podmiot i przedmiot jego działania, a więc sumę, treść, rodzaj spraw przypisanych prawnie do danego podmiotu administrującego.

• Normy regulujące właściwość identyfikują podmiot administrujący i zakres spraw, w których on działa.

Normy materialnoprawne

• Normy materialnoprawne identyfikują adresatów działań organów administracyjnych oraz treść ciążących na nich powinności i warunki, w jakich powinność ta powstaje.

• Normy materialnoprawne regulują bezpośrednio skutki zaistniałych zdarzeń lub dokonanych działań, przy czym uregulowanie tego skutku zawsze jest odniesione do warunków jego zaistnienia lub do uwarunkowanego działania, np. obowiązek uiszczenia opłaty za emisję zanieczyszczeń do powietrza wynika z prowadzonej legalnie działalności gospodarczej, obowiązek obrony spoczywa na obywatelu z mocy prawa. Owe warunki zaistnienia skutku czy uwarunkowanego działania (stanu rzeczy lub zachowania) są zazwyczaj jednoznacznie w prawie uregulowane, najdonioślejszą bowiem cechą norm materialnoprawnych w procesie stosowania prawa jest kluczowa pozycja stanu faktycznego, który decyduje o pojawieniu się w obrocie skutku prawnego.

Normy zadaniowe

• Normy zadaniowe określają treść administracji poprzez bezpośrednie odniesienie do wartości uznanych przez prawodawcę. To bezpośrednie odniesienie przyjmuje postać nałożonego na organ administracji publicznej normatywnego obowiązku działania, nakierowanego na realizację jakiejś wartości - np. wojewoda ma obowiązek zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia, mienia i środowiska, a także utrzymania porządku publicznego. Obowiązek wojewody jako organu administracji rządowej nie jest związany, tak jak to było w przypadku norm materialnoprawnych, z pojawieniem się konkretnego stanu faktycznego.

• Specyfiką norm zadaniowych jest także to, że podstawowe środki prawne egzekwowania norm zadaniowych oraz określania konsekwencji ich niewykonania lub nienależytego wykonania podejmuje organ wyższego stopnia nad podmiotem zobowiązanym do działania.

Normy określające prawne formy działania

• Ich cechą jest to, iż odnoszą się one do regulacji sposobów działania organów administracji publicznej, a uszczegółowienie regulacji prawnej zmierza w dwóch kierunkach: określenia warunków ważności działania oraz trybu podjęcia działania.

• Normy określające prawne formy działania wyznaczają więc sytuację prawną podmiotów w procesach ustalania prawnych skutków działania.

• Inaczej np. uregulowano wszczęcie postępowania administracyjnego, fazę inicjowania związku komunalnego czy realizację inicjatywy uchwałodawczej w radzie gminy. Niezależnie jednak od stopnia zróżnicowania treści prawnej i prakseologicznej rozmaitych form działania organów administracji funkcja norm je określających jest jednolita - ustawodawca określa prawa i obowiązki uczestników postępowania, zmierzającego do podjęcia prawnie wiążącego rozstrzygnięcia, oraz warunki ważności tego rozstrzygnięcia, ze względu na zaangażowane interesy osób, wspólnot i państwa.

Zasady prawa administracyjnego

• Stanowienie i stosowanie prawa przebiega w procesach, których kluczowymi zasadami są: zasada prawnej legitymizacji działania organów i zasada realizacji dobra wspólnego. Zasada legitymizacji prawnej działania organów (nazywana w prawie zasadą legalności) jest podstawowym warunkiem wszelkiej działalności organów administracji publicznej, swoistym punktem wyjścia dla procesów stanowienia i stosowania prawa. Zasada realizacji dobra wspólnego stanowi natomiast swoisty punkt dojścia dla tych procesów, przenika ona swoją treścią różnorodne prawne i faktyczne działania podmiotów administrujących.

• Systematykę zasad prawa administracyjnego można więc (poza ww.) przedstawić następująco. Zasady :

• prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.)

• dwuinstancyjności postępowania

• domniemanie prawidłowości aktów administracyjnych

• trwałości aktów administracyjnych

• optymalnej pojemności kompetencyjnej organów

• rozdzielności kompetencji organów

• oznaczenia form organizacyjnego oddziaływania

• określenia skutków organizacyjnych administrowania

• identyfikacji dobra wspólnego

• ważenia interesów państwa, wspólnot i obywateli

• oznaczenia form materialnoprawnego oddziaływania

• określenia skutków materialnoprawnego oddziaływania

Odpowiedzialność w prawie administracyjnym

• Odpowiedzialność w prawie administracyjnym oznacza stan "ponoszenia przez podmiot przewidzianych prawem ujemnych konsekwencji za zdarzenia lub stany rzeczy podlegające ujemnej kwalifikacji normatywnej i przypisywalne prawnie określonemu podmiotowi w danym porządku prawnym” (W. Lang ).

W zależności od podmiotu naruszającego normę można mówić o:

• odpowiedzialności podmiotu administrującego oraz

• odpowiedzialności adresata działań organów administracji (osobach fizycznych, osobach prawnych i innych jednostkach organizacyjnych).

• Podstawową ujemną konsekwencją (swoistą sankcją prawa administracyjnego) naruszenia normy materialnoprawnej jest, niezależnie od statusu podmiotu naruszającego normę, ustanie skutku prawnego. W razie wydania przez organ podmiotu administrującego decyzji administracyjnej, która zawiera ciężką wadę określoną w art. 156 k.p.a. (np. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa), podlega ona stwierdzeniu nieważności z mocą ex tunc.

• Innym rodzajem odpowiedzialności związanej z naruszaniem norm materianoprawnych są sankcje finansowe.

• Po pierwsze - obowiązek odszkodowawczy powstaje w związku z powstaniem szkody w wyniku działania organu lub jego bezczynności.

• Po drugie - normy prawa materialnego i procesowego określają treść tego działania.

• Po trzecie - najczęściej występujące naruszenia prawa administracyjnego są wyznaczone kryteriami art. 156 k.p.a. (nieważność decyzji administracyjnej) i 145 k.p.a. (przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego), przy czym zakres obowiązku odszkodowawczego obejmuje damnum emergens i lucrum cessans.

• Po czwarte - przepisy prawa administracyjnego przewidują administracyjny tryb dochodzenia roszczenia, nie uniemożliwiając jednak stronie drogi sądowej (strona niezadowolona z przyznanego jej przez organ odszkodowania może wnieść powództwo do sądu cywilnego).

• Podstawową sankcją administracyjną za naruszenie norm określających prawne formy działania jest, niezależnie od rodzaju formy prawnej, powrót do sprawy już rozstrzygniętej przez dany akt prawny. Jeśli np. nastąpi naruszenie procedury wydania aktu normatywnego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (nie został on uzgodniony z właściwymi organami), organ zobowiązany do wydania aktu musi usunąć tę wadę postępowania.

• Najbardziej jednak precyzyjnie ten rodzaj sankcji administracyjnej uregulowano w k.p.a., w procesowej instytucji wznowienia postępowania.

• Regulacja sfery podmiotowej (ustrojowej) administracji określa dwa zasadnicze typy odpowiedzialności organów. Pierwszy typ odpowiedzialności sprowadza się do konsekwencji w zakresie sprawowania funkcji organu administracji publicznej (ustanie lub jej ograniczenie).

• Drugi typ odpowiedzialności ustrojowej polega na dolegliwości związanej ze stosunkiem pracy i są to formy odpowiedzialności służbowej i dyscyplinarnej urzędników (pracowników) aparatu administracji publicznej.

Konstrukcje przepisów prawa administracyjnego

Przepisy uprawniające organy administracji publicznej do działania:

• Ilustracją tego typu przepisów prawa administracyjnego mogą być dwie regulacje z zakresu administracji rządowej w województwie: 1) "Prezes Rady Ministrów może upoważnić ministra właściwego do spraw administracji publicznej do wykonywania, w jego imieniu, przysługujących mu wobec wojewody uprawnień, z wyjątkiem powoływania i odwoływania wojewody oraz rozstrzygania sporów między wojewodą a członkiem Rady Ministrów lub centralnym organem administracji rządowej" i równie wyraźny przykład wojewody, który jako przedstawiciel rządu - w szczególności: 2) "dostosowuje do miejscowych warunków cele polityki Rady Ministrów„.

Przepisy odsyłające :

Istotą przepisów odsyłających (inaczej mówiąc: przepisów regulujących zastosowanie innych przepisów) jest to, że znajdują się one w sekwencji przepisów prawnych stanowiących podstawę rekonstrukcji norm prawnych ze względu na funkcję łączenia poszczególnych przepisów, a nie ze względu na bezpośrednie treściowe odniesienie do przedmiotu regulacji.

Przepisy prawne zawierające definicje legalne:

• O funkcjach definicji legalnych w procesach realizacji dobra wspólnego możemy mówić w związku z precyzowaniem podstawowych elementów norm prawa administracyjnego oraz realizacji form odpowiedzialności adresatów działań administracji.

• Warto zwrócić uwagę na istotną różnicę funkcji definicji legalnych w stosunku do funkcji pojęć niedookreślonych w procesie odczytywania norm prawa administracyjnego. Definicje legalne poprzez maksymalne precyzowanie elementów normy zawężają zakres swobody oceny stanu faktycznego przez stosujący prawo organ, gdy tymczasem pojęcia niedookreślone wprowadzają zaplanowaną przez ustawodawcę swobodę oceny stanu faktycznego z punktu widzenia treści tych pojęć.

Uznanie administracyjne:

• Istotą konstrukcji uznania administracyjnego jest celowo w ustawie wyznaczona elastyczność kształtowania przez organ administracji publicznej treści skutku prawnego. Ustawodawca przesądza, iż w pewnych sytuacjach, niezależnie od stopnia szczegółowości normatywnego uregulowania istotnych elementów tej sytuacji, organ może, niejako zastępując ustawodawcę, samodzielnie rozstrzygnąć o treści skutku prawnego i poprzez to rozstrzygnięcie zrealizować w stopniu optymalnym dobro wspólne (zindywidualizowaną ustawowo wartość).

• Oznacza to, iż podmioty kontrolujące (np. sąd administracyjny) koncentrują się nie tyle na kontroli poprawności oceny stanu faktycznego z punktu widzenia treści prawa (tak jest w przypadku konstrukcji pojęć niedookreślonych), ile raczej na sprawdzeniu, czy organ nie przekroczył granic uznania administracji (np. zakresu upoważnienia, rodzaju sprawy, zgodności treści skutku z prawem, nie naruszył chronionych ustawowo interesów osób trzecich). W treści przepisów prawnych konstrukcja uznania administracyjnego przyjmuje postać zwrotów czasownikowych: "organ może", organ uznaje, "może uznać", "może ustalić" itp., odniesionych do treści skutku prawnego.

Normy techniczne:

Treścią tych przepisów są wysoce specjalistyczne, zaczerpnięte z różnych dziedzin nauki i techniki, normatywne opisy stanów rzeczy, cech zjawisk fizycznych, elementów rozmaitych działań itd.

Przykładowo z tego typu przepisami stykamy się w prawie ochrony środowiska (techniczne i technologiczne opisy inwestycji uciążliwych dla środowiska), prawie budowlanym (tzw. normatywy budowlane), prawie wodnym (fizyczne cechy stref ochrony ujęć wody), przepisach sanitarnych itd.

Wykładnia przepisów prawa administracyjnego:

• Przykładem jest tu wyrok Sądu Najwyższego stycznia 1993 r. (sygn. akt III ARN 84/92), w którym sąd stwierdził: "Wykładnia gramatyczno-słownikowa jest tylko jednym z przyjmowanych powszechnie w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być również często mylące i prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, a w końcu również do niesprawiedliwych i krzywdzących stronę procesu rezultatów. Dlatego też musi być ona uzupełniana wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: historycznej, systemowej, funkcjonalnej, logicznej, a wreszcie - jeśli nie przede wszystkim - celowościowej, która w odniesieniu do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych uznana jest za najodpowiedniejszą i najtrafniej prowadzi do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy".

Właściwość organów

• Naruszenie właściwości organów jest jednym z najcięższych naruszeń zasad funkcjonowania struktur administracyjnych i norm prawnych regulujących właściwość. W prawie administracyjnym sankcja za naruszenie właściwości jest doniosła prawnie - np. w k.p.a. naruszenie przepisów o właściwości jest pierwszą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Interes w prawie administracyjnym

• Kryterium podmiotowe różnicuje kategorię interesu prawnego na interes adresata działań administracji i interes podmiotów administrujących. W przypadku samorządu terytorialnego oraz podmiotów realizujących funkcje zlecone w administracji interesy te są jednoznacznie i w pełni chronione w prawie, natomiast przez interes państwa w prawie administracyjnym należy rozumieć społeczny mandat dla organów państwa do definiowania dobra wspólnego, ustawowe upoważnienie do realizacji dobra wspólnego oraz do rozstrzygania konfliktów interesów.

Stosunek administracyjnoprawny

• Możemy mówić o wzajemnej konfiguracji aktywności organów administracji publicznej i adresatów ich działań w sferze regulacji norm materialnoprawnych (stosunki materialnoprawne ), gdzie dominującym elementem relacji jest nierównorzędność podmiotów. Wraz ze zmianą treści, charakteru i funkcji norm prawa administracyjnego, zmienia się wzajemne ułożenie aktywności podmiotów. Na gruncie norm prawnych regulujących właściwość występują o wiele bardziej zróżnicowane zależności podmiotów: od prawnej nierównorzędności (ustrojowe stosunki prawne typu kierowanie) poprzez nadrzędność funkcjonalną podmiotu (ustrojowe stosunki koordynacyjne) aż po równorzędność podmiotów stosunku prawnego (ustrojowe stosunki współdziałania).

Publiczne prawa podmiotowe

• Publiczne prawa podmiotowe polegają na pewnym i skutecznym roszczeniu adresatów działań administracji wobec organów administracji publicznej i możliwości zewnętrznego (sądowego) wyegzekwowania od władzy publicznej swych żądań. Publiczne prawa podmiotowe oparte są na regulacjach ustawowych i mogą odnosić się m.in. do: roszczenia o wydanie aktu o oznaczonej treści, żądania od organu zachowania się określonego prawem, żądania zaniechania przez władzę ingerencji w sferę nieobjętą regulacją administracyjną (interes prawnie chroniony).

Źródła prawa administracyjnego

• Źródła prawa administracyjnego układają się w piramidę z konstytucją na szczycie, aktem administracyjnym u jej podstawy. To piramida zakresu mocy wiążącej i stopniowej konkretyzacji prawa.

• Powszechnie obowiązujące źródła prawa to, określone w art. 87 Konstytucji RP: Konstytucja, ratyfikowane umowy międzynarodowe, ustawy, rozporządzenia i akty prawa miejscowego. Zawierają one normy generalne - a więc skierowane do mniejszej lub większej, ale zawsze bliżej nieoznaczonej, liczby adresatów oraz nieprzeznaczone tylko dla jednej konkretnej sytuacji - abstrakcyjne normy, które tworzą, zmieniają lub uchwalają prawa i obowiązki obywateli i osób prawnych. Wiążą one - pod warunkiem należytej, zgodnej z prawem publikacji - nieoznaczony, powszechny krąg adresatów normy, choć zamiarem ustawodawcy mogło być ustanowienie normy dla węższego kręgu adresatów.

• Źródła (prawa wewnętrznego) aktów wewnętrznie obowiązujących tworzą odrębny układ prawa: 1) nazwane akty prawa wewnętrznego (określone w art. 93 Konstytucji RP): Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów) i 2) akty kierownictwa wewnętrznego (np. regulaminy organizacyjne, czy pracy). Dotyczą organizacji i funkcjonowania administracji publicznej, nie wiążą jednak partnerów administracji.

• Każda z norm stanowionych przez administrację musi mieć swoją podstawę prawną w normie wyższego rzędu. Jeżeli taki przypadek nie występuje, norma wewnętrzna - zwana dawniej samoistną - jest typowym prawem wewnętrznym administracji i nie może regulować sytuacji prawnej osoby fizycznej lub prawnej.

Umowa międzynarodowa

• Prawo międzynarodowe w formie ratyfikowanej umowy międzynarodowej ma pierwszeństwo przed ustawą.

• W polskim porządku prawnym wyróżniamy dwie podstawowe kategorie umów międzynarodowych. Takie, których ratyfikacja należy wyłącznie do Prezydenta RP, i takie, które wymagają uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie.

• Umowy międzynarodowe może także zatwierdzać Rada Ministrów, jeżeli nie wymagają one ratyfikacji.

Rozporządzenie

• Rozporządzenie, które należy odróżniać od rozporządzenia UE, jest głównym sposobem konkretyzacji ustawy, podstawowym orężem w ręku administracji. Rozporządzenie jest wydawane w celu dostosowania bardzo abstrakcyjnie i generalnie sformułowanych przepisów ustawy do sytuacji jeszcze ogólnie zarysowanej i dostosowanej do wielu adresatów, ale już bliższej realnej sytuacji administrowania.

• Rozporządzenie może wydać zarówno organ kolegialny (np. Rada Ministrów), jak i monokratyczny (minister, premier). Rozporządzenie może także wydawać Prezydent RP.

Akty prawa miejscowego

• Logiczną konsekwencją decentralizacji państwa jest prawo stanowienia przez demokratycznie wybrane organy stanowiące samorządu terytorialnego norm prawnych, które obowiązują powszechnie, tzn. są prawem również dla osób niebędących mieszkańcami danej jednostki, a np. turystami lub właścicielami firmy położonej na jej terenie, ale równocześnie są pod względem swojego obowiązywania objęte granicami danego podziału administracyjnego. Prawo wydawania przepisów podustawowych, a więc rozporządzeń w nagłych i ważnych sprawach z zakresu administracji rządowej, ma więc także wojewoda.

Zarządzenie

• Zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji RP takie akty, jak zarządzenia ministrów i Prezesa RM, uchwały Rady Ministrów, a nawet zarządzenia Prezydenta RP, mają charakter aktów wewnętrznych i obowiązują wyłącznie jednostki im podległe.

Działy prawa administracyjnego

• Powszechnie wyróżnia się trzy działy prawa administracyjnego: prawo ustrojowe, prawo materialne i prawo procesowe. Każde z nich ma do spełnienia określone funkcje:

• prawo materialne kształtuje prawa i obowiązki obywateli oraz innych podmiotów,

• prawo procesowe określa tryb (procedurę) dochodzenia praw i nakładania obowiązków,

• prawo ustrojowe, kształtując system organizacji administracji publicznej, wskazuje organy właściwe do załatwiania spraw.

Prawo materialne

• Normy prawa materialnego określają prawa i obowiązki obywateli oraz innych podmiotów, wynikające z funkcjonowania w państwie i w określonej zbiorowości, zobowiązując jednocześnie organy administracji publicznej do określonych zachowań prawnych. Wyznaczają także zadania publicznoprawne organów administracji publicznej. Z normy prawa materialnego wynika na przykład prawo obywatela do uzyskania pozwolenia na budowę oraz obowiązek wydania takiego pozwolenia ze strony organu administracji publicznej (pod warunkiem oczywiście, że obywatel spełni wymagania przewidziane prawem budowlanym). Prawo materialne reguluje też ochronę dóbr zbiorowych (ochrona środowiska, bezpieczeństwo publiczne itp.) i wolności obywatelskich, a także tworzy podstawy do ingerencji państwa w sferę tych wolności, dając jednocześnie instrumenty obrony przed ingerencją, która nie znajduje podstaw w prawie (ustawie).

Prawo procesowe

• Prawo procesowe określa tryb (sposób) dochodzenia wymienionych praw i roszczeń publicznoprawnych. Normy prawa procesowego precyzują, w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa obywatela czy określonej jednostki organizacyjnej. Jeżeli zatem obywatel, który spełnia wymogi formalne uzyskania pozwolenia na budowę, wystąpi o takie pozwolenie, to przepisy prawa procesowego przesądzą o wszczęciu postępowania w sprawie, terminie załatwiania sprawy, terminie i trybie odwołania się itp.

• Prawo procesowe należy postrzegać jako narzędzie umożliwiające wprowadzenie w życie norm prawa materialnego. Prawo procesowe jest zatem ściśle uzależnione od prawa materialnego. W tej sytuacji zasady i instytucje prawa procesowego muszą być dostosowane do zasad i instytucji prawa materialnego. Prawo procesowe jest prawem formalnym.

Wyróżniamy dwa podstawowe rodzaje postępowania administracyjnego:

• postępowanie rozstrzygająco-ustalające, a w jego ramach:

- postępowania jurysdykcyjne z postępowaniem administracyjnym ogólnym jako podstawą postępowań jurysdykcyjnych i inne szczególne postępowania jurysdykcyjne (np. podatkowe, celne, w sprawach ubezpieczeń społecznych, własności przemysłowej),

• postępowania niejurysdykcyjne/uproszczone (nie kończą się wydaniem decyzji administracyjnej), jego celem jest z reguły stwierdzenie albo potwierdzenie stanu faktycznego lub prawnego (zaświadczenie),

• postępowania odrębne (podejmowane są w interesie zbiorowości na podstawie odrębnych procedur, do których przepisy k.p.a. mają zastosowanie uzupełniające);

2) postępowanie wykonawcze, a w jego ramach:

• postępowanie egzekucyjne (pieniężne oraz niepieniężne), ma zastosowanie, gdy podmiot zobowiązany nie wykonuje w terminie obowiązków wynikających z określonego aktu,

• postępowanie zabezpieczające (zmierza ono do zagwarantowania, że w przyszłości dojdzie do wyegzekwowania określonego obowiązku).

Prawo ustrojowe

• Prawo ustrojowe, kształtując system organizacji i funkcjonowania administracji publicznej, wskazuje organ właściwy do załatwienia określonej sprawy. Właściwość organu zaś wynika z jego miejsca w systemie organów administracji publicznej i jest pochodną wzajemnych relacji między organami administracji, wyznaczonych zakresem decentralizacji funkcji.

• Należy zauważyć, że normy ustrojowe wywierają bezpośrednie skutki prawne w sferze stosowania norm prawa materialnego i procesowego (nieważność decyzji administracyjnej wydanej przez organ niewłaściwy).

• Przykład przenikania się działów prawa administracyjnego: ustawa - Prawo budowlane, z natury rzeczy ustawa prawa materialnego, zawiera też normy procesowe (elementy decyzji pozwolenia na budowę), a także normy ustrojowe (dotyczące organów nadzoru budowlanego).

Zasady konstytucyjne dla konstrukcji struktury państwa

• Zasada pomocniczości (subsydiarności) zakłada takie rozłożenie zadań publicznych, zgodnie z którym Państwo jako całość wykonuje tylko te zadania, które nie mogą być zrealizowane przez samych obywateli lub przez ich wspólnoty czy organizacje.

• Zasada decentralizacji władzy publicznej (K-art.15). Podstawową i najpełniejszą formą decentralizacji jest samorząd terytorialny ( który K-art.16) uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej.

• Zasada dekoncentracji oznacza przenoszenie rzeczywistego wykonywania konkretnych zadań publicznych, w ramach jednego podmiotu władzy publicznej do struktur stworzonych w jego ramach najbliżej obywatela.

• Zasada unitarności (jednolitości) Państwo jako całość posiada pełną i wyłączną suwerenność, zaś jednostki samorządu terytorialnego, nawet te ukształtowane na najwyższym stopniu podziału terytorialnego, czyli województwa, nie mają żadnych atrybutów, charakterystycznych dla państwa federalnego lub państwa, w którym występują regiony autonomiczne (K-art.3)

Struktura podziału spraw publicznych gr. 9

Podmioty administrujące

• Samorząd terytorialny

• Organy administracji rządowej

• Zakład administracyjny

• Inne podmioty administrujące

Struktura administracji publicznej - zasady budowy porządku organizacyjnego

• Zasada terytorialna - organy władzy publicznej oparte są o zasadniczy podział terytorialny w danym kraju, możliwa jest tu metoda dekoncentracji (podległe organom centralnym organy terenowe, oddziały, delegatury, administracje specjalne itp.) oraz decentralizacji (posiadający osobowość publiczno - prawną samorząd terytorialny). Problemy: problem wielkości jednostek administracyjnych, problemy sporów o finanse i zadania między centrum a terenem.

• Zasada merytoryczna - Tworzenie struktury według zasady łączenia typowych procedur i umiejętności - np. łączenie w jednym segmencie wszystkich zadań związanych np. z finansami czy sprawami prawnymi. To stosuje się często do budowy schematu organizacyjnego jednostek administracji.

• Zasada przedmiotowa - Organizowanie segmentów wokół przedmiotowo zdefiniowanych obszarów działalności. Praktycznie to szczególny typ spraw lub ludzie z ich sprawami. Ma to zaspakajać potrzeby określonych grup społecznych, np. rolnicy, kombatanci, bezrobotni, emigranci, leśnicy. To prowadzi do budowy administracji specjalnych związanych z problemem a nie terytorium podziału administracyjnego

Istota samorządu terytorialnego

• Terytorialne zrzeszenie obywateli tworzy z mocy prawa tzw. korporację prawa publicznego (lub publicznoprawny związek osób).

• Korporacja (zrzeszenie, wspólnota) wykonuje zadania publiczne samodzielnie - w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, co oznacza, że:

• posiada przymiot podmiotowości publicznoprawnej odrębnej od państwa (uznanie przez prawo odrębności interesów korporacji od interesu ogólnego - reprezentowanego przez organy państwa czyli rząd i jego administrację);

• jest wyposażona w podmiotowość publicznoprawną czyli samodzielnie występuje w stosunkach cywilnoprawnych;

• zakres samodzielności wyznaczony jest ściśle przez prawo (podlega ona ochronie sądowej);

Istota samorządu terytorialnego

Europejska Karta Samorządu Lokalnego:

Samorząd to prawo i zdolność społeczności lokalnych (i regionalnych) do samodzielnego zawiadywania swoimi sprawami (art.3 ust.1 Karty).

„Prawo do samorządu” oznacza ponadto obowiązek „zapewnienia” przez państwo odpowiedniej „zdolności” wspólnot do zarządzania swoimi sprawami (odpowiednich kompetencji i zasobów):

• powinna to być „istotna' część zadań publicznych;

• przydzielone kompetencje były zupełne;

• środki - wystarczające;

Istota samorządu terytorialnego

Zamiast „władza publiczna” „system administracji publicznej”.

Polski system to nie hierarchia, podporządkowanie i subordynacja ale system współdziałających podmiotów samodzielnych w ramach prawa i działających w różnych skalach terytorialnych `administracja kooperatywna”.

Problem równowagi systemu (dwa obszary):

• zdolność do ponoszenia swojej porcji odpowiedzialności za dobro wspólne;

• zdolność do współpracy z innymi podmiotami.

Współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego

Istnieje możliwość współdziałania korporacji w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych:

• związki komunalne (związki celowe) odrębne podmioty prawa publicznego, wykonujące przejęte zadania tak jak jednostki samorządu terytorialnego, czyli w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, przejmujące od powołujących je gmin bądź powiatów niektórych, należących do nich zadań oraz tych praw i obowiązków, które związane są z realizacją przekazanych zadań;

• porozumienia administracyjne

Zasadniczy podział terytorialny

Z Konstytucji RP:

• Art.15 ust.2 ustala kryteria wydzielania jednostek zasadniczego podziału terytorialnego.

• Art.16 ust 1 łączy podział terytorialny z istnieniem tam jednostek samorządu terytorialnego.

• Art. 164 stwierdza, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina a inne jednostki lokalne lub regionalne określa ustawa.

Ustawa o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa ( 28 lipiec 1998 r.) wprowadza tak zwany podział zasadniczy - tworzony (zgodnie z konstytucją ) dla władzy publicznej jaką jest samorząd terytorialny.

Gmina, powiat, województwo (samorząd województwa); należy przez to rozumieć odpowiednią wspólnotę samorządową oraz (to znaczy również) odpowiednie terytorium.

Samorządowa struktura terenowa

Gminy

Mamy 2478 gmin, w tym 306 gmin miejskich ( z czego 65 wykonuje również zadania powiatowe - tzw. miasta na prawach powiatu), 566 gmin miejsko - wiejskich i 1606 gmin wiejskich. Liczba miast w Polsce -(1 styczeń 2005 - 887).

Powiaty

Mamy 379 jednostek samorządu terytorialnego wykonujące zadania powiatowe, 314 z nich to powiaty a 65 to miasta (gminy) wykonujące oprócz swoich zadań gminnych również zadania powiatowe (patrz art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym). Są to tzw. miasta na prawach powiatu (nazwa z ustawy) lub „popularnie” tzw. „powiat grodzki”. 45 powiatów (z tych 314) jest pozbawionych większego ośrodka miejskiego. Władze tych powiatów mają siedzibę w sąsiadującym mieście na prawach powiatu.

Województwa

Mamy 16 województw.

Administracja samorządu terytorialnego

Gmina

• Urząd gminy (kierownikiem urzędu jest wójt);

• Jednostki organizacyjne gminy (kierownicy jednostek nie posiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta - art.47 ust o sam gminnym)

• Tworzenie likwidacja i reorganizacja gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek należy do wyłącznej właściwości rady gminy.

• W urzędach gminnych pracuje około - 130 000 osób

• W 42 000 jednostkach gminnych pracuje 930 000 osób.

Powiat

• Zarząd wykonuje zadania powiatu przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu, w tym powiatowego urzędu pracy.

• Tworzenie, przekształcanie i likwidacja jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek należy do wyłącznej właściwości rady powiatu.

• Zatrudnienie w urzędach powiatowych- 25 000 osób

• Ponadto: w 6453 jednostkach powiatowych pracuje 42 000 osób.

Administracja samorządu terytorialnego

• Powiatową administrację zespoloną stanowią:

1) starostwo powiatowe,

2) powiatowy urząd pracy, będący jednostką organizacyjną powiatu,

3) jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Policja, Państwowa Straż Pożarna, Nadzór Budowlany.

Zatrudnienie: w policji powiatowej - około 83 000 osób, w powiatowych strukturach straży pożarnej - około 26 500 osób w Inspekcji Budowlanej - około 1500 osób.

2. Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży.

3. Kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży wykonują określone w ustawach zadania i kompetencje przy pomocy jednostek organizacyjnych - komend i inspektoratów.

Administracja samorządu terytorialnego

Województwo

• Zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych.

• Tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek należy do wyłącznej właściwości sejmiku województwa.

• Czasami przepisy prawa materialnego nakazują wykonywanie jakiś zadań przy pomocy określonej jednostki wojewódzkiej na przykład: Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mówi (art.8): „Zadania …. realizowane są przez wojewódzki urząd pracy będący jednostką organizacyjną samorządu województwa”.

Zatrudnienie w urzędach marszałkowskich - ok. 6000 osób

Ponadto: zatrudnienie w około 1200 jednostkach organizacyjnych 230 000 osób

Zadania i kompetencje samorządu

• wyraźnie określone ustawami (wyliczenia przedmiotowe);

• na podstawie tzw. KLAUZULI GENERALNEJ (określa zakres ich odpowiedzialności:

• gmina: w zakresie spraw lokalnych

• województwo w zakresie spraw o znaczeniu regionalnym

POWIAT - bez konstrukcji klauzuli generalnej, jedynie na podstawie wyliczeń przedmiotowych (art.4.1 ust. powiat.)

Czyli stosunki pomiędzy powiatem a gminą oparte są na zasadzie uzupełniania (komplementarności) A NIE na zasadzie zależności hierarchicznej (podległości).

Zadania i kompetencje samorządu

Samorząd terytorialny opiera się na zasadzie pomocniczości:

• Samorząd lokalny „zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnot samorządowych” (adm. reglamentacyjna, usługi, zarządzanie majątkiem, porządek publiczny o charakterze powszechnym)

• Gmina (miasto) to: ład przestrzenny, gospodarka terenami i ochrona środowiska, zieleń, drogi, woda i kanalizacja, oświata, kultura, pomoc społeczna, ochrona zdrowia;

• Powiat (miasto na prawach powiatu) szpitale, edukacja, kultura, centrum pomocy rodzinie, domy pomocy społecznej, drogi, porządek publiczny (straż, policja), komunikacja, prawo budowlane, geodezja

• Samorząd regionalny polityka regionalna i tworzenie konkurencyjnych warunków rozwoju regionalnego, ale też kultura, drogi, ochrona zdrowia

• Rząd wewnętrzna i zagraniczna polityka oraz sprawy o znaczeniu ogólnopaństwowym.

Zadania z zakresu administracji rządowej zlecone samorządowi terytorialnemu

Albo na podstawie ustawy albo na podstawie porozumienia.

Zlecanie ustawowe:

• Przekazanie zadania rządowego które samorząd wykonuje za pomocą własnych organów i jednostek organizacyjnych (np. ewidencja ludności, dowody osobiste, przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych i celowych, realizacja programów pomocy społecznej);

• Przekazaniu razem z zadaniem również organów administracyjnych prowadzących dane zadanie wraz z ich aparatem ( wyłącznie w powiecie, dotyczy tzw. powiatowych służb, inspekcji i straży (art..4.ust.2 w związku z art. 33, 33a i 33 b ustawy powiatowej) W TYM zwierzchnictwo starosty (art.35 ust.3).

Miasto na prawach powiatu i powiat ziemski

Miasto na prawach powiatu i powiat ziemski

Inne podziały terytorialne

• Podział pomocniczy - dla podziałów pomocniczych wewnątrz samodzielnych jednostek; osiedla, dzielnice, sołectwa i inne - art.5 ustawy o samorządzie gminnym;

• Podział specjalny - dla niektórych terenowych organów administracji niezespolonej - (np. okręgi wojskowe, urzędy górnicze, regionalne zarządy gospodarki wodnej, urzędy morskie) ;

• Podział dla celów statystycznych - w związku z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 maja 2003 r w sprawie ustalenia wspólnej klasyfikacji Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NUTS). W Polsce - Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wprowadzenia Nomenklatury jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NTS). Ma zastosowanie w procesie zbierania, harmonizacji i udostępniania danych statystyk regionalnych krajów Unii Europejskiej. dzieli Polskę na terytorialne, hierarchicznie powiązane jednostki na 5 poziomach, z czego:

• 3 określono jako poziomy regionalne,

• 2 określono jako poziomy lokalne.

Metodyka analizy struktur administracji publicznej

• Klasyfikacja administracyjna

• Klasyfikacja finansowa

• Klasyfikacja systemowa

Klasyfikacja administracyjna - w oparciu o pojęcie organu administracji publicznej

W aspekcie strukturalnym - organy można podzielić na:

• Naczelne - powoływane przez Prezydenta lub Sejm obejmujące obszar całego państwa, pełnią one zwykle funkcje zwierzchnie wobec innych organów (Preydent, Rada Ministrów i jej Prezes, organy wchodzące w skład Rady Ministrów, NIK, RPO, GIODO).

• Centralne - w skali państwa ale podległe naczelnym.

• Terenowe - działają na obszarze określonego podziału terytorialnego.

W sferze procesowej na podstawie zdolności do rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych:

• Organy I instancji

• Organy II instancji

Klasyfikacja administracyjna (zasadnicza)

Zadania administracji publicznej wykonywane są przez:

• Scentralizowaną administrację państwową:

1) administrację rządową:

• centralną:

• bezpośrednio obsługującą rząd i ministrów;

• centralne urzędy administracji rządowej;

• terenową:

• obsługującą wojewodę (w tym urzędy administracji zespolonej);

• urzędy administracji specjalnej (niezespolonej);

2) administrację podległą innym naczelnym władzom państwa.

• Na zasadach zdecentralizowanych - przez inne podmioty i samodzielne instytucje administracji publicznej:

1) administrację samorządu terytorialnego;

2) organy i instytucje o samodzielnym statusie;

3) podmioty oparte na czynniku majątkowym.

Klasyfikacja finansowa - definicja sektora finansów publicznych

Sektor finansów publicznych tworzą: (art.4 ustawy o finansach. publicznych):

• organy władzy publicznej w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały;

• gminy, powiaty i samorząd województwa, zwane dalej "jednostkami samorządu terytorialnego", oraz ich związki;

• jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych;

• państwowe i samorządowe fundusze celowe;

• państwowe szkoły wyższe;

• jednostki badawczo-rozwojowe;

• samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;

• państwowe i samorządowe instytucje kultury;

• Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez nie fundusze;

• Narodowy Fundusz Zdrowia;

• Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;

• inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego.

Podsektory: rządowy , samorządowy oraz ubezpieczeń społecznych

Klasyfikacja systemowa

Związana z istniejącym systemem władz publicznych:

1) podsektory: rządowy i samorządowy;

2) struktura działowa administracji rządowej.

Ustawa o działach - minister właściwy do spraw działu.

Struktura działu:

• minister - organ administracji publicznej;

• inne organy (i urzędy centralne) nadzorowane przez ministra;

• inne jednostki organizacyjne nadzorowane, podległe lub podporządkowane ministrowi;

• obowiązek współdziałania - między innymi - z organami samorządu terytorialnego.

Struktura administracji publicznej

Administracja publiczna to:

• Centralna i terenowa administracja rządowa;

• Administracja samorządowa (regionalna i lokalna);

• Autonomiczne struktury administracji centralnej (urzędy obsługujące centralne organy państwowe).

Centrum:

• Administracja rządowa - Kancelaria Premiera, ministerstwa, urzędy centralne;

• Administracja państwowa: Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, NIK, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich itp.

Regionalna administracja terenowa:

• Administracja rządowa w województwie - urzędy wojewódzkie, zespolone administracje wojewódzkie, niezespolone administracje specjalne;

• Administracja samorządowa województwa.

Lokalna administracja terenowa:

• Administracja rządowa: działająca pod zwierzchnictwem starosty powiatowe służby inspekcje i straże

• Administracja samorządowa powiatowa i gminna.

Struktura administracji rządowej

Prezes Rady Ministrów i Rada Ministrów (rząd).

Rada Ministrów prowadzi politykę (jako całość). Regułą pracy jest konsensus (uzgodnienie). (K-art.146)

Prezes Rady Ministrów - pełni dwie funkcje:

• przewodniczącego Rady Ministrów;

• organu administracji rządowej (z własnymi zadaniami i kompetencjami prawodawczymi, personalnymi, nadzorczymi)

W strukturze rządu działają organy pomocnicze i opiniodawcze:

• Komitet RM;

• rady i zespoły (np. Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego).

Struktury Administracyjne:

Kancelaria PRM - osobiste biuro Premiera + kancelaria państwa + prace przy programowaniu strategicznym i prognozowaniu.

Rządowe Centrum Legislacji - koordynuje działalność legislacyjną RM i Prezesa RM.

Prezydent RP

• Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej został wyposażony w silną legitymację demokratyczną jako organ wybrany w wyborach bezpośrednich. Jego kompetencje są zróżnicowane. Prezydent RP ma trojakie główne kompetencje: głowy państwa, arbitrażu politycznego oraz równoważenia władzy (Ryszard Mojak). Kompetencje organu administracyjnego mieszczą się głównie w trzeciej kategorii, ale można je odnaleźć również w dwóch pierwszych. Daje się usystematyzować kompetencje Prezydenta w odniesieniu do: parlamentu, rządu, władzy sądowniczej oraz administracji. Wyraźnie widać tu przeplatanie się działań politycznych i administracyjnych. Zarządzanie wyborów czy zwołanie pierwszego posiedzenia Sejmu i Senatu może być rutynową czynnością, ale może być także, wraz ze skróceniem kadencji i rozwiązaniem parlamentu, rezultatem walki politycznej i gry sił politycznych.

• W śród uprawnień o charakterze administracyjnym należy wymienić przede wszystkim kompetencje w zakresie sił zbrojnych i bezpieczeństwa wewnętrznego, w tym stanów nadzwyczajnych.

• Na wniosek Rady Ministrów podejmuje rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wojennego lub wyjątkowego. Rozporządzenie to, w ciągu 48 godzin od podpisania, Prezydent przedstawia Sejmowi. Sejm może je uchylić, rozpatrzywszy niezwłocznie w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów bezwzględną większością głosów.

• Prezydent jako naczelny organ państwowy posiada zapisane prawem kompetencje i pozycję ustrojową o charakterze ogólnego zwierzchnictwa w sferze stosunków zagranicznych i wewnętrznych (w tym powoływanie i odwoływanie rządu), prawodawstwa, obsadzania niektórych stanowisk państwowych, nadawania orderów i odznaczeń, nadawania i zwalniania z obywatelstwa, stosowania prawa łaski. Prezydent ma prawo własnej inicjatywy ustawodawczej.

Rada Ministrów

• Rada Ministrów stanowi zwieńczenie systemu administracji rządowej, nadaje spójność i kierunek jej działaniu. Podstawą regulacją w tej materii pozostaje oczywiście Konstytucja z 2 kwietnia 1997r., która opisuje ogólnie ustrój naczelnych i centralnych organów administracji rządowej.

• W skład Rady Ministrów wchodzi obligatoryjnie Prezes Rady Ministrów i ministrowie. Mogą w jej skład wejść także wiceprezesi Rady Ministrów i szefowie określonych ustawowo komitetów.

• Rada Ministrów jest najważniejszym organem administracyjnym w kraju, ale Konstytucja nie określa liczby jej członków - jest ona zmienna nie tylko w poszczególnych kadencjach parlamentu, ale także w trakcie kadencji.

• Do najważniejszych zadań Rady Ministrów należy kierowanie polityką zagraniczną i wewnętrzną kraju, ale w każdej z tych sfer istotne kompetencje mają także inne organy. Odpowiedzialność za politykę zagraniczną Rada Ministrów dzieli z Prezydentem i Prezesem RM oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych. Polityka wewnętrzna jest ponadto domeną głównie Prezesa RM i ministrów, organów centralnych resortowych i pozaresortowych, a także organów terenowych, w tym samorządu.

• Domniemanie kompetencji oznacza, że w razie pojawienia się sprawy nowej lub wątpliwej, co do której nie jest jasne, któremu z naczelnych organów państwa ona przypada (jeżeli tylko jesteśmy w stanie ustalić, że jest to sprawa "polityki państwa" jako całości), będzie ona należała do właściwości Rady Ministrów.

• Rada Ministrów zapewnia wykonywanie ustaw, wydaje w tym celu rozporządzenia, koordynuje i kontroluje prace organów administracji rządowej. Koordynacja i kontrola jest ujęta w Konstytucji jako część kierowania administracją rządową, używa się tu określenia "w szczególności". Ważnym zakresem działania Rady Ministrów jest uchwalenie projektu budżetu państwa, kierowanie jego wykonaniem oraz uchwalenie zamknięcia rachunków państwowych i sprawozdania z wykonania budżetu.

Prezes Rady Ministrów

• Kluczową postacią dla funkcjonowania całości administracji publicznej i jej ustroju jest Prezes Rady Ministrów. Nie tylko reprezentuje on Radę Ministrów na zewnątrz, kieruje jej pracami i wydaje jej zarządzenia, ale posiada samodzielne kompetencje odnoszące się zarówno do administracji rządowej, jak i do samorządowej. To Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych w Konstytucji i ustawach oraz jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej. W praktyce jego działania są utożsamiane z administracją krajem.

• W porównaniu z tymi uprawnieniami na dalszy plan schodzą pozostałe uprawnienia Prezesa Rady Ministrów: zapewnienie wykonywania polityki Rady Ministrów i określenie sposobów jej wykonania oraz koordynacja i kontrola pracy członków Rady Ministrów.

Zadania Premiera

Prezes Rady Ministrów ustala, w drodze rozporządzenia:

• Szczegółowy zakres działania ministra, niezwłocznie po powołaniu Rady Ministrów, a jeżeli minister został powołany w innym czasie - niezwłocznie po jego powołaniu:

• wskazuje, z uwzględnieniem przepisów o działach administracji rządowej, dział lub działy, którymi kieruje minister;

• określa, z zastrzeżeniem przepisów odrębnych, zakres uprawnień ministra jako dysponenta wyodrębnionej lub wyodrębnionych części budżetu państwa.

2. Ministerstwo lub inny urząd administracji rządowej, który ma obsługiwać ministra, a w wypadku ministra kierującego określonym działem administracji rządowej - również organy jemu podległe lub przez niego nadzorowane.

JEST TO TZW. ROZPORZĄDZENIE ATRYBUCYJNE.

Działy administracji rządowej

• Ustawa z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2007r. nr 65, poz. 437 z późno zm.) przyjmuje jako główną konstrukcję dział administracji rządowej i zakres właściwości ministra kierującego danym działem. W świetle tej ustawy działy - powierzone ministrom - miały w założeniu zapewnić większą elastyczność funkcjonowania administracji rządowej. Zróżnicowane rozdzielanie przez Prezesa Rady Ministrów zakresu właściwości poszczególnych ministrów ma pozwolić na "indywidualizację oblicza" każdego rządu, położenie nacisku - przez łączenie i rozdzielanie działów - na poszczególnych dziedzinach administracji rządowej. Pewne działy nie podlegają łączeniu i dzieleniu w dowolny sposób - przydziela się je zawsze jednemu ministrowi ze względu na ich znaczenie dla państwa. Są to: budżet, finanse publiczne i instytucje finansowe. Kierowanie danym działem administracji rządowej oznacza pełne władztwo nad tym działem i domniemanie kompetencji (a więc sprawy nowe i te, co do których pojawia się wątpliwość, należą do danego ministra kierującego działem). Przepisy odrębne mogą wyraźnie wydzielić określony zakres działania dla innego ministra; wymagana jest jednak ranga ustawy. Obecnie jest ponad 30 działów (art. 5).

Struktura centralnej administracji rządowej

Ministrowie - Minister kieruje odpowiednim działem administracji rządowej (K- art.149). Minister, będąc członkiem Rady Ministrów, uczestniczy w prowadzeniu polityki wewnętrznej i zagranicznej RP, w szczególności przez:

• zapewnienie wykonywania ustaw,

• wydawanie rozporządzeń i zarządzeń,

• koordynowanie i kontrolę prac organów administracji rządowej,

• inicjowanie i opracowywanie, w zakresie działu którym kieruje, polityki Rządu oraz przedkładania w tym zakresie inicjatyw i odpowiednich projektów aktów normatywnych na posiedzenia Rady Ministrów,

• realizację polityki ustalonej przez Radę Ministrów.

Minister kieruje, nadzoruje i kontroluje działalność podporządkowanych mu organów, urzędów i jednostek, w szczególności w tym zakresie:

• tworzy i likwiduje jednostki organizacyjne, 

• powołuje i odwołuje kierowników jednostek organizacyjnych,

• organizuje kontrolę sprawności działania, efektywności gospodarowania oraz przestrzegania prawa przez jednostki organizacyjne.

Urzędy centralne.

Założenie: Ministerstwa i Ministrowie odpowiadać powinni za tworzenie określonych polityk i za planowanie strategiczne a funkcje WYKONAWCZE, KONTROLNE I REGULACYJNE powinny być w odrębnych urzędach centralnych. Najbardziej typowe urzędy centralne (obsługujące organy lub będące urzędami centralnymi z własnymi zadaniami) to:

• inspekcje - prowadzące kontrolę przestrzegania ustanowionych standardów w określonej dziedzinie działalności;

• urzędy regulacyjne, wydające licencje na prowadzenie różnego typu działalności i sprawdzające poprawność wykonywania warunków tych licencji;

• urzędy standaryzacyjne i certyfikacyjne;

• urzędy nadzorcze nad pewnymi sferami działalności;

• urzędy wykonujące specjalne zadania publiczne;

• urzędy świadczące usługi publiczne.

Agencje rządowe i fundusze celowe oraz NFZ

Agencje rządowe

Również są podległe lub nadzorowane przez Ministrów, należą do sektora finansów publicznych lecz ich finanse są poza budżetem państwa. Są to państwowe osoby prawne powoływane odrębnymi ustawami w celu wykonywania zadań państwowych - zaliczamy do nich:

• Agencja Mienia Wojskowego;

• Wojskowa Agencja Mieszkaniowa;

• Agencja Rezerw Materiałowych;

• Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości;

• Agencja Rynku Rolnego;

• Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;

• Agencja Nieruchomości Rolnych wraz z Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Fundusze celowe

Art. 29 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stanowi, że: Państwowy fundusz celowy jest tworzony na podstawie odrębnej ustawy. Przychody państwowego funduszu celowego pochodzą ze środków publicznych, a koszty są ponoszone na realizację wyodrębnionych zadań państwowych. Państwowy fundusz celowy nie posiada osobowości prawnej. Państwowy fundusz celowy stanowi wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje minister wskazany w ustawie tworzącej fundusz albo inny organ wskazany w tej ustawie. Do państwowych funduszy celowych nie zalicza się funduszy, których jedynym źródłem przychodów, z wyłączeniem odsetek od rachunku bankowego i darowizn, jest dotacja z budżetu państwa. Podstawą gospodarki finansowej państwowego funduszu celowego jest roczny plan finansowy. Ze środków państwowego funduszu celowego mogą być udzielane pożyczki jednostkom samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa tworząca fundusz tak stanowi.

Wyjątki od def. funduszy u.f.p.

Do państwowych funduszy celowych zaliczamy m.in. :

• Fundusz Ubezpieczeń Społecznych ZUS

• Fundusz Emerytalno-Rentowy KRUS

• Fundusz Pracy

• Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych PFRON

• Fundusz - CEPiK

• Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych

• Centralny Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych

• Państwowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym

Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zwany dalej "Narodowym Funduszem", jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240).,podobnie jak wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej.

Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną nad którą nadzór sprawuje minister właściwy ds. zdrowia. Pełni funkcje instytucji płatniczej w systemie ochrony zdrowia.

Administracja podległa innym naczelnym władzom państwa - urzędy autonomiczne.

• W systemie administracji publicznej działają również organy władzy państwowej - wykonujące określone zadania publiczne lecz niezależnie od struktury rządowej. Są to:

• Aparaty administracyjne obsługujące konstytucyjne organy władzy państwowej: Kancelaria Sejmu RP, Kancelaria Senatu RP, Kancelaria Prezydenta RP.

• Inne autonomiczne organy wykonujące funkcje administracji państwowej: NIK, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Rzecznik Praw Obywatelskich, Państwowa Inspekcja Pracy, Instytut Pamięci Narodowej, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, Rzecznik Praw Dziecka.

2. Urzędy te mają swoją część budżetową ujętą w klasyfikacji i same przygotowują projekt swojego budżetu „święte krowy”.

Rządowa administracja terenowa

Zadania administracji rządowej w województwie wykonują, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie:

1) wojewoda;

2) organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży;

3) organy niezespolonej administracji rządowej;

4) jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia;

5) starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw;

6) inne podmioty, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw.

Zadania wojewody

Organy administracji rządowej w województwie: działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy. Zakres działania wojewody i innych terenowych organów administracji rządowej ustalony został BEZ ZASTOSOWANIA KLAUZULI GENERALNEJ, czyli tylko na ustaleniach wynikających z ustawy i innych ustaw prawa materialnego (przedmiotowego).

Zadania wojewody

1. Wojewoda jako przedstawiciel rządu bezpieczeństwo publiczne; zarządzanie kryzysowe, obronność, polityka regionalna, finanse publiczne.

2. Wojewoda jako zwierzchnik zespolonej administracji rządowej.

3. Wojewoda jako organ administracji publicznej, umocowany na podstawie ustaw administracyjnego prawa materialnego do wydawania decyzji zarówno w I, jak i II instancji administracja statusu osobowego, komunikacja i drogownictwo, ochrona środowiska i gospodarka wodna, gospodarka nieruchomościami, gospodarka przestrzenna i budownictwo, rolnictwo, infrastruktura, sprawy wyznaniowe

4. Wojewoda jako organ nadzoru i kontroli

5. Wojewoda jako reprezentant Skarbu Państwa wobec przedsiębiorstw państwowych

Wojewódzkie służby, inspekcje i straże

• Służba Ochrony Zabytków

• Policja

• Inspekcja Ochrony Środowiska

• Inspekcja Farmaceutyczna

• Nadzór Budowlany

• Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa

• Inspekcja Weterynaryjna

• Państwowa Straż Pożarna

• Inspekcja Handlowa

• Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych

• Kuratorium oświaty

• Inspekcja Transportu Drogowego

Organy wojewódzkiej administracji niezespolonej (specjalnej)

• Zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, organami niezespolonej administracji rządowej są terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi lub centralnemu organowi administracji rządowej oraz kierownicy państwowych osób prawnych i kierownicy innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej w województwie:

1) dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych, wojskowi komendanci uzupełnień;

• dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urzędów celnych;

• dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej;

4) dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych;

5) dyrektorzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów miar;

6) dyrektorzy okręgowych urzędów probierczych i naczelnicy obwodowych urzędów probierczych;

7) dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej;

8) dyrektorzy urzędów morskich;

9) dyrektorzy urzędów statystycznych;

10) dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej;

11) graniczni i powiatowi lekarze weterynarii;

12) komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci placówek i dywizjonów Straży Granicznej;

13) okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego;

14) państwowi graniczni inspektorzy sanitarni;

15) regionalni dyrektorzy ochrony środowiska.

• Powoływanie i odwoływanie organów niezespolonej administracji rządowej następuje na podstawie odrębnych ustaw

Zakład administracyjny

• O ile samorząd to mieszkańcy określonego terytorium tworzący z mocy prawa wspólnotę ograniczoną tylko kryterium zamieszkania i granicami terytorium, to zakład administracyjny jest wspólnotą ściślejszą, a równocześnie mniej jednorodną. W jednostce samorządu terytorialnego wszyscy mieszkańcy są sobie równi, choć mają wybieralne organy. W zakładzie wyróżniamy jego personel i użytkowników (destynatariuszy). Samorząd ma kompetencje ogólne, zakład jest zawsze w pewnym stopniu wyspecjalizowany.

• Zakład administracyjny jako instytucja prawna stanowi rozwiązanie problemu, w jaki sposób określić dość intensywne wyodrębnienie grupy adresatów działań administracji i ich wzajemne powiązanie. Jest przecież jasne, że uczniowie szkoły pozostający w niej przez wiele lat, pacjenci, studenci, więźniowie są adresatami działań administracji świadczącej.

• W literaturze podkreśla się kompleksowy charakter pojęcia "zakład" (zespół osób, rzeczy i praw) oraz zorganizowanie zakładu dla indywidualnego korzystania przez inne osoby. Immanentną częścią zakładu jest jego trwały związek z administracją publiczną utrzymujący się przez cały okres pełnienia misji zakładu. Utrzymujący się, trwały związek z administracją publiczną nie oznacza hierarchicznego podporządkowania. Zakład jest formą decentralizacji administracji, ma więc dużą samodzielność. Eugeniusz Ochendowski podkreślał prawo zakładu publicznego do nawiązania stosunków administracyjnoprawnych oraz fakt, że władztwo zakładowe nie jest jakimś samoistnym władztwem państwowym, ale jest upoważnieniem do regulacji zachowań użytkowników i działań zakładu na podstawie i w ramach ustaw.

Inne podmioty administrujące

• Podmioty te są bardzo zróżnicowane pod względem podstawy prawnej i przedmiotu działania, celu utworzenia, konstrukcji prawnej i form działalności. Można zakwalifikować do jednej z dwóch grup: podmiotów państwowych i podmiotów niepaństwowych. W pierwszej grupie znajdują się m.in. ustawowo powołane agencje państwowe (np. Agencja Rynku Rolnego, Agencja Rozwoju Przemysłu), fundusze państwowe mające osobowość prawną (np. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej), przedsiębiorstwa państwowe (np. PPUP "Poczta Polska") czy jednoosobowe spółki Skarbu Państwa. W drugiej grupie są natomiast stowarzyszenia (organizacje społeczne), związki wyznaniowe, związki zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego.

Instytucje administracyjne oparte na czynniku majątkowym

Nie osoba jest ważna ale majątek bo to on służy do wykonania zadania publicznego o charakterze PRAKTYCZNYM (usługa publiczna) -oświata, pomoc społeczna, drogi, komunikacja zbiorowa. Są to (podział administracyjny);

• przedsiębiorstwa użyteczności publicznej;

• zakłady administracyjne;

• Instytucje o charakterze kapitałowym (funduszowym) np. NFZ, Bankowy Fundusz Gwarancyjny, ZUS.

Można zrobić też podział ze względu na to czy mają osobowość prawną czy też nie:

• Samoistne (mają osobowość prawną) np. państwowa szkoła wyższa, biblioteka publiczna,

• Niesamoistne (nie mają osobowości i działają w ramach innego podmiotu np. szkoła podstawowa jako jednostka lub zakład budżetowy prowadzony przez gminę)

Instytucje administracyjne oparte na czynniku majątkowym

Wszystkie te podmioty pozostają w ZARZĄDZIE PUBLICZNOPRAWNYM - czyli ich byt regulowany jest przepisami prawa administracyjnego (niezależnie od osobowości prawnej).

Uwaga: podmioty państwowe i komunalne oparte na prawie prywatnym (spółki prawa handlowego, fundacje i stowarzyszenia j.s.t) NIE należą do kategorii podmiotów administracji publicznej. Pozostają w ZARZĄDZIE PRYWATNOPRAWNYM. Jeżeli wykonują jakieś zadania publiczne to tak jak podmioty sektora prywatnego na gruncie koncesji, kontraktu, zadania zleconego (ustawą, aktem administracyjnym, na drodze porozumienia albo w drodze umowy.

PRAWNE FORMY DZIAŁANIA ADMINISTRACJI

• Każde działanie administracji musi nie tylko znaleźć jednoznaczną podstawę prawną, ale może być podjęte w formie wyraźnie przez prawo wskazanej (np. decyzji administracyjnej). Nieco inaczej jest w sytuacji, gdy administracja publiczna podejmuje zadania organizatorskie, mając w dalszej perspektywie zaspokajać zbiorowe potrzeby społeczeństwa. Oczekiwanie podstawy prawnej oznaczałoby ograniczenie aktywności administracji publicznej do przypadków przewidzianych przez prawo. Te zaś z natury rzeczy mogłyby być dalekie od tego, co w praktyce działania organów administracji mogłoby się zdarzyć. Nie można też wykluczyć sytuacji, że prawo dopuszcza realizację zadań administracji zarówno w formach prawnie sformalizowanych, jak i w formach nie sformalizowanych.

Formy realizacji zadań

Stosowane przez administrację formy realizacji zadań będą różnorodne:

• Prawne i faktyczne (działalność organizatorska). Prawne formy działania administracji publicznej będą - w odróż­nieniu od działań faktycznych - podejmowane na podstawie konkretnych norm upoważniających. Normy te z reguły będą normami prawa publicznego. Trzeba jednak pamiętać, że zdecentralizowana administracja publiczna (samorząd terytorialny) jest podmiotem praw majątkowych, a jeżeli tak, to podejmuje działania o charakterze prywatnoprawnym ;

• Publicznoprawne i prywatnoprawne. Podejmowanie działań w formach prywatnoprawnych nie jest swoistą cechą administracji publicznej.;

Formy realizacji zadań

• Jednostronne i dwustronne. Działania jednostronne organów administracji publicznej charakteryzują się możliwościami jednostronnego, władczego kształtowania sytuacji adresatów tych działań i obowiązku podporządkowania się tym działaniom pod sankcją zastosowania przez organ przymusu państwowego. Przykładem takiego działania może być nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę, a także prawomocne rozstrzygnięcie organu nadzorczego kierowane do organu samorządu terytorialnego. Inaczej rzecz się kształtuje w przypadku działań dwustronnych, kiedy organy administracji publicznej dokonują ustaleń co do zachowań określonych podmiotów wespół z tymi podmiotami. Wówczas charakterystyczna dla działań jednostronnych nierównorzędność podmiotów jest albo eliminowana (umowa cywilna), albo ulega osłabieniu (porozumienie administracyjne), a zastosowanie przymusu państwowego traci na znaczeniu. Czynnością dwustronną jest też ugoda zawarta między stronami w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne.

• Najczęściej spotykanymi wewnętrznymi formami działania administracji publicznej są polecenia służbowe, akty planowania wewnętrznego i zwłaszcza działania materialne, podejmowane wewnątrz aparatu administracji publicznej.

• Mimo rosnącej roli form wewnętrznych zewnętrzne formy działania administracji publicznej przesądzają o jej aktywności i obliczu, a akt administracyjny ciągle pozostaje podstawową formą działania administracji publicznej. Wespół z aktem normatywnym tworzy trzon prawnych form działania administracji publicznej.

Zewnętrzne formy działania administracji

• Akt normatywny

Aktem normatywnym jest akt prawny, który "nie konsumuje się" przez jednorazowe stosowanie. Jest to akt prawny o charakterze abstrakcyjnym bądź generalnym, a najczęściej abstrakcyjnym i generalnym jednocześnie. Akt prawny o charakterze abstrakcyjnym to akt, który normuje bliżej nieokreśloną sytuację, dotyczy bliżej nieokreślonej liczby zdarzeń, ma charakter powtarzalny. Z zasady ma on jednocześnie charakter aktu generalnego, a więc aktu kierowanego do bliżej nieokreślonej liczby adresatów.

Akt normatywny to np. ustawa czy uchwała rady gminy.

• Akt administracyjny

Akt administracyjny jest podstawową i tradycyjną formą działania administracji, podobnie jak wyrok jest typową formą działania sądu, a akt normatywny - działalności parlamentu. Jest orzeczeniem organu administracyjnego jednostronnie określającym prawa i obowiązki konkretnego adresata. W razie jego niewykonania lub nieprzestrzegania mogą być zastosowane przewidziane w danym wypadku środki przymusu administracyjnego.

Aktem administracyjnym będzie akt prawny normujący konkretną sytuację (zdarzenie) i skierowany do konkretnego adresata. Decyzja w sprawie rozbiórki budynku normuje konkretną sytuację (rozbiórka budynku) i skierowana jest do konkretnego adresata (obywatela). Akt administracyjny "konsumuje się" przez jednorazowe zastosowanie. Jeżeli obywatel rozbierze budynek, obowiązek wygasa.

• Każdy akt administracyjny musi być wydany na podstawie obowiązującego prawa i w celu jego wykonania. Akt administracyjny powinien być wydany przez organ rzeczowo i miejscowo właściwy, zgodnie z prawem materialnym i przy zachowaniu odpowiedniej procedury. Procedurę stanowienia aktów administracyjnych określają z reguły przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) z 14 czerwca 1960 r. Akty administracyjne wydane w trybie k.p.a. noszą nazwę decyzji i postanowień. Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty. Postanowienia dotyczą spraw proceduralnych.

• Główną rolę w działalności administracji odgrywają jednostronne akty konstytutywne, choć rola i zakres aktów deklaratoryjnych wzrasta.

• Przyrzeczenie administracyjne

Przyrzeczenie administracyjne to oświadczenie woli organu administracji publicznej, w którym organ ten zobowiązuje się do konkretnego zachowania się w przyszłości. Zwykle jest to zobowiązanie do działania w przyszłości, jeżeli adresat przyrzeczenia spełni określone warunki. Celem przyrzeczenia jest umożliwienie lub ułatwienie adresatowi podjęcia działań przygotowawczych do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia (np. decyzja o warunkach zabudowy lub decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego).

• Umowa

Umowa jest instytucją prawa cywilnego. Opiera się na zasadzie równorzędności stron. Jej istotą jest konieczność zgodnego oświadczenia woli stron, co daje gwarancję zarówno dokładnego sprecyzowania warunków umowy, jak i jej wykonania. Wykonanie umowy regulują przepisy prawa cywilnego, a ewentualne spory w tym zakresie rozstrzyga sąd cywilny.

Akt administracyjny nakłada na organ obowiązek realizacji określonych zadań. Formę realizacji zadań organ ustala w drodze umowy.

• Porozumienie administracyjne jest czynnością dwustronną, podporządkowaną regulacji administracyjnoprawnej. Treść porozumienia (zakres spraw objętych porozumieniem i zasady działania w jego ramach) przygotowują strony, ale moc wiążącą porozumienie uzyskuje po aprobowaniu go przez organ administracyjny w ustalonym trybie prawnym.

Porozumienie administracyjne stanowi prawą formę współdziałania organów i instytucji administracyjnych względnie samodzielnych (niepodporządkowanych sobie hierarchicznie). Podmioty porozumienia samodzielnie ustalają cel, treści oraz warunki j ego dochowania. W tym sensie porozumienie przypomina umowę cywilnoprawną. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że za takową nie może być uznane.

• Działania materialne organów administracji publicznej, kierowane na zewnątrz jej aparatu, mają na celu realizację zadań za pomocą innych środków niż środki prawne. Powodują powstawanie skutków poprzez działania faktyczne, a nie czynności prawne. Nie przekształcają sytuacji prawnej określonych podmiotów, choć mogą na nią istotnie wpływać.

Decyzja przyznająca świadczenie emerytalne, mimo że wymaga przeprowadzenia żmudnego postępowania administracyjnego, jest nieproporcjonalnie mniej pracochłonna niż jej późniejsze wykonanie (wieloletnie wypłacanie przyznanych świadczeń). To zaś jeszcze niewiele w porównaniu z organizowaniem usług publicznych będących obowiązkowym zadaniem administracji publicznej. Wreszcie niemałą część czasu poświęca się w administracji publicznej na informowanie o prawach i obowiązkach obywateli itd.

Wewnętrzne formy działania administracji

• Środki stosowane w sferze wewnętrznej ( akty wewnętrzne) są narzędziem kierowania jednostkami organizacyjnymi niższego rzędu przez jednostki stopnia wyższego. Oczywiście zarówno środki, jak i zakres kierownictwa nie mogą być dowolne. Są one regulowane przez przepisy o służbowej i osobowej podległości. Przepisy te normują podporządkowanie jednostek organizacyjnych niższych jednostkom szczebli wyższych. Zakładają m.in. brak formalnych środków prawnych przeciw dyspozycjom jednostek wyższego szczebla, ograniczenie możliwości wyrażenia sprzeciwu co do wykonania dyspozycji, brak z zasady roszczenia prawnego o przekazanie sprawy na drogę kontroli zewnętrznej administracji itp.

• Do najważniejszych wewnętrznych form działania organów administracji publicznej należy zaliczyć:

• polecenie służbowe,

• czynności planistyczne,

• czynności techniczno-wykonawcze.

Polecenie służbowe to dyrektywa działania skierowana przez zwierzchnika służbowego do podległego mu pracownika lub pracowników. Treścią polecenia służbowego jest działanie lub zaniechanie działania w określonej sprawie.

Czynności planistyczne administracji publicznej mają różnorodny charakter. W przeważającej mierze dotyczą one organizowania pracy poszczególnych organów i jednostek organizacyjnych.

• Niezależnie od planowania własnej pracy administracja publiczna posługuje się prognozowaniem oraz planowaniem realizacji zadań merytorycznych. Tego typu akty planistyczne, aczkolwiek formalnie nie wiążą adresatów zewnętrznych, to istotnie wpływają na ich sytuację prawną. Program gospodarczy gminy, o charakterze prognozy gospodarczej, wyznacza pożądane kierunki rozwoju gminy i w konsekwencji przesądza o treści późniejszych działań zewnętrznych, np. o kształcie wiążących obywateli miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Czynności techniczno-wykonawcze podejmowane wewnątrz administracji publicznej budzą najmniej zastrzeżeń. Są to czynności o charakterze dokumentacyjnym, niewywołujące ani skutków prawnych, ani faktycznych (sporządzenie zestawienia statystycznego). Wystarczającą podstawą do ich dokonania są przepisy regulaminowe (o organizacji wewnętrznej urzędu).

System służby cywilnej dla pracowników administracji rządowej

USTAWA z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej.

Służba cywilna to system wartości, norm, procedur i instytucji - opartych na zasadach: fachowości, rzetelności, bezstronności oraz neutralności politycznej - stworzony do wykonywania zadań państwa przez działający w jego strukturach korpus służby cywilnej.

Art. 153 Konstytucji s.c. jako instytucja ustrojowa jest podstawową gwarancją profesjonalnego, bezstronnego, uczciwego, sprawnego i lojalnego wobec Państwa i demokratycznie wybieranych jego władz, wykonywania zadań służących osiąganiu interesu ogólnopaństwowego

System służby cywilnej dla pracowników administracji rządowej

Korpus służby cywilnej:

• pracownicy s.c. zatrudnieni na podstawie umowy o pracę,

• urzędnicy s.c. zatrudnionych na podstawie mianowania, po przeprowadzeniu jednolitego dla wszystkich kandydatów postępowania kwalifikacyjnego. (około 3000 osób w tym około 800 po Krajowej Szkole Administracji Publicznej ).

Zwierzchnikiem korpusu s.c jest Premier, któremu podlega Szef Służby Cywilnej (będący centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej).

Dodatkowe obowiązki i ograniczenia urzędnika służby cywilnej

Zakazy:

• Członkowstwa w partii politycznej

• Funkcji w związkach zawodowych

• Łączenia pracy z mandatem radnego

• Publicznego manifestowania swoich poglądów politycznych

• Uczestnictwa w strajkach i akcjach protestacyjnych

• Podejmowania dodatkowego zatrudnienia bez zgody dyrektora generalnego

ALE :

• Stabilność zatrudnienia (mianowanie);

• Dodatek służby cywilnej.

Ustawowy status pracowników administracji samorządowej

USTAWA z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.

Pojęcie pracownika samorządowego obejmuje osoby zatrudnione w urzędach samorządowych, jednostkach pomocniczych, samorządowych jednostkach organizacyjnych, związkach komunalnych, komunalnych zakładach budżetowych, a także w innych samorządowych jednostkach organizacyjnych.

Kryterium podstawy zatrudnienia pozwala wyodrębnić 4 jej postacie:

• wybór - obowiązujący przy obsadzaniu stanowisk w organie wykonawczym j.s.t. lub związku komunalnego, tj. w szczególności:

• marszałka, jego zastępców oraz członków zarządu województwa - w urzędzie marszałkowskim,

• starosty, jego zastępcy i członków zarządu - w starostwie powiatowym,

• wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jego zastępcy i członków zarządu - w urzędzie gminy (miasta),

• powołanie - odnoszące się wyłącznie do stanowisk sekretarza i skarbnika (głównego księgowego) j.s.t.,

• umowa o pracę - dotycząca wszystkich innych stanowisk.

---