Prawo gospodarcze Unii Europejskiej

Źródła prawa gospodarczego Unii Europejskiej

Z grubsza rzecz biorąc, żródłami prawa gospodarczego Unii Europejskiej jest całe prawo wspólnotowe, które dzielimy na prawo pierwotne - stanowione przez państwa członkowskie jako część prawa międzynarodowego, oraz prawo wtórne - stanowione przez organy wspólnotowe. W razie konfliktu lub rozbieżnej interpretacji, pierwszeństwo przysługuje zawsze prawu pierwotnemu.

Prawo wspólnotowe - jest to prawo składające się na system prawny Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej. Całość dorobku prawnego Unii Europejskiej, łącznie z np. orzeczeniami ETS, nosi nazwę acquis communautaire.

I. UNIA UROPEJSKA A WSPÓLNOTY EUROPEJSKIE

1. Unia Europejska została ustanowiona na mocy art. 1 Traktatu o Unii Europejskiej z 1992 r. - Traktat z Maastricht (wszedł w życie 1 XI 1993 r.), zgodnie z którym „Niniejszym Traktatem Wysokie Umawiające się Strony ustanawiają między sobą Unię Europejską......” oraz „Podstawę Unii tworzą Wspólnoty Europejskie, uzupełnione politykami i formami współpracy ustanowionymi niniejszym Traktatem”. Oznacza to, że Unia Europejska to:

Wspólnoty Europejskie, które tworzą podstawę Unii,

polityki i formy współpracy, które obejmują Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa oraz Współpracę Policji i Sądową w Sprawach Karnych.

2. Struktura Unii Europejskiej określana jest często jako struktura „trzech filarów”:

I filar - w skład I filaru wchodzą obecnie dwie Wspólnoty Europejskie, tj.:

Wspólnota Europejska - do Traktatu z Maastricht była to Europejska Wspólnota Gospodarcza, która powstała na podstawie Traktatu z 1957 r. (wszedł w życie w 1958 r.). Podstawowym celem Wspólnoty Europejskiej jest stworzenie wspólnego rynku (rynku wewnętrznego) poprzez realizację swobód wspólnotowych oraz prowadzenie wspólnych polityk (np. Wspólnej Polityki Rolnej). W ramach Wspólnoty Europejskiej realizowana jest Unia Gospodarcza i Pieniężna,

Europejska Wspólnota Energii Atomowej, która zajmuje się kontrolą i koordynacją w dziedzinie cywilnej energii jądrowej (powstała na podstawie Traktatu z 1957 r., który wszedł w życie w 1958 r.). W ramach I filaru działała również Europejska Wspólnota Węgla i Stali, gdyż Traktat o utworzeniu tej Wspólnoty zawarty w 1951 r. obowiązywał przez czas określony (50 lat), tj. do lipca 2002 r.

Z prawnego punktu widzenia Wspólnoty Europejskie:

mają status organizacji międzynarodowych, które poddane są reżimowi wspólnotowemu - prawu wspólnotowemu. Prawo to obowiązuje bezpośrednio w sferze wewnętrznej państw członkowskich, mając pierwszeństwo stosowania względem prawa krajowego. Wspólnoty Europejskie jako organizacje międzynarodowe mają przy tym charakter ponadnarodowy, gdyż przede wszystkim utworzyły samodzielny, autonomiczny porządek prawny oraz mogą stanowić prawo mające pierwszeństwo stosowania wobec prawa krajowego.

mają podmiotowość prawno-międzynarodową (w tym zdolność zawierania umów międzynarodowych) oraz podmiotowość prawną w znaczeniu prawa krajowego (zdolność prawną, jaką prawo krajowe przyznaje osobom prawnym),

II filar obejmuje Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa (WPZ i B). Celem WPZ i B jest zachowanie wspólnych wartości, integralności i niezawisłości Unii Europejskiej zgodnie z zasadami Karty NZ, umacnianie jej bezpieczeństwa, zachowanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego, popieranie współpracy międzynarodowej, rozwijanie i umacnianie demokracji i zasad państwa prawa oraz poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności. Instrumentami działania WPZ i B są zasady i ogólne wytyczne, które nie maja mocy wiążącej (ustala je Rada Europejska), wspólne strategie (ustala je Rada Europejska), wspólne działania i wspólne stanowiska.

III filar obejmuje Współpracę Policji i Sądów w Sprawach Karnych, co obejmuje w szczególności współpracę sądów w sprawach karnych, walkę z przestępczością zorganizowaną, współpracę policji (Europol).

W ramach II i III filaru państwa członkowskie współpracują na podstawie prawa międzynarodowego (podmiotami współpracy są państwa), natomiast w I filarze podmiotami prawa (wspólnotowego) są nie tylko państwa, ale także osoby fizyczne i osoby prawne.

3. Unia Europejska nie ma podmiotowości prawno-międzynarodowej (nie jest podmiotem prawa międzynarodowego) oraz podmiotowości w rozumieniu prawa krajowego, nie dysponuje własnymi kompetencjami, podobnie (w zasadzie) nie ma własnych organów, zaś jej ustanowienie nie spowodowało „zniknięcia” Wspólnot Europejskich. Oznacza to, że Unia Europejska jest strukturą o charakterze szczególnym, powstałą na podstawie umowy międzynarodowej i znajdującą się w stadium rozwoju.

Na marginesie należy dodać, że w projekcie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy zakładano, że „Traktat konstytucyjny” zastąpi dotychczasowe traktaty (np. Traktat o Unii Europejskiej czy Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską). Zniesiona zostanie także struktura „filarowa” Unii Europejskiej (zachowana będzie Europejska Wspólnota Energii Atomowej), Unia Europejska uzyska osobowość prawno-międzynarodową.

RODZAJE ŹRÓDEŁ PRAWA UE

Prawo I, II i III filaru stanowi prawo Unii Europejskiej. Oznacza to, że prawo Unii Europejskiej nie może być utożsamiane z prawem wspólnotowym. Prawo wspólnotowe jest elementem prawa Unii Europejskiej, lecz prawa tego nie wyczerpuje. Prawo Unii Europejskiej obejmuje:

prawo pierwotne I filaru (traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie, traktaty rewizyjne, traktaty o przystąpieniu do Unii Europejskiej) oraz prawo pierwotne II i III filaru (odpowiednie postanowienia Traktatu o Unii Europejskiej),

prawo stanowione (wewnętrzne) Unii Europejskiej oraz prawo stanowione w I filarze (wspólnotowe prawo pochodne) i prawo stanowione w II i III filarze (obszar poddany prawu międzynarodowemu).

Prawo wspólnotowe dzielimy na prawo pierwotne i prawo wtórne (pochodne).

PRAWO PIERWOTNE

Prawo pierwotne

Prawo pierwotne znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 48 Traktatu z Maastricht.

Do aktów prawa pierwotnego należą:

traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej

1. Traktat paryski z 1951 r. (obowiązywał w latach 1952 - 2002)

2. Traktaty rzymskie z 1957 r. (weszły w życie w 1958 r.)

Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską

Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej

3. Traktat z Maastricht z 1992 r. (wszedł w życie w 1993 r.)

4. Umowy zawarte między państwami członkowskimi zmieniające i uzupełniające traktaty założycielskie

5. Konwencja o niektórych instytucjach wspólnych dla EWG i EWEA z 1957 r. (weszła w życie w 1958 r.)

6. Protokół dotyczący Antyli Holenderskich z 1978 r.)

7. Traktat fuzyjny z 1965 r. (wszedł w życie w 1967 r.)

8. Luksemburski traktat budżetowy z 1970 r.

9. Brukselski traktat budżetowy z 1975 r.

10. Traktat zmieniający niektóre postanowienia Protokołu w sprawie Statutu EBI z 1975 r.

11.Traktat grenlandzki z 1984 r.

12.Jednolity Akt Europejski z 1986 r. (wszedł w życie w 1987 r.)

13. Traktat amsterdamski z 1997 r. (wszedł w życie w 1999 r.)

14. Traktat nicejski z 2001 r. (wszedł w życie w 2003 r.)

15. Traktaty akcesyjne:

1/Traktat o przystąpieniu Danii, Irlandii i Wielkiej Brytanii z 1971 r. (wszedł w życie w 1972 r.)

2/Traktat o przystąpieniu Grecji z 1979 r. (wszedł w życie w 1981 r.)

3/Traktat o przystąpieniu Hiszpanii i Portugalii z 1985 r. (wszedł w życie w 1986 r.)

4/Traktat o przystąpieniu Austrii, Finlandii i Szwecji z 1994 r. (wszedł w życie w 1995 r.)

5/Traktat ateński z 2003 r. (wszedł w życie w 2004 r.)

6/ Traktat o przystąpieniu Bułgarii i Rumunii z 2005 r. (wszedł w życie 1 stycznia 2007)

16.Postanowienia Rady Europejskiej, gdy jej członkowie działają jako przedstawiciele państw członkowskich

17.Akt dotyczący wyboru przedstawicieli Parlamentu Europejskiego w drodze powszechnych wyborów bezpośrednich z 1976 r.

18. Traktat z Lizbony z dnia 13 grudnia 2007 roku.

Częścią prawa pierwotnego są również załączniki (w formie protokołów) dołączone do wyżej wymienionych umów. Nie są częścią prawa pierwotnego natomiast deklaracje i umowy, ponieważ nie mają mocy wiążącej.

- Kategoria tych aktów obejmuje:

1) traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich (łącznie z załącznikami i protokołami do tych traktatów, które stanowią ich część integralną) wraz ze zmianami przyjętymi przez Jednolity Akt Europejski oraz w Maastricht i Amsterdamie,

2) traktaty akcesyjne, tj. umowy o przystąpieniu do Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej) - stroną tych umów są państwa członkowskie i państwa kandydujące, a nie Wspólnoty czy Unia Europejska,

3) umowy państw członkowskich normujące kwestie ustrojowe np. traktat o fuzji z 1965 roku. akty prawa pierwotnego zajmują najwyższe miejsce w hierarchii źródeł prawa wspólnotowego.

W ramach prawa wspólnotowego pierwotnego wyróżniamy ogólne zasady prawa wspólnotowego, które w zasadniczej części zostały wypracowane przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (zasady te są wynikiem orzecznictwa ETS i doktryny prawa wspólnotowego). Do tych zasad zaliczymy m.in. zasadę proporcjonalności, zasadę prymatu prawa wspólnotowego względem prawa krajowego.

Prawo wspólnotowe pierwotne charakteryzuje się następującymi cechami:

1) prawo pierwotne jest stanowione przez państwa członkowskie Wspólnot Europejskich, a nie przez organy Wspólnot. Oznacza to, że akty tego prawa podlegają „regułom” w zakresie „obowiązywania i publikacji,” które obowiązują w danym państwie członkowskim (np. traktaty akcesyjne, tj. umowy o przystąpieniu do Unii Europejskiej są publikowane w krajowym dzienniku urzędowym, co w RP oznacza Dziennik Ustaw),

2) akty prawa pierwotnego (traktaty - umowy) tworzą podstawy prawne (normatywne) Wspólnot Europejskich, na ich podstawie wydawane są akty prawa wspólnotowego pochodnego (wtórnego),

3) akty prawa pierwotnego charakteryzuje bezpośrednie obowiązywanie, co oznacza, że normy tego prawa od dnia wejścia w życie są częścią porządku prawnego, który obowiązuje w państwie członkowskim. Normy prawa pierwotnego nie wymagają inkorporacji do krajowego porządku prawnego.

4) prawo pierwotne jest bezpośrednio stosowane, co oznacza, że normy prawa wspólnotowego stanowią podstawę prawną dla działań organów państw członkowskich, w tym aktów stosowania tego prawa. Bezpośrednie stosowanie prawa wspólnotowego jest następstwem bezpośredniego obowiązywania norm tego prawa wobec organów państw członkowskich.

5) prawo pierwotne wywołuje skutek bezpośredni, tj. podmioty prawa ((np. osoby fizyczne i prawne państw członkowskich) mogą wprost powoływać się na normy prawa pierwotnego w postępowaniu przed krajowymi sądami i krajowymi organami administracyjnymi (normy samostosowalne, normy autowykonalne). Powoływanie to jest dopuszczalne, jeżeli przepis prawa pierwotnego zawiera jednoznaczny i nieograniczony zakaz (nakaz) określonego zachowania, zobowiązanie do określonego zachowania oraz przepis prawa pierwotnego zawiera jasne i bezwarunkowe zobowiązanie, którego wykonanie nie wymaga dalszych działań ze strony państw członkowskich,

6) prawo pierwotne korzysta z pierwszeństwa w stosunku do norm (aktów) prawa krajowego (zasada prymatu prawa wspólnotowego względem prawa krajowego). Oznacza to, że w przypadku sprzeczności (kolizji) prawa krajowego z prawem pierwotnym:

powstaje obowiązek zmiany prawa krajowego (istnienie praktyki administracyjnej, odpowiadającej prawu pierwotnemu nie jest wystarczające),

powstaje konieczność uchylenia wszystkich przepisów krajowych obowiązujących w dniu wejścia w życie norm prawa pierwotnego a sprzecznych z normą prawa krajowego, przy czym konieczne jest uwzględnienie wymogów prawa pierwotnego w prawie krajowym, z powołaniem konkretnych przepisów prawa pierwotnego, niewystarczające jest jedynie zamieszczenie klauzuli ogólnej (np. „Ustawa niniejsza nie jest stosowana, jeżeli Traktat stanowi inaczej”).

Omówienie niektórych traktatów stanowiących źródła prawa pierwotnego

Traktat paryski (1951)

Ustanawiał Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, która była jednym z zalążków EWG a w konsekwencji Wspólnoty Europejskiej. Podpisany przez Francję, RFN, Belgię, Holandię, Luksemburg i Włochy 18 kwietnia 1951. Celem tej organizacji międzynarodowej było powołanie do życia wspólnego rynku surowców i produktów przemysłu węglowego i stalowego. Traktat ten został podpisany na 50 lat, w związku z czym obecnie przestał już obowiązywać.

Traktaty rzymskie

to ogólna nazwa dwóch umów międzynarodowych, podpisanych przez Francję, Republikę Federalną Niemiec, Włochy, Belgię, Holandię i Luksemburg 25 marca 1957. Uroczystość miała miejsce w sali Horacjuszy i Kuracjuszy w Palazzo dei Conservatori na Kapitolu w Rzymie.

Pełna nazwa pierwszego z dokumentów brzmiała: Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą, zwany obecnie Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską (TWE), ponieważ Traktat z Maastricht usunął przymiotnik gospodarczy, tak z nazwy traktatu, jak i z nazwy wspólnoty.

Drugą umową był podpisany Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom). Oba te traktaty weszły w życie 1 stycznia 1958.

Choć wejście w życie traktatu z Maastricht w 1993 było krokiem w kierunku jeszcze bliższej integracji, to wciąż większość decyzji w organach Unii jest podejmowanych na mocy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który pozostaje podstawą legislatury wspólnotowej.

Traktat z Maastricht

Traktat z Maastricht, oficjalnie Traktat o Unii Europejskiej (fr. Traité sur l'Union européenne, ang. Treaty on European Union), TUE, umowa międzynarodowa parafowana 10 grudnia 1991 r., podpisana 7 lutego 1992 r. w Maastricht w Holandii. TUE wszedł w życie 1 listopada 1993 roku po referendach przeprowadzonych w niektórych krajach członkowskich.

Główne cele i postanowienia:

utworzenie obszaru bez granic wewnętrznych,

umocnienie spójności gospodarczej i społecznej (kohezji),

utworzenie Unii Gospodarczej i Walutowej łącznie z wprowadzeniem wspólnej waluty euro od 1 stycznia 1999 roku i określeniem kryteriów konwergencji,

potwierdzenie tożsamości Unii na arenie międzynarodowej,

realizacja wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa,

wzmocnienie ochrony praw i interesów obywateli państw członkowskich (ustanowienie obywatelstwa Unii),

rozwój współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

Traktat ustanowił Unię Europejską (UE) opartą na Wspólnotach Europejskich i uzupełnioną o nowe polityki, tzn. Unię Gospodarczą i Walutową, wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, współpracę w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego i wymiaru sprawiedliwości (trzy filary Unii Europejskiej). Ustalono też nowe ramy instytucjonalne UE: Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej (dawniej: Rada Ministrów), Komisja Europejska (dawniej: Komisja Wspólnot Europejskich), Parlament Europejski oraz Trybunał Sprawiedliwości i Trybunał Rewidentów Księgowych, które pozostały trybunałami Wspólnot Europejskich. Powołano też nowy organ opiniodawczo-doradczy o nazwie Komitet Regionów, obok istniejącego już Komitetu Ekonomiczno - Społecznego.

Traktat Lizboński z dnia 7 grudnia 2007 roku.

Traktat z Lizbony jest wielostronną umową międzynarodową, której specyfika polega na tym, że zmienia (rewiduje) dotychczasowe umowy międzynarodowe stanowiące podstawę prawną Wspólnoty Europejskiej i Unii Europejskiej (stąd nazwa traktat rewizyjny). Specyfika takiego traktatu polega na tym, że warunkiem jego wejścia w życie jest związanie się nim przez wszystkie państwa członkowskie. Podstawą prawną zawarcia Traktatu z Lizbony jest art. 48 TUE. przeciwieństwie do proponowanego wcześniej Traktatu ustana­wiającego Konstytucję dla Europy (Traktat konstytucyjny, TK), który miał zastąpić obecnie obowiązujące traktaty stanowiące UE i WE(z wyjątkiem TEWEA), Traktat z Lizbony jest tradycyjnym traktatem rewizyjnym, tj. dokonuje zmiany w nadal obowiązujących traktatach stanowiących UE - TUE, TWE i TEWEA.

Nazwa Traktatu nie oddaje w pełni jego zakresu regulacji, ponieważ dokonuje on również rewizji TEWEA (w trakcie negocjacji używana była robocza nazwa - Traktat reformujący). Wynika to stąd, że przyszła Unia, jako jednolita organizacja międzynarodowa, obejmie Wspólnotę Europejską oraz obecny II i III filar UE. EWEA pozostanie natomiast nadal formalnie odrębną Wspólnotą, powiązaną instytucjonalnie i finansowo z „nową” Unią Europejską.

Struktura Traktatu

Traktat z Lizbony składa się z siedmiu artykułów:

art. 1 - wprowadza zmiany do TUE,

art. 2 - wprowadza zmiany do TWE, zmieniając jednocześnie nazwę tego traktatu na Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE),

art. 3 - stwierdza, że Traktat z Lizbony zawierany jest „na czas nieograniczony”,

art. 4 - w dwóch ustępach odsyła odpowiednio:

- do Protokołu nr 1 załączonego do Traktatu z Lizbony, na mocy którego dokonywane są zmiany w obowiązujących obecnie protokołach (niezależnie od tego do listy protokołów jest dodany szereg protokołów nowych),

- do Protokołu nr 2 załączonego do Traktatu z Lizbony, na mocy którego są dokonywane zmiany w TEWEA,

art. 5 - zawiera postanowienia odnoszące się do ujednolicenia numeracji artykułów, sekcji, rozdziałów, części i tytułów TUE i TFUE oraz odsyła do odpowiednich tablic ekwiwalencyjnych (zamieszczonych jako załącznik do Traktatu z Lizbony),

art. 6 - zawiera klauzulę ratyfikacyjną (ust. 1) oraz postanowienia dotyczące wejścia Traktatu w życie (ust. 2),

art. 7 - wylicza języki autentyczne Traktatu (są to 23 języki, w tym język polski) i wskazuje depozytariusza, którym jest tradycyjnie rząd Republiki Włoskiej.

Do Traktatu z Lizbony dołączono Akt Końcowy Konferencji Międzyrządowej, w którym zamieszczono łącznie 65 deklaracji, uszeregowanych w trzech grupach:

w grupie A - deklaracje odnoszące się do postanowień Traktatów (od nr 1 do nr 43),

w grupie B - deklaracje odnoszące się do protokołów dołączonych do Traktatów (od nr 44 do nr 50),

w grupie C - deklaracje poszczególnych państw członkowskich lub grup tych państw, jako deklaracje, które „Konferencja przyjęła do wiadomości” (od nr 51 do nr 65).

Traktat z Lizbony określa, w art. 6 ust. 2, moment swojego wejścia
w życie, stwierdzając, że:

wejdzie w życie dnia 1 stycznia 2009 r., pod warunkiem że do tego czasu zostaną złożone wszystkie dokumenty ratyfikacyjne,

w przeciwnym razie wejdzie w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po złożeniu ostatniego dokumentu ratyfikacyjnego.

Główne zmiany ustrojowe w UE wprowadzone na mocy Traktatu z Lizbony

Nadanie UE osobowości prawnej i przekształcenie jej w jednolitą organizację międzynarodową

Stosownie do art. 46a (nowy art. 47) TUE, „Unia ma osobowość prawną”. Postanowienia tego artykułu pozostają w ścisłym związku
z art. 1 (nowy art. 1) akapit trzeci TUE, w myśl którego: „Podstawę Unii stanowi niniejszy Traktat oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (...). Oba Traktaty mają taką samą moc prawną. Unia zastępuje Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym”.
Decyzja w sprawie przekształcenia Unii w organizację międzynarodową przesądza o tym, że proces integracji europejskiej przybiera formę prawną organizacji międzynarodowej, kreowanej przez państwa na mocy umowy międzynarodowej, w której są określone kompetencje i struktura tej organizacji.

Sprecyzowanie kompetencji UE i podziału kompetencji między UE
a jej państwami członkowskimi

TUE w art. 3b (nowy art. 5) precyzuje znane zasady podziału kompetencji między (Wspólnoty) Unię a państwa członkowskie, przy czym sprecyzowanie to polega na ich wyraźnym wymienieniu, dookreśleniu i ustanowieniu mechanizmu monitorowania zasady pomocniczości przez parlamenty narodowe.

TUE precyzuje następujące zasady:

zasadę przyznania - „Zgodnie z zasadą przyznania Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez Państwa Członkowskie w Traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów” (ust. 2 zdanie pierwsze art. 3b /nowego art. 5/ TUE) jest tożsama z brzmieniem obecnie obowiązującym (akapit pierwszy art. 5 TWE); niemniej w ust. 1 powyższego artykułu TUE wyraźnie wskazano, że wykonanie kompetencji przyznanych Unii podlega zasadom pomocniczości i proporcjonalności, a w zdaniu drugim ust. 2, że kompetencje nieprzyznane Unii należą do państw członkowskich,

zasadę pomocniczości - (ust. 3 akapit pierwszy art. 3b /nowego
art. 5/ TUE) również nie różni się zasadniczo od obecnych postanowień art. 5 akapit drugi TWE; zasadę tę sprecyzowano jednak o tyle, że po stronie państw członkowskich zasada ta działa nie tylko w stosunku do samych państw - „na poziomie centralnym”, lecz również na poziomie „regionalnym i lokalnym”,

zasadę proporcjonalności - postanowienia ust. 4 art. 3b (nowego art. 5) TUE są tożsame z obecnie obowiązującym akapitem trzecim art. 5 TWE, stwierdzając, że „zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów”. Zasada ta jest stosowana przez instytucje Unii zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.

Istotną nowością wprowadzoną przez Traktat z Lizbony jest natomiast sprecyzowanie zasad podziału kompetencji między Unią a jej państwami członkowskimi oraz umocnieniu roli parlamentów narodowych

Do najbardziej znaczących reform wprowadzonych Traktatem z Lizbony należy umocnienie roli parlamentów narodowych w sprawach UE, co jest istotnym elementem umocnienia legitymacji demokratycznej Unii. Do parlamentów narodowych odnosi się szereg postanowień Traktatu oraz
- w szczególności - dwa dołączone do niego protokoły: Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej oraz Protokół w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności.

Traktat z Lizbony wprowadza do TUE nowy artykuł (art. 8c /nowy art. 12/), który wylicza poszczególne elementy opinii parlamentów narodowych w działaniu UE, które są przekazywane Parlamentowi Europejskiemu i Radzie i które mają je uwzględniać w toku zwykłej procedury prawodawczej,

Tak więc zastosowanie przez parlamenty narodowe mechanizmu kontroli zasady pomocniczości może spowodować odrzucenie danego projektu aktu prawnego i to już na etapie pierwszego czytania. Po raz pierwszy procedura ta daje zatem możliwość parlamentom narodowym wywierania wpływu na przebieg procedury prawodawczej w UE.

Traktat z Lizbony, po jego ratyfikowaniu przez Rzeczpospolitą Polską oraz pozostałe państwa członkowskie, stanie się aktem prawnym obowiązującym w Polsce wprost, ze skutkami wynikającymi z art. 87-92 Konstytucji RP. Zwiększy uprawnienia Sejmu w zakresie współdecydowania o kształcie prawa unijnego. Szczegółowe postanowienia dotyczące zwiększenia roli parlamentów narodowych omówiono powyżej. Ponadto zmiany będą dotyczyły mechanizmu sprawowania prezydencji w okresie, w którym przewidziano pierwszą polską prezydencję w UE w 2011 r. Związane to będzie z rolą stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej, który będzie przewodniczył RE oraz rolą wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, który będzie przewodniczył Radzie do Spraw Zagranicznych. Pozostałe zmiany omówiono w poszczególnych częściach uzasadnienia.

Traktat z Lizbony bez wątpienia umocni przyszłą Unię w trzech zasadniczych aspektach: wspólnych wartości i ochrony praw podstawowych, legitymacji demokratycznej (szczególne wzmocnie­nie roli parlamentów narodowych) oraz ram prawnych dla dalszego rozwoju Unii i dynamiki tego rozwoju: elastyczny mechanizm decyzyjny oraz rozszerzona możliwość zmiany postanowień Traktatu w sposób uproszczony.

Z prawnego punktu widzenia najistotniejszym następstwem Traktatu z Lizbony będzie przekształcenie obecnej, skomplikowanej struktury Unii Europejskiej w organizację międzynarodową o spójnym zakresie regulacji. Skutkiem tego będzie ujednolicenie podstawy prawnej Unii, jej struktury, jej instrumentów wiążących i mechanizmu decyzyjnego. Traktat z Lizbony nie wprowadza natomiast zmian
w stosunku do obecnie wiążących postanowień Traktatów stanowiących Unię Europejską. Nie dokonuje on zmian w obszarze obecnego pochodnego prawa wspólnotowego (acquis communautaire), bowiem przyszła Unia przejmie w całości ten zasób prawny.

Traktat z Lizbony jest z prawnego punktu widzenia wielostronną umową międzynarodową, którego treść określają w drodze negocjacji państwa członkowskie UE i który podlega ratyfikacji. Po wejściu w życie stanie się on - na podstawie art. 87 ust. 1 Konstytucji RP - źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej, a jego skutki prawne w sferze polskiego prawa krajowego określają postanowienia art. 91 Konstytucji RP w interpretacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005 r. Orzeczenie powyższe wyjaśnia zasadnicze konstytucyjno-prawne problemy interpretacyjne związane z członkostwem Polski w UE i będzie odnosiło się również do Traktatu z Lizbony.

W Traktacie z Lizbony zrezygnowano z wprowadzenia do tekstu traktatów zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej wobec prawa krajowego państw członkowskich. W mandacie dla Konferencji Międzyrządowej uzgodniono przyjęcie jedynie deklaracji (Deklaracja nr 17) wskazującej, że „zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie Traktatów mają pierwszeństwo przed prawem Państw Członkowskich na warunkach ustanowionych przez wspomniane orzecznictwo”.

W deklaracji tej zamieszczona została opinia Służby Prawnej Rady, w której stwierdzono, że stosownie do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości pierwszeństwo prawa WE stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego, a zasada ta „jest nieodłącznie związana ze szczególną naturą Wspólnoty Europejskiej”. Opinia Służby Prawnej Rady przywołuje precedensowy wyrok w sprawie Costa v. ENEL z dnia 15 lipca 1964 r., cytując jego następujący fragment: „(...) prawu utworzonemu na podstawie traktatu, pochodzącemu z niezależnego źródła, nie można, ze względu na jego wynikającą stąd szczególną naturę, przeciwstawić w postępowaniu sądowym jakiegokolwiek wewnętrznego aktu prawnego, gdyż oznaczałoby to utratę przez to prawo charakteru wspólnotowego
i zakwestionowanie samych podstaw prawnych Wspólnoty”. Następnie w opinii stwierdza się: „fakt, że zasada pierwszeństwa nie zostanie włączona do przyszłego Traktatu, w żaden sposób nie narusza samej zasady ani obowiązującego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości”.

Traktat z Lizbony nie zmienia więc istniejącego stanu prawnego w tej dziedzinie.

B) PRAWO WTÓRNE (POCHODNE) - akty prawa pochodnego są oparte na prawie pierwotnym i tworzone przez organy Wspólnot Europejskich (prawo wtórne nie istnieje bez prawa pierwotnego). Prawo wspólnotowe pochodne, nazywane prawem sta­nowionym, charakteryzuje różnorodność form prawnych, w którym jest tworzone. Za­stosowanie określonej formy następuje według kryterium „najbardziej odpowiednie do celu”, co łączy się z zasadą proporcjonalności. W świetle Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską katalog form stanowienia tego prawa jest zamknięty, co prakty­ce dotyczy aktów „prawa twardego”. Kategoria tych aktów obejmuje:

1) ROZPORZĄDZENIA - zgodnie z Traktatem Ustanawiającym Wspólnotę Europejską (art. 249) „Rozporządzenie ma zastosowanie ogólne. Obowiązuje w całości i stosuje się bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich”. Oznacza to, że:

a) rozporządzenia mają charakter abstrakcyjny, gdyż tworzą określone reguły zachowania, które mogą mieć zastosowanie do nieokreślonej liczby przypadków. Akty te są porównywane do ustaw krajowych,

b) adresatem rozporządzenia może być każdy podmiot prawa, w szczególności państwa, jednostki (obywatele), osoby prawne. Rozporządzenia wiążą państwo nie tylko co do rezultatu, który powinien być osiągnięty, lecz również co do formy i metod jego osiągnięcia,

c) rozporządzenia wiążą co do wszystkich przepisów w nim zawartych. Rozporządzenia stanowią część krajowych porządków prawnych państw członkowskich, nie wymagają transformacji (implementacji) do krajowego porządku prawnego. Są przejawem najgłębszej integracji oraz ingerencji „prawodawcy wspólnotowego” w porządki prawne państw członkowskich. Rozporządzenia określane są mianem instrumentu unifikacji prawa, gdyż w swoim zakresie zastępują normy krajowe. Stąd, zakaz precyzowania przepisów rozporządzenia w przepisach prawa krajowego, tj. zakaz dokonywania wiążącej wykładni przez państwa członkowskie oraz zakaz powtarzania treści rozporządzenia w przepisach prawa krajowego, chyba że dotyczy to prawa miejscowego i pod warunkiem zapewnienia spójności i przejrzystości dla adresatów,

d) rozporządzenia obowiązują bezpośrednio i w całości, co łączy się zakazem ich transformacji - jeżeli dana dziedzina jest uregulowana w rozporządzeniu, to kompetencja państw członkowskich w zakresie stanowienia prawa krajowego w tej dziedzinie wygasa, chyba że zobowiązanie do wydania przepisów tego prawa zawiera rozporządzenie (np. wskazanie organu właściwego do wykonania rozporządzenia, określenie sankcji za naruszenie postanowień rozporządzenia),

e) rozporządzenia podlegają obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, przy czym wchodzą w życie w terminach w nich określonych, a jeśli termin taki nie został określony - 20 dnia od publikacji rozporządzenia. Rozporządzenia uzyskują moc wiążącą po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (zakaz publikacji w dziennikach urzędowych państw członkowskich oraz zakaz uzależniania stosowania rozporządzenia od jego publikacji w takim dzienniku urzędowym).

W myśl Traktatu Lizbońskiego zjednoczonej Europy - ustawa europejska to akt ustawodawczy o zasięgu ogólnym, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowana we państwach członkowskich. Akt ten z założenia ma przypominać dzisiejsze rozporządzenie. Podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym UE i wchodzi w życie z dniem określonym w akcie lub 20 dnia po opublikowaniu, jeżeli akt nie określa takiego dnia,

2) DYREKTYWY - w myśl Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (art. 249) „Dyrektywa jest wiążąca odnośnie zamierzonego skutku, w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego, do którego jest skierowana, zostawiając jednak władzom krajowym wybór formy i metod jej realizacji”. Oznacza to, że

adresatem dyrektywy nie jest bezpośrednio jednostka (obywatel) czy osoba prawna, lecz państwo członkowskie. Dyrektywy nie mogą być, co do zasady, źródłem praw i obowiązków jednostki. Dyrektywa może być adresowana do wszystkich państw członkowskich lub do niektórych państw. Dyrektywa wiąże państwa członkowskie - wszystkie lub ściśle określone państwa, tzn. wszystkie jego władze publiczne, zgodnie z zakresem ich kompetencji,

adresat dyrektywy jest obowiązany do osiągnięcia rezultatu (celu) określonego w tym akcie w terminie wskazanym w dyrektywie. Wybór formy prawnej i odpowiednich środków realizacji dyrektywy należy do jej adresata, tj. państwa członkowskiego. Najczęściej okres przewidziany na realizację dyrektywy wynosi 2 lata,

dyrektywy są instrumentem harmonizacji prawa państw członkowskich, czyli sprzyjają zbliżaniu narodowych Traktatu Lizbońskiego - decyzja europejska to akt nieustawodawczy wiążący w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiążę tych adresatów. Podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym UE i wchodzi w życie z dniem określonym w akcie lub 20 dnia po opublikowaniu, jeżeli akt nie określa takiego dnia, lecz pod warunkiem, że nie wskazuje adresatów lub jest adresowana do państw członkowskich. Pozostałe decyzje (mające konkretnego adresata) są notyfikowane adresatowi i stają się skuteczne wraz z notyfikacją.

Oprócz wyżej wymienionych aktów prawnych istnieje też wiele rodzajów aktów nienazwanych w traktatach, lecz mogących mieć niekiedy moc wiążącą. Są one nazywane aktami sui generis. Noszą one rozmaite nazwy: oświadczenie, deklaracja, program działania, protokół, rezolucja, konkluzje, wnioski, wspólne działanie, komunikat, obwieszczenie.

Konstytucja Europejska ma wprowadzić zupełnie nowy porządek prawny.

Inne źródła prawa

Niektóre ze źródeł prawa wspólnotowego nasuwają wątpliwości co do ich przynależności do prawa pierwotnego czy wtórnego:

PRAWO WSPÓLNOTOWE A PRAWO KRAJOWE

Prawo wspólnotowe tworzy odrębny porządek prawny. Zakłada to występowanie określonych powiązań (relacji) pomiędzy prawem wspólnotowym a prawem państw członkowskich jako prawem krajowym. Wśród tych powiązań możemy m.in. wyróżnić:

Zasadę pierwszeństwa (prymatu) prawa wspólnotowego wobec prawa państwa członkowskiego.

TWE nie zawiera przepisów normujących rozstrzyganie konfliktów między normami prawa wspólnotowego a prawem państw członkowskich. Stąd, reguły rozstrzygania tych konfliktów wypracowano na podstawie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS). Podstawowe w tym zakresie jest orzeczenie ETS, w myśl którego „żadne przepisy prawa krajowego nie mogą przeważać nad prawem wywodzącym się z TWE, jako niezależnym źródłem prawa. Z uzasadnienia do tego orzeczenia wynika, że pozbawienie pierwszeństwa prawa krajowego względem prawa przyjętego przez strony TWE (tj. w stosunku do prawa wspólnotowego) łączy się bezpośrednio z przynależnością państw do Wspólnot Europejskich. Państwa przystępując do Wspólnot Europejskich zaakceptowały ponadnarodowy porządek prawny (porządek wspólnotowy) jako porządek mający pierwszeństwo wobec porządku prawnego krajowego.

Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa państwa członkowskiego (prawa krajowego):

a) dotyczy norm prawa wspólnotowego, tj. prawa pierwotnego i wiążących aktów prawa pochodnego,

b) obejmuje wszystkie normy prawa krajowego. Państwo członkowskie - co do zasady - nie może wyłączyć norm własnego porządku prawnego z zakresu działania pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Pierwszeństwo prawa wspólnotowego obejmuje również normy konstytucyjne państwa członkowskiego,

z pierwszeństwa korzystają normy prawa wspólnotowego bez względu na czas, w którym zostały ustanowione (niż niezgodne z nimi normy prawa krajowego).

II. Skutki zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego do­tyczą:

1) ustawodawcy krajowego - zakaz tworzenia norm prawa krajowego, które byłyby sprzeczne z prawem wspólnotowym oraz nakaz uchylenia norm prawa krajowego niezgodnych z prawem wspólnotowym, a tym samym wycofania ich z obrotu praw­nego.

2) sądów krajowych - w przypadku niezgodności normy prawa krajowego z prawem wspólnotowym norma krajowa nie traci automatycznie mocy wiążącej. W takim przypadku sądy krajowe mają obowiązek odmowy zastosowania normy prawa krajowego niezgodnej z prawem wspólnotowym, a tym samym obowiązek zasto­sowania normy prawa wspólnotowego.

3) krajowych organów administracji publicznej - każdy krajowy organ administra­cji publicznej ma obowiązek odmowy zastosowania normy prawa krajowego niezgodnej z prawem wspólnotowym a zarazem obowiązek zastosowania normy prawa wspólnotowego.

Z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego wiążą się następujące pojęcia:

___________________________________________________________________________1) bezpośrednie obowiązywanie oznacza, że normy prawa wspólnotowego od dnia wejścia w życie stają się częścią porządku prawnego, który obowiązuje w państwie członkowskim (krajowego porządku prawnego), obok norm prawa krajowego. Normy te nie wymagają inkorporacji do krajowego porządku prawnego. Dotyczy to norm zawartych w aktach prawa pierwotnego i aktach prawa pochodnego w postaci rozporządzeń i decyzji, a w określonych sytuacjach także norm zawartych w dyrektywach (dyrektywa nie została implementowana do krajowego porządku prawnego w ustalonym terminie).

2) bezpośrednie stosowanie prawa wspólnotowego oznacza to, że normy prawa wspólnotowego stanowią podstawę prawną dla działań organów państw członkowskich, w tym aktów stosowania tego prawa. Zakłada to, że bezpośrednie stosowanie prawa wspólnotowego jest następstwem bezpośredniego obowiązywania norm tego prawa wobec organów państw członkowskich. Innymi słowy, nie ma bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego bez bezpośredniego obowiązywania tego prawa. Dotyczy to norm prawa pierwotnego i prawa pochodnego w postaci rozporządzeń i decyzji, a w określonych sytuacjach także norm zawartych w dyrektywach (dyrektywa nie została implementowana do krajowego porządku prawnego, a z jej treści jednoznacznie wynikają uprawnienia lub obowiązki).

3) bezpośredni skutek norm prawa wspólnotowego oznacza to, że normy tego prawa mogą być samodzielnym źródłem uprawnień i obowiązków jednostek i osób prawnych. Dotyczy to rozporządzeń, którym przypisuje się bezpośredni skutek w układzie wertykalnym (obowiązki jednostki w stosunkach z państwem) i horyzontalnym (obowiązki jednostki w stosunkach z innymi jednostkami) oraz decyzji, z których mogą wynikać uprawnienia (prawa) i obowiązki dla różnych podmiotów prawa np. dla jednostek (osób fizycznych) czy przedsiębiorców. Bezpośredni skutek norm prawa wspólnotowego w określonych sytuacjach można odnieść do dyrektyw (dyrektywa nie została implementowana do krajowego porządku prawnego, a z jej treści jednoznacznie wynikają uprawnienia lub obowiązki).

Do Prawa gospodarczego Unii stosuje się ogólne zasady prawa, które wspólne są dla wszystkich systemów prawnych państw członkowskich;

1) prawa i wolności fundamentalne - obecnie zapisane są w Karcie Praw Podstawowych niemającej jeszcze mocy wiążącej w znaczeniu prawa pierwotnego.

2) publikacja aktów prawnych

Większość aktów normatywnych prawa wspólnotowego jest publikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (do 2003 r. nosił on nazwę Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich). Jest on wydawany we wszystkich językach oficjalnych UE; każda z wersji językowych jest jednakowo autentyczna.

Zasady wspólnotowego systemu prawnego i ich pochodzenie

Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego (inaczej zasada prymatu, supremacji, nadrzędności) - zasada wypracowana przez orzecznictwo ETS, zgodnie z którą w razie sprzeczności norm prawa wspólnotowego i krajowego pierwszeństwo mają normy prawa wspólnotowego. Zasada ta nie jest uznawana przez wszystkie sądy konstytucyjne państw członkowskich, w tym również nie uznaje jej polski Trybunał Konstytucyjny (w sprawie k 18/04 orzekł, iż normy konstytucyjne mają pierwszeństwo nad normami wspólnotowymi).

3) zasada bezpośredniego stosowania - zasada bezpośredniego stosowania prawa Wspólnot; obowiązuje bezpośrednio w każdym z państw Unii Europejskiej i ma bezpośrednią skuteczność wobec instytucji, podmiotów prawa, osób fizycznych każdego z państw członkowskich.

4) zasada bezpośredniej skuteczności

5) zasada jednolitości

6) zasada solidarności - każde państwo ma działać na rzecz dobra Unii Europejskiej i innych państw członkowskich.

7) zasada prymatu prawa wspólnotowego

8) zasada proporcjonalności

9) zasada subsydiarności (TUE) - wspólnoty podejmują działania tylko wtedy, gdy ich regulacje są lepsze od państwowych, np.: ochrona środowiska.

10) zasada równowagi kompetencyjnej

W większości przypadku te zasady zostały uchwalone przez ETS i nie są bezpośrednio zapisane w prawie pierwotnym.

Procedury stanowienia prawa

Inicjatywę ustawodawczą ma jedynie Komisja Europejska. Swoje projekty kieruje ona do Rady Unii Europejskiej. W procedurze stanowienia prawa odgrywa również rolę Parlament. Jednak zakres jego udziału jest różny.

Zmiana roli państwa w gospodarce po uzyskaniu przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej

Wspólnoty Europejskie, a obecnie Unia Europejska, nie stanowią jedynie organizacji międzynarodowej, wobec której państwo członkowskie ma określone umową lub statutem tej organizacji uprawnienia i obowiązki. Ustanawiając Unię, państwa członkowskie przyznają jej kompetencje do osiągnięcia ich wspólnych celów. Unia koordynuje polityki państw członkowskich zmierzające do osiąg­nięcia tych celów oraz wykonuje w trybie wspólnotowym kompetencje przy­znane jej przez państwa członkowskie. Unia szanuje tożsamość narodową państw członkowskich i podstawowe funkcje tych państw. Unia ma jednak odrębną od państw członkowskich podmiotowość prawną, a nawet posiada osobowość praw­ną. To zaś oznacza, że także w sprawach gospodarki, będących obszarem integracji gospodarczej i tworzących tzw. I filar Unii Europejskiej, istnieją nie tylko odrębne zadania państw członkowskich, lecz również zadania Unii wobec gospodarki. Ich realizacja oraz podział między Unią a państwami członkowskimi został oparty na zakazie dyskryminacji oraz na zasadach lojalności, subsydiarności i proporcjonalności, a także równowagi instytucjonalnej. Stąd też wynika podział zadań pomiędzy organami Unii Europejskiej a organami państw człon­kowskich i to zarówno w zakresie stanowienia prawa Unii Europejskiej lub współdecydowania o jego stanowieniu²⁸.

Granice kompetencji Unii wyznacza zasada powierzenia, zgodnie z którą Unia działa tylko w granicach powierzonych jej przez państwa członkowskie i dla osiągnięcia określonych w niej celów. Oznacza to, że kompetencje niepowierzone Unii należą do państw członkowskich.

Wykonywanie kompetencji Unii związane jest z zasadami pomocniczości (subsydiarności) i proporcjonalności. Zgodnie z pierwszą z nich w dziedzinach, "które nie należą do wyłącznej kompetencji Unii, może ona podejmować działa­nia tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego dzia­łania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa człon­kowskie na poziomie centralnym, regionalnym lub lokalnym, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii. Z kolei druga zasada wymaga, aby zakres i formy działania Unii nie wykraczały poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Unii.

Kompetencje Unii mogą być trojakiego rodzaju: 1) wyłączne, 2) dzielone z kompetencjami państw członkowskich, 3) dotyczące działań wspierających, koordynujących i uzupełniających na poziomie europejskim. W zależności od tego w określonej dziedzinie:

1) jedynie Unia może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążą­ce, natomiast państwa członkowskie mogą to czynić jedynie z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów przez nią przyjętych (kompetencje wyłączne);

2) Unia i państwa członkowskie mogą stanowić prawo i przyjmować akty prawne wiążące w tej dziedzinie, natomiast państwa członkowskie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonała lub postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji (kompetencje dzielone);

3) akty prawnie wiążące przyjęte przez Unię w dziedzinach objętych działa­niami wspierającymi, koordynującymi i uzupełniającymi Unii nie mogą prowa­dzić do harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkow­skich.

Unia ma wyłączną kompetencję w zakresie ustanawiania reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz w następujących dzie­dzinach:

• polityka pieniężna w odniesieniu do państw członkowskich, które przyjęły euro;

• wspólna polityka handlowa;

• unia celna;

• zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa,

• zawieranie umów międzynarodowych, jeśli ich zawarcie zostało przewidzia­ne w akcie ustawodawczym Unii i jest niezbędne do umożliwienia Unii wykony­wania jej wewnętrznych kompetencji lub ma wpływ na wewnętrzny akt Unii.

Kompetencje, które Unia dzieli z państwami członkowskimi (kompetencje dotyczące działań wspierających, koordynujących i uzupełniających) odnoszą się do następujących dziedzin:

• rynku wewnętrznego;

• przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości;

• rolnictwa i rybołówstwa;

• transportu;

• sieci transeuropejskich;

• energetyki;

• polityki społecznej;

• spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej;

• środowiska naturalnego;

• ochrony konsumentów;

• bezpieczeństwa zdrowia publicznego.

Działania wspierające, koordynujące i uzupełniające Unia może natomiast prowadzić w zakresie:

• przemysłu;

• ochrony i poprawy zdrowia ludzkiego;

• edukacji, szkolenia zawodowego, młodzieży i sportu;

• kultury;

• ochrony ludności;

• turystyki;

• współpracy administracyjnej.

Przyjęty podział kompetencji uwzględnia też zasadę elastyczności. Oznacza zatem przyzwolenie na ustanowienie kompetencji przez Radę Ministrów na wnio­sek Komisji i za zgodą Parlamentu Europejskiego.

Jeśli na problem podziału zadań i kompetencji pomiędzy Unię a państwa członkowskie spojrzeć z punktu widzenia funkcji zarządzania gospodarką naro­dową, to można z pewnością przyjąć, że podział ten dotyczy wszystkich funkcji zarządzania (a więc: tworzenia polityki gospodarczej, tworzenia prawa, planowa­nia gospodarczego, organizacji wykonawstwa zadań oraz kontroli), chociaż w niejednakowym stopniu. Unia w najmniejszym stopniu potrzebuje bowiem wykonywać funkcje planowania gospodarczego i organizacji wykonywania zadań gospodarczych, skoro może zapewnić sobie wpływ na funkcjonowanie wspól­nego rynku poprzez tworzenie i koordynację polityki gospodarczej, tworzenie i harmonizację prawa oraz poprzez monitorowanie i kontrolę przestrzegania ustalonych reguł zachowań. Bardziej szczegółowo odnoszę się do tej kwestii w rozdziale V.

Konsekwencją powyższego stanu rzeczy staje się to, że państwo członkowskie Unii Europejskiej nie zostaje przez sam fakt członkostwa pozbawione zadań w odniesieniu do gospodarki własnego państwa; ma wykonywać te zadania tylko nieco inaczej niż przed uzyskaniem członkostwa, bowiem w oparciu nie tylko o własne kompetencje, lecz także kompetencje wyłączne Unii i kompetencje dzielone z Unią. Co więcej, zadań tych przybywa, skoro rozciągają się one nie tylko na relacje wewnątrz kraju, lecz także wewnątrz Wspólnoty Europejskiej. Przybywa także kompetencji, które dotyczą już nie tylko podmiotów wykonują­cych działalność gospodarczą na terytorium Polski, lecz także podmiotów, które prowadzą tę działalność na obszarze Wspólnoty.

państwa członkowskiego w odniesieniu do gospodarki ulega więc zmianę ze względu na to, że przynależność do Unii Europejskiej tworzy nowy układ ekonomiczny i prawny. W ślad za tyrn idą zmiany w podziale zadań i kompetencji. Zmiany te znajdują odzwierciedlenie formalne w prawie Unii Europejskiej oraz w prawie krajowym państw członkowskich Unii. To zaś sygnalizuje po­trzebę zmiany doktryny ustalającej pożądany stosunek państwa do gospodarki. Miejsce myślenia kategoriami państwa zajmuje bowiem myślenie w kategoriach globalnych. Tak też należy postrzegać zmieniającą się rolę publicznego prawa gospodarczego, które jest zarówno prawem wspólnotowym, jak i prawem kra­jowym.

Źródła publicznego prawa gospodarczego

Konstytucja jako źródło publicznego prawa gospodarczego

Przyczyny i zakres konstytucyjnej regulacji publicznego prawa gospodarczego w państwach członkowskich Unii Europejskiej

Konstytucja jest dla publicznego prawa gospodarczego, podobnie jak i dla wszystkich pozostałych działów i gałęzi prawa, aktem podstawowym. Określa bowiem ustrój gospodarczy i jego zasady oraz katalog podstawowych wolności, praw i obowiązków podmiotów biernych publicznego prawa gospodarczego, a także zadania i kompetencje podmiotów czynnych. Konstytucja wskazuje na wartości, które podlegają ochronie prawnej i gwarancjom ze strony państwa. Na konstytucyjnych zasadach ustroju społecznego i gospodarczego państwa opiera się więc prawodawstwo zwykłe publicznego prawa gospodarczego.

Rozwój konstytucyjnych zasad publicznego prawa gospodarczego jest rezul­tatem długiej ewolucji. Najwcześniej pojawiła się potrzeba zagwarantowania w konstytucji pewnych wolności ekonomicznych (np. swobody działalności gos­podarczej lub wykonywania zawodu) i praw (np. ochrona własności i dziedzicze­nia). Ten motyw towarzyszył tworzeniu konstytucji w XIX i w połowie XX w. Nie dostrzegano wówczas potrzeby podkreślania w konstytucji ochrony innych wartości. Nie było też zapotrzebowania na konstytucyjne określanie ustroju społeczno-gospodarczego państwa, skoro konstytucja określała wolności, prawa i obowiązki obywateli oraz zadania i kompetencje organów państwa i sądów. Dlatego też konstytucje starszej daty nie wychodzą poza wymienione wyżej ramy regulacji.

Gospodarcze i polityczne konsekwencje zakończenia drugiej wojny światowej sprawiły, że podejście do normowania w konstytucjach zagadnień gospodarczych uległo zmianie. Wiele państw uznało, że ich konstytucje powinny wyrażać także nowe wartości chronione konstytucyjnie, jak np. praca, ochrona konkurencji i konsumentów, ochrona dóbr publicznych, ochrona zasobów naturalnych i przy­rody, ochrona rolnictwa, wolność zrzeszania się przedsiębiorców, pracodawców i pracowników, integracja ekonomiczna i finansowa państw. Ponadto w kon­stytucjach niektórych państw pojawiły się postanowienia określające granice i formy interwencjonizmu państwowego. Zjawisko to zasługuje na szczególną uwagę, ponieważ nie jest próbą etatyzacji życia państwowego, lecz wynikiem przeświadczenia, że muszą być określone granice interwencjonizmu państwo­wego, skoro jest on akceptowany tylko w określonych sytuacjach. Jeśli granice te nie zostaną wyznaczone, to ochrona wartości chronionych konstytucyjnie może stać się wątpliwa. Z drugiej zaś strony trzeba państwu ułatwić wykonywa­nie zadań, co do których nie zgłasza się żadnych zastrzeżeń (np. ochrona socjalna, ekologia, ochrona konkurencji i konsumentów).

Wśród konstytucji państw członkowskich Unii Europejskiej są też i takie, które sprawom gospodarczym poświęcają odrębne rozdziały (Włochy, Portugalia, Hiszpania) lub też traktują je szeroko (Niemcy, Grecja). Są to więc konstytucje zarówno z lat czterdziestych (Włochy, Niemcy), jak i z lat siedemdziesiątych (Grecja, Portugalia, Hiszpania). Jeśli spojrzeć na zestawy tych państw z punktu widzenia politycznego, to dostrzec można w przyjętych przez nie konstytucjach pewne prawidłowości. Włochy i Niemcy musiały i chciały pokazać, że po zakończeniu drugiej wojny światowej zamierzają być państwami innymi niż dotychczas. Natomiast Grecja, Portugalia i Hiszpania to państwa, które zabiegały o wejście do EWG i spełniając stawiane im warunki, dokonały konstytucyjnych zmian także w zakresie gospodarki.

W konstytucji Włoch z 1947 r. już wśród zasad podstawowych wymienia się: pracę (art. 1), obowiązki ekonomiczne człowieka (art. 2) i obowiązki państwa w zapewnieniu wolności i równości ekonomicznej obywateli (art. 3). Natomiast uregulowaniu stosunków ekonomicznych poświęca się odrębny rozdział (tytuł III art. 35-46). Znajdują w nim unormowanie; praca (art. 35), pracownicy (art. 36-38), związki zawodowe (art. 39), strajki (art. 40), wolność gospodarcza i jej ograniczenia.

Ustawa zasadnicza Niemiec z 1949 r. zawiera także wiele przepisów po­święconych gospodarce. Określa bowiem: zasadę swobody wyboru zawodu, miejsca pracy i zakładu szkolenia (art. 12), ochronę własności i jej ograniczenia oraz wywłaszczenie (art. 14), znaczenie własności społecznej i gospodarki pub­licznej (art. 15), zasadę socjalnego państwa prawnego (art. 28), wymóg ustawy dla normowania zagadnień gospodarczych (art. 74), własność dróg wodnych, autostrad i dróg (art. 89-90), zadania gospodarcze Związku wobec krajów (art. 91 a), sądownictwo dla ochrony prawnej przemysłu (działalności gospodar­czej) (art. 96), majątkowe uregulowanie powstania RFN i zjednoczenia Niemiec (art. 133-135).

W konstytucji Francji z 1958 r. podkreśla się socjalny charakter państwa (art. 1), stawia się wymóg przeprowadzenia referendum w sprawie reform poli­tyki ekonomicznej i społecznej (art. 11), wymaga się też ustawy dla regulowania zagadnień gospodarczych (art. 34), wprowadza się instytucję Rady Ekonomicznej i Społecznej (art. 69-71) oraz podkreśla się zgodę na przynależność Francji do Unii Europejskiej (art. 88-2).

W konstytucji Grecji z 1975 r. znajdują uregulowanie: własność i wywłasz­czenie (art. 17), własność bogactw naturalnych oraz zasady ich eksploatacji, a także własność terenów ziemskich, miejskich i kościelnych (art. 18), praca (art. 22), formy prawne interwencjonizmu państwowego i ochrona wolności gospodarczej (art. 106).

Najszersze unormowanie problematyki gospodarczej znajdujemy w konstytucji portugalskiej z 1976 r. Poświęca ona odrębne rozdziały określeniu: praw, wolno­ści i ochronie pracowników (art. 53-57), praw i obowiązków gospodarczych, socjalnych i kulturalnych (art. 58-62). Konstytucja Portugalii ma odrębną część (II) dotyczącą systemu gospodarczego. Znajdują w nim uregulowanie trzy działy. Pierwszy z nich określa zasady ogólne, w tym: zasady fundamentalne (art. 80), podstawowe obowiązki państwa (art. 81), sektory własności środków produkcji (art. 82), własność grupowa — spółdzielcza (art. 83), własność publiczna (art. 84), nacjonalizacja (art. 85), spółdzielnie i przedsiębiorstwa zarządzane przez samo­rząd pracowniczy (art. 86), sektor prywatny (art. 87), działalność gospodarcza i inwestycje zagraniczne (art. 88), porzucone środki produkcji (art. 89), udział pracowników w zarządzaniu przedsiębiorstwem (art. 90). Dział II dotyczy planowania i określa: cele planowania (art. 91), charakter planów (art. 92), przygotowanie planów (art. 93), wykonywanie planów (art. 94), Rada Gospodarcza (^a95). Natomiast dział III normuje zasady polityki rolnej, handlowo - przemysłowej (art. 96-103). Ponadto konstytucja zawiera unormowanie planowania regionalnego (art. 258) i zasad reprywatyzacji (art. 296).

Podobną konstrukcję ma konstytucja Hiszpanii z 1978 r. Już w preambule konstytucji jest wyrażona troska o sprawiedliwy ład ekonomiczny. W części wstępnej są ujęte podstawowe zasady ustroju gospodarczego: własność i wy­właszczenia (art. 33), praca (art. 35), wolność gospodarcza (art. 38). Odrębny rozdział Konstytucji (III) został poświęcony zasadom polityki społeczno-gospodarczej (art. 39-52). Oprócz tego jest odrębny tytuł (VII) pt. „Gospodarka i finanse". Znajdują w nim unormowanie takie zagadnienia, jak: publiczna działalność gospodarcza (art. 128), udział pracowników we współzarządzaniu (art. 129), rozwój sektorów gospodarczych (art. 130), planowanie państwowe (art. 131) i mienie publiczne (art. 132).

W szwedzkim Akcie o formie rządów (tekst jednolity z 1988 r.) zapewnia się nie tylko ochronę własności (§ 18), lecz jednocześnie uznaje się, że celem publicznej działalności gospodarczej jest dobrobyt ekonomiczny (§ 2).

W wymienionych wyżej konstytucjach znajdują zatem uregulowanie zarówno tradycyjne, jak i nowe wartości konstytucyjne w sferze gospodarczej. Zwraca uwagę to, że konstytucje poświęcają swą uwagę także mieniu (własności) pub­licznej, działalności gospodarczej państwa, planowaniu państwowemu oraz wska­zują na inne formy interwencjonizmu państwowego (koordynacja, kontrola). Unormowania te nie zaprzeczają akceptacji podstawowych wolności gospodar­czych obywateli.

Konstytucja RP z 1997 roku jako źródło publicznego prawa gospodarczego

Zakres regulacji poświęcony zagadnieniom gospodarczym. Kon­stytucja RP z 1997 r. poświęca zagadnieniom gospodarki sporo miejsca, regulu­jąc zarówno zasady ustroju gospodarczego, jak i wymieniając chronione przez konstytucję wartości związane z gospodarką. Tym samym odpowiada ona pew­nemu minimum regulacji zagadnień gospodarczych we współczesnych konstytu­cjach. Konstytucja RP nie należy jednak w tej mierze do aktów nowoczesnych, ponieważ pomija w swych postanowieniach rolę państwa w gospodarce, nie uwzględnia znaczenia własności publicznej, nie wskazuje na funkcje Skarbu Państwa oraz na granice i formy interwencjonizmu państwowego.

Twórcy polskiej konstytucji przyjęli standard mówiący o konieczności okreś­lenia ustroju gospodarczego dla uregulowania ustroju państwa. W rozdziale I Konstytucji RP pt. „Rzeczpospolita" znajdujemy określenie wartości stanowią­cych podstawę ustroju gospodarczego RP. W art. 20 wymienia się bowiem: społeczną gospodarkę rynkową, swobodę działalności gospodarczej, własność prywatną oraz solidarność, dialog i współpracę partnerów społecznych. Ponadto w rozdziale tym wymienia się też inne wartości ustroju gospodarczego: ochronę środowiska opartą na zasadzie zrównoważonego rozwoju (art. 5), wolność wyko­nywania zawodu (art. 17 ust. 2), pracę (art. 24), gospodarstwo rodzinne jako podstawę ustroju rolnego państwa (art. 23).

Zasada swobody działalności gospodarczej. Idea wolności gospo­darczej pojawiła się pod koniec XVII w. w Anglii w postaci programu gos­podarczego prekursorów tzw. szkoły klasycznej ekonomii politycznej (głównie W. Petty i J. Locke), stanowiącego reakcję przeciwko merkantylistycznej regula­cji i kontroli życia gospodarczego. Pełne teoretyczne uzasadnienie sprzeciwu wobec merkantylizmu znalazło wyraz w pracach francuskich fizjokratów (zwła­szcza F. Quesnay), ponieważ wolność gospodarczą traktowano jako element porządku naturalnego (obok wolności osobistej i własności prywatnej). Dało to początek nurtowi ekonomicznemu, na którym opierał się dziewiętnastowieczny liberalizm gospodarczy i do którego nawiązuje się współcześnie (neoliberalizm). W ten sposób wolność gospodarcza stała się immanentną cechą gospodarki rynkowej. Nastąpiło to jednak dopiero w wyniku reakcji na silne ograniczenia wprowadzone przez państwo w dziedzinie podejmowania i wykonywania działal­ności gospodarczej.

Dalszy rozwój idei wolności gospodarczej polegał przede wszystkim na usu­waniu różnych ograniczeń wprowadzonych przez państwo w dziedzinie gospodarowania lub na łagodzeniu ich dolegliwości dla przedsiębiorców. Nie był natomiast odrzuceniem wszystkiego tego, co przeczyło istocie wolności gos­podarczej jako stanowi naturalnemu. Oznaczało to pogodzenie się z faktem że wolności gospodarczej nie można traktować w sposób bezwzględny. Teza ta znajduje potwierdzenie we współczesnych doktrynach ekonomicznych oraz w normatywnym ujęciu wolności gospodarczej jako zasady prawa.

Współczesne spojrzenie na wolność gospodarczą nie jest zasadniczo różne od tego, które właściwe było narodzinom tej idei. Jest ono jednak bogatsze o do­świadczenia związane z normatywnym ujęciem zasady wolności gospodarczej i z jej realizacją w praktyce różnych systemów gospodarczych. Powraca zatem do doktryny neoliberalnej oraz staje się przedmiotem analizy prawniczej. Cha­rakterystyczny jest kontekst, w którym interpretuje się pojęcie i znaczenie wol­ności gospodarczej. Jest ona postrzegana bowiem jako jedna z wolności publicz­nych i jedna z zasad ogólnych prawa.

We francuskiej doktrynie publicznego prawa gospodarczego używa się trady­cyjnej nazwy zasady wolności handlu i przemysłu. Podkreśla się jednak, że jej obecna siła prawna chyli się ku upadkowi. Jest to zasada, która ma podwójne znaczenie. Obejmuje bowiem jednocześnie zasadę wolnej przedsiębiorczości oraz zasadę swobodnej konkurencji. Pierwsza z nich dotyczy wszystkich stadiów oraz sposobów działalności gospodarczej. Oznacza bowiem prawo podejmowania i wykonywania wszelkiej działalności gospodarczej, z jednoczesnym obowiąz­kiem stosowania się do ograniczeń określonych w tym zakresie przez obowiązu­jące ustawy. Tak rozumiana zasada obejmuje swą treścią zarówno swobodę tworzenia przedsiębiorstwa i wyboru miejsca prowadzenia działalności gospodar­czej (tj. siedziby przedsiębiorstwa), jak również swobodę wyboru przedmiotu i zakresu prowadzonej działalności gospodarczej. Zbliża się ona w tym rozumie­niu do wolności pracy, jako jedna z form wolności aktywności zawodowej.

Zasada wolnej przedsiębiorczości dotyczy stosunków między podmiotami gos­podarczymi a państwem. Rola państwa jest w tym układzie wyraźnie władcza. Decyduje ono bowiem o zakresie i formach ograniczeń prawnych zasady wolnej przedsiębiorczości ze względu na liczne przesłanki natury ekonomicznej, poli­tycznej, socjalnej, porządku i bezpieczeństwa publicznego.

W literaturze francuskiej zwraca się uwagę na konieczność odejścia od histo­rycznej zasady wolności handlu i przemysłu na rzecz współczesnego rozumienia zasady przedsiębiorczości³³. Wskazuje się też na ograniczenia prawne zasady przedsiębiorczości'¹⁴. Występują one najczęściej w formie: l) reglamentacji podejmowania niektórych rodzajów działalności gospodarczej, 2) wyłączenia moż­liwości podejmowania działalności w pewnych dziedzinach na rzecz monopoli państwowych, 3} upoważnienia organów administracji państwowej do określenia szczegółowych warunków prowadzenia danej działalności gospodarczej i kont­rolowania, czy są one przestrzegane przez przedsiębiorców, 4) wprowadzenia bezwzględnego zakazu prowadzenia niektórych rodzajów działalności.

W nauce niemieckiej rozumienie wolności gospodarczej ukształtowało się również pod wpływem ewolucji rozwiązań normatywnych³⁵. Przyjęto jednak inne określenia niż we Francji. Wolność gospodarczą kojarzono bowiem przede wszystkim z prawem wolnego wyboru i wykonywania zawodu, rozumianego jako swobodę zarobkowania. Odpowiedź na pytanie, czego konkretnie dotyczy prawo wolnego wyboru i wykonywania zawodu, zajmuje orzecznictwo i dok­trynę niemiecką. Wymienia się tam różne znaczenia wolności gospodarczej, w tym: 1) swobodę tworzenia i prowadzenia przedsiębiorstwa (indywidualnie lub kolektywnie), 2} prawo wyboru formy organizacyjnej przedsiębiorstwa oraz prawo swobodnego określenia jego wewnętrznej struktury, 3) prawo swobodnego decydo­wania o sposobie prowadzenia działalności gospodarczej, zmiany jej profilu, czasie trwania itp., 4) prawo do swobodnego decydowania o sposobie zaangażowania kapitału, 5) prawo przedsiębiorcy do decydowania o tym, co i jak produkować,

6) swoboda przedsiębiorcy w decydowaniu o cenach jego wyrobów lub usług,

7) prawo do swobodnego konkurowania z innymi podmiotami gospodarczymi.

Doktryna niemiecka jeszcze silniej niż francuska zajmuje się problemem ograniczeń w realizacji zasady wolności gospodarczej. W tym celu ustalono zbiór reguł wiążących prawodawcę przy wprowadzeniu owych ograniczeń. Opie­rają się one w szczególności na wymogach przydatności, konieczności i za­chowania tzw. proporcjonalności w ograniczeniu danego prawa. Nie podlega natomiast dyskusji sam fakt dopuszczalności ograniczeń wolności wykonywania zawodu ze względu na cele ogólnogospodarcze. Dotyczy to np. zapewnienia rozwoju stosunków gospodarczych z zagranicą, wpływania na koniunkturę, na sterowanie transportem, na wysokość cen, unieruchomienia nadmiernych mocy wytwórczych, wpływu na poprawę jakości produkcji itd.

Problematyka wolności gospodarczej była przez długi czas nieobecna w litera­turze polskiej. W okresie międzywojennym utożsamiano ją z wolnością przemys­łową, podlegającą licznym ograniczeniom prawnym. Natomiast w okresie po­wojennym przestała być aktualna zupełnie, skoro zasadą stała się reglamentacja Działalności gospodarczej dokonywana w ramach zarządzania gospodarką narodową przez państwo. Zagadnienie wolności gospodarczej powróciło do polskiego prawa gospodarczego

w zakresie stosowania prawa wspólnotowego, które było stosowane bezpośrednio w państwach członkowskich. Te jednak z reguły utrzymały także własne prawo krajowe, ponieważ Wspólnota nie wymagała harmonizacji z prawem wspólnotowym wszystkich, a tylko niektórych zagadnień. Pozostawiła też państwom członkow­skim możliwość odmiennego uregulowania niektórych kwestii objętych regula­cjami wspólnotowymi 1) ograniczania podejmowania niektórych rodzajów działalności gospodarczej, 2) wyłączenia moż­liwości podejmowania działalności w pewnych dziedzinach na rzecz monopoli państwowych, 3} upoważnienia organów administracji państwowej do określenia szczegółowych warunków prowadzenia danej działalności gospodarczej i kont­rolowania, czy są one przestrzegane przez przedsiębiorców, 4) wprowadzenia bezwzględnego zakazu prowadzenia niektórych rodzajów działalności.

Wspólnota pozostawiła też państwom członkow­skim możliwość odmiennego uregulowania niektórych kwestii objętych regula­cjami wspólnotowymi. Wspólnotowe regulacje zagadnień gospodarczych i finan­sowych zajęły bardzo ważne miejsce. Dotyczy to zwłaszcza problematyki wolności gospodarczej i szeroko rozumianej ochrony konkurencji, a także organizacji i funkcjonowania rynku finansowego.

Wymienia się tu także różne znaczenia wolności gospodarczej, w tym: 1) swobodę tworzenia i prowadzenia przedsiębiorstwa (indywidualnie lub kolektywnie), 2} prawo wyboru formy organizacyjnej przedsiębiorstwa oraz prawo swobodnego określenia jego wewnętrznej struktury, 3) prawo swobodnego decydo­wania o sposobie prowadzenia działalności gospodarczej, zmiany jej profilu, czasie trwania itp., 4) prawo do swobodnego decydowania o sposobie zaangażowania kapitału, 5) prawo przedsiębiorcy do decydowania o tym, co i jak produkować,

6) swoboda przedsiębiorcy w decydowaniu o cenach jego wyrobów lub usług,

7) prawo do swobodnego konkurowania z innymi podmiotami gospodarczymi.

Podstawy prawa wspólnotowego gospodarczego tworzy Traktat o ustanowieniu Wspól­noty Europejskiej. Z Traktatu tego wynikają wspólnotowe swobody gospodarcze, które obejmuję: swobodę przedsiębiorczości, swobodę świadczenia usług, swobodę przepły­wu kapitału i swobodę przepływu towarów. Zakres tych swobód, nazywanych traktato­wymi swobodami gospodarczymi obejmuje państwa Unii Europejskiej i państwa nie nale­żące do Unii Europejskiej, ale będące stroną umowy o Europejskim Obszarze Gospodar­czym (łącznie 30 państw).

I. OBYWATELE UNII EUROPEJSKIEJ (OBYWATELE PAŃSTW EOG)

Instytucja „obywatelstwa Unii Europejskiej” została ustanowiona na podstawie art. B Traktatu o utworzeniu Unii Europejskiej z 1992 r., a obecnie jest regulowana po­stanowieniami art. 17-22 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (TWE). Istota „obywatelstwa Unii Europejskiej” polega na istnieniu szczególnego związku prawnego, który łączy obywatela państwa członkowskiego z Unią Europejską. Charakter tego związku, w porównaniu z obywatelstwem państwowym (krajowym) jako stosunkiem prawnym wiążącym jednostkę z państwem, przejawia się w tym, że każdy obywatel państwa członkowskiego jest równocześnie obywatelem Unii Eu­ropejskiej, i odwrotnie, tj. każdy obywatel Unii Europejskiej legitymuje się obywa­telstwem państwa członkowskiego, bez względu na okoliczność posiadania obywatel­stwa państwa trzeciego. Potwierdza to orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawie­dliwości, w myśl którego fakt legitymowania się obywatelstwem państwa członkow­skiego, a jednocześnie obywatelstwem państwa trzeciego, nie uprawnia innego państwa członkowskiego do tworzenia dodatkowego wymogu w postaci stałego miejsca za­mieszkania na jego terytorium, jako przesłanki korzystania z prawa Unii Europejskiej. Oznacza to, że o obywatelstwie Unii Europejskiej decyduje wyłącznie posiadanie oby­watelstwa przynajmniej jednego państwa członkowskiego.

Obywatelstwo Unii Europejskiej dotyczy osób fizycznych, które są obywatelami państw członkowskich, a zatem jako instytucja prawna nie istnieje bez instytucji oby­watelstwa państwa członkowskiego. Obywatelstwo Unii Europejskiej nie jest insty­tucją samodzielną, lecz jedynie autonomiczną, gdyż byt prawny tej instytucji zale­ży od istnienia obywatelstwa krajowego, jako obywatelstwa państwa członkow­skiego. Wniosek ten potwierdza art. 17 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty, zgodnie z którym „każda osoba posiadająca obywatelstwo Państwa Członkowskiego staje się obywatelem Unii” (z mocy prawa).

Obywatelstwo Unii Europejskiej nie tworzy konkurencji wobec obywatelstwa kra­jowego, istnieje i funkcjonuje równolegle z obywatelstwem państwa członkowskiego. Obywatelstwo Unii Europejskiej stanowi zatem obywatelstwo dodatkowe, które nie za­stępuje, lecz uzupełnia obywatelstwo państwa członkowskiego. Osoba fizyczna, która jest obywatelem państwa członkowskiego, legitymuje się z mocy prawa statusem obywatela Unii Europejskiej. Zakłada to posiadanie podwójnego obywatelstwa, tj. obywatelstwa państwa członkowskiego i obywatelstwa ponadpaństwowego. Nabycie obywatelstwa Unii Europejskiej następuje bezwarunkowo wraz z nabyciem obywatel­stwa państwa członkowskiego, niezależnie od sposobu nabycia obywatelstwa krajowe­go. Osoba fizyczna, która nie legitymuje się obywatelstwem państwa członkowskiego nie może nabyć obywatelstwa Unii Europejskiej. Obywatelstwo Unii Europejskiej po­wstaje więc w wyniku uzyskania (nabycia) obywatelstwa państwa członkowskiego. Oznacza to, że obywatelstwa Unii Europejskiej nie można się zrzec oraz nie można być jego pozbawionym, zachowując obywatelstwo państwa członkowskiego. Obywa­telstwo Unii Europejskiej jest obywatelstwem zależnym od obywatelstwa państwo­wego i trwa dopóki istnieje obywatelstwo państwa członkowskiego. Utrata obywa­telstwa państwa członkowskiego, jako obywatelstwa krajowego, powoduje wygaśnięcie z mocy prawa obywatelstwa Unii Europejskiej.

Kwestia uznania danej osoby fizycznej za obywatela państwa członkowskiego sta­nowi przedmiot regulacji prawa krajowego, czyli prawa państwa członkowskiego, które określa przesłanki nabycia i utraty (wygaśnięcia) obywatelstwa państwowego (na­rodowego). Określenie tych przesłanek należy do wyłącznej kompetencji państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Prawo Unii Europejskiej pozostaje w tej kwestii neutralne.

Obok obywateli Unii Europejskiej (obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej) uprawnionymi do korzystania ze swobód wspólnotowych (na zasadzie traktowania narodowego) są obywatele państw, które nie należą do Unii Europejskiej. Dotyczy to obywateli Islandii, Liechtensteinu i Norwegii jako obywateli państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). Państwa członkowskie Unii Europejskiej oraz państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Han­dlu (EFTA) są stronami (państwami) Europejskiego Obszaru Gospodarczego.

Z punktu widzenia prawa polskiego nie każdy obywatel państwa członkowskiego Unii Europejskiej jest cudzoziemcem. Status taki mają obywatele Unii Europejskiej, którzy nie są obywatelami RP. Oznacza to, że obywatel Unii Europejskiej może być cudzo­ziemcem. Innymi słowy, obywatel polski, który legitymuje się obywatelstwem innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej (lub obywatelstwem państwa trzeciego) na terytorium RP jest jedynie obywatelem polskim. Analogicznie, w świetle prawa pol­skiego obywatel państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego może być cudzoziemcem.

PODMIOTY BIERNE PUBLICZNEGO PRAWA GOSPODARCZEGO

Przedsiębiorcy. Pojęcie przedsiębiorcy w prawie europejskim oraz w prawie polskim

Prawo europejskie nie posługuje się terminem „przedsiębiorca". Można je co najwyżej wyprowadzić z używanego w prawodawstwie wspólnotowym pojęcia „przedsiębiorstwa", chociaż i ono nie było i nie jest definiowane wprost w prze­pisach prawa unijnego. Pod tym względem jest to sytuacja typowa dla pra­wodawstwa większości państw członkowskich Unii Europejskiej, gdzie częś­ciej akcentuje się przedmiotowy charakter działalności gospodarczej (tzw. prze­mysłu), rzadziej zaś podkreśla się podmiotowy aspekt tego zagadnienia (z wyjątkiem regulacji podstawowych wolności, praw i obowiązków). Jeśli już ma to miejsce, to odnosi się do pojęcia „przedsiębiorstwa".

Prawo europejskie pozostawia przedsiębiorcom swobodę wyboru formy organizacyjno-prawnej wykonywania działalności gospodarczej, a tylko wyjątkowo wyłącza ten wybór, wskazując na formę, w której należy prowadzić dany rodzaj działalności (np. instytucje kredytowe i instytucje finansowe). Swoboda, o której mowa wyżej, dotyczy wyboru form spośród tzw. spółek (przedsiębiorstw narodo­wych oraz spółek ponadnarodowych). W odniesieniu do pierwszych z nich prawo europejskie zakłada jednak również obowiązek harmonizacji prawa spółek państw członkowskich Unii Europejskiej. Proces harmonizacji opiera się na czternastu dyrektywach i licznych rozporządzeniach. Natomiast do spółek po­nadnarodowych prawo europejskie zalicza: spółkę europejską, europejskie zgru­powanie interesów gospodarczych, stowarzyszenie europejskie, spółdzielnię euro­pejską, europejską spółkę wzajemną. Istnieją też projekty regulacji europej­skiego prawa o koncernach². Wymienione formy są więc dostępne dla przedsię­biorców z państw członkowskich Unii Europejskiej. Zastosowanie ich to jednak kwestia zarówno ich znajomości, jak i wypełniania warunków, które dotyczą ich utworzenia. Obydwie okoliczności mogą okazać się dla polskich przedsiębiorców poważną przeszkodą, przynajmniej w początkowym okresie członkostwa Polski w Unii. Dlatego też postanowiono w polskich ustawach wyrazić konstrukcje prawne spółki europejskiej oraz europejskiego zgrupowania interesów gospodar­czych. Proces ten rozpoczął się od uchwalenia ustawy z 5 kwietnia 2002 r.

0 europejskich radach zakładowych (Dz.U. nr 62, póz. 556 z późn. zm.). Zasady zaangażowania pracowników w spółce europejskiej uregulowano natomiast w ustawie o europejskim zgrupowaniu interesów gospodarczych i spółce europej­skiej. Ustawa wdraża dyrektywę nr 2001/86/WE z 8 października 2001 r.

Z TWE (umowy o EOG) wynika, że kategorię tych podmiotów tworzą „spółki” (firmy) założone (utworzone) zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego Unii Europejskiej (EOG) i mające statutową siedzibę, zarząd lub główne przedsiębior­stwo wewnątrz Wspólnoty Europejskiej (EOG), przy czym spółkami (firmami) w rozumieniu TWE (umowy o EOG) są spółki (firmy) „prawa cywilnego i handlo­wego, a także spółdzielnie oraz inne osoby prawne prawa publicznego lub pry­watnego z wyjątkiem spółek, których działalność nie jest nastawiona na osiąganie zysków”.

Spółki (firmy), których prawne i faktyczne ukształtowanie odpowiada kryteriom przy­jętym w TWE (umowie o EOG), tj. decydującym o przynależności do Wspólnoty Eu­ropejskiej (EOG), stanowią podmioty objęte traktatowymi swobodami gospodarczymi. Innymi słowy, z tych swobód mogą korzystać wyłącznie przedsiębiorstwa, które - jako podmioty prawa - legitymują się statusem „przedsiębiorcy państwa Unii Europejskiej (EOG)”. W świetle TWE (umowy o EOG) status takiego przedsiębiorcy mają osoby prawne i „ułomne” osoby prawne utworzone na podstawie ustawodawstwa państwa Unii Europejskiej (EOG), które równocześnie spełniają jeden z następujących warun­ków:

a) statutowa siedziba przedsiębiorcy znajduje się na obszarze Wspólnoty Europej­skiej (EOG). Warunek ten należy uznać za spełniony, gdy statut przedsiębiorcy określa, że jego siedziba usytuowana jest na terytorium państwa Unii Europejskiej (EOG). Spełnienie zatem tego warunku, łącznie z podstawą prawną utworzenia przedsiębiorcy, stanowi wystarczająca przesłankę uznania danego przedsiębiorcy za przedsiębiorcę państwa Unii Europejskiej (EOG), jeżeli nawet jego zarząd i główne przedsiębiorstwo rozumiane jako główne miejsce działalności znajdują się na teryto­rium państwa trzeciego,

b) zarząd przedsiębiorcy znajduje się na obszarze Wspólnoty Europejskiej (EOG). Warunek ten jest zachowany, jeżeli na terytorium państwa członkowskiego Unii Eu­ropejskiej (EOG) został usytuowany główny ośrodek zarządzania przedsiębior­stwem, tj. jego centrum administra­cyjne. Oznacza to, że przedsiębiorca, który speł­nia wskazaną przesłankę, a równocześnie został utworzony zgodnie z ustawodaw­stwem państwa członkowskiego Unii Europejskiej (EOG), jest przedsiębiorcą pań­stwa Unii Europejskiej (EOG), nawet gdy jego statutowa siedziba oraz główne przedsiębiorstwo rozumiane jako główne miejsce działalności (zakład główny) są usytuowane w państwie trzecim,

c) główne przedsiębiorstwo znajduje się na obszarze Wspólnoty Europejskiej (EOG). Warunek ten jest spełniony, gdy na obszarze państwa Unii Europejskiej (EOG) usytuowano podstawowy ośrodek działalności przedsiębiorcy, tj. jego zakład główny. Przedsiębiorca, który spełnia wskazany warunek, a zarazem został utworzo­ny zgodnie z ustawodawstwem państwa Unii Europejskiej (EOG), ma status przed­siębiorcy państwa Unii Europejskiej (EOG), nawet w sytuacji, kiedy jego siedziba statutowa i zarząd znajdują się w państwie trzecim.

Powyższe kryteria identyfikacji „przedsiębiorcy państwa Unii Europejskiej (EOG)” tworzą zamknięty katalog kryteriów, na których podstawie może być dokonywana ocena prawna danego przedsiębiorcy. W zakresie tej oceny nie mają znaczenia praw­nego tryb utworzenia przedsiębiorcy, forma organizacyjno-prawna prowadzenia dzia­łalności gospodarczej czy status prawnopaństwowy („przynależność”) jego założycieli (wspólników). Stąd, ocenie tej nie podlegają oddziały (biura, filie) przedsiębiorcy, cho­ciażby zostały utworzone na obszarze Wspólnoty Europejskiej (EOG), czyli zgodnie z ustawodawstwem jednego z państw Unii Europejskiej (EOG). Tego rodzaju jednostki organizacyjne stanowią integralną część składową struktury przedsiębiorcy, a tym sa­mym nie mają statusu przedsiębiorcy państwa Unii Europejskiej (EOG).

Istnienia statusu przedsiębiorcy państwa Unii Europejskiej (EOG) nie można domnie­mywać. Zakłada to, że do przedsiębiorcy, który powołuje się na taki status należy jego wykazanie, przy czym obowiązek tego wykazania (przedstawienia dowodów na oko­liczność legitymowania się tym statusem) powstaje w sytuacji, kiedy regulacje prawne łączą z jego istnieniem określone skutki prawne.

Konkluzja:

uprawnionymi do korzystania z traktatowych swobód gospodarczych w ramach wspólnego rynku są przedsiębiorcy państwa Unii Europejskiej (EOG). Status taki spośród jednostek organizacyjnych mają osoby prawne i „ułomne” osoby prawne prawa państwa Unii Europejskiej (EOG), które prowadzą działalność w celu osią­gnięcia zysku. Wyklucza to możliwość korzystania z tych swobód przez podmioty, które nie prowadzą takiej działalności (dotyczy to np. organizacji społecznych, w tym stowarzyszeń, organizacji zawodowych i politycznych, a także fundacji, o ile nie prowa­dzą działalności gospodarczej). Innymi słowy, uprawnieniem do korzystania ze trakta­towych swobód gospodarczych dysponują przedsiębiorcy mający status przedsię­biorcy państwa Europejskiego Obszaru Gospodarczego, co obejmuje przedsiębiorców państw Unii Europejskiej oraz przedsiębiorców Islandii, Liechtensteinu i Norwegii, jako państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). Upraw­nienie to rozciąga się na terytorium poszczególnych państw Europejskiego Obszaru Go­spodarczego, jako państw przyjmujących, i nie zależy od trybu utworzenia przedsiębiorcy, jego formy organizacyjno-prawnej, a także statusu prawnopaństwowego („pochodzenia”) założycieli (wspólników). Wykluczone jest tym samym korzystanie z tej swobody przez przedsiębiorców, którzy zostali utworzeni na podstawie prawa państwa trzeciego, tj. inne­go państwa niż wyżej wskazane.

W myśl TWE swoboda przedsiębiorczości obejmuje prawo podejmowania i wykony­wania działalności na własny rachunek, jak również zakładanie i zarządzanie przedsię­biorstwami, zwłaszcza w formie spółki albo agencji, oddziału lub filii, na warunkach określonych przez ustawodawstwo państwa członkowskiego jako państwa przyjmujące­go, przy czym ustawodawstwem właściwym w tym zakresie jest ustawodawstwo, które obowiązuje „własnych” obywateli (art. 43). Tak rozumianej swobodzie przedsiębiorczo­ści odpowiada możność podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na te­rytorium państwa członkowskiego, jako państwa przyjmującego, na zasadzie traktowa­nia narodowego.

TWE nie definiuje pojęcia przedsiębiorczości. W orzecznictwie ETS za przedsiębior­czość uznaje się „samodzielne i rzeczywiste wykonywanie działalności gospodarczej przy pomocy trwałego urządzenia w innym państwie członkowskim na czas nie­określony”. Oznacza to, że na pojęcie swobody przedsiębiorczości składają się nastę­pujące elementy:

a) samodzielność działalności gospodarczej, tj. prowadzenie działalności gospodarczej każdego rodzaju, ustanawianie i prowadzenia przedsiębiorstw oraz tworzenie od­działów, agencji i filii,

b) transgraniczny charakter działalności gospodarczej, tj. prowadzenie działalności gospo­darczej na terytorium innego państwa członkowskiego,

c) stałość działalności gospodarczej.

W ramach swobody przedsiębiorczości można wyróżnić:

pierwotną swobodę przedsiębiorczości - samodzielne podjęcie działalności gospodar­czej w państwie członkowskim, jako państwie przyjmującym (założenie przedsię­biorstwa),

wtórną swobodę przedsiębiorczości - podjęcie działalności gospodarczej w państwie członkowskim, jako państwie przyjmującym przez przedsiębiorcę działającego w in­nym państwie członkowskim (założenie np. oddziału, filii).

Powyższe zasady oznaczają, że prawo europejskie nie definiuje pojęcia przedsiębiorcy, natomiast na podstawie orzecznictwa ETS można przyjąć, że pojęcie to obejmuje podmiot, który wykonuje w sposób stały i ciągły samodzielną działalność gospodarczą o charakterze zarobkowym w in­nym państwie członkowskim. Pojęcie przedsiębiorcy obejmuje zatem każdą sa­modzielną oraz nieskierowaną na zaspokajanie codziennych potrzeb działalność podmiotu, bez względu na jej formę prawną oraz chęć czerpania zysków. Element „stałości" służy kryterium odróżnienia swobody przedsiębiorczości od swobody świadczenia usług. Przyjęto zatem, że warunki prowadzenia przedsiębiorstwa są z reguły znacznie ostrzejsze niż warunki świadczenia usług, a w związku z tym należy wykluczyć sytuacje, w których możliwe byłoby omijanie przepisów dotyczących przedsiębiorczości pod pozorem świadczenia usług. Zarobkowy charakter działal­ności kojarzy się z jej odpłatnością, nie zaś z faktycznym osiąganiem zysku. Samodzielność prowadzenia działalności gospodarczej może mieć charakter pier­wotny (podjęcie nowej działalności gospodarczej w innym państwie członkow­skim) lub wtórny (podjęcie działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo działające w jednym państwie w innym państwie członkowskim). Transgraniczny charakter działalności gospodarczej wynikający z art. 43 nie oznacza braku możliwości powoływania się na swobodę przedsiębiorczości wobec „własnego" państwa. Ta bowiem wynika najczęściej z regulacji konstytucyjnych danego państwa, o czym wyżej była już mowa.

Ustanawiając zasadę swobody przedsiębiorczości, prawo europejskie odnosi ją do obywateli państwa członkowskiego, co oznacza, iż dotyczy ono przede wszystkim osób fizycznych będących obywatelami Unii Europejskiej. Na równi z nimi traktowane są też przedsiębiorstwa, a zwłaszcza spółki, przy czym przez spółki rozumie się zarówno spółki prawa cywilnego lub handlowego, a także spółdzielnie oraz inne osoby prawne prawa publicznego lub prywatnego, z wyjąt­kiem spółek, których działalność nie jest nastawiona na osiąganie zysków (non profit). O ile w przypadku osób fizycznych wstępnym warunkiem korzystania ze swobody jest obywatelstwo Unii Europejskiej, o tyle w przypadku podmiotów gospodarczych zastępuje je kryterium posiadania statusu przedsiębiorstwa wspól­notowego. Aby więc przedsiębiorstwo (spółka) mogło korzystać ze swobody prowadzenia działalności gospodarczej i swobody świadczenia usług, będąc w tym względzie zrównane z osobami fizycznymi (obywatelami państw człon­kowskich), musi być utworzone zgodnie z prawem jednego z państw członkow­skich oraz mieć na terytorium Wspólnoty siedzibę statutową, zarząd albo główne przedsiębiorstwo.

W przypadku swobody przedsiębiorczości obowiązuje przede wszystkim zasa­da traktowania narodowego, co oznacza że samozatrudnienie i zakładanie przed­siębiorstw powinno odbywać się z zachowaniem warunków ustalonych w prawo­dawstwie państwa, w którym działalność gospodarcza jest podejmowana i wyko­nywana. Dlatego też dopuszcza się możliwość występowania w poszczególnych państwach członkowskich różnych pojęć działalności gospodarczej i przedsię­biorcy. Z europejskiego rozumienia swobody przedsiębiorczości wynika natomiast zakaz dyskryminacji i zakaz ograniczeń w jej podejmowaniu i wykonywa­niu. Zakazy te adresowane są do państw członkowskich, których prawo nie może takich zakazów przewidywać.

Od l stycznia 2005 r. w Unii Europejskiej obowiązuje rekomendacja Komisji Europejskiej z 6 maja 2003 r, nr 2003/361/WE. Wprowadziła ona nowe kryte­rium podziału przedsiębiorców, a mianowicie kryterium niezależności. Na tej

podstawie wyróżnia się przedsiębiorców: I) powiązanych, 2) partnerskich, 3) niezależnych.

Przedsiębiorcą powiązanym jest taki przedsiębiorca, który z innym przedsię­biorcą jest powiązany w taki sposób, że ten inny przedsiębiorca: l) ma więk­szość akcji (udziałów) lub głosów w zgromadzeniu wspólników (akcjonariuszy);

2) ma możliwość odwołania większości członków zarządu lub rady nadzorczej;

3) dysponuje instrumentami oddziaływania na przedsiębiorcę, który w umowie zapewnia mu korzystne postanowienia; 4) kontroluje bezpośrednio lub pośrednio większość wspólników (akcjonariuszy) lub głosów.

Przedsiębiorcą partnerskim jest natomiast przedsiębiorca, który nie będąc przedsiębiorcą powiązanym, pozostaje z innym przedsiębiorcą w stosunku domi­nacji, przy czym ten inny przedsiębiorca ma samodzielnie lub wspólnie z innymi przedsiębiorcami powiązanymi ponad 25% kapitału lub głosów w organach przedsiębiorcy.

Z kolei przedsiębiorcą niezależnym jest każdy przedsiębiorca niebędący w stosunku do innych przedsiębiorcą partnerskim lub powiązanym. To właśnie przedsiębiorca niezależny, jeśli spełnia odpowiednie kryteria dotyczące wielkości zatrudnienia oraz wysokości obrotów, może zostać zaliczony do jednej z katego­rii przedsiębiorców uprzywilejowanych (mikroprzedsiębiorców bądź małych lub średnich przedsiębiorców).

PODMIOTY CZYNNE PUBLICZNEGO PRAWA GOSPODARCZEGO

Klasyfikacja podmiotów czynnych publicznego prawa gospodarczego

Podmioty czynne publicznego prawa gospodarczego można równolegle klasy­fikować w następujących płaszczyznach;

1) funkcjonalnej - ze względu na to, jakie wypełniają zadania państwa wobec gospodarki;

2) ustrojowej - ze względu na status prawny tych organów w świetle ustrojowego prawa krajowego (Konstytucji RP) oraz prawa europejskiego;

3) organizacyjnej - ze względu na to, czy należą one do organów admini­stracji ogólnej lub wyspecjalizowanej, państwowej lub samorządowej, centralnej lub terenowej, kolegialnej lub monokratycznej itd.

Punktem wyjścia przeprowadzenia podziału zadań i kompetencji pomiędzy podmioty czynne publicznego prawa gospodarczego powinny być przede wszyst­kim zadania państwa wobec gospodarki (klasyfikacja funkcjonalna). Udziałem każdego demokratycznego państwa o gospodarce rynkowej są bowiem zawsze takie zadania, jak: 1) prognozowanie i programowanie oraz planowanie makro­ekonomiczne i finansowe; 2) tworzenie i kontrola publicznego prawa gospodar­czego; 3) wykonywanie ustaleń polityki gospodarczej w oparciu o prawo oraz Programy i plany (w tym regulacja i reglamentacja działalności gospodarczej); ⁴) kontrola i nadzór wobec gospodarki i jej uczestników; 5) ochrona prawna rynku, tj. jego mechanizmów i uczestników.

Według tych zadań można wyróżniać poszczególne grupy podmiotów czynnych publicznego prawa gospodarczego. Wyznaczając podmioty czynne publicznego prawa gospodarczego i ich kompetencje, należałoby postępować według zasady, że wyboru podmiotu dokonuje się ze względu na rodzaj zadania i optymalną możliwość jego realizacji przez dany podmiot. Postępowanie według tej reguły nie można jednak zapomnieć o konkretnej organizacji państwa i jego władz, a także i o tym, że wejście Polski do Unii Europejskiej powoduje, iż niektóre dotychczasowe zadania Państwa wobec gospodarki stają się zadaniami organów Unii Europejskiej (patrz rozdział} pkt 5). Oznacza to bowiem przeniesienie niektórych decyzji w sprawach dotyczących gospodarki i finansów publicznych ze szczebla zadań państwowych na poziomie zadań Unii i kompetencji jej organów, Dlatego też w podziale zadań państwa wobec gospodarki należy uwzględnić nie tylko fakt konstytucyjnego podziału zadań i kompetencji pomiędzy organy władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej Polski (art. 10 Konstytucji RP), lecz także organów Unii Europejskiej.

Wyznaczenie podmiotów czynnych publicznego prawa gospodarczego oraz ich kompetencji ma miejsce przede wszystkim w normach prawa ustrojowego, tj. prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego, a częściowo także prawa europejskiego (klasyfikacja ustrojowa). Częściowo zaś wskazują na te podmioty także normy materialne i proceduralne publicznego prawa gospodarczego. Wyła­nia się jednakże problem podziału zadań państwa wobec gospodarki pomiędzy różne organy i instytucje prawa publicznego. Przez to też klasyfikacja pod­miotów czynnych publicznego prawa gospodarczego może być oparta na wielu kryteriach, często krzyżujących się lub wyłączających wzajemnie.

Swoboda świadczenia usług - uregulowana została w art. 49-55 TWE, z tym że:

nie dotyczy usług transportowych, bankowych i ubezpieczeniowych, które poddano przepisom regulującym swobodę przepływu kapitału (art. 51 TWE);

wykluczona jest możliwość jednoczesnego korzystania ze swobody świadczenia usług oraz z innych swobód traktatowych, gdyż działalność może być traktowana jako swoboda świadczenia usług, jeżeli nie jest regulowana przepisami dotyczącymi innych swobód (art. 50 TWE). Oznacza to, że swoboda świadczenia usług obejmuje każdą działalność, która nie podlega regulacjom odniesionym do pozostałych swo­bód traktatowych.

1. Pojęcie usługi - definicja wynika z art. 50 TWE, który stanowi, że „usługami są świadczenia wykonywane zwykle za wynagrodzeniem w zakresie, w jakim nie są objęte postanowieniami o swobodnym przepływie towarów, kapitału.” Po­wołane postanowienie równocześnie wskazuje, że usługi to m.in. działalność o cha­rakterze przemysłowym, handlowym, a także działalność rzemieślnicza i w zakresie wolnych zawodów, a świadczący usługę może, w celu spełnienia świadczenia, wy­konywać przejściowo działalność w państwie świadczenia na tych samych warun­kach, jakie państwo nakłada na własnych obywateli. Z prawnego punktu widzenia oznacza to, że usługą jest świadczenie z reguły odpłatne, które dokonywane jest transgranicznie i ma charakter czasowy. Innymi słowy, uznanie danego świad­czenia (danej działalności) za usługę zależy od łącznego zaistnienia następujących elementów:

odpłatność - działalność ma charakter odpłatny, przy czym za usługę nie zawsze musi płacić jej bezpośredni odbiorca;

transgraniczność (działalność wykonywana w wymiarze ponadgranicznym) - usługodawca i usługobiorca są podmiotami pochodzącymi z różnych państw członkowskich. Element transgraniczny może wystąpić w następujących sytu­acjach:

usługodawca pochodzący z jednego państwa członkowskiego i prowadzący na jego terytorium działalność gospodarczą przemieszcza się czasowo do innego państwa członkowskiego w celu wykonania tam usługi (czynna swoboda świadczenia usług);

usługobiorca pochodzący z jednego państwa członkowskiego przemieszcza się do innego państwa członkowskiego, w którym usługodawca posiada swoją sie­dzibę w celu skorzystania z usług świadczonych przez usługodawcę (bierna swoboda świadczenia usług);

granicę przekracza usługa (np. opinia prawna prawnika z jednego państwa członkowskiego zamówiona przez obywatela innego państwa członkowskie­go);

usługodawca pochodzący z jednego państwa członkowskiego i usługobiorca po­chodzący z innego państwa członkowskiego znajdują się w państwie trze­cim, w którym świadczona jest usługa.

czasowość - działalność jest wykonywana na terytorium innego państwa człon­kowskiego czasowo, co wskazuje na jej ma charakter przejściowy.

2. Swoboda przedsiębiorczości a swoboda świadczenia usług - swoboda świadcze­nia usług ma charakter subsydiarny (nie można powoływać się na obie swobody rów­nocześnie), obecność usługodawcy na terytorium drugiego państwa członkow­skiego ma charakter przejściowy, w przeciwieństwie do prowadzącego działalność gospo­darczą;

3. Zakres podmiotowy swobody świadczenia usług jest identyczny jak swobody przedsiębiorczości, tj. obywatele państw EOG i przedsiębiorcy będący przed­siębiorcami państw EOG (usługobiorcą może być osoba fizyczna, która nie ma obywatelstwa państwa członkowskiego, lecz pod warunkiem, że miejscem jej za­mieszkania jest terytorium tego państwa, jak i oddział czy filia przedsiębiorcy nie spełniającego kryteriów art. 48 TWE).

4. Treść swobody świadczenia usług - nakaz traktowania narodowego. Oznacza to obowiązek traktowania usługodawcy w państwie przyjmującym na zasadach, z któ­rych korzystają obywatele tego państwa, co sugeruje konieczność spełniania wszel­kich warunków państwa przyjmującego, a odniesionych do „własnych” obywateli. ETS w tym zakresie stwierdził, że państwo przyjmujące nie może wymagać od usłu­godawców, aby spełnili wszelkie warunki do podjęcia stałej działalności gospodar­czej na jego terytorium. Obowiązkiem państwa przyjmującego jest powstrzymanie się od wszelkiej dyskryminacji usługodawców.

Swoboda przepływu towarów opiera się na unii celnej (art. 25-27 TWE). Rozciąga się ona na całą wymianę towarową i obejmuje zakaz ceł przywozo­wych i wywozowych między państwami członkowskimi (w tym cel o charak­terze fiskalnym) oraz wszelkich opłat o tym samym skutku, jak również przyję­cie wspólnej taryfy celnej (ustalone przez Radę Ministrów na wniosek Komisji) w stosunkach z państwami trzecimi. Unia celna zakłada również współpracę celną między państwami członkowskimi i między nimi a Komisją.

Zakaz ceł przywozowych i wywozowych odnosi się do produktów pochodzą­cych z państw członkowskich oraz do produktów pochodzących z państw trze­cich, jeżeli znajdują się one w swobodnym obrocie w państwach członkowskich. Produkty pochodzące z państw trzecich są uważane za będące w swobodnym obrocie w jednym z państw członkowskich, jeżeli dopełniono wobec nich for­malności

przywozowych oraz pobrano wszystkie wymagane cła i opłaty o tym samym skutku w danym państwie członkowskim i jeżeli nie skorzystały z cał­kowitego lub częściowego zwrotu tych ceł lub opłat.

Zakazowi ustanawiania i stosowania ceł towarzyszy zakaz ograniczeń ilościo­wych w przywozie i wywozie oraz zakaz wszelkich środków o tym samym znaczeniu. Ustanowienie takiego zakazu jest logiczną konsekwencją przyjętej zasady swobody przepływu towarów. W praktyce stosowania tego zakazu, a zwłaszcza w orzecznictwie ETS, wypracowano szereg formuł, które na stałe przyjęły się w stosowaniu przyjętej reguły (np. formuła Dassonville, formuła Cassis de Dijon, formuła Keck). Od reguły tej możliwe są jednak wyjątki. Nie stanowi bowiem przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń przywozo­wych, wywozowych lub tranzytowych, jeśli są one uzasadnione względami moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt lub ochrony roślin, ochrony narodo­wych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bądź ochrony własności przemysłowej i handlowej². Postanowienie to znalazło za­stosowanie w licznych orzeczeniach ETS. Zakazy i ograniczenia nie powinny jednak stanowić środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w hand­lu między państwami członkowskimi.

Prawo europejskie reguluje również stosowanie środków administrowania obrotem z zagranicą towarami. Tak więc: 1) w przywozie z krajów trzecich obowiązują:

a) rozporządzenie (WE) nr 3285/94 z 22 grudnia 1994 r. w sprawie wspól­nych reguł przywozu oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 518/94 (Dz. Urz. WE L 349 z 31 grudnia 1994 r.), ostatnio zmienione rozpo­rządzeniem (WE) nr 2474/2000 z 9 listopada 2000 r. ustanawiającym, na podstawie art. 1 ust. 7 rozporządzenia. (EWG) nr 3030/93, wykaz wyrobów włókienniczych i odzieżowych, które zostaną włączone do GATT 1994 1 stycznia 2002 r. oraz zmieniającym załącznik X do rozporządzenia (EWG) nr 3030/93 i załącznik II do rozporządzenia (WE) nr 3285/94 (Dz. Urz. WE L 286 z 11 listopada 2000 r.),

b)rozporządzenie (WE) nr 519/94 z 7 marca 1994 r. w sprawie wspólnych reguł przywozu z niektórych państw trzecich i uchylające rozporzą­dzenia (EWG) nr 1765/82, (EWG) 1766/82 oraz (EWG) 3420/83 (Dz. Urz. WE L 67 z 10 marca 1994 r.), ostatnio zmienione rozpo­rządzeniem (WE) nr 427/2003 z 3 marca 2003 r. w sprawie mechaniz­mu tymczasowych środków ochronnych przy przywozie określonych towarów pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej, zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 519/94 w sprawie wspólnych reguł przywozu z niektórych państw trzecich (Dz. Urz. UE L 65 z 8 marca 2003 r.),

c) rozporządzenie (WE) nr 517/94 z 7 marca 1994 r. w sprawie wspólnych
reguł dotyczących przywozu wyrobów włókienniczych z niektórych
państw trzecich, nieobjętych umowami dwustronnymi, protokołami, in-
nymi ustaleniami lub innymi szczegółowymi normami Wspólnoty doty-
czącymi przywozu (Dz. Urz. WE L 67 z 10 marca 1994 r.), ostatnio
zmienione rozporządzeniem nr 2309/2003 z 29 grudnia 2003 r. zmienia-
jącym załączniki III B, IV i VI do rozporządzenia nr 517/94/WE dotyczącego kontyngentów tekstylnych stosowanych w 2004 r. (Dz. Urz. UE L 342 z 30 grudnia 2003 r.); 2) w wywozie do krajów trzecich obowiązuje rozporządzenie (EWG) nr 2603/69 z 20 grudnia 1969 r. ustanawiającego wspólne reguły wywozu (Dz. Urz. WE L 324 z 27 grudnia 1969 r.), ostatnio zmienione rozporządzeniem (EWG) nr 3918/91 z 19 grudnia 1991 r. zmieniającym rozporządzenie (EWG) nr 2603/69 ustanawiające wspólne reguły wywozu (Dz. Urz. WE L 372 z 31 grudnia 1991 r.).

Oparcie swobodnego przepływu towarów na unii celnej wyznacza rolę usta­wodawstwa celnego Wspólnoty Europejskiej. Opiera się ono na kodeksie celnym UE, który zawarty jest w przepisach rozporządzenia Rady nr 2913 z 12 paździer­nika 1992 r. (Dz. Urz. WE nr L 302, zm. Dz. Urz. WE nr L 236 z 29 września 2003 r.). Akt ten reguluje obrót towarowy pomiędzy Wspólnotą a krajami trzecimi. Reguluje więc: 1) sposób postępowania z towarami wprowadzanymi na obszar celny Wspólnoty, określając granice tego obszaru oraz podstawowe poję­cia z nim związane (np. taryfy celnej, wartości celnej, pochodzenia towarów); 2) wydawanie decyzji celnych, w tym instrumenty i procedury celne; 3) pobiera­nie opłat celnych oraz ich zwrot, a także środki odwoławcze w sprawach celnych⁴.

Do innych aktów europejskiego prawa celnego zaliczyć należy zwłaszcza przepisy rozporządzenia Rady nr 2454/93 z 2 lipca 1993 r. zawierającego postanowienia wykonawcze do kodeksu celnego UE (Dz. Urz. WE nr L 253), a także przepisy rozporządzenia Rady nr 2658/87 z 31 grudnia 1987 r. w sprawie Wspólnej Taryfy Celnej (Dz. Urz. WE nr L 256) oraz przepisy rozporządzenia Rady nr 918/83 z 28 marca 1983 r. w sprawie ustanowienia wspólnotowego systemu zwolnień celnych (Dz. Urz. WE nr L 105, zm. Dz. Urz. WE nr L 236 z 29 września 2003 r.).

W postępowaniu celnym najważniejsze jest określenie statusu celnego towaru wprowadzanego na obszar celny Wspólnoty. Wymaga to oznaczenia pochodzenia towaru i jego przeznaczenia celnego. Opiera się naturalnie na zgłoszeniu i odbywa się pod dozorem celnym, a w razie potrzeby także podlega kontroli celnej. Są to czynności, które mają prowadzić także do wyboru właściwych procedur celnych. Istnieją dwie grupy procedur celnych: 1) zawieszające, 2) gospodarcze. Pierwsze odnoszą się do zawieszenia poboru należności celnych i dotyczą towarów niewspól-notowych, przywożonych na obszar celny Wspólnoty w ramach tranzytu zewnętrz­nego, bądź składu celnego lub przetwarzania w kraju przywozu w celu uszlachet­nienia, a także przetwarzania pod kontrolą lub poddane odprawie czasowej. Drugie natomiast dotyczą: składu celnego, uszlachetniania czynnego i biernego oraz przetwarzania pod kontrola celną lub poddania odprawie czasowej.

Szczególne zasady odniesiono do przepływu produktów rolnych. Obejmują one produkty ziemi, hodowli i rybołówstwa oraz bezpośrednio z nimi związane produkty wstępnego przetworzenia. Unia Europejska określa i realizuje wspólną politykę rolną w zakresie rolnictwa i rybołówstwa. Rynek wewnętrzny obejmuje także rolnictwo i handel produktami rolnymi. Prowadzenie wspólnej polityki rolnej (strukturalnej i zewnętrznej) wymaga organizacji rynków rolnych. Ta zaś wiąże się z ich regulacją. Celowi temu służą różne formy regulacji, w tym⁵: administracyjne ustalanie cen na produkty rolne i poziomu zbytu; określanie norm jakościowych; dofinansowanie produkcji; system interwencji na rynku; organizację składowania i zbytu produktów; cła i inne bariery przeciwdziałania konkurencji zewnętrznej; dopłaty dla eksporterów.

Swoboda przepływu kapitału - uregulowana została w art. 56-60 TWE.

W myśl TWE zakazane są wszelkie ograniczenia w przepływie kapitału między państwami członkowskimi i między państwami członkowskimi a państwami trze­cimi (art. 56). TWE nie definiuje pojęcia kapitału. W związku z tym należy odwołać się do orzecznictwa ETS, zgodnie z którym „przepływ kapitału to operacje zwią­zane z inwestowaniem określonych funduszy, a nie z zapłatą za usługę” (operacja finansowa polegająca na jednostronnym przeniesieniu środków majątkowych do innego państwa członkowskiego w celu inwestycyjnym), co obejmuje w szczegól­ności:

a) inwestycje bezpośrednie dokonywane na terytorium jednego państwa, a pole­gające na nabyciu przedsiębiorstwa,

b) inwestycje w nieruchomości,

c) inwestycje w papierów wartościowych, w tym udziałów (akcji),

d) kredyty i pożyczki pieniężne.

Swoboda przepływu kapitału jest warunkiem wstępnym korzystania z innych swobód traktatowych, przede wszystkim ze swobody przedsiębiorczości.

Wspólnotowe reguły ochrony konkurencji - zawarte w TWE, podstawowe znaczenie - art. 81 i 82 TWE (ustanawiają zakaz stosowania praktyk ograniczających konkurencję na wspólnym rynku).

1) Eksterytorialność - jako zasada przyjęta przez orzecznictwo wspólnotowe. W myśl tej zasady Wspólnota (Komisja Europejska i sądy wspólnotowe) jest właściwa w zakresie przeciwdziałania ograniczeniom konkurencji dokonywanym przez przedsiębiorców z siedzibą poza Wspólnotą, jeżeli skutki antykonkurencyjnych praktyk występują na te­rytorium Wspólnoty. Innymi słowy, przesłanką decydującą o terytorialnym zasięgu za­kazów z art. 81 - 82 jest miejsce stosowania tych praktyk.

2) Zakres przedmiotowy:

art. 81 TWE - zakazuje porozumień przedsiębiorców, decyzji związków przedsiębior­ców oraz uzgodnionych praktyk (zakazuje antykonkurencyjnych poro­zumień), które mogą mieć wpływ na handel miedzy państwami członkowskimi i których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konku­rencji, przy czym porozumienia zawarte wbrew temu zakazowi są automatycznie nieważne. Zakaz ten nie ma jednak charakteru bezwzględnego (art. 81 ust. 3);

art. 82 TWE - zakazuje nadużywania przez jednego lub więcej przedsiębiorców pozy­cji dominującej, jeżeli może mieć wpływ na handel miedzy państwami człon­kowskimi. Zakaz ten ma charakter bezwzględny.

W zakresie stosowania art. 81-82 - rozporządzenie 1/2003 w sprawie stosowania art. 81-82 TWE.

Istotnym instrumentem w zakresie ochrony konkurencji, którego nie przewiduje TWE, jest rozporządzenie 139/2004 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorców. Na podstawie tego aktu, który zakazuje koncentracji prowadzących do istotnego ograni­czenia konkurencji na wspólnym rynku (m.in. przez powstanie lub umocnienie pozycji dominującej), dokonywana jest uprzednia kontrola łączeń planowanych przez przedsię­biorców.

3) Zakres podmiotowy (przedsiębiorca) - brak definicji przedsiębiorcy, ale orzecznic­twie KE i sądów wspólnotowych. W myśl tego orzecznictwa „przedsiębiorca” to osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą na własny rachunek (a nie pracownik) i każda jednostka zaangażowana w działalność gospodarczą, bez względu na formę prawną i sposób finansowania, zakres i przedmiot wykonywanej działalności gospodar­czej, cel i fakt braku osobowości prawnej w myśl prawa krajowego, przy czym działal­ność tę charakteryzuje powtarzalność i samodzielność; związek przedsiębiorców pro­wadzący działalność gospodarczą na własny rachunek, bez względu na - jak wyżej.

4) Kryterium „wpływ na handel” (klauzula o handlu międzynarodowym) - norma koli­zyjna, pozwalająca na rozdzielenie zakresu stosowania wspólnotowego i krajowego prawa ochrony konkurencji. Z praktyką ograniczającą konkurencję, która jest zakazana w TWE, mamy do czynienia wtedy, gdy zachowanie przedsiębiorcy może co najmniej wpłynąć na handel miedzy państwami członkowskimi. Brak tego wpływu - zakaz sto­sowania wspólnotowych reguł konkurencji. W zakresie interpretacji tej klauzuli: bez znaczenia jest pochodzenie przedsiębiorcy, wpływ ma być istotny.

Z dniem przystąpienia RP do Unii Europejskiej zachowania przedsiębiorców w za­kresie praktyk ograniczających konkurencję ocenia się na postawie prawa polskiego i prawa wspólnotowego. Kryterium decydującym o zastosowaniu danego prawa jest wpływ na handel między państwami członkowskimi. Jeśli praktyka spełnia to kryterium - stosuje się co do zasady prawo wspólnotowe - wtedy orzeka KE (na podstawie 81 lub 82 TWE - podstawa materialna i rozporządzenia 1/2003 - podstawa proceduralna) lub Prezes (na podstawie art. 81 lub art.82 TWE - podstawa materialna oraz ustawy antymonopolowej i roz­porządzenia 1/2003 - podstawa proceduralna). Jeżeli sprawa krajowa - prawo krajowe.

Środki administrowania obrotem towarami z zagranicą określa, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw gospodarki w porozumieniu z mini­strem właściwym do spraw finansów publicznych, po zasięgnięciu opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Natomiast w zakresie towarów rolno-spożywczych rozporządzenie wydaje minister właściwy do spraw gospo­darki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rynków rolnych.

Automatyczna rejestracja polega na rejestracji przez organ celny przywozu towarów z krajów trzecich lub wywozu towarów do krajów trzecich lub na obowiązku uzyskania pozwolenia na przywóz lub wywóz towarów. Minister właściwy do spraw gospodarki, w rozporządzeniu o ustanowieniu automatycznej rejestracji, może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na przywóz lub wy­wóz towarów, określając równocześnie termin,

Zasady udzielania pomocy publicznej

W prawie europejskim regulacja pomocy publicznej dla przedsiębiorców ma przede wszystkim postać zakazu, który wyrażono w art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Wyjątki dopuszczające pomoc publiczną określono także w wymienionym akcie (por. art. 36, art. 73, art. 87 ust. 2 TWE). Natomiast postępowanie w sprawach pomocy publicznej uregulowano w art. 88 i art. 296 TWE. Ponadto regulacje dotyczące pomocy publicznej zawarto w licz­nych rozporządzeniach Komisji Europejskiej i Rady UE, z których większość zachowała nadal swą aktualność.

Pomoc publiczna może polegać na przekazaniu przedsiębiorstwu środków rzeczowych lub pieniężnych (wydatek publiczny) bądź też na pozostawieniu w dyspozycji przedsiębiorstwa środków, które powinny stać się dochodem budżetowym lub dochodem funduszu celowego. Pomocą publiczną jest także każde inne wsparcie finansowe przedsiębiorstwa państwowego prowadzące do redukcji jego długów lub przejęcia i konwersji zobowiązań o charakterze publicznym i prywatnym. Dla kwalifikacji danego środka jako „pomocy" nie mają znaczenia ani powody, dla których został zastosowany, ani cele, które ma realizować, ani forma, w jakiej został użyty, a jedynie skutki, jakie wywołuje on dla konkurencji na rynku. Pomoc publiczna jest zarówno pomocą państwa, jak i pomocą udzielaną przez jednostki samorządu terytorialnego.

Formy pomocy publicznej dla przedsiębiorstw państwowych tworzą bogatą mozaikę. Obejmują bowiem pięć grup operacji, w tym operacje na: 1) podat­kach i innych należnościach budżetowych (zwolnienia, ulgi podatkowe, odrocze­nie terminu płatności podatku lub rozłożenie jego płatności, zaniechanie poboru podatku, zaniechanie egzekucji zobowiązań podatkowych, umorzenie zadłużenia wobec budżetu); 2) należnościach pozabudżetowych, głównie obowiązkowych wpłatach na rzecz wyodrębnionych z budżetu funduszy celowych (odroczenie lub rozłożenie płatności na raty, zaniechanie egzekucji należności, umorzenie należ­ności); 3) kredytach bankowych (udzielanie kredytów preferencyjnych przez banki państwowe, udzielanie kredytów z klauzulą warunkowego umorzenia, udzielanie poręczeń lub gwarancji kredytowych, przejęcie spłaty kredytów lub ich oprocentowania); 4) kapitale (wniesienie kapitału do spółki, czasowe nabycie udziałów spółki celem ich zbycia, konwersja zadłużenia przedsiębiorstwa na kapitał, zaniechanie poboru lub zwolnienie z oprocentowania kapitału bądź dywi­dendy; 5) dotacje (podmiotowe lub przedmiotowe, refundacje wydatków, dopłaty do należności z tytułu zakupów państwowych po cenach niższych lub wyższych od cen rynkowych).

Konstrukcja prawna pomocy publicznej, o której mowa w przepisach prawa europejskiego, jest złożona. Obejmuje bowiem:

1) warunki uznania pomocy za sprzeczną ze wspólnym rynkiem;

2)warunki wyodrębnienia pomocy, w tym:

korzyść materialną przyznaną nieodpłatnie,

pochodzenie od państwa lub z funduszy państwowych,

selektywność,

środki o skutku równoważnym pomocy państwa;

3) warunki uznania pomocy za sprzeczną ze wspólnym rynkiem, w tym:

naruszenie lub zagrożenie naruszeniem konkurencji,

wpływ na wewnatrzwspólnotową wymianę handlową.

Wiele elementów tej konstrukcji było przedmiotem orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, które wzbogaciły pojęcie pomocy publicznej dla przedsiębiorców.

Polskie prawo pomocy publicznej przeszło już pewną ewolucję. W okresie pozostawania Polski w Układzie Europejskim (stowarzyszeniowym) powstał przede wszystkim problem implementacji wspólnotowych reguł dopuszczalności pomocy publicznej do prawa polskiego. Początkowo rozwiązywały go przepisy ustawy z 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz.U. nr 60, poz. 704 z późn. zm.). Później została ona zastąpiona ustawą z 27 lipca 2002 r. o warunkach dopusz­czalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz.U. nr 141, poz. 1177 z późn. zm.), stanowiąc jedną z wielu podstaw prawnych regulowania tego zjawiska w Polsce. Przepisy tej ustawy stosuje się także po 1 maja 2004 r., jednakże tylko w stosunku do tych form pomocy publicznej, których udzielanie nastąpiło na podstawie przepisów tej ustawy (tzw. pomoc istniejąca).

Po uzyskaniu przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej konieczne stało się uregulowanie pomocy publicznej dla przedsiębiorców udzielanej po 1 maja 2004 r. (tzw. nowa pomoc). Ze względu na fakt bezpośredniego obowiązywania w państwach członkowskich UE prawa europejskiego nie było natomiast potrze­by normowania prawem krajowym wszystkich zagadnień dotyczących pomocy publicznej. Stąd też nowa ustawa z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w spra­wach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. nr 123, poz. 1291) reguluje tylko te zagadnienia, które tego wymagają z punktu widzenia przełożenia rozwiązań wspólnotowych na warunki polskie. Dotyczy to zwłaszcza współpracy Polski i organów UE w sprawach dotyczących pomocy publicznej dla przedsiębior­ców⁵⁵. Przejściowo obowiązują jeszcze akty wykonawcze do ustawy z 27 lipca 2002 r. Ponadto nowa ustawa nie skodyfikowała w pełni prawa pomocy publicz­nej, ponieważ jego przepisy tkwią także w innych ustawach, dotyczących również odrębnie pomocy państwa dla przedsiębiorstw publicznych. Przepisów nowej ustawy nie stosuje się również do pomocy publicznej udzielanej w rolnictwie.

Nowa ustawa posługuje się kilkoma rodzajami pomocy publicznej. Nowa pomoc obejmuje bowiem:

Postępowanie notyfikacyjne

Notyfikacji podlegają projekty programów pomocowych, projekty pomocy indywidualnej i projekty pomocy indywidualnej na restrukturyzację, a także istotna zmiana programu zatwierdzonego przez Komisję Europejską lub zmiana pomocy indywidualnej lub pomocy na restrukturyzację. Ponadto zatwierdzeniu przez Komisję podlega rozporządzenie określające obszaiy kraju, na których dopuszczalne jest udzielanie pomocy określonej w art. 87 ust. 3 lit. a i c TWE, oraz ustalające maksymalne wielkości pomocy dla tych obszarów. Istnieje też możliwość notyfikowania Komisji pomocy udzielanej w ramach wyłączeń grupo­wych, jeśli o dokonanie notyfikacji zwróci się podmiot udzielający pomocy.

Proces notyfikacji poprzedza przygotowanie notyfikacji. Odbywa się ono w ramach postępowania przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Kon­sumentów. Organowi temu wyznaczono bowiem zadanie koordynacji prac po­przedzających zgłoszenie projektu pomocy do Komisji Europejskiej. Dlatego też ustawa nakłada obowiązek uzyskania opinii Prezesa UKOiK w odniesieniu do wszystkich projektów pomocy, które wymagają notyfikacji lub mogą być notyfi­kowane. W ten sposób planowana pomoc podlega merytorycznej ocenie pod względem jej zgodności z regułami wspólnego rynku i ma przez to większe szanse na notyfikację przez Komisję Europejską.

W przypadku projektów programów pomocowych z wnioskiem o wydanie opinii występują organy administracji publicznej opracowujące projekty tych programów. Są to najczęściej ministrowie bądź organy jednostek samorządu terytorialnego. W tym drugim wypadku notyfikacji podlega wyłącznie projekt aktu prawa powszechnie obowiązującego, określający szczegółowe warunki udzielania pomocy. Natomiast w przypadku projektu pomocy indywidualnej i pomocy indywidualnej na restrukturyzację z wnioskiem o wydanie opinii występuje podmiot udzielający pomocy.

Prezes UOKiK jest obowiązany wydać opinię w terminie 21 dni w sprawie programu pomocowego oraz 60 dni w pozostałych sprawach. Po wydaniu opinii jest ona przekazywana wnioskodawcy, a w przypadku programów pomocowych — Prezesowi Rady Ministrów. Opinia nie ma charakteru wiążącego. Dlatego też nawet gdy jest negatywna, tzn. stwierdza niezgodność projektu z regułami wspól­nego rynku, istnieje możliwość notyfikacji projektu Komisji, jeśli w terminie 14 dni wnioskodawca zwróci się o to do Prezesa UOKiK.

Notyfikacji Komisji dokonuje Prezes UOKiK za pośrednictwem Stałego Przedstawicielstwa Rzeczypospolitej Polskiej przy Unii Europejskiej. W przypad­ku projektów programów pomocowych notyfikacja jest możliwa po podjęciu stosownej uchwały Rady Ministrów. Uchwała taka nie jest wymagana w przy­padku projektów pomocy indywidualnej lub pomocy indywidualnej na restruk­turyzację.

Postępowanie przed Komisją Europejską

Notyfikowanie Komisji projektu programu pomocowego lub projektu pomocy indywidualnej skutkuje wszczęciem postępowania wstępnego. Ma ono na celu dokonanie oceny, czy notyfikowany projekt dotyczy pomocy państwa oraz czy jest to pomoc zgodna z regułami wspólnego rynku. Jeśli postępowanie wstępne zakończy się stwierdzeniem, że konieczne jest przeprowadzenie formalnego po­stępowania rozpoznawczego, to uruchamia się także takie postępowanie. W jego ramach wszystkie zainteresowane strony mają możliwość przedkładania swoich stanowisk państwu, które dokonało notyfikacji. Państwo to jest zobowiązane przedłożyć Komisji wszystkie żądane przez nią informacje, a także zgłosić własne stanowisko w sprawie. Komisja może żądać informacji i porozumiewać się tylko z Prezesem UOKiK, który pośredniczy w ten sposób we wszystkich kontaktach Komisji z wnioskodawcami. Ci ostatni mają zatem obowiązek dostar­czania na życzenie Prezesa UOKiK wszelkich informacji niezbędnych do opraco­wania odpowiedzi na zapytania Komisji. Prezes UOKiK ma zaś obowiązek konsultowania z wnioskodawcami treści udzielanych odpowiedzi.

Decyzje Komisji mogą polegać na zatwierdzeniu pomocy państwa lub na odmowie jej udzielenia bądź na wstrzymaniu udzielania pomocy oraz zarządze­niu tymczasowego zwrotu pomocy do czasu podjęcia przez Komisję ostatecznej decyzji w sprawie zgodności udzielanej pomocy z regułami wspólnego rynku. Przed podjęciem decyzji przez Komisję notyfikacja projektu pomocy może być wycofana.

Beneficjent pomocy jest zobowiązany do zwrotu kwoty stanowiącej równo­wartość udzielonej pomocy publicznej, co do której Komisja wydała decyzję o obowiązku zwrotu, chyba że wskutek wniesionego odwołania zostanie zawie­szone wykonanie decyzji Komisji. Obowiązek zwrotu obejmuje również odsetki. Do czasu wykonania przez beneficjenta pomocy obowiązku żadna pomoc pub­liczna nie może zostać udzielona temu beneficjentowi.

Kopię decyzji Komisji o obowiązku zwrotu pomocy Prezes UOKiK nie­zwłocznie przekazuje podmiotowi udzielającemu pomocy; ten zaś niezwłocznie przekazuje ją beneficjentowi pomocy. Ponadto Prezes UOKiK ogłasza w po­wszechnie dostępnej sieci teleinformatycznej informację o wydaniu decyzji Ko­misji, jak również informację o dokonaniu zwrotu pomocy przez beneficjenta pomocy.

W przypadku wydania decyzji Komisji o obowiązku zwrotu pomocy, jeżeli pomoc była udzielona na podstawie:

1) decyzji — organ, który wydał decyzję, może ją uchylić albo zmienić również bez zgody stron lub nakazać zwrot udzielonej pomocy; przepisu art. 253a § 3 i art. 256 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. — Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. nr 5, poz. 60) nie stosuje się;

2) umowy — podmiot udzielający pomocy może wystąpić do sądu o roz­wiązanie umowy, na podstawie której udzielono pomocy, lub o nakazanie zwrotu udzielonej pomocy.

W postępowaniu cywilnym, postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prezesowi UOKiK przysługują uprawnienia pro­kuratora określone w odrębnych przepisach. Przymusowe ściągnięcie kwoty sta­nowiącej równowartość udzielonej pomocy wraz z odsetkami następuje odpowie­dnio w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo w trybie przepisów o sądowym postępowaniu egzekucyjnym.

Postępowanie przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości i Sądem Pierwszej Instancji

Decyzje Komisji mogą być zaskarżone w drodze odwołania wnoszonego do Sądu Pierwszej Instancji, który — obok Europejskiego Trybunału Sprawied­liwości — jest wspólnotowym organem wymiaru sprawiedliwości. Pomiędzy obydwoma sądami istnieje podział właściwości rzeczowej, co sprawia, iż w spra­wach dotyczących pomocy publicznej każdy z nich może być właściwy, chociaż w innej kategorii spraw. Tak więc, gdy chodzi o skargi na akty organów Wspólnoty wnoszone przez osoby fizyczne lub prawne, to właściwy jest przede wszystkim Sąd Pierwszej Instancji. Wśród sporów przeciwko organom Wspólno­ty wyróżnia się postępowanie o unieważnienie aktu, o postawienie zarzutu bezprawności aktu i skargę na zaniechanie. Natomiast gdy chodzi o skargi wnoszone na państwo członkowskie w związku z niewypełnieniem zobowiązań wynikających z Traktatu, to właściwy jest ETS.

Z punktu widzenia organizacji występowania przed organami wymiaru spra­wiedliwości Unii Europejskiej przyjęto zasadę, że prawo państwa członkow­skiego ustali, jaki organ jest właściwy do reprezentowania danego państwa w postępowaniach z zakresu pomocy publicznej toczących się przed Trybunałem Sprawiedliwości i Sądem Pierwszej Instancji, w których stroną jest to państwo.

Prawo polskie wyznaczyło do pełnienia tej roli Prezesa UOKiK. Jest on organem właściwym do wnoszenia, za zgodą Rady Ministrów, w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, odwołania od decyzji Komisji do Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji w sprawach z zakresu pomocy publicznej. Rada Ministrów wyraża zgodę na wniesienie odwołania, biorąc pod uwagę stanowisko podmiotu opracowującego projekt programu pomocowego, podmiotu udzielającego pomocy, stanowisko Prezesa UOKiK, a także stanowiska zgłoszone przez inne podmioty, które mają interes prawny w zakresie wniesienia odwołania od decyzji Komisji.

Prezes UOKiK jest także organem właściwym do wnoszenia, na wniosek i w imieniu organu jednostki samorządu terytorialnego, odwołania od decyzji Komisji do Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji, w sprawach z zakresu pomocy publicznej. Ponadto Prezes UOKiK jest organem właściwym do wnoszenia, za zgodą Rady Ministrów, w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, spraw z zakresu pomocy publicznej do Trybunału Sprawiedliwości oraz uczest­niczenia w postępowaniach toczących się w tym zakresie przed Trybunałem Sprawiedliwości i Sądem Pierwszej Instancji. Rada Ministrów wyraża zgodę, biorąc pod uwagę stanowisko Prezesa UOKiK.

W sprawach z zakresu pomocy publicznej, toczących się przed Trybunałem Sprawiedliwości lub Sądem Pierwszej Instancji, Prezes UOKiK może korzystać z zastępstwa prawnego. Koszty zastępstwa prawnego są pokrywane z budżetu państwa w części, której dysponentem jest Prezes UOKiK, chyba że pokrywa je organ jednostki samorządu terytorialnego, który wystąpił z wnioskiem o wniesie­nie odwołania.

Prezes UOKiK ogłasza niezwłocznie w powszechnie dostępnej sieci teleinfor­matycznej, w odniesieniu do postępowań, w których stroną jest Rzeczpospolita Polska, informacje o:

wniesieniu odwołania od decyzji Komisji w sprawach dotyczących pomocy publicznej;

wniesieniu do Trybunału Sprawiedliwości sprawy z zakresu pomocy pub­licznej;

wydaniu orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości lub Sądu Pierwszej Instan­cji w sprawach dotyczących pomocy publicznej.

Na beneficjentów pomocy publicznej, którzy nie dopełnią swych obowiązków składania informacji i sprawozdań lub utrudniają przeprowadzenie kontroli, mogą być nałożone kary pieniężne do wysokości równowartości 10 tys. euro.

Na podstawie zgromadzonych sprawozdań Prezes UOKiK opracowuje, w po­rozumieniu z Ministrem Finansów, sprawozdanie zawierające wyniki moniotoro-wania pomocy publicznej w roku poprzednim, w szczególności dane dotyczące wielkości, form i przeznaczenia pomocy publicznej, a także ocenę skutków udzielonej pomocy w sferze konkurencji. Sprawozdanie to przedstawia się Ra­dzie Ministrów, która z kolei przedstawia je Sejmowi (najpóźniej do końca roku kalendarzowego, następującego po roku sprawozdawczym). Prezes UOKiK ma również obowiązek przedstawienia Komisji, chociaż tylko na jej żądanie, infor­macji o pomocy de minimis. Natomiast Minister Finansów przedstawia Radzie Ministrów zbiorczą, roczną informację o zaległościach przedsiębiorców we wpła­tach świadczeń należnych na rzecz sektora finansów publicznych.

Prawo europejskie wobec państwowej działalności gospodarczej

W literaturze przedmiotu stosunek Unii Europejskiej do kwestii relacji pań­stwa członkowskiego do państwowej działalności gospodarczej wywodzi się z art. 295 TWE. Przepisy te deklarują bowiem, że Unia Europejska nie przesą­dza w niczym zasad prawa własności w państwach członkowskich. Znaczenie tego przepisu odnosi się do przyzwolenia na interwencjonizm gospodarczy państ­wa członkowskiego, który nie może jednak naruszać interesów Wspólnoty, a w szczególności oznaczać swobody państw w dowolnym kształtowaniu zasad funkcjonowania sektora publicznego. Co więcej, zasady lojalności (art. 10 TWE), niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową (art. 12 TWE) i prymatu krajowego reżimu własnościowego (art. 295 TWE) zobowiązują nie tylko do przestrzegania reguł wolnego handlu i konkurencji, lecz wręcz nakazują przekształcenie państwowych monopoli handlowych (art. 31 TWE) i wyznaczają ograniczony zakres dopuszczalności przedsiębiorstw publicznych (art. 86 TWE).

Prawo europejskie wyróżnia kilka rodzajów przedsiębiorstw, które na gruncie prawa polskiego nazwalibyśmy przedsiębiorstwami publicznymi. Wymienia bo­wiem państwowe monopole handlowe (art. 31 TWE), które rozumiane są jako „każdy podmiot, za pośrednictwem którego państwo członkowskie z mocy prawa lub faktycznie, bezpośrednio lub pośrednio, kontroluje, kieruje lub wpływa w stopniu odczuwalnym na przywóz lub wywóz w obrocie między państwami członkowskimi". Pojęcie to obejmuje także „monopole delegowane przez pań­stwo". Obowiązku przekształcenia monopoli handlowych nie odnosi się jednak do monopoli działających w sferze świadczenia usług. Obowiązek przekształ­cenia można spełnić w ten sposób, iż nie likwidując monopolu, zapewnić, że jego działalność nie będzie naruszać reguł swobodnego przepływu towarów. Rozwiązania te odstają zatem od tradycyjnego rozumienia monopolu państwo­wego.

Pojęcie to odnosi się bowiem zarówno do przedsiębiorstw posiadających „prawa specjalne lub wyłączne" (art. 86 ust. 1 TWE), jak i do przedsiębiorstw świadczących „usługi w ogólnym interesie gospodarczym lub które mają charakter monopolu skarbowego" (art. 86 ust. 2 TWE). Pojęcie przedsiębiorstwa publicznego zostało zdefiniowane przez dyrektywę nr 80/723 Komisji z 25 czerwca 1980 r. o przejrzystości relacji finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej wewnątrz niektórych przedsiębiorstw (Dz. Urz. WE L 195, s. 35-37). W tym znaczeniu przedsiębiorstwem publicznym jest „każde przedsiębiorstwo, na które władze publiczne mogą, bezpośrednio lub pośrednio, wywierać dominujący wpływ na mocy prawa własności do przedsiębiorstwa, finansowego uczestnictwa w przedsiębiorstwie lub na mocy zasad, którym przedsiębiorstwo podlega". Przyjęcie takiej definicji sprawia, że w szczególnych przypadkach nawet przedsiębiorstwo w pełni prywatne z własnościowego punktu widzenia może zostać dla potrzeb prawa wspólnotowego zakwalifikowane do przedsiębiorstw publicznych.

O prawach specjalnych lub wyłącznych w rozumieniu art. 86 ust. 1 TWE można mówić wtedy, gdy indywidualnym przedsiębiorstwom przyznawane są w trybie władczym uprawnienia, które z jednej strony sprawiają, że przedsiębior­stwa te uzyskują szczególną pozycję w stosunku do innych przedsiębiorstw, z drugiej zaś strony powodują, że przedsiębiorstwa te podlegają wpływowi władzy publicznej, jakiego nie ma ona na inne przedsiębiorstwa. Z kolei przedsiębiorstwa świadczące usługi w ogólnym interesie gospodarczym nie mu­szą być własnością państwa. Świadczenie takich usług może być powierzone każdemu, a więc także przedsiębiorstwu prywatnemu (np. w zakresie transportu, komunikacji elektronicznej, poczty, energetyki, radia i telewizji). Natomiast mo­nopole skarbowe to przedsiębiorstwa, którym państwo przyznało pozycję mono­polistyczną w celu zapewnienia budżetowi państwa szczególnego rodzaju do­chodów (np. monopol loteryjny, gry losowe i zakłady wzajemne).

Polityka regionalna i jej wsparcie finansowe

Problemem wielu państw jest występowanie regionów o zróżnicowanej sytua­cji .

Organy Unii Europejskiej opracowały programy naprawcze dla regionów na lata 1994-1999. Przyjęto w nich następujące cele rozwojowe, będące jednocześ­nie celami polityki regionalnej Unii: 1) promowanie rozwoju i dostosowań strukturalnych w regionach słabiej rozwiniętych, 2) restrukturyzacja regionów o zanikającym przemyśle, 3) zwalczanie długotrwałego bezrobocia oraz umoż­liwianie ludziom młodym wejścia w życie zawodowe, 4) popieranie działań ułatwiających adaptację pracowników do zmian zachodzących w przemyśle, 5) pomoc w modernizacji i adaptacji regionów wiejskich do zmieniających się sytuacji gospodarczych, 6) pomoc w rozwoju i zmianach strukturalnych ob­szarów wiejskich, 7) promocja rozwoju i dostosowań strukturalnych w regionach

0 małej gęstości zaludnienia.

Polityka regionalna Unii Europejskiej jest realizowana przez organy Unii, w tym przez Komitet Regionów i Komitet Ekonomiczno-Społeczny. Do ich dyspozycji pozostają trzy fundusze strukturalne: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Socjalny, Europejski Fundusz Orientacji Gwarancji Rolnej. Pomocniczą rolę odgrywają inne fundusze (np. Fundusz Wspierania Rybołówstwa i Fundusz Spójności).

Zwalczanie nieuczciwej konkurencji

Znacznie trudniej jest oznaczyć na gruncie prawa europejskiego przepisy prawne odnoszące się do prawa zwalczania nieuczciwej konkurencji. Pośred­nio można natomiast wskazać na akty prawne, które regulują zagadnienia będące przedmiotem czynów nieuczciwej konkurencji w prawie polskim. Należą do nich następujące akty wtórnego prawa wspólnotowego:

dyrektywa Rady nr 79/112 z 18 grudnia 1978 r. w sprawie zbliżenia przepisów prawnych Państw Członkowskich o etykietowaniu, opakowaniach i reklamie artykułów żywnościowych (Dz. Urz. WE z 1979 r. L 33, s. 1-14 z późn. zm.);

dyrektywa Rady nr 450/84 z 10 września 1984 r. w sprawie ujednolicenia przepisów prawnych i administracyjnych Państw Członkowskich dotyczących reklamy wprowadzającej w błąd (Dz. Urz. WE z 1984 r. L 250 z późn. zm.);

rozporządzenie Rady nr 1576/89 z 3 października 1989 r. ustanawiające ogólne zasady definiowania, oznaczania i prezentowania napojów alkoholowych (Dz. Urz. WE z 1989 r. L 160, s. 1-17);

dyrektywa Rady nr 89/552 z 3 października 1989 r. w sprawie ujed­nolicenia przepisów prawnych Państw Członkowskich dotyczących przekazu i działalności telewizyjnej (Dz. Urz. WE z 1989 r. L 298, s. 23-30 z późn. zm.)

dyrektywa rady nr 92/28 z 31 marca 1992 r. w sprawie reklamy produktów medycznych przeznaczonych dla ludzi (Dz. Urz. WE z 1992 r. L 113, s. 13-18);

rozporządzenie Rady nr 2081/92 z 14 lipca 1992 r. w w sprawie ochrony geograficznych oznaczeń pochodzenia produktów rolnych i środków żywności (Dz. Urz. WE z 1992 r. L 208, s. 1-8);

rozporządzenie Rady nr 2081/92 z 14 lipca 1992 r. 6 października 1997 r. w sprawie reklamy porównawczej (Dz. Rozporz Urz. WE L 290, s. 18-23);

dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/43 z 6 lipca 1998 r. w sprawie zbliżenia przepisów prawnych i administracyjnych Państw Człon­kowskich dotyczących reklamowania i sponsorowania wyrobów tytoniowych (Dz. Urz. WE z 1998 r. L 213, s. 9-12);

dyrektywa Rady nr 98/27 z 19 maja 1998 r. w sprawie nakazów sądowych wydawanych w celu ochrony interesów konsumentów (Dz. Urz. WE L 166).

Najważniejsze postanowienia Traktatów i Karty PP odnoszące się do zagadnień prawa gospodarczego Unii Europejskiej:

Traktat o Unii Europejskiej:

Art. 8 - przekształcający Europejską Wspólnotę Gospodarczą w we Wspólnotę Europejską,

Art.9 - dotyczący Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali,

Art.10 - dotyczący Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej,

Art.27a - dotyczy spójności wszystkich polityk Unii z jej działaniami zewnętrznymi,

Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską:

Art.3 - zakres przedmiotowy działalności Wspólnoty,

Art.6 - wymóg ochrony środowiska przy realizacji polityki stałego rozwoju,

Art.8 - ustanowienie Europejskiego Systemu Banków Centralnych

i Europejskiego Banku Centralnego,

Art. 9 - ustanowienie Europejskiego Banku Inwestycyjnego,

Art. 17 - 22 - obywatelstwo Unii Europejskiej,

Art. 23 - 24 - swobodny przepływ towarów,

Art. 25 - 27 - Unia Celna,

Art. 28 - 31 - postanowienia dotyczące zakazu ograniczeń ilościowych między państwami członkowskimi,

Art.32 - 38 - wspólny rynek rolny,

Art. 39 - 42 - Zasady swobodnego przepływu osób, usług i kapitału - pracownicy,

Art. 43 - 48 Zasady swobodnego przepływu osób, usług i kapitału - prawo przedsiębiorczości,

Art. 49 - 55 - Zasady swobodnego przepływu osób, usług i kapitału - usługi,

Art. 55 - 60 - Zasady swobodnego przepływu osób, usług i kapitału - kapitał i płatności,

Art. 70 - 80 - Zasady wspólnej polityki transportowej,

Art. 81 - 89 Reguły konkurencji dotyczące przedsiębiorstw i pomoc przyznawana przez państwa (pomoc publiczna),

Art. 90 - 93 - Postanowienia podatkowe,

Art. 98 - 104 - Polityka gospodarcza,

Art. 105 - 124 - Polityka pieniężna, wspólna waluta,

Art. 125 - 130 - współpraca w zakresie zatrudnienia,

Art. 131 - 134 - wspólna polityka handlowa,

Art. 135 - Współpraca celna

Art. 153 - Ochrona konsumentów,

Art.154 - 156 Sieci transeuropejskie,

Art. 174 - 176 - Środowisko naturalne,

Art. 246 248 - Trybunał Obrachunkowy

Karta Praw Podstawowych

Art. 15 - Wolność wyboru zawodu i prawo do podejmowania pracy,

Art. 16 - Wolność prowadzenia działalności gospodarczej,

Art. 17 - Prawo do własności,

Art. 27 - Prawo pracowników do informacji i konsultacji w ramach przedsiębiorstwa,

Art. 29 - Prawo dostępu do usług ,

Art. 36. - Prawo dostępu do usług w ogólnym interesie gospodarczym

Marek Wołyniak - prawo gospodarcze Unii Europejskiej

Swoboda przepływu kapitału i płatności w świetle prawa europejskiego

Swoboda przepływu kapitału i płatności w ramach Wspólnoty Europejskiej jest jednym z filarów, na których od samego początku opiera się idea jednolitego rynku. Jest ona także logiczną konsekwencją innych swobód tworzących te filary. Trudno bowiem wyobrazić sobie swobodę przepływu towarów i usług nie­połączoną ze swobodą przepływu kapitału, podobnie jak bez sensu byłoby po­zbawienie przedsiębiorców i konsumentów możliwości swobodnego dokonywa­nia płatności w ramach jednolitego rynku.

Swobodę przepływu kapitału i płatności zapewniają przepisy prawa pierwot­nego i wtórnego Unii Europejskiej. Pod względem przedmiotowym obejmują one regulacje prawne dotyczące następujących zagadnień: 1) inwestycje bezpośred­nie, w tym zakładanie i nabywanie przedsiębiorstw oraz oddziałów, udział w nich, długoterminowe pożyczki w celu utrzymania związków ekonomicznych; 2) zakup i sprzedaż oraz transakcje z udziałem papierów wartościowych, akcji, obligacji, obrót świadectwami udziałowymi funduszy inwestycyjnych oraz in­nymi instrumentami finansowymi; 3) operacje finansowe z wykorzystywaniem bankowych rachunków bieżących i transakcje terminowe z instytucjami finan­sowymi; 4) pożyczki i kredyty, połączone także z transakcjami handlowymi lub z usługami z udziałem obywateli Unii Europejskiej; 5) poręczenia, gwarancje i prawa zastawu; 6) płatności transferowe w związku z realizacją kontraktów ubezpieczeniowych; 7) przepływ kapitału o charakterze osobistym (darowiz­ny, spadki, transfery imigrantów); 8) wwóz i wywóz wartości dewizowych; 9) pozostałe przepływy kapitału (pobieranie podatków, odszkodowania, opłaty licencyjne, transfer zysków).

Jest to więc wiele zagadnień, których regulacja w prawie krajowym mieści się w wielu i to różnych aktach normatywnych (np. ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, prawo obrotu nieruchomościami, prawo papierów wartościowych, prawo walutowe, prawo dewizowe, prawo bankowe, prawo ubezpieczeniowe).

Mimo swej oczywistości swoboda przepływu kapitału i płatności jako zasada jednolitego rynku w porównaniu z innymi swobodami miała początkowo wąski zakres. Prawo państw członkowskich EWG przewidywało bowiem wówczas liczne ograniczenia zawarte w tzw. prawie dewizowym. Natomiast przepis art. 67 ust. 1 TWE zobowiązywał państwa członkowskie do likwidacji owych ograniczeń jedynie o tyle, o ile było to niezbędne dla sprawnego funkcjonowania wolnego rynku.

Proces usuwania ograniczeń dotyczących swobody przepływu kapitału i płat­ności przewidzianych w prawodawstwie państw członkowskich rozpoczął się w latach sześćdziesiątych XX w. Stało się to możliwe dzięki przyjęciu przez Radę EWG dwóch dyrektyw dotyczących art. 67 Traktatu. Pierwsza Dyrektywa z 11 maja 1960 r. (Dz. Urz. WE P 43 z 1960 r. s. 921) dzieliła transfery kapitałowe na cztery listy, oznaczone literami A, B, C i D¹³. Lista A obej­mowała inwestycje bezpośrednie, inwestycje w nieruchomości, przepływ kapitału w celach osobistych (np. spadki, darowizny). Lista B odnosiła się do papierów wartościowych w obrocie giełdowym. Lista C dotyczyła pozagiełdowego obrotu papierami wartościowymi, zagranicznej emisji akcji i obligacji oraz kredytów średnio- i długoterminowych. Lista D obejmowała przywóz i wywóz gotówki, przelewy na rachunkach bieżących i kredyty krótkoterminowe. Dla transferów objętych listami A i B swoboda była obowiązkowa. Dla transferów dotyczących listy C swoboda była warunkowa, czyli państwa mogły utrzymywać ogranicze­nia. Natomiast całkowita dowolność obowiązywała w stosunku do transakcji z listy D.

Druga Dyrektywa 63/21 z 18 grudnia 1962 r. (Dz. Urz. WE z 1963 r. P 9 s. 62) rozszerzyła zakres operacji wolnych od ograniczeń. Natomiast kolejna dyrektywa 86/566 z 17 listopada 1986 r. (Dz. Urz. WE z 1986 r. L 332, s. 22) zmodyfikowała dyrektywę z 1960 r. w^r ten sposób, że połączyła w jedną dotych­czasowe listy A i B, w konsekwencji czego dawne listy C i D stały się lista­mi B i C.

Na bazie wymienionych dyrektyw państwa członkowskie zniosły ograniczenia w swobodzie przepływu kapitału i płatności tam, gdzie były do tego zobowiąza­ne. Utrzymywały jednak inne ograniczenia. Jedynie Niemcy (w 1961 r.) i Wielka Brytania (w 1979 r.) zniosły jednostronnie, z własnej inicjatywy, wszelkie ogra­niczenia w obrocie kapitałowym z zagranicą¹⁴. Pozostałe państwa utrzymywały te ograniczenia, co tłumaczy się koniecznością zachowania kursu waluty krajo­wej na określonym poziomie i zapewnienia w ten sposób zahamowania odpływu oszczędności krajowych za granicę i przeznaczenia ich m.in. na finansowanie deficytów budżetowych.

Kolejny etap w rozwoju swobody przepływu kapitału i płatności we Wspólno­cie rozpoczął się pod koniec lat osiemdziesiątych, kiedy to wydano dyrektywę 88/361 z 24 czerwca 1988 r. (Dz. Urz. WE nr L 178). Dokonano w niej nowej klasyfikacji operacji objętych swobodą przepływu kapitału i płatności. Zestawio­no trzynaście głównych tytułów operacji poddanych swobodnemu obrotowi kapi­tałowemu. Dyrektywa zobowiązywała państwa członkowskie, z wyjątkami na rzecz Hiszpanii i Portugalii, do znoszenia krajowych ograniczeń w obrocie kapitałowym w ramach jednolitego rynku. Proces ten został zakończony 16 maja 1994 r., kiedy to Grecja, jako ostatni kraj ówczesnej Wspólnoty, zniosła ist­niejące jeszcze restrykcje kapitałowe.

Na mocy Traktatu z Maastricht nastąpiła modyfikacja postanowień dotyczą­cych swobody przepływu kapitału i płatności. Od 1 stycznia 1994 r. przepisy art. 67-73 Traktatu Rzymskiego zostały zastąpione art. 73b-73g Traktatu Wspól­noty Europejskiej, a w wyniku uchwalenia Traktatu Amsterdamskiego otrzyma­ły nową numerację (art. 56-60).

Zasadą jest, że wszelkie ograniczenia w przepływie kapitałów i w płatnoś­ciach między państwami członkowskimi oraz między państwami członkow­skimi a krajami trzecimi są zakazane (art. 56 [73b] TWE). Od tej zasady Traktat dopuszcza jednak cztery wyjątki, opisane kolejno w art. 57-60 [73c-73g] TWE¹⁵.

Po pierwsze, w relacjach zewnętrznych państwa członkowskie mogą utrzymać w mocy wewnętrzne ograniczenia transferu kapitału w obu kierunkach, jeśli ograniczenia te dotyczą realizacji inwestycji bezpośrednich, zakupu nieruchomo­ści bądź są związane ze świadczeniem usług finansowych lub dopuszczaniem papierów wartościowych na nowe rynki (art. 57 ust. 1 [73c] TWE). W tych samych okolicznościach Rada Wspólnoty może wprowadzić także nowe ograni­czenia (art. 57 ust. 2 [73c] TWE).

Po drugie, możliwe jest wprowadzanie ograniczeń w swobodzie przepływu kapitału i płatności przez państwa członkowskie, jeżeli ograniczenia te mają na celu stosowanie rozwiązań obowiązujących w sferze podatkowej oraz w zakresie nadzoru finansowego, a także z innych powodów. Ograniczenia te nie mogą jednak prowadzić do dyskryminacji lub krytego ograniczania swobody przepływu kapitału (art. 58 [73d] TWE).

Po trzecie, upoważnia się Radę do podjęcia wobec krajów trzecich środków ochronnych na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, jeśli jest to konieczne ze względu na poważne trudności w funkcjonowaniu Unii Gospodarczej i Waluto­wej (art. 59 [73f] TWE).

Po czwarte, w odniesieniu do państw trzecich mocą decyzji Rady mogą zostać wprowadzone niezbędne środki w zakresie przepływu kapitałów i płatności, stanowiące konsekwencję zerwania lub ograniczenia stosunków gospodarczych z danym krajem bądź grupą państw. Jeżeli Rada nie skorzysta z tej możliwości, to może do niej sięgnąć każde państwo członkowskie, jednakże wówczas Rada może zmienić bądź znieść ograniczenie wprowadzone przez państwo członkow­skie (art. 60 [73g] TWE).

W latach 1996-2000 rozwinęło się też prawo wtórne poświęcone opisywanej problematyce¹⁶. Do najważniejszych aktów z tej dziedziny należy zaliczyć:

1. rozporządzenie Rady 2271/96 z 22 listopada 1996 r. o ochronie przeciwko skutkom stosowania aktów międzynarodowych przez państwa trzecie w dziedzi­nie przepływu kapitału i płatności (Dz. Urz. WE nr L 309, s. 1-6),

2. dyrektywę 97/5 Parlamentu Europejskiego i Rady z 27 stycznia 1997 r. poświęconą zmianom transgranicznym (Dz. Urz. WE nr L 43, s. 25-30),

3. dyrektywę 98/26 Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 maja 1998 r. poświęconą określeniu charakteru reglamentacji w systemie płatności (Dz. Urz. WE nr L 166).

Odrębnie trzeba wskazać na europejskie prawo walutowe. Idea unii waluto­wej pojawiła się w Europie na długo przed powstaniem Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej¹⁷. Pierwsze porozumienia walutowe, znane pod nazwą Łacińskiej Unii Walutowej, zawarto bowiem już w 1866 r. Niedługo później powstała Skandynawska Unia Walutowa (w 1875 r.). Ponadto rozdrobnione w XIX w. Niemcy i Włochy również przeprowadziły liczne zabiegi unifikacyjne w dziedzi­nie waluty. Natomiast w początkowym okresie europejskiej integracji gospodar­czej problematyka walutowa nie znalazła się na pierwszym miejscu. Podjęto ją dopiero po kryzysie światowego systemu walutowego opartego na postanowie­niach z Bretton Woods.

Historia dochodzenia do europejskiej unii gospodarczej i walutowej¹⁸ obej­muje przede wszystkim powołanie w 1970 r. tzw. Komitetu Wernera, który przedstawił raport zmierzający ku stworzeniu pełnej unii gospodarczej i waluto­wej. Ta ostatnia miała polegać na ciągłym ustanawianiu kursów walutowych, wspólnej władzy i polityce monetarnej, połączeniu rynków kapitałowych, cen­tralizacji i koordynacji polityki fiskalnej. W 1977 r. Francja i Niemcy wystąpiły z inicjatywą stabilizacji kursów walutowych w ramach Europejskiego Systemu Walutowego, co nastąpiło w 1979 r. W jego ramach powstał mechanizm kursów walutowych.

Podstawowe znaczenie dla wprowadzania euro ma rozporządzenie Rady 1103/97 z 17 czerwca 1997 r. o pewnych postano­wieniach odnoszących się do wprowadzenia euro (Dz. Urz. WE L 162, s. 1-3). Rozporządzenie zawiera przepisy dotyczące trzech kwestii: stosowania euro w miej­sce ECU, ciągłości stosunków prawnych oraz reguł zaokrąglania kwot wyliczonych z przeliczenia wartości świadczeń z walut narodowych na euro. W rozporządzeniu przyjmuje się, że ECU zostanie zamienione na euro w stosunku 1:1. Obowiązywać ma zasada ciągłości kontraktów, czyli ich treść nie ulegnie zmianie, a zmieni się jedynie waluta oraz wartość kontraktu. Kursy wymienne euro do walut narodowych będą składały się z sześciu znaczących cyfr i nie będą mogły być zaokrąglane, natomiast euro będą zaokrąglane do drugiego miejsca po przecinku.

Przejście na euro wywiera także ważny wpływ na zmiany w zakresie prawa bilansowego (rachunkowości)²⁰. Chodzi w szczególności o przepisy Czwartej Dyrektywy Rady z 25 lipca 1978 r. w sprawie rocznych sprawozdań pewnych rodzajów spółek (Dz. Urz. WE L 222, s. 17) i przepisy Siódmej Dyrektywy Rady z 13 czerwca 1983 r. w sprawie sprawozdań skonsolidowanych (Dz. Urz. WE L 193, s. 1-17), a także przepisy Bankowej Dyrektywy Księgowej Rady 86/635 z 8 grudnia 1986 r. w sprawie rocznych sprawozdań finansowych skon­solidowanych (Dz. Urz. WE L 372, s. 1-17).

Postanowieniami traktatowymi w zakresie dotyczącym unii gospodarczej i wa­lutowej nie są objęte wszystkie państwa członkowskie Wspólnoty. Część z nich jest natomiast objęta regulacją szczególną (na podstawie art. 122 ust. 3 TWE). To zaś oznacza, że nie stosuje się do nich następujących przepisów Traktatu²¹:

1. art. 104 ust. 9 i 11, wkutek czego procedura zapobiegania nadmiernemu deficytowi budżetowemu ma ograniczone zastosowanie do tych państw (szerzej: rozporządzenie Rady 1467 z 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaś­nienia wdrożenia procedury nadmiernego deficytu budżetowego, Dz. Urz. WE nr L 209);

2. art. 105 (1) ust. 2, 3 i 5, w wyniku czego państwa objęte regulacją szczególną nie uczestniczą w jednolitej polityce pieniężnej i walutowej wykony­wanej w ramach Europejskiego Systemu Banków Centralnych;

3. art. 106, wskutek czego państwa objęte regulacją szczególną nie muszą przekazać Europejskiemu Bankowi Centralnemu swych uprawnień do emisji banknotów i monet;

4. art. 110, wskutek czego państwa objęte regulacją szczególną nie podlegają wtórnemu prawu stanowionemu przez Europejski Bank Centralny w celu wyko­nywania jego prerogatyw w zakresie jednolitej polityki pieniężnej i walutowej oraz powierzonych mu na podstawie Traktatu kompetencji szczególnych;

5. art. 111, wskutek czego państwa objęte szczególną regulacją nie podlegają wtórnemu prawu stanowionemu przez Radę w odniesieniu do jednolitej polityki walutowej;

6) art. 112 ust. 2 pkt b, czego skutkiem jest wyłączenie możliwości kan­dydowania i piastowania stanowiska prezesa, wiceprezesa lub członka Rady Wykonawczej Europejskiego Banku Centralnego przez obywatela państwa ob­jętego szczególną regulacją.

Wprowadzenie euro w państwach członkowskich Wspólnoty jest możliwe wyłącznie przez podjęcie przez te państwa odpowiednich działań normatywnych mających na celu adaptację reguł ustalonych w ramach europejskiego prawa walutowego. Państwa członkowskie zareagowały na taką konieczność różnie²². W Niemczech uchwalono ustawę z 9 czerwca 1998 r. o wprowadzeniu euro, w ramach której wyjaśniono i ustalono zasady przechodzenia z waluty narodowej na euro. Natomiast w Luksemburgu ogłoszono dokument pod nazwą „Ogólna umowa dotycząca wytycznych do konwersji na euro". Dokument mogą podpisać podmioty akceptujące jego treść. Tę zaś stanowią zasady europejskiego prawa walutowego.

W prawie europejskim wyróżnia się państwa członkowskie należące do strefy euro (art. III-194—III-196) oraz państwa członkowskie objęte tzw. derogacją, ponieważ według Rady Ministrów nie spełniają warunków niezbędnych do przy­jęcia euro²³. W odniesieniu do pierwszej grupy państw zakłada się koordynację ich dyscypliny budżetowej i nadzór nad nią, a także określanie i harmonizowanie kierunków polityki gospodarczej. Państwa członkowskie strefy euro podejmują też wspólne stanowisko wobec międzynarodowych instytucji finansowych. Nato­miast w odniesieniu do drugiej grupy państw mają miejsce pewne konsekwencje braku przynależności do strefy euro.

Po pierwsze, wobec państw objętych derogacją nie mają zastosowania na­stępujące rozwiązania:

1. uchwalanie części ogólnych kierunków polityki gospodarczej dotyczącej obszaru euro,

2. środki przymusowe mające na celu przeciwdziałanie nadmiernemu deficy­towi budżetowemu,

3. cele i zadania Europejskiego Systemu Banków Centralnych,

4. emisja euro,

5. akty Europejskiego Banku Centralnego,

6. środki regulujące wykorzystanie euro,

7. porozumienia walutowe i inne środki dotyczące polityki kursowej,

8. mianowanie członków Zarządu Europejskiego Banku Centralnego.

Państwa członkowskie objęte derogacją i ich krajowe banki centralne są wyłączone z praw i obowiązków w ramach Europejskiego Systemu Banków

Centralnych. Przynajmniej co dwa lata albo na żądanie państwa członkowskiego objętego derogacją Komisja Europejska i Europejskie Bank Centralny składają Radzie Ministrów sprawozdania w sprawie postępów dokonanych przez państwa członkowskie objęte derogacją w wypełnianiu ich zobowiązań w zakresie urze­czywistniania unii gospodarczej i walutowej. Sprawozdania określają, czy usta­wodawstwo krajowe każdego państwa członkowskiego, w tym statuty jego krajo­wego banku centralnego, jest zgodne ze Statutem Europejskiego Systemu Ban­ków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego. Sprawozdania określają również, czy osiągnięty został wysoki poziom trwałej konwergencji. Ponadto sprawozdania wykazują, w jakim stopniu każde państwo członkowskie spełniło następujące kryteria:

1. osiągnięcie wysokiego stopnia stabilności cen, co wynika ze stopy inflacji zbliżonej do istniejącej w co najmniej trzech państwach członkowskich, które mają najlepsze rezultaty w dziedzinie stabilności cen,

2. stabilna sytuacja finansów publicznych, co wynika z sytuacji budżetowej, która nie wykazuje nadmiernego deficytu budżetowego,

3. poszanowanie zwykłych marginesów wahań kursów przewidzianych me­chanizmem wymiany walut przez co najmniej dwa lata, bez dewaluacji w sto­sunku do euro,

4. trwały charakter konwergencji osiągniętej przez państwo członkowskie ob­jęte derogacją i jego udziału w mechanizmie wymiany walut, co odzwierciedla się w poziomach długoterminowych stóp procentowych.

Po konsultacji z Parlamentem Europejskim i dyskusji w ramach Rady Euro­pejskiej, Rada Ministrów — na wniosek Komisji Europejskiej — podejmuje decyzję europejska stwierdzającą, które państwa członkowskie objęte derogacją spełniają niezbędne warunki na podstawie wyżej przedstawionych kryteriów i uchyla wobec tych państw derogację. Wtedy dopiero Rada Ministrów — na wniosek Komisji i po konsultacji z Europejskim Bankiem Centralnym — przyj­muje rozporządzenie ustalające kurs, po jakim euro zastępuje walutę danego państwa członkowskiego,oraz decyduje o innych środkach niezbędnych do wpro­wadzenia euro jako jednej waluty w danym państwie członkowskim.

Dopóki jednak będą istnieć państwa członkowskie objęte derogacją, to w od­niesieniu do nich Europejski Bank Centralny pełni następuje funkcje:

1. umacnia współpracę między krajowymi bankami centralnymi,

2. umacnia koordynację polityk pieniężnych państw członkowskich, dążąc do zapewnienia stabilności cen,

3. nadzoruje funkcjonowanie mechanizmu wymiany walut,

4. udziela konsultacji w kwestiach, które podlegają kompetencji krajowych banków centralnych i wpływają na stabilność instytucji i rynków finansowych,

5. wykonuje dawne funkcje Europejskiego Funduszu Współpracy Walutowej, które zostały wcześniej przejęte przez Europejski Instytut Walutowy.

6. W sektorze bankowym najważniejsze znaczenie przypada przepisom:

1. dyrektywy 97/5 z 27 stycznia 1997 r. w sprawie transgranicznych przele­wów bankowych (Dz. Urz. WE L 43, s. 25-30),

2. dyrektywy 98/26 z 19 maja 1998 r. w sprawie zamknięcia rozliczeń w systemach płatności i rozrachunku papierów wartościowych (Dz. Urz. WE L 166, s. 45-50),

W sektorze bankowym najważniejsze znaczenie przypada przepisom:

3. dyrektywy 97/5 z 27 stycznia 1997 r. w sprawie transgranicznych przele­wów bankowych (Dz. Urz. WE L 43, s. 25-30),

4. dyrektywy 98/26 z 19 maja 1998 r. w sprawie zamknięcia rozliczeń w systemach płatności i rozrachunku papierów wartościowych (Dz. Urz. WE L 166, s. 45-50),

Działalność gospodarcza osób zagranicznych z państw członkowskich UE oraz państw członkowskich EFTA — stron umowy o EOG

Punktem wyjścia w kwestii podejmowania i wykonywania działalności gos­podarczej w państwach będących stroną umowy o Europejskim Obszarze Gospo­darczym, a zatem także w RP, jest Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (TWE), który tworzy podstawy prawne realizacji swobody przedsiębiorczości w ramach wspólnego rynku. Wynika to wprost z umowy o Europejskim Obsza­rze Gospodarczym, gdyż na terytorium jej stron znajduje zastosowanie swobo­da przedsiębiorczości w rozumieniu TWE. Obecnie stronami tej umowy są Wspólnota Europejska i 28 państw, w tym 25 państw członkowskich Unii Euro­pejskiej oraz Islandia, Liechtenstein i Norwegia, które są państwami członkow­skimi Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu, lecz nie należą do Unii Europejskiej.

Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu, lecz nie należą do Unii Europejskiej.

Swoboda przedsiębiorczości w świetle Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Podstawy prawne, jak wyżej sygnalizowano, swobody przedsiębiorczości w ramach wspólnego rynku tworzy TWE. W myśl art. 43 TWE swoboda przedsiębiorczości obejmuje prawo podejmowania i wykonywa­nia działalności w ramach samozatrudnienia oraz prawo zakładania i prowa­dzenia na własny rachunek przedsiębiorstwa, zwłaszcza w⁷ formie spółki, albo agencji, oddziału lub filii, na warunkach określonych przez ustawodawstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej, jako państwa przyjmującego. Usta­wodawstwem właściwym w tym zakresie jest ustawodawstwo, które obowiązuje własnych obywateli, czyli obywateli państwa przyjmującego (zasada trakto­wania narodowego).

W świetle TWE podmiotami uprawnionymi do korzystania ze swobody przedsiębiorczości — na zasadzie standardu narodowego — są:

1) obywatele państw członkowskich Unii Europejskiej,

2) spółki założone (utworzone) zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego Unii Europejskiej i mające statutową siedzibę, zarząd lub główne
przedsiębiorstwo wewnątrz Wspólnoty Europejskiej, które w zakresie swobody
przedsiębiorczości są traktowane na analogicznych zasadach, jak obywatele
państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Ad 1) Obywatele państw członkowskich Unii Europejskiej to osoby fi­zyczne, które legitymują się obywatelstwem przynajmniej jednego z tych państw'

(obywatele Unii Europejskiej, nawet w przypadku posiadania obywatelstwa państwa trzeciego. Oznacza to, że obywatele jednego państwa członkowskiego Unii Europejskiej mają prawo podejmowania i wykonywania samodzielnej dzia­łalności zarobkowej oraz tworzenia i prowadzenia własnego przedsiębiorstwa, a także oddziału, biura łub filii, na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej na podstawie ustawodawstwa, które obowiązuje w tym za­kresie obywateli państwa przyjmującego. Skuteczności tego prawa nie podważa przy tym okoliczność, że miejsce zamieszkania obywatela państwa członkow­skiego Unii Europejskiej znajduje się poza Unią Europejską, podobnie jak fakt posiadania obywatelstwa państwa trzeciego. Podstawową bowiem przesłanką, która decyduje o dopuszczalności korzystania przez osoby fizyczne ze swobody przedsiębiorczości, jest legitymowanie się obywatelstwem przynajmniej jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej¹⁰⁹. Istotne jest przy tym, że prawo to nie obejmuje tworzenia oddziałów (biur, filii) na obszarze Wspólnoty Euro­pejskiej w przypadku, gdy macierzyste (pierwotne) przedsiębiorstwo osoby fi­zycznej — obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej — zostało utworzone na podstawie ustawodawstwa państwa trzeciego. Innymi słowy, prawo to jest skuteczne w zakresie tworzenia oddziałów (biur, filii) w sytuacji, kiedy macierzyste przedsiębiorstwo istnieje w jednym z państw członkowskich Unii Europejskiej, a nie poza jej obszarem, ponieważ oddział (biuro, filia) stanowi część struktury przedsiębiorstwa jako podmiotu prawa.

Omawiane prawo przysługuje także obywatelom państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu, które są stroną umowy o Euro­pejskim Obszarze Gospodarczym, a nie należą do Unii Europejskiej. Oznacza to, że obywatele tych państw, tak jak obywatele państw członkowskich Unii Euro­pejskiej, korzystają ze swobody przedsiębiorczości, a tym samym mogą podej­mować i wykonywać samodzielną działalność zarobkową oraz tworzyć i pro­wadzić własne przedsiębiorstwo (również oddział, biuro lub filię) na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej, w tym na terytorium RP, na zasadzie traktowania narodowego. Należy dodać, że identyczny standard znajduje zasto­sowanie wobec obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej w zakresie podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej na terytorium państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu, jako stron umo­wy o Europejskim Obszarze Gospodarczym.

Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców jako obywateli i przedsiębiorców państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego, w tym państw członkowskich Unii Europejskiej

Istotnym aspektem problematyki obrotu nieruchomościami z udziałem cudzo­ziemców jest kwestia nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, jako oby­wateli lub przedsiębiorców państw członkowskich Europejskiego Obszaai Gospo­darczego, zwłaszcza wobec faktu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Znaczenie tej kwestii podkreśla przy tym ustawa z 1920 r., która zawiera odrębne przepisy dotyczące nabywania nieruchomości przez tę kategorię cudzoziemców.

W związku z powyższym zasadne jest ustalenie granic treściowych określe­nia „cudzoziemcy będący obywatelami lub przedsiębiorcami państw członkow­skich Europejskiego Obszaru Gospodarczego", ponieważ obywatele tych państw, podobnie jak przedsiębiorcy, nie w każdym przypadku legitymują się statusem cudzoziemca w rozumieniu ustawy z 1920 r. Innymi słowy, celem tego ustalenia jest wskazanie, którzy spośród obywateli lub przedsiębiorców państw członkow­skich Europejskiego Obszaru Gospodarczego, w tym Unii Europejskiej, mają status cudzoziemców na terytorium RP.

Cudzoziemiec jako obywatel państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego

Kategoria „cudzoziemców będących obywatelami państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego" obejmuje cudzoziemców — obywa­teli państw członkowskich Unii Europejskiej oraz cudzoziemców — obywateli Islandii, Liechtensteinu i Norwegii, czyli osoby fizyczne, które legitymują się obywatelstwem przynajmniej jednego ze wskazanych wyżej państw, a równo­cześnie nie posiadają obywatelstwa polskiego. Innymi słowy, statusem cudzo­ziemca w rozumieniu ustawy z 1920 r. legitymuje się obywatel państwa człon­kowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, który równocześnie nie po­siada obywatelstwa polskiego. Ustalenie to wynika bezpośrednio z definicji „cudzoziemca" (jako osoby fizycznej) zawartej w ustawie z 1920 r., która po zwala przyjąć, że o „cudzoziemskości" obywatela państwa członkowskiego Euro­pejskiego Obszaru Gospodarczego, w tym obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, podobnie jak każdej innej osoby fizycznej, przesądza wy­łącznie fakt nieposiadania obywatelstwa RP. Tym samym bez znaczenia w za­kresie tej oceny pozostaje miejsce zamieszkania osoby fizycznej jako cudzo­ziemca. Stąd, jak wcześniej podkreślono, obywatel polski mający równolegle obywatelstwo państwa trzeciego nie może być na terytorium RP uznany równo­cześnie za obywatela innego państwa, tj. cudzoziemca.

W kontekście powyższych ustaleń należy dodać, że określenia: „cudzo­ziemiec jako obywatel państwa członkowskiego Unii Europejskiej" nie można utożsamiać z pojęciem „obywatel Unii Europejskiej". Każda bowiem osoba fizyczna mająca obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej jest zarazem obywatelem Unii Europejskiej nawet w przypadku posiada­nia obywatelstwa państwa trzeciego. Dotyczy to w równym stopniu obywa­teli polskich, którzy z dniem przystąpienia RP do Unii Europejskiej, tj. z dniem 1 maja 2004 r., uzyskali z mocy prawa obywatelstwo Unii Europejski. Kryterium decydującym o obywatelstwie Unii Europejskiej, jako obywatel­stwie ponadnarodowym, jest posiadanie obywatelstwa przynajmniej jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej jako obywatelstwa narodo­wego (państwowego), natomiast kryterium przesądzającym o statusie osoby fi­zycznej jako cudzoziemca jest fakt nieposiadania obywatelstwa polskiego. Z punktu widzenia ustawy z 1920 r. oznacza to, że spośród obywateli Unii Europejskiej statusem cudzoziemca legitymują się obywatele państw człon­kowskich Unii Europejskiej, którzy nie mają równocześnie obywatelstwa pol­skiego.

Podobnie, określenia: „cudzoziemiec będący obywatelem państwa człon­kowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego" nie można utożsamiać z po­jęciem „osoby zagranicznej" (jako osoby fizycznej) w rozumieniu usta­wy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W świetle powo­ łanej regulacji statusem osoby zagranicznej legitymują się osoby fizyczne, które mają miejsce zamieszkania za granicą, a równocześnie nie są obywatelami RR Zakłada to, że o uznaniu osoby fizycznej za osobę zagraniczną przesądzają: miejsce zamieszkania za granicą oraz fakt nieposiadania obywatelstwa po­lskiego. W rezultacie spośród osób fizycznych statusem osoby zagranicznej w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej legitymują się jedynie cudzoziemcy, którzy mają miejsce zamieszkania za granicą, przy czym dotyczy to również cudzoziemców, jako obywateli państw członkowskich Euro­pejskiego Obszaru Gospodarczego, jeżeli miejsce ich zamieszkania znajduje się poza granicami RP. Oznacza to, że nie każdy cudzoziemiec, jako obywatel państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, jest osobą zagraniczną, gdyż o „zagraniczności" cudzoziemca na terytorium RP decyduje fakt zamieszkiwania za granicą. Innymi słowy, cudzoziemcy — obywatele państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego, których miejsce zamieszkania znajduje się na terytorium RP, zachowują nadal status cudzo­ziemców w rozumieniu ustawy z 1920 r., lecz nie mają statusu osoby zagra­nicznej w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Cudzoziemiec jako przedsiębiorca państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego

Kategorię „cudzoziemców będących przedsiębiorcami państw członkow­skich Europejskiego Obszaru Gospodarczego" stanowią cudzoziemcy jako przed­siębiorcy państw członkowskich Unii Europejskiej oraz cudzoziemcy jako przedsiębiorcy Islandii, Liechtensteinu i Norwegii. Oznacza to, że cudzoziem­cem — przedsiębiorcą państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gos­podarczego jest przedsiębiorca w rozumieniu prawa jednego z tych państw członkowskich, w tym — w określonych przypadkach — przedsiębiorca w ro­zumieniu prawa polskiego.

Odniesienie tego ustalenia do pojęcia „cudzoziemiec" w rozumieniu ustawy z 1920 r. pozwala przyjąć, że kategorię nabywców nieruchomości jako cudzo­ziemców mających status przedsiębiorców państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego stanowią cudzoziemcy — osoby prawne i spółki niepo-siadające osobowości prawnej, które jako podmioty prawa państwa członkow­skiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego mają równocześnie status przed­siębiorcy w rozumieniu tego prawa, przy czym w przypadku spółek, które nie są osobami prawnymi, o ich zdolności nabywania nieruchomości, tj. możności bycia podmiotem prawa własności nieruchomości (prawa użytkowania wieczys­tego), przesądza fakt posiadania zdolności prawnej. Wniosek ten w równym

stopniu dotyczy cudzoziemców — kontrolowanych osób prawnych, w tym spó­łek kapitałowych, oraz kontrolowanych spółek osobowych prawa handlowe­go, jako podmiotów prawa polskiego, które są równocześnie przedsiębiorcami w rozumieniu tego prawa. Uzasadnia to fakt, że prawo polskie jest prawem państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, w tym pań­stwa członkowskiego Unii Europejskiej. Stąd przedsiębiorcy prawa polskiego są zarazem przedsiębiorcami państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, przy czym gdy mają status podmiotów kontrolowanych w ro­zumieniu ustawy z 1920 r., wtedy legitymują się równocześnie statusem cudzo­ziemca.

Na marginesie należy dodać, że status cudzoziemców, jako przedsiębiorców państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego, mają również osoby fizyczne, które w rozumieniu prawa tych państw są przedsiębiorcami. W przypadku prawa polskiego cudzoziemcem-przedsiębiorcą jest każda osoba fizyczna nieposiadająca obywatelstwa polskiego, która wykonuje ewidencjono­waną działalność gospodarczą bądź jest wspólnikiem spółki cywilnej. Innymi słowy, przedsiębiorcą prawa polskiego, jako prawa państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, jest również cudzoziemiec, który jako osoba fizyczna wykonuje na terytorium RP ewidencjonowaną działalność gos­podarczą lub wykonuje działalność gospodarczą jako wspólnik spółki cywilnej. W tej jednak sytuacji nabywcą nieruchomości nie jest przedsiębiorca prawa polskiego, jako cudzoziemiec — osoba fizyczna, lecz cudzoziemiec — osoba fizyczna, będący zarazem przedsiębiorcą prawa polskiego.

Przykładowo, cudzoziemiec, jako obywatel państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który wykonuje — jako wspólnik spółki cywilnej prawa pol­skiego — działalność gospodarczą, jest przedsiębiorcą prawa polskiego, a tym samym przedsiębiorcą państwa członkowskiego Unii Europejskiej, mają­cym status cudzoziemca. Nabywcą nieruchomości w rozumieniu ustawy z 1920 r. jest w tym przypadku cudzoziemiec, jako osoba fizyczna, która le­gitymuje się obywatelstwem państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W identycznej sytuacji znajduje się cudzoziemiec, który jako osoba fizyczna wykonująca ewidencjonowaną działalność gospodarczą na terytorium RP na­bywa nieruchomości.

W odniesieniu do „nowo przyjętych państw członkowskich" punkt wyjścia w kwestii nabywania nieruchomości, która jest ujmowana w kontekście swobo­dy przepływu kapitału, tworzy Traktat o przystąpieniu do Unii Europejskiej, zwany dalej Traktatem Akcesyjnym, a konkretniej: „Akt dotyczący warunków przystąpienia oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Euro­pejskiej", będący jego częścią integralną. Znaczenie Traktatu Akcesyjnego, jako umowy międzynarodowej, która zarazem należy do źródeł prawa wspólnoto­wego o charakterze pierwotnym, polega:

• na przyjęciu przez „nowe państwa członkowskie" i potwierdzeniu przez „stare państwa członkowskie" zasady traktowania narodowego w zakresie naby­wania nieruchomości przez cudzoziemców jako obywateli lub przedsiębiorców państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego, w tym państw członkowskich Unii Europejskiej, przy czym dotyczy to nabywania nierucho­mości położonych na terytorium państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego,

• na stworzeniu „nowym państwom członkowskim" możliwości wprowa­dzenia na ich terytorium — w zakresie nabywania nieruchomości przez cudzo­ziemców jako obywateli lub przedsiębiorców państw członkowskich Euro­pejskiego Obszaru Gospodarczego — wyjątków od zasady traktowania narodo­wego w postaci tzw. środków przejściowych, tj. środków o ograniczonej przed­miotowo i w czasie skuteczności prawnej,

• na wprowadzeniu obowiązku respektowania — przez „nowe państwa członkowskie", które zdecydują się na zastosowanie tzw. środków przejścio­wych — zakazu tworzenia „mniej korzystnego" ustawodawstwa, w porównaniu

z ustawodawstwem obowiązującym na ich terytorium w dniu podpisania Trak­tatu Akcesyjnego, w zakresie nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, jako obywateli łub przedsiębiorców państw członkowskich Europejskiego Obsza­ru Gospodarczego (obowiązek respektowania zasady standstiU).

W konkluzji należy przyjąć, że z dniem wejścia w życie Traktatu Akcesyj­nego nabywanie nieruchomości położonych na terytorium „nowych państw członkowskich" przez cudzoziemców, jako obywateli lub przedsiębiorców państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego, poddano — co do zasady — regulacjom prawnym, które obowiązują obywateli i przed­siębiorców tych państw w zakresie nabywania nieruchomości. Rozszerzono tym samym z mocy prawa zakres stosowania zasady traktowania narodowego o „nowe państwa członkowskie", z zastrzeżeniem jednak ściśle określonych wyjątków o charakterze przejściowym, których wprowadzenie pozostawiono w gestii ustawodawcy krajowego. Zastrzeżenie to dotyczy tych spośród „nowych państw członkowskich", które na podstawie Traktatu Akcesyjnego zostały uprawnione do stosowania tzw. środków przejściowych, przy czym w zakresie realizacji tego zastrzeżenia ustawodawca krajowy został związany obowiązkiem respektowania zasady standstiU.

Traktowanie narodowe w zakresie nabywania nieruchomości

Z punktu widzenia RP przystąpienie do Unii Europejskiej spowodowało zasadniczą jakościowo zmianę w zakresie nabywania nieruchomości przez cudzo­ziemców, jako obywateli lub przedsiębiorców państw członkowskich Europej­skiego Obszaru Gospodarczego. Istota tej zmiany polega na „odwróceniu reguł", które obowiązywały w tym zakresie przed przystąpieniem RP do Unii Europejskiej. Dotychczas bowiem nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, jako oby­wateli lub przedsiębiorców państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gos­podarczego, podlegało tym samym (identycznym) regułom jak w przypadku naby­wania nieruchomości przez innych cudzoziemców. Oznaczało to, że wymóg uzys­kania zezwolenia na nabycie nieruchomości — przed przystąpieniem RP do Unii Europejskiej — stanowił zasadę, jej wyjątkiem zaś było „nabywanie nieruchomości

bez zezwolenia". Z dniem natomiast uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej dotychczasowa zasada stała się wyjątkiem, zresztą o charakterze przejściowym, a wyjątek „przekształcił się" w zasadę. Innymi słowy, z dniem 1 maja 2004 r. nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, jako obywateli lub przedsiębiorców państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodar­czego, przestało podlegać reglamentacji w formie zezwolenia, jako decyzji administracyjnej, a tym samym zostało poddane zasadzie traktowania narodo­wego, z zastrzeżeniem jednak wyjątków określonych w ustawie z 1920 roku.

Ten bezpośredni skutek przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, wynika­jący z wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego, znajduje normatywne odzwier­ciedlenie w ustawie z 1920 r., która stanowi, że nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców, będących obywatelami lub przedsiębiorcami państw członkow­skich Europejskiego Obszaru Gospodarczego, nie wymaga uzyskania stosow­nego zezwolenia z wyjątkiem nabywania ściśle określonych nieruchomości. Oznacza to, że w zakresie nabywania przez tę kategorię cudzoziemców nie­ruchomości położonych na terytorium RP znajdują zastosowanie — co do zasa­dy — regulacje prawne, które obowiązują w tym zakresie obywateli RP i przed­siębiorców polskich niemających statusu „cudzoziemca" (standard narodowy).

Wymóg uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości

Traktat Akcesyjny, kształtując zasadę traktowania narodowego w zakresie nabywania nieruchomości, przyznał RP, podobnie jak większości nowo przy­jętych państw członkowskich, uprawnienie do wprowadzenia w tym zakresie ograniczeń o charakterze przejściowym. W myśl postanowień Traktatu Akcesyj­nego (załącznik XII pkt 4) RP, nie naruszając zobowiązań wynikających z Trak­tatów, stanowiących podstawę Unii Europejskiej, może:

1. utrzymać w mocy przez okres pięciu lat od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej zasady odnoszące się do nabywania „drugich domów" przewidzia­ne w ustawie z 1920 r., przy czym nie dotyczy to cudzoziemców jako obywateli państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego, którzy legalnie zamieszkują na terytorium RP nieprzerwanie przez co najmniej cztery lata;

2. utrzymać w mocy przez okres dwunastu lat od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej zasady określone w ustawie z 1920 r. w zakresie nabywania nie­ruchomości rolnych i leśnych, z zastrzeżeniem, że cudzoziemcy, jako obywatele

lub przedsiębiorcy, nie mogą być traktowani w sposób mniej korzystny w za­kresie nabywania tych nieruchomości niż w dniu podpisania Traktatu Akcesyj­nego, przy czym dwunastoletni okres nie dotyczy cudzoziemców, jako obywateli państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego, którzy zamie­rzają prowadzić działalność rolniczą na zasadach samozatrudnienia i którzy legalnie zamieszkiwali oraz dzierżawili nieruchomości rolne w RP jako osoby fizyczne lub osoby prawne nieprzerwanie przez co najmniej trzy lata, z tym że w województwach: warmińsko-mazurskim, pomorskim, kujawsko-pomorskim, zachodniopomorskim, lubuskim, dolnośląskim, opolskim i wielkopolskim wska­zany wyżej okres zamieszkiwania i dzierżawy wynosi co najmniej siedem lat.

Powyższe uprawnienie — co do zasady — zrealizowano w następstwie zmiany ustawy z 1920 r., której dokonano na podstawie ustawy z 20 lutego 2004 r. o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oraz ustawy o opłacie skarbowej, przy czym w świetle powołanej ustawy przepisy dotyczące nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, jako obywateli lub przedsiębiorców państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego: „stosuje się od dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej" (art. 5). Z przepisów tych wynika, że:

1) wymóg uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości został utrzy­many przez okres 5 lat od dnia przystąpienia RP do Unii Europejskiej w zakresie nabywania nieruchomości, jako „drugiego domu", przez cudzo­ziemców będących obywatelami państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego (art. 8 ust 2 pkt 2). Oznacza to, że w okresie do dnia 30 kwiet­nia 2009 r., jako okresie przejściowym, „nabycie drugiego domu" przez cudzo­ziemców, jako obywateli państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gos­podarczego, w tym państw członkowskich Unii Europejskiej, jest — co do zasady — dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu zezwolenia na nabycie takiej nieruchomości, a tym samym podlega reglamentacji administracyjnej przewi­dzianej w ustawie z 1920 roku.

„Nabyciem drugiego domu", jak wyżej sygnalizowano, jest nabycie przez cudzoziemca, jako osobę fizyczną nieruchomości przeznaczonej pod zabudo­wę mieszkaniową lub na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, która nie będzie stanowić stałego miejsca zamieszkania. Z prawnego punktu widzenia zakresem tego pojęcia objęto nabycie zróżnicowanych — pod względem charakteru — nieruchomości, tzn. nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową oraz nieruchomości przeznaczonej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, jeżeli nieruchomości te nie staną się miejscem stałego zamieszkania cudzoziemca jako osoby fizycznej. Podejście to wskazuje, że o kwalifikacji prawnej danej nie­ruchomości, jako „drugiego domu", decydują łącznie następujące przesłan­ki: przeznaczenie nieruchomości (pod zabudowę mieszkaniową lub na cele rekreacyjno-wypoczynkowe) oraz fakt, że „drugi dom", jako nieruchomość, nie będzie stanowić miejsca stałego zamieszkania cudzoziemca — nabyw­cy takiej nieruchomości, przy czym dotyczy to „nabycia drugiego domu" na podstawie każdego zdarzenia prawnego, w tym czynności prawnych, bez względu na miejsce jego położenia. W kontekście tego ustalenia należy jednak zauważyć, że:

1. „nabyciem drugiego domu" nie jest nabycie samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Nabycie takiego lokalu (bez względu na miejsce jego poło­żenia) przez cudzoziemca, jako obywatela państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, jest zatem dopuszczalne (le­galne) bez zezwolenia przewidzianego w ustawie z 1920 r. Potwier­dzenie faktu, że dany lokal jest samodzielnym lokalem mieszkalnym, tj. spełnia wymogi określone w ustawie o własności lokali, następuje, jak wyżej wskazano, w formie zaświadczenia, do którego wydania uprawniony jest starosta właściwy ze względu na miejsce położenia (usytuowania) lokalu,

2. „nabycie drugiego domu" nie wymaga uzyskania zezwolenia w ro­zumieniu ustawy z 1920 r., gdy nabywcą jest cudzoziemiec, który jako obywatel Europejskiego Obszaru Gospodarczego:

legalnie i nieprzerwanie zamieszkuje co najmniej 4 lata na teryto­rium RP (art. 8 ust. 2a pkt 2 lit. a). Okres zamieszkiwania na terytorium RP należy oceniać, jak się wydaje, na podstawie ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, a od 1 maja 2004 r. — jako daty przystąpienia RP do Unii Europejskiej — na podstawie ustawy z 27 lipca 2002 r. o zasadach i warunkach wjazdu i pobytu obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej oraz członków ich rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nabywa nieruchomość stanowiącą „drugi dom" w celu wykony­wania działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług turystycznych (art. 8 ust. 2a pkt 2 lit. b). Warunki świadczenia usług turystycznych określa ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o usłu­gach turystycznych

2) wymóg uzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości został utrzy­many przez okres 12 lat od dnia przystąpienia RP do Unii Europejskiej

w zakresie nabywania nieruchomości rolnych i leśnych przez cudzoziemców jako obywateli państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego (art. 8 ust. 2 pkt 1). Oznacza to, że w okresie do 30 kwietnia 2016 r., jako okresie przejściowym, nabywanie nieruchomości rolnych i leśnych przez cudzoziemców, będących obywatelami państw członkowskich Europejskie­go Obszaru Gospodarczego, jest — co do zasady — dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu zezwolenia w rozumieniu ustawy z 1920 i\, przy czym dotyczy to nabywania nieruchomości rolnych w rozumieniu kodeksu cywilne­go oraz nieruchomości leśnych w rozumieniu ustawy z 29 września 1991 r. o lasach.

W odniesieniu jednak do nabywania nieruchomości rolnych ustawa z 1920 r. stanowi, że zezwolenie na nabycie tych nieruchomości przez cudzoziemców, jako obywateli państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego, nie jest wymagane:

1. w okresie przejściowym „w przypadku nabycia nieruchomości rolnych położonych w województwach: dolnośląskim, loijawsko-pomorskim, lubuskim, opolskim, pomorskim, wanuińsko-mazurskim, wielkopolskim i zachodniopo­morskim — po upływie 7 lat od dnia zawarcia umowy dzierżawy z datą pewną, jeżeli przez ten okres osobiście prowadzili na tej nieruchomości działalność rolniczą oraz legalnie zamieszkiwali na terytorium RP",

2. w okresie przejściowym „w przypadku nabycia nieruchomości rolnych położonych w województwach: lubelskim, łódzkim, małopolskim, mazowiec­kim, podkarpackim, podlaskim, śląskim, świętokrzyskim — po upływie 3 lat od dnia zawarcia umowy dzierżawy z datą pewną, jeżeli przez ten okres osobiście prowadzili na tej nieruchomości działalność rolniczą oraz legalnie zamieszkiwali na terytorium RP".

Oznacza to, że w powyższych sytuacjach cudzoziemiec — obywatel państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, jako nabywca nie­ruchomości stanowiącej „drugi dom" bądź nieruchomości rolnej, jest zwolniony z mocy prawa z obowiązku uzyskania zezwolenia na nabycie takiej nierucho­mości, przy czym skuteczność tego zwolnienia zależy od spełnienia ustawowo określonych przesłanek, których wykazanie pozostaje w gestii nabywcy nie­ruchomości jako podmiotu wywodzącego z tego faktu określone skutki prawne.

W konkluzji należy przyjąć, że z dniem przystąpienia RP do Unii Euro­pejskiej w zakresie nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, jako obywa­teli lub przedsiębiorców państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gos­podarczego, w tym państw członkowskich Unii Europejskiej, stosuje się zasadę

traktowania narodowego (standard narodowy). Oznacza to, że nabywanie przez tę kategorię cudzoziemców nieruchomości położonych na terytorium RP podlega tym samym regulacjom prawnym, które znaj dują zastosowanie wobec obywateli polskich.

Wyjątek w tym zakresie (o charakterze przejściowym) stanowi nabycie nieruchomości jako „drugiego domu" oraz nabycie nieruchomości rolnych i leś­nych. W przypadku nabywania tych nieruchomości obowiązuje, począwszy od dnia przystąpienia RP do Unii Europejskiej, odpowiednio 5- i 12-letni okres przejściowy. Z punktu widzenia cudzoziemca, jako obywatela lub przedsiębiorcy państwa członkowskiego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, w tym pań­stwa członkowskiego Unii Europejskiej, oznacza to, że „nabycie drugiego domu" (nabywcą „drugiego domu" jako nieruchomości może być tylko osoba fizyczna) w okresie do 30 kwietnia 2009 r. oraz nabycie nieruchomości rolnych i leśnych w okresie do 30 kwietnia 2016 r. zależy — co do zasady — od uzyskania zezwolenia w rozumieniu ustawy z 1920 r. z wszelkimi wynikającymi z tego faktu skutkami prawnymi.

Obok obywateli państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego, a w zakresie swobody przepływu osób - również członkowie ich rodzin.

Kryterium to jest spełnione także w przypadku, gdy osoba prawna lub „ułomna” osoba prawna została utworzona na podstawie prawa wspólnotowego.

12

IX. Państwowa ochrona prawna rynku krajowego w stosunkach międzynarodowych

56

---