016 9

18 Ryszard I lorbut

\ I leywooda (1998, s. 345): (a) administrowanie polityką publiczną państwa; (l») udział w procesie decyzyjnym; (ć) artykulację i reprezentację interesów (-lupowych. Funkcje te należy postrzegać jako wzajemnie komplementarne, co o/uac/.a, że sposób wypełniania jednej z nich wpływa na charakter działań podejmowanych w trakcie realizacji pozostałych.

.-i/ Administrowanie polityką publiczną państwa

Funkcję tę można określić mianem klasycznej, ponieważ jej istota sprowadza się, jak już wcześniej wspominałem, do konstytucyjnego obowiązku wykonywania i wprowadzania w życie decyzji podjętych przez polityków. Biurokrata powinien występować jedynie w roli funkcjonariusza będącego na usługach wybranego w sposób demokratyczny i odpowiedzialnego politycznie polityka. Realizacja tej funkcji pozostaje w dalszym ciągu głównym zadaniem biurokracji, choć np. proces wkraczania państwa w nowe sfery aktywności społecznej musiał wpłynąć na znaczne zmodyfikowanie tradycyjnego modelu biurokraty jako jedynie wykonawcy decyzji politycznych. Trudno byłoby, obserwując realia współczesnego życia politycznego, oddzielić sferę tworzenia polityki (rola polityków) od sfery wprowadzania jej w życie (rola biurokratów). Znaczna część urzędników publicznych, zwłaszcza tych usytuowanych na średnim i niższym poziomie struktury organizacyjnej, rzeczywiście występuje w roli wykonawców, swoistych „egzekutorów” ustaleń, które zapadają wyżej. Nie można tego jednak powiedzieć o elicie biurokratycznej, której przedstawiciele uczestniczą zarówno w formalnych przetargach, prowadzących do podjęcia konkretnej decyzji (np. w ramach departamentu), jak i w nieformalnych negocjacjach, w których ścierają się zarówno interesy wewnętrzne (np. partii politycznych, poszczególnych departamentów czy agencji), jak i zewnętrzne (np. grup interesu). W dodatku proces wprowadzania w życie określonych norm czy decyzji bardzo często nie ma nic wspólnego z „czystym” wykonawstwem, wierną egzekucją woli, zamiarów i poruczeń decydentów politycznych (zob. np. Meny 1991, s. 240, 241). Chodzi o całkiem oczywistą prawdę, iż określone decyzje, a właściwie ich efekty dotykają nie tylko tych, których bezpośrednio dotyczą, ale również i tych, którzy je stosują. Pojawić się więc może silnie motywowany, odrębny interes biurokraty jako przedstawiciela określonej grupy, co nie jest bez znaczenia w procesie implementacji decyzji. Ma on również pewną specyfikę, nazwijmy ją techniczną bądź proceduralną. Podjęte decyzje czy leż ustalone normy mają na ogół ■bard/,o ogólny i schematyczny charakter, i w procesie ich implementacji należy brać pod uwagę konieczność dokonywania określonych /mian (np. dostosowanie do zmieniających się warunków, uwzględnienie nieprzewidzianych okoliczności, sprecyzowanie)- Tc zmiany pozostają / icguły po/a kontrolą pierwolnyi h decydentów.

Udział w procesie decyzyjnym

Krótka charakterystyka pewnych aspektów procesu wprowadzania decyzji w życie (procesu implementacji) przekonuje, iż klasyczny w politologii podział na decydowanie oraz wykonywanie okazuje się niejednokrotnie dość sztuczny. Proces decyzyjny jawi się raczej jako zunifikowana procedura obejmująca zarówno moment podjęcia decyzji, jak i jej przedłużenie w postaci działań służących wprowadzeniu w życie. Egzekucja pozostaje również decyzją i częś-rią procesu decyzyjnego, choć opartą na wykorzystaniu odmiennych środków i podjętą przez innych decydentów niż w fazie podejmowania decyzji sensu stricteo. Biurokraci podejmują wiele decyzji w zakresie tzw. procesu implementacji, często nie ujętego w ramy sformalizowanych procedur, które mogą ilość radykalnie zmienić pierwotne rozstrzygnięcia. Nie chodzi jednak w tym pizypadku tylko o udział biurokratów w procesie wprowadzania decyzji w ży i ie. Biurokraci, z różnych zresztą powodów, stali się aktywnymi uczestnikami procesu podejmowania decyzji. Ich znaczenie, a w konsekwencji utrwalenie sic wyczaju delegowania im uprawnień w zakresie podejmowania decyzji i okres huda kierunków ewolucji polityki państwa, wynika przede wszystkim z tego, ż ' biurokracja stała się zasadniczym źródłem informacji dla polityków.

Skoro polityka publiczna państwa, zwłaszcza w drugiej połowie XX w., nabrała bardzo technicznego charakteru i określana jest np. mianem^polityKT

■    kspertyz” (politics of expertise) (Mazey, Richardson, 1996, s. 45), tó^vw kon-' kwencji politycy zasiadający w rządzie czy parlamencie, nazwijmy ich „ama-naami”, oczekują od biurokratów przede wszystkim informacji i porad. Ci " i.ilni występują więc w roli profesjonalnych doradców i ekspertów. Politycy, i zwłaszcza ministrowie, oczekują od nich z jednej strony określenia możliwych npt p, które wchodzą w rachubę w fazie przygotowania konkretnego aktu pi.iwodawczego czy decyzji, z drugiej zaś dokonania oceny i ewentualnej

eryfikacji tych propozycji w kontekście prawdopodobnych konsekwencji, jakie mogą wyniknąć w trakcie procesu wprowadzania ich w życie. A. Heywood / • iaca uwagę, iż we współczesnej polityce „nie występuje wyraźne oddzieleni' momentu tworzenia polityki od udzielania fachowego doradztwa” (1998,

) ' u>). Oznacza to, że treść konkretnych decyzji jest kształtowana na podstawie luloimacji płynących od urzędników publicznych, a więc ekspertyza może • I* i ydować o charakterze przyjętych rozstrzygnięć programowych. Biurokraci •io przygotowują teksty projektów, wskazując jednocześnie na ewentualne '""II I ich finansowania, instrumenty gwarantujące wprowadzenie ich w życie

■    \ możliwe do przyjęcia w tym zakresie procedury. Stają się w ten sposób i¹ u (llerami polityków w procesie podejmowania decyzji, którzy niejednokrotnie znajdują się w sytuacji, iż nie mogą rządzić wbrew biurokracji. W dodatku h> Imiiokiaei kontrolują treść płynących informacji i może się zdarzyć, ze politycy 'ii ymają tylko niektóre z nich i mogą one zostać spreparowane w laki .po "b. by odbijały preferencje tych pierwszych jako swoistej grupy interesu