021 5

IN Ryszard I lerbut

.i.i|r• hierarchiczna, a proces decyzyjny charakteryzują wertykalne powiązania wyraźną dominacją urzędników najwyższego szczebla (np. departamenty pi.iw wewnętrznych oraz zagranicznych), inne zaś przyjęły formułę horyzontalnej, czyli zdecentralizowanej organizacji (np. Departament Zdrowia czy Spraw Socjalnych).

R. Andeweg i W. Bakema (1994, s. 61) sugerują, że biurokrację holenderską charakteryzuje „sektoryzacja”, „fragmentaryzacja oparta na pojawieniu się specyficznych programowych sektorów”. W ramach tych autonomicznych jednostek współpracują ze sobą grupy interesu, agencje publiczne, departamenty rządowe i komisje parlamentarne. W ten sposób każdy departament tworzy własny układ korporacyjnych powiązań, dzięki którym interesy określonych grup presji (nacisku) czy agencji publicznych znajdują odbicie w treści przygotowywanych rozstrzygnięć programowych i decyzji. R. Andeweg i G. Irwin (1993, s. 179) zauważają, iż powiązania departamentów z grupami interesu, poczynając od lat 70., stają się ściślejsze i ulegają wzmocnieniu. Wydaje się to konsekwencją postępującego procesu depilaryzacji (proces zanikania subkultur, tzw. pillars): protestanckiej, katolickiej i świeckiej, a precyzyjniej — ograniczania ich wpływu na sposób uprawiania polityki w Holandii, zob. np. Herbut, 1992, s. 32, 33), który pozbawił grupy interesu bezpośredniego wpływu na partie polityczne i zmusił do poszukiwania alternatywnych punktów dojścia do procesu decyzyjnego.

Z jednej więc strony biurokracja holenderska charakteryzuje się polityczną neutralnością i technokratyczną specjalizacją, co czyni z niej bardzo cennego partnera w procesie decyzyjnym, z drugiej zaś funkcjonuje w ramach układu opartego na prymacie polityki, co stało się widoczne zwłaszcza w latach 80. i 90. Ministrowie, mimo procesu polityzacji biurokracji, w dalszym ciągu uważają się przede wszystkim za szefów departamentów (bossów biurokracji) i najczęściej w tej roli występują w gabinecie.

Niemcy

W kraju tym została przyjęta federacyjna struktura państwa, oparta na wertykalnej separacji uprawnień między federacją a krajami {Landem). Wykształcił się układ oparty na funkcjonalnym podziale pracy, w którego ramach rząd federalny przygotowuje akty prawne oraz formułuje zasadnicze kierunki rozwoju polityki państwa, kraje zaś (oraz rządy lokalne) są odpowiedzialne za proces wprowadzania ich w życie.

Jeżeli chodzi o organizacyjną strukturę administracji centralnej, to podobnie jak brytyjską, należy ją zaliczyć do kategorii układów scentralizowanych i zintegrowanych, w których powiązania wertykalne wciąż dominują nad horyzontalnymi. Wlad/a wykonawcza została oparta na trzech zasadach kanclerskiej (Kanzlcrprinzip) decyduje on w n.i 11 slot n ic js/.ych kwestiach polityki, gabine (owej (Kabinetlsprinz//>), co oznacza, iż kanclerz i ministrowie podejmuj;) decyzje kolegialnie, oraz ministerialnej (Rcssortpńnzip), zakładającej, iż mini slrowie odpowiadają za działalność departamentów. Po 1949 r. w Niemczech było utworzonych od 15 do 18 ministerstw, zorganizowanych w postaci departamentów, subdepartamentów i sekcji. Ministerstwa są zorganizowane hierarchicznie; na czele stoi odpowiedzialny politycznie minister, któremu podlegają kierownicy poszczególnych jednostek organizacyjnych (sektorów), należący do najwyższej kategorii urzędników służb cywilnych. Na szczycie administracyjnej hierarchii ministerstwa stoi sekretarz stanu (Staatssekretar), odpowiedzialny za pracę departamentów bezpośrednio przed ministrem. Przy P, la się praktyka powoływania w większych ministerstwach (np. obrony) dwóch M-kretarzy stanu. Istnienie jednego (lub dwóch) urzędnika służb cywilnych, odpowiedzialnego za koordynację prac departamentów, sugeruje, iż jest ona po irzegana raczej jako typowy problem administracyjny (podobnie jak w Wielkiej Ihylanii), a nie polityczny (np. we Francji). Osłabia jednak tę tezę prał yka w spółpracy sekretarza stanu z tzw. parlamentarnym sekretarzem stanu (parła mrntarischerStaatssekretar). Ten drugi urząd został stworzony w 1967 r. właśnie w celu zapewnienia koordynacji działań sektora politycznego oraz admini n acyjnego. Jego zasadniczym zadaniem jest kierowanie w ramach ministerst wa piacami departamentów i sekcji na podstawie kryteriów politycznych (Allum, P>95, s. 363, 574). Minister nie dysponuje przeto własnym politycznym gabinetem, jak np. we Francji, a jego biuro (Ministerburo) zajmuje się jedynie młynowymi zadaniami z zakresu administrowania.

W Niemczech istnieje praktyka współpracy międzyministerialnej w zakresie I u zygotowywania wspólnych propozycji czy decyzji. Szczególną rolę odgrywają

k.....isje doradcze tworzone w ministerstwach (np. Finanzplanungsrat w Mini-

b i slwie Finansów). F. Muller-Rommel (1994, s. 154, 155) wskazuje na tzw. idministracyjną praktykę przygotowywania projektów aktów prawnych czy ■ 11 yzji (oprócz tzw. politycznej praktyki), zanim pojawią się w gabinecie. Opić in się ona na współpracy urzędników służb cywilnych, zatrudnionych w po < /ogólnych departamentach i tzw. Urzędzie Kanclerza. To oni przygotowu ją kmikretne propozycje i wypracowują wstępne kompromisy, choć Urząd Knnc I '/u występuje w roli koordynatora. W ten sposób podjęte decyzje są zwykle il i eptowane zarówno przez zainteresowanych ministrów, jak i politycznych 'Imadców kanclerza, wchodzących w skład jego urzędu. Z reguły gabincl przyj miii je w ten sposób przygotowane propozycje.

W Niemczech lyp kariery administracyjnej został dość wyraźnie oddzielony "il kariery politycznej (Derlien, 1995, s. 75, 76), co jednak nie oznacza, ze iiliiiinislracja nie podlega procesowi polityzacji. Przykładem może hyc kale eoiia Iz,w. politycznych urzędników służb cywilnych (/m//7/'.v<7/c Itciimlr), Ną om rekrutowani spośród urzędników publicznych, ale ich selekt |a /o .lala